• Non ci sono risultati.

L’appropriazione di denaro del gruppo consiliare regionale da parte del suo Presidente.

CAPITOLO II IL BENE TUTELATO

II. Per pubblico servizio deve intendersi un'attività disciplinata nelle

3. L’appropriazione di denaro del gruppo consiliare regionale da parte del suo Presidente.

Nel momento in cui si scrive, il sistema amministrativo italiano è sconvolto, oltre che dal dilagare della corruzione e della concussione, anche dalla pratica, diffusa soprattutto a livello locale, di distrarre e appropriarsi per fini privati dei contributi pubblici assegnati agli organi rappresentativi locali. La vicenda analizzata nel paragrafo (molto nota all’opinione pubblica per il grande eco mediatico che ha ricevuto) riguarda un caso di appropriazione di denaro pubblico erogato dalla Regione Lazio a favore di un gruppo consiliare, da parte del suo Presidente.

49 Cass. Pen., sez. VI, 18 marzo 1999, Lapetina, in CP 2000, 77, che rigetta il

ricorso del segretario comunale, il quale aveva sostenuto che la mancata restituzione alla pubblica amministrazione dei fondi che aveva in precedenza fatto confluire nel suo patrimonio personale si era verificata in epoca nella quale egli non rivestiva più la carica sopra indicata.

Il primo ottobre 2012, il g.i.p. del Tribunale di Roma ha emesso, su richiesta del P.M. procedente, ordinanza di custodia cautelare verso l’ex presidente del gruppo consiliare del Lazio, per il delitto di peculato continuato. Il 3/10/2012, il g.i.p. adotta anche la misura cautelare del sequestro preventivo delle somme di denaro che l’indagato avrebbe distratto a fini propri e dei beni che con queste avrebbe acquistato.

L’accusa sostiene che l’indagato abbia commesso il delitto di peculato continuato essendosi appropriato, nel biennio 2010 – 2012, d’ingenti somme di denaro (il cui totale ammonta a 1.357.418,00€), che sottraeva da un conto corrente del gruppo consiliare PdL “trasferendole “per

finalità estranee a quelle indicate nell’art 3 – bis della L.R. 15/3/1973, n.6” su alcuni conti personali, oppure

utilizzandole per fini propri (fra cui rilevano l’acquisto di tre autovetture e di un immobile). L’impianto giustificativo la misura cautelare si fonda sul fatto che i gruppi consiliari regionali debbano senz’altro considerarsi organi di natura pubblica, poichè l’art 31 L.R. statutaria 11 novembre 2004, n.1, il regolamento dei lavori50 e gli artt 351, 3 – bis52 e 453

50 Agli artt 12, 12 – bis e 13.

51 Art 3 L.R. 6/1973: “Ciascun gruppo consiliare ha diritto ad un contributo

mensile a carico del bilancio del Consiglio regionale per le spese di funzionamento determinato:

a) da una quota fissa di euro 1.291,00 per ciascun gruppo, qualunque sia la consistenza numerica;

b) da una quota variabile pari ad euro 620,00 per ciascun consigliere regionale facente parte del gruppo consiliare”.

52 L’art 3 – bis della L.R. n.6/1973 stabilisce che “1. Ciascun gruppo consiliare ha

inoltre diritto ad un contributo mensile per le spese di aggiornamento studio e documentazione compresa l'acquisizione di collaborazioni nonché per diffondere tra la società civile la conoscenza dell'attività dei gruppi consiliari, anche al fine di promuoverne la partecipazione all'attività dei gruppi stessi e particolarmente all'esame delle questioni ed all’elaborazione di progetti e proposte di leggi e di provvedimenti di competenza del Consiglio regionale.

53 Per l’analisi della pronuncia della S.C. è molto importante l’art 4 L.R. 6/1973:

della citata L.R. 6/1973, disciplinano la loro istituzione e le loro funzioni, “sicchè i gruppi consiliari possono

qualificarsi come struttura interne agli organi assembleari, disciplinate da norme di diritto pubblico, che contribuiscono e partecipano all’esercizio della funzione legislativa”; da questa riflessione si deduce che il

Presidente di questi gruppi sia un pubblico ufficiale. Si ravvisa la fattispecie di peculato perché, non essendo dubbio che la disponibilità delle risorse finanziarie fosse ascritta all’indagato (unica persona autorizzata a operare sui conti intestati al gruppo), tale presupposto possessorio è in diretta causalità funzionale con la qualità di presidente del gruppo.

La difesa dell’indagato si è opposta a entrambe le misure cautelari adottate dal g.i.p., avanzando pressoché la stessa linea difensiva per cui, senza alcuna obiezione sulla ricostruzione fattuale 54 , se ne contesta l’erronea qualificazione giuridica sub specie di peculato; poiché sarebbe pacifica la natura privatistica del gruppo consiliare, che costituisce diretta proiezione del partito politico di riferimento, le somme erogate dall’ente sarebbero finalizzate al finanziamento di attività svolte come espressione del partito stesso55. Per questo motivo, si ritiene

al Comitato regionale di controllo contabile una relazione dettagliata sull' impiego dei fondi erogati. Il mancato adempimento di tale prescrizione determina l’automatica sospensione del contributo. 2. Gli oneri conseguenti all'applicazione della presente legge gravano sulle spese generali di funzionamento del Consiglio, nel quadro della piena autonomia funzionale e contabile dello stesso ai sensi dell'articolo 11 dello Statuto.”

54 In sede di motivazione (CP 2012, 2171), la S.C. rileva che “le vistose anomalie

delle azioni finanziarie compiute dall’indagato in ragione della sua veste di presidente del gruppo consiliare regionale del PdL non sono disconosciute – sul piano storico e fenomenologico e perfino del loro disvalore etico e sociale, dalla difesa del ricorrente”.

55 A sostegno di quest’impostazione, la difesa cita una pronuncia delle Sezioni

unite civili della Corte di Cassazione (sebbene a proposito dell’autodichia nei gruppi parlamentari nazionali), ord. 19 febbraio 2004, n. 3335, Lega Forza Nord

corretto applicare alla condotta dell’ex presidente non l’art 314 c.p., bensì l’art 646 c.p. (appropriazione indebita) o, in alternativa, l’art 316 – bis c.p. (malversazione a danno

dello Stato)56.

La sesta sezione penale della Corte di Cassazione, con sentenza del 3 dicembre 2012 (dep. 9 gennaio 2013), n.105357, si è pronunciata sul punto ed ha rigettato il ricorso

per saltum della difesa sulla misura cautelare reale, per

l’infondatezza dei motivi di censura delineati; la decisione si struttura in cinque linee argomentative.

Padania c. Paola, in Foro it. Massimario, 2004, 207, dove si afferma che “nel

quadro costituzionale vigente, vanno distinti due piani di attività dei gruppi parlamentari: uno squisitamente parlamentare, in relazione al quale i gruppi costituiscono gli strumenti necessari per lo svolgimento delle funzioni proprie del parlamento […]; l’altro, più strettamente, politico, che concerne il rapporto del singolo gruppo con il partito di politico di riferimento, ed in ordine al quale i gruppi parlamentari sono da assimilare ai partiti politici, cui va riconosciuta la qualità di soggetti privati[…]”. Si citano, inoltre, una pronuncia della Corte

Costituzionale, n.337/2005, che ha implicitamente escluso la praticabilità del controllo contabile della Corte dei Conti sulle spese dei gruppi consiliari dell’assemblea regionale siciliana; una decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 28 ottobre 1992, n.932, dove si afferma che i gruppi consiliari regionali non sono organi in senso tecnico – giuridico del Consiglio regionale ma mere formazioni associative a carattere politico e temporaneo, operanti come proiezioni dei partiti politici; una decisione a sezioni riunite della Corte dei Conti, del 20 dicembre 1989, n.639, dove si afferma che, ai fini della legittimazione del controllo contabile della Corte dei Conti non è sufficiente stabilire la natura pubblica delle risorse finanziare trasferite al soggetto o all’ente, essendo necessario che le risorse siano indirizzate a funzioni pubbliche o fornitura di servizi pubblici. Infine, si riporta una decisione della sesta sezione penale della Corte di Cassazione su un caso simile a quello in esame, del 12 maggio 2006, n.33069, Tretter, indagato di peculato per essersi appropriato dei contributi versati dalla provincia di Trento per l’esplicazione dei compiti del gruppo consiliare; adottando un’estensione di “compiti” del gruppo, la S.C. ha osservato che “i gruppi consiliari rappresentano

una sorta di interfaccia o cerniera fra i consiglieri regionali e provinciali […] e la società e i cittadini[…].

56 L’art 316 – bis c.p. incrimina, con la reclusione da sei mesi a quattro anni,

“chiunque, estraneo alla pubblica amministrazione, avendo ottenuto dallo Stato o da altro ente pubblico o dalle Comunità europee contributi, sovvenzioni o finanziamenti destinati a favorire iniziative dirette alla realizzazione di opere od allo svolgimento di attività di pubblico interesse, non li destina alle predette finalità”.

57 Cass. Pen., sez. VI, 9 gennaio 2013, Fiorito, CP, 2012, 2161, con nota di

BARTOLI; Dir Pen. Cont.,

http://www.penalecontemporaneo.it/upload/1361546626SENTENZA%20FIORITO %20PECULATO%20(1).pdf .

Innanzitutto, la Corte nega ogni rilevanza alla natura giuridica del gruppo consiliare, per impedire la configurabilità dell’art 314 c.p. Il motivo è abbastanza chiaro: il concetto di pubblico ufficiale ex art 357 c.p., come modificato dalla legge 86/1990, fa propria una concezione della pubblica funzione in senso oggettivo – funzionale58 (per approfondire, retro, §2), indipendente dalla natura dell’ente di appartenenza. A tal proposito, si evidenzia che la difesa sia affetta da un “errore

prospettico, indotto dalla ritenuta centralità dell’esatta individuazione della natura giuridica […] dei gruppi politici consiliari […]”59. La corretta impostazione della problematica in esame deve quindi muovere da due temi assai diversi: da un lato, la qualificabilità o meno come pubblico ufficiale dell’indagato quando agisce come presidente del gruppo consiliare e quando amministra, poiché unico soggetto legittimato, le contribuzioni provenienti dall’ente regione per il funzionamento del gruppo. Dall’altro, si devono analizzare le modalità concrete con cui si è manifestate tale attività di gestione.

Procedendo con la propria analisi, la Corte afferma che l’indagato, in veste di presidente del gruppo consiliare del PdL presso la Regione Lazio, sia un pubblico ufficiale, poiché “l’attività che in ragione del suo ruolo svolge il

presidente di un gruppo consiliare regionale lo colloca in una posizione di particolare incidenza funzionale ed

58 Sul punto, tale impostazione è riportata anche da MICHAEL,Dir. Pen. Cont. 59 La Corte ripresenta, nella motivazione (CP 2012, p.2170), la realtà complessa e

multiforme (nell’ambito delle diverse modalità di azione) rappresentata dai gruppi consiliari regionali, evidenziando che comunque questa non ha alcuna valenza rispetto al nodo centrale che attinge la posizione processuale cautelare dell’indagato.

organizzativa nella vita del Consiglio regionale”60. In particolare, il capo – gruppo concorre, partecipando alla Conferenza dei Presidenti dei gruppi, all’organizzazione dei lavori e delle attività consiliari, legiferanti e propedeutiche; lo stesso soggetto, inoltre, indica i membri del proprio gruppo di riferimento che compongono le commissioni operanti nel consiglio regionale61. Alla luce di queste facoltà e poteri del capo – gruppo, è giocoforza considerare tale soggetto come “diretto partecipe di una peculiare

modalità progettuale ed attuativa della funzione legislativa regionale, che lo qualifica senza alcuna incertezza come pubblico ufficiale ai sensi dell’art. 357 co.1 c.p.”.

La Corte prosegue la propria analisi, soffermandosi sulle cause fondanti la disponibilità giuridica da parte dell’indagato delle somme (appartenenti al gruppo consiliare) di cui s’è appropriato, che rappresenta il vero punto problematico della pronuncia 62. Si afferma che l’indagato, nella sua posizione di rappresentante e capogruppo del PdL, ha esercitato poteri di organizzazione del gruppo e di “gestione diretta delle sue fonti

finanziarie”, poiché era l’unico ad essere autorizzato ad

operare sui due conti correnti del gruppo. È evidente, pertanto, che i poteri di amministrazione finanziaria, nonché la disponibilità (giuridica) delle somme di denaro del gruppo “abbiano trovato esclusiva ed assorbente causa

nella qualità di presidente del gruppo consiliare da lui rivestita. È solo per effetto di tale carica che il F. è venuto a trovarsi in possesso (giuridica disponibilità) delle

60 Sul punto, la motivazione (CP 2012, 2171) della sentenza è assai sbrigativa e si

limita a richiamare sommariamente e rapidamente quanto riportato nel dispositivo.

61 Artt 8, 14, 19, 20, 21, 22 deliberazione Consiglio regionale 4 luglio 2001, n.62. 62 Perplessità e critiche sono state mosse su questo punto dalla dottrina: MICHAEL,

erogazioni regionali, sul cui corretto impego era altresì chiamato a vigilare […]”. È palese, quindi, affermare che

di tali somme l’indagato avesse “per ragione del suo ufficio

o servizio il possesso o comunque la disponibilità”,

presupposti materiali della condotta appropriativa rilevante

ex art 314 c.p. (v. cap. 4, §4).

Sinteticamente, la S.C. disattende altri due rilievi proposti dalla difesa: in primo luogo, dopo la riforma del 1990, è ininfluente la qualità del soggetto giuridico cui appartiene il denaro in possesso del pubblico agente; in secondo luogo, è priva di rilevanza l’analisi dei coefficienti di discrezionalità riconoscibili al soggetto politico agente nell’individuazione delle causali delle singole operazioni di spendita del denaro, giacchè l’indagato non ha mai ipotizzato di finalizzare i bonifici che ha effettuato per il “buon funzionamento” del gruppo consiliare.

La pronuncia si chiude con il rigetto del motivo di ricorso, volto ad inquadrare il fatto di reato nella malversazione a danno dei privati, piuttosto che nel peculato. Tale posizione si fonda sul fatto che l’indagato non soddisfa il presupposto soggettivo delimitante il reato proprio in esame (l’estraneità alla pubblica amministrazione); si evidenzia, piuttosto, che il soggetto sia un pubblico amministratore per carica elettiva, cui sono affidate tanto la pubblica funzione che lo istituisce, quanto la partecipazione diretta nel controllo del vincolo di destinazione dei contributi erogati al gruppo consiliare dall’ente Regione, imponendogli una rendicontazione annua da estrinsecare attraverso una dettagliata relazione a sua firma sull’impego dei fondi e dei contributi erogati al

gruppo, da sottoporre al vaglio del Comitato di controllo contabile della Regione (art 4, L.R. 6/1973).

La dottrina che ha commentato la sentenza se, da un lato, condivide l’impostazione della Suprema Corte 63, dall’altro mostra delle condivisibili perplessità, per cui è necessaria un’approfondita analisi della sentenza. Come abbiamo accennato, il punctum dolens della pronuncia si riscontra nell’identificare il requisito della disponibilità qualificata del bene, per la ragione dell’ufficio o servizio; in particolare, si obietta una certa semplicità nel ragionamento della Corte, poiché collega la carica di presidente del gruppo consiliare a quella di amministratore delle sue finanze, derivando la qualifica di pubblico ufficiale in questa seconda ipotesi attraverso un sillogismo. Tale operazione logica può schematicamente riassumersi in tre passaggi: 1) il Presidente di un gruppo consiliare regionale è un pubblico ufficiale, poiché esercita una pubblica funzione legislativa; 2) il Presidente del gruppo consiliare PdL è l’unico a gestire i due conti correnti del gruppo; 3) il presidente del gruppo consiliare PdL nella Regione Lazio, nell’amministrare in via esclusiva le risorse che pervengono al gruppo nei due conti correnti, è un pubblico ufficiale ed ha il possesso o comunque la disponibilità di tali somme per la ragione del suo ufficio o servizio64. È chiaro che quest’impostazione, ad un primo sguardo, ha come conseguenza quella di riconoscere la pubblica funzione in un’attività (la gestione delle finanze

63 GRINDATTO,2346.

64 Ciò si giustifica perché la Corte, in primo luogo, fa discendere la qualifica di

pubblico ufficiale del Presidente di un gruppo consiliare regionale dalla funzione legislativa che egli svolge; in secondo luogo, afferma che abbia esercitato poteri di organizzazione del gruppo e di gestione delle risorse finanziarie solo perché rivestiva la qualifica di Presidente del gruppo consiliare regionale.

del gruppo consiliare) che nulla a che vedere con la legiferazione, senza verificare in concreto se tale attività si configuri, eventualmente ex art 357, comma 2 c.p.65, come pubblica funzione amministrativa. È altresì palese che la Suprema Corte si sia mossa nel solco della giurisprudenza maggioritaria e consolidata sul punto, che configura la pubblica funzione anche nella mera occasione che pone in contatto il pubblico agente con il bene su cui consuma il contegno appropriativo rilevante ex art 314 c.p. (cap. 4, § 4.2).

La nostra indagine avrà lo scopo di chiarire la qualificazione giuridica della figura del Presidente del gruppo consiliare regionale, in quanto gestore dei contributi che pervengono al gruppo, per capire se possa definirsi pubblico ufficiale in questa particolare situazione. La riflessione verterà, in particolare, sull’analisi dell’art 4 della L.R. 6/1973 (che impone ai presidenti l’invio di una relazione dettagliata sull’impiego dei fondi erogati al Comitato regionale di controllo contabile) e sulla verifica della presenza di leggi, atti amministrativi non illeciti, prassi o tolleranze non vietate, che qualifichino la disponibilità del bene in capo al soggetto per la ragione del suo ufficio o servizio (delineando una “competenza” del funzionario secondo i criteri affermati al cap. 4, §2.2).

Il secondo comma dell’art 357 c.p. dispone che “agli

stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri

autoritativi o certificativi”; rapportata con l’art 4 della L.R.

6/73, si può notare, innanzitutto, che l’attività di controllo contabile del presidente del gruppo consiliare ha rilevanza pubblicistica, in quanto disciplinata da norma di diritto pubblico66. Dal punto di vista del limite interno, per valutare cioè se tale attività sia una pubblica funzione o un pubblico servizio, dobbiamo valutare se tale controllo amministrativo rientri nelle ipotesi di esercizio di potere deliberativo, autoritativo o certificativo. Nel caso di specie, si ritiene opportuno qualificare il controllo contabile come pubblica funzione amministrativa, espressione di un potere certificativo, intendendo quest’ultimo come esercizio di attività dotate di una peculiare efficacia probatoria e direttamente finalizzata a rappresentare come certa una determinata situazione sottoposta alla cognizione dell’agente, pur se svolta da privati67, che nel caso di specie si realizza con la stesura annuale della relazione dettagliata sull’impiego dei fondi erogati.

Il secondo passo della nostra indagine è volto a comprendere se l’amministrazione attiva dei contributi del gruppo consiliare regionale, da parte del soggetto su cui ricade l’obbligo di controllo contabile, sia da considerarsi espressione della pubblica funzione appena definita, per configurare la “ragione di ufficio o servizio” rilevante ex art 314 c.p. Come vedremo nel prosieguo della trattazione

66 Si afferma questo pur ricordando tutte le cautele del caso quando si tratta della

differenza fra norme di diritto privato e di diritto pubblico, poiché non è ben chiaro quale sia il reale elemento discriminante. In chiave critica, pur non prendendo una posizione sul punto FIANDACA – MUSCO, PtS I, 174, ricorda i principali

orientamenti che si sono affermati sul punto: parte della dottrina distingue la norma pubblica sul presupposto che questa sarebbe sempre “a soggetto vincolato” e non indifferenziato o libero; secondo un altro orientamento, si ritiene di essere di fronte ad una norma di diritto pubblico tutte le volte in cui il meccanismo sanzionatorio s’innesca d’ufficio.

(cap. 4, sez. I, §2.2), è opportuno definire il concetto di “ragione di ufficio o servizio” in un modo un po’ più ristretto rispetto alla giurisprudenza, facendo riferimento ad un concetto di “competenza” che, lungi dall’essere sic et

simpliciter riassumibile nelle categorie del diritto

amministrativo, rileva la ragione d’ufficio o servizio nei casi in cui la cosa o il bene rientrino fra le attività che sono funzionalmente devolute all’ufficio, sulla base di una legge, di un atto amministrativo non illecito, di una prassi o di una tolleranza non vietata68. Posto che il gruppo consiliare regionale non è vincolato a particolari caratteristiche strutturali, se non quelle generali ed essenziali determinate dalle normative regionali; posto che tali gruppi possono identificarsi in mere proiezioni dei partiti politici di riferimento, che a loro volta non sono altro se non associazioni non riconosciute, la cui disciplina è quasi totalmente rimessa allo statuto dell’ente; premesso tutto questo, e poiché non vi è nessun divieto a riguardo, è possibile che, in un particolare gruppo consiliare, per questioni di comodità si concentri in un unico soggetto la figura dell’amministratore e del controllore contabile (pur con tutte le riserve del caso), che dovrà poi riferire dei risultati della (sua) gestione. Tale scelta avrà però la conseguenza di ampliare il concetto di pubblica funzione amministrativa (sub specie certificativa) anche alle altre attività che con essa interagiscono in modo attivo e complementare, fra cui rientra sicuramente l’amministrazione attiva dei contributi erogati a favore del gruppo, qualora sia esercitata dal soggetto in ragione della sua figura di Presidente; le somme di cui avrà il possesso o

la disponibilità avranno pertanto una raison d’etre, nella ragione del suo ufficio o servizio, con l’implicazione che la condotta appropriativa nei loro confronti rileverà alla stregua del peculato.

In conclusione, si condivide l’impostazione della Suprema Corte nel qualificare la condotta appropriativa dell’indagato ex art 314 c.p., tuttavia si dissente nel modo in cui è stata ricostruita la qualifica di pubblico ufficiale del soggetto.

CAPITOLO IV