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Brevi cenni sulle problematiche aperte nella pianificazione paesaggistica

Dal “Primo rapporto nazionale sulla pianificazione paesaggistica”, condotto dall’associazione Italia Nostra189, emerge un quadro sconfortante: la pianificazione si trova in uno stato di imbarazzante impasse.

Una delle problematiche più rilevanti si riscontra sicuramente nell’estrema lentezza con cui procede l’attuazione della parte del Codice che affida alle Regioni il compito di redigere piani paesaggistici ai sensi dell’articolo 135. E il Ministero non ha neppure provveduto a definire i criteri uniformi per la redazione degli accordi di pianificazione.

A sei anni di distanza dall’adozione del Codice il disegno in esso prefigurato è, quindi, tuttora largamente incompiuto. Tranne la Regione Sardegna che dispone di un piano definitivamente approvato, nessuna delle Regioni si è dotata di un piano paesaggistico conforme al Codice stesso, un terzo risulta in uno stadio iniziale o addirittura non ha ancora iniziato il percorso di pianificazione.

Occorre evidenziare, tra le tante questioni spinose che emergono dal Rapporto di Italia Nostra, che l’attività di pianificazione paesaggistica grava totalmente sui bilanci regionali: scarse risultano le risorse a loro disposizioni ma soprattutto si registra un’ inadeguatezza delle competenze di pianificazione da parte degli organi periferici.

Un’altra problematica che viene in rilievo, è la riluttanza dell’Italia nel dare attuazione alle indicazioni contenute negli atti normativi della Comunità Europea, sottoscritti e alcuni già rettificati. Questi potrebbero offrire un grande aiuto nella pianificazione generale, sostenendo le amministrazioni nella salvaguardia e nella gestione dei siti. Per fare solo un esempio, manca da oltre vent’anni la firma da parte del Governo della “Convenzione di Malta”, documento elaborato in seno al Consiglio d’Europa per proporre ai paesi sottoscrittori, un insieme di linee guida sulla protezione del patrimonio archeologico minacciato dai lavori edilizi e infrastrutturali; e ciò non è

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avvenuto perché l’Italia non ha mai collocato tra le operazioni indispensabili alla pianificazione territoriale le attività di archeologia preventiva190.

Sarebbe il momento che il nostro Paese si attivi nel rilanciare la pianificazione paesaggistica e a inserirla, tra le priorità e gli obiettivi dell’agenda politica, sperando che alle infinite dichiarazioni di principio seguano azioni concrete.

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M. P. GUERMANDI, Chi ha paura della pianificazione paesaggistica? in http://www.eddyburg.it.

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CAPITOLO V

IL REGIME AUTORIZZATORIO

5.1 Profili storici: l’evoluzione della normativa sino all’entrata in vigore del Codice Urbani

L' autorizzazione paesaggistica costituisce una delle "pietre miliari" del sistema di tutela del paesaggio e, in particolare, l'articolo 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio rappresenta la disposizione cardine predisposta per la gestione dei beni paesaggistici.

L'antenato dell'istituto è rintracciabile nell'autorizzazione prevista dall'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ai sensi del quale: "i proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo, dell'immobile, il quale sia stato oggetto nei pubblicati elenchi delle località, non possono distruggerlo né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio a quel suo esteriore aspetto che è protetto dalla presente legge. Essi, pertanto, debbono presentare i progetti dei lavori che vogliono intraprendere alla competente regia Soprintendenza e astenersi dal mettervi mano sino a tanto che non ne abbiano ottenuta

l'autorizzazione."

Era al Ministero dell'Educazione Nazionale che veniva attribuito il potere di rilasciare le autorizzazioni alla realizzazione degli interventi su beni vincolati; nessuna competenza, invece, residuava per gli enti territoriali e locali.

La norma, come si può notare, si contraddistingueva per “il carattere fortemente selettivo quanto all'individuazione dei beni paesaggisticamente tutelati: si richiedeva la sussistenza in tali beni di "cospicui caratteri di bellezza naturale" o di caratteri "di non comune bellezza", ovvero la loro qualificabilità come "bellezze panoramiche considerate come quadri naturali"191.

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E. FEDULLO, L’autorizzazione paesaggistica e le trasformazioni del paesaggio tra regime transitorio e regime ordinario, in www.giustizia-ammninistrativa.it, 2010.

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Come messo in luce da autorevole dottrina192, “imporre il vincolo di tutela significava mantenere la consistenza e la conformazione delle cose ad esso soggette, per tutti quegli aspetti che concorrevano a conferire la qualità di bellezza naturale”.

Dominava in quel contesto un’impostazione figlia di quella concezione fortemente estetica del paesaggio sottesa alla legge del 1939.

Quanto alla funzione, l'autorizzazione paesistica, nel sistema della normativa del '39, si caratterizzava “per una finalità, oltre che di prevenzione, ritenuta tipica della categoria stessa, anche orientativa delle attività, pubbliche o private comunque incidenti sull'immobile tutelato”193.

Il quadro appena delineato mutò aspetto, dapprima, sotto il profilo organizzativo, con l'entrata in vigore del D. p. r. 29 ottobre 1977, n. 616 con il quale fu delegato alle Regioni il potere di rilasciare l'autorizzazione paesaggistica, e successivamente per effetto del D. p. r. 27 luglio 1985, n. 312, convertito nella legge 8 agosto 1985, n. 431 e delle modifiche da esso introdotte nel corpo del D. p. r. n. 616 del 1977.

Fu inserito nel comma 9 dell'articolo 82 il seguente periodo: "l'autorizzazione di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, deve essere rilasciata o negata entro il termine perentorio di 60 giorni. Le regioni danno immediata comunicazione al Ministro dei beni culturali e ambientali, che si pronuncia entro 60 giorni dalla data di ricevimento della richiesta. Il Ministro per i beni culturali e ambientali può in ogni caso annullare, con provvedimento motivato, l'autorizzazione regionale entro i 60 giorni successivi alla relativa comunicazione".

Si attuava, così, quella compartecipazione di regioni e Stato alla funzione di tutela del paesaggio che ancora oggi contraddistingue la materia. Su tale terreno normativo, non contaminato dal Testo unico delle disposizioni

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T. ALIBRANDI, P. G. FERRI, I beni culturali e ambientali, Milano, 2000.

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legislative in materia di beni culturali e ambientali, fece ingresso il Codice dei beni culturali e del paesaggio194.

Prima di affrontare l'analisi delle relative disposizioni, tuttavia, è opportuno fare alcune brevi considerazioni sulla disciplina previgente, dettata dall'articolo 151 del TU e, successivamente, esaminare la disciplina transitoria fissata dall'articolo 159 del Codice.

Il regime previgente si caratterizzava rispetto all’attuale normativa, per il fatto di prevedere due fasi successive e distinte nel rilascio dell’autorizzazione: la formazione dell’autorizzazione, attuata dall’amministrazione locale, e l’eventuale annullamento da parte della soprintendenza195.

Lo Stato manteneva uno spazio di controllo sugli interventi autorizzatori, attraverso :

- il potere sostitutivo, in caso di inerzia delle regioni nel rilasciare il nulla osta;

- il controllo dei nulla osta, mediante il potere di annullamento da parte del Ministero per i beni culturali e ambientali.

Tale riparto è stato definito di cogestione196 del bene ambientale da parte di

Stato, regioni ed enti locali, “la cui attuazione comporta un sistema di ripartizione di competenze che vede, nel nome del principio del decentramento, in primo piano gli enti più vicini ai cittadini e in seconda battuta, lo Stato, che conserva dei poteri di intervento ad estrema difesa del vincolo paesaggistico”. La giurisprudenza ha unanimemente riconosciuto che il potere ministeriale di annullamento dei nulla osta paesaggistici “non è espressione di un potere di riesame nel merito del provvedimento adottato dalla regione, o dall’ente dalla stessa delegato, bensì del potere di annullamento d’ufficio per motivi di

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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F. PAVONE, La nuova autorizzazione paesaggistica, tratto dalla collana Ambiente e beni culturali, 2010.

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R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d.lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon, 2008, 3. In giurisprudenza, Corte cost., 13 febbraio 1995, n. 36 e 27 giugno 1986, n. 153.

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legittimità, che, peraltro, investe ogni aspetto della legittimità degli atti controllati, ivi compreso l’eccesso di potere per vizio di motivazione”197.