6 Le caratteristiche del sistema di controllo sulle agenzie italiane
6.2 Caratteristiche del sistema di controllo: il test delle ipotesi di ricerca
Come evidenziato nel quinto capitolo, al fine di testare le ipotesi interpretative proposte nel presente lavoro di ricerca, i dati raccolti con il questionario sono stati analizzati ricorrendo ad alcune tecniche di indagine statistica. Al fine di compiere tale analisi le categorie istituzionali presenti nella popolazione sono state impiegate alla stregua di variabili indipendenti.
La dimensione dell’organizzazione in termini di personale è stata impiegata quale variabile indipendente dopo essere stata trasformata in dummy contraddistinta dai seguenti valori:
0, passaggio da amministrazione piccola20 (tra 0 e 50 dipendenti) ad amministrazione di medie dimensioni (tra 50 e 500 dipendenti);
1, passaggio da amministrazione di piccole dimensioni ad amministrazione di grandi dimensioni (oltre 500 dipendenti).
La dimensione dell’organizzazione in termini di spese è stata trasformata in variabile di tipo dummy distinguendo fra due valori:
0, passaggio da amministrazione piccola (spese tra 0 e 10 milioni) ad amministrazione di medie dimensioni (spese fra 10 e 50 milioni di euro);
20 L’attribuzione del carattere di piccola, media, grande, in corrispondenza dei livelli di personale indicati è stata effettuata a partire dall’analisi qualitativa dei questionari compilati. Lo stesso tipo di analisi ha condotto alla definizione dei caratteri piccola, media, grande in relazione alle dimensioni complessive delle
1, passaggio da amministrazione di piccole dimensioni ad amministrazione di gradi dimensioni (spese oltre 50 milioni di euro).
Anche la frequenza delle relazioni formali, infine, è stata trasformata da variabile continua a variabile di tipo dummy contraddistinta dai seguenti valori:
0, in corrispondenza del passaggio da una frequenza di relazione bassa (nulla, annuale o semestrale) ad una frequenza media (trimestrale);
1, in corrispondenza del passaggio da una frequenza di relazione bassa ad una frequenza alta (mensile, settimanale).
La trasformazione di tali variabili ha risposto ad esigenza di parsimonia nella definizione del set di variabili indipendenti che si è resa necessaria dato il numero contenuto (40) di soggetti rispondenti. La trasformazione della variabile quantitativa in variabile di tipo qualitativo non ha peraltro condotto ad una perdita di informazioni, essendo in questa sede rilevante non il dato puntuale assunto dalle variabili indipendenti quanto l’andamento delle medesime.
La logica prevalente nel sistema di controllo (variabile dipendente LOCO) è stata costruita a partire dalle informazioni contenute nella sezione del questionario dedicata alla dimensione operativa del controllo. L’indice è stato costruito in maniera tale che il suo valore sia corrispondente a 0 in corrispondenza di una situazione in cui nella gestione dei rapporti fra amministrazione ed amministrazione di riferimento prevale la logica burocratica. Mano a mano che tale logica si sposta verso forme di tipo network, l’indice incrementa il suo valore sino ad assumere un valore apri a 1 in presenza di logiche di tipo mercato. Gli elementi considerati al fine della costruzione di tale variabile sono stati:
La presenza di un documento nel quale sono formalmente specificati dall’amministrazione di riferimento gli obiettivi propri dell’organizzazione, valori: 1, documento presente, 0, documento assente;
Il coinvolgimento dell’amministrazione nella definizione o modifica del documento di indirizzo redatto dall’amministrazione di riferimento, valori: 1, coinvolgimento, 0, non coinvolgimento;
L’eterogeneità dei contenuti del documento di indirizzo redatto dall’amministrazione di riferimento, valori: 1, documento eterogeneo, 0, documento concentrato su alcuni contenuti21;
21 Il livello di eterogeneità è stato valutato prendendo a riferimento la domanda del questionario relativa ai contenuti del documento di indirizzo redatto dall’amministrazione di riferimento ulteriori rispetto all’indicazione delle risorse assegnate. Si è assunto che laddove fossero stati indicati nella relativa domanda più di due contenuti ulteriori, il livello di eterogeneità risulta alto. Tale fattore è stato considerato
La modifica infra-annuale del documento di indirizzo redatto dall’amministrazione di riferimento, valori: 1, documento modificato; 0, documento non modificato.
La variabile LOCO è stata definitiva secondo un processo di somma degli indici ora considerati e successiva divisione per quattro. Il risultato è dunque costituito da una variabile i cui valori variano fra 0 e 1 con un livello accettabile di affidabilità22.
La complessità del sistema di governance delle relazioni fra amministrazione ed amministrazione di riferimento (variabile dipendente COGO) è stata costruita a partire dalle informazioni contenute nella sezione del questionario dedicata alla dimensione istituzionale del controllo. L’indice è stato costruito in maniera tale che il suo valore fosse corrispondente a 0 in presenza di un basso livello di complessità per crescere fino ad 1 al crescere delle condizioni di complessità. Gli elementi considerati in relazione alla definizione della presente variabile sono stati:
Presenza di un organo collegiale collocato al vertice dell’amministrazione, valori: 1, presenza, 0, assenza.
Funzione svolta dall’organo collegiale collocato al vertice dell’amministrazione, valori: 1, funzione decisionale, 0, funzione consultiva;
Presenza di altri organi collegiali collocati al vertice dell’amministrazione, valori: 1, presenza, 0, assenza;
Funzione svolta dagli altri organi collocati al vertice dell’amministrazione, valori: 1, funzione decisionale, 0, funzione consultiva;
Separazione formale del ruolo di Presidente dal ruolo di Direttore Generale dell’amministrazione, valori: 1, separazione, 0, presenza di un unico ruolo in seno all’amministrazione.
La variabile COGO è stata definitiva secondo un processo di somma degli indici ora considerati e successiva divisione per cinque. Il risultato è dunque costituito da una variabile i cui valori variano fra 0 e 1 con un discreto livello di affidabilità23.
Le caratteristiche assunte dal processo di controllo (variabile dipendente PROCO), in particolare in termine di rilevanza del controllo sui risultati, sono state analizzate prendendo a riferimento la definizione di ciclo di controllo proposta da Verhoest et al. (2004b) e finalizzata a descrivere gli elementi di controllo rilevanti nell’interazione fra amministrazione ed
indice di un approccio di tipo negoziale al controllo dal momento che un ampliamento dei contenuti del documento di indirizzo delinea un rapporto basato in modo maggiore sull’esplicitazione delle aspettative delle parti (e non sull’esercizio dell’autorità da parte dell’amministrazione di riferimento).
22 Il test di affidabilità svolto calcolando il valore Cronbach’s alpha ha mostrato un valore pari a 0,593.
amministrazione di riferimento. Assumendo che tale interazione si svolge con l’obiettivo da parte dell’amministrazione di riferimento di allineare il comportamento dell’amministrazione vigilata alle proprie preferenze, la variabile PROCO è stata definita prendendo in considerazione i seguenti elementi:
La definizione da parte dell’amministrazione di riferimento di un set di obiettivi contenuti in un apposito documento;
La definizione di un set di indicatori che rendano tali obiettivi misurabili;
La presenza di un sistema di rilevazione sistematica dei risultati raggiunti dall’amministrazione;
La presenza di un processo di valutazione dei risultati prodotti dall’amministrazione da parte dell’amministrazione di riferimento;
L’esistenza di un sistema di incentivi e sanzioni per l’amministrazione legati alla valutazione del grado di raggiungimento degli obiettivi.
La variabile PROCO è stata definitiva secondo un processo iterativo degli indici ora considerati.
Alle amministrazioni che definiscono esse stesse i propri obiettivi è stato attribuito un valore pari a zero, dal momento che tale situazione configura di fatto una situazione di controllo da parte dell’amministrazione di riferimento non basato sulla valutazione dei risultati. Alle amministrazioni che ricevono i propri obiettivi dall’amministrazione di riferimento, che posseggono un sistema di rilevazione del livello di raggiungimento dei medesimi, che vengono valutate a partire dai contenuti di tale sistema di rilevazione e che ottengono incentivi o sanzioni a partire da tali valutazioni è stato attribuito un valore pari a 1. L’esito di tale processo iterativo è una variabile i cui valori oscillano fra 0, 0.2, 0.4, 0.6, 0.8 e 124 La variabile misura quindi la completezza del ciclo di controllo basato sulla valutazione del grado di raggiungimento dei risultati attribuiti all’amministrazione e consente di testare l’ipotesi per cui tale tipo di controllo, nel caso delle agenzie come nel caso delle amministrazioni ministeriali, sarebbe comunque basso.
Quale primo step di analisi successivo al calcolo del valore assunto da tali variabili in corrispondenza delle amministrazioni che hanno risposto al questionario, le tre variabili dipendenti sono state messe in correlazione l’una con l’altra al fine di escutere la presenza di percorsi cumulativi. La correlazione bivariata non ha mostrato relazioni significative. La Tabella 6.34 mostra il dato medio raggiunto da ciascuna variabile in corrispondenza delle tre categorie istituzionali coinvolte nella presente analisi. Il dato relativo alla logica di controllo prevalente nei diversi modelli mostra come nel caso delle agenzie si configura un modello contraddistinto dal
24 Data la natura iterativa della variabile, il test di affidabilità non ha senso.
ricorso ad elementi che si discostano dalla tradizionale logica burocratica. Tale logica ispira ancora il rapporto tra amministrazioni ministeriali ed enti pubblici mentre risulta meno rilevante nel caso del rapporto con enti di natura privata ed assume la minore rilevanza proprio in relazione al rapporto tra amministrazioni ministeriali ed agenzie.Il livello di complessità dei sistemi di governance, coerentemente alle ipotesi della presente ricerca, si presenta più elevato nel caso di enti pubblici e di enti di natura provata. Per quanto riguarda il dato relativo al processo di controllo, le medie in corrispondenza delle diverse categorie di amministrazioni mostrano anzitutto che il livello medio è alto. La terza ipotesi non risulta quindi confermata dall’analisi dei dati dal momento che tanto agenzie ed enti pubblici quanto enti di natura privata presentano un processo di controllo il cui orientamento ai risultati può essere considerato medio alto.
Variabile Agenzie E. Pubblici E. Privati Totale
0,60 0,19 0,41 0,28
0,47 0,64 0,78 0,62
0,63 0,50 0,82 0,61
Logica di controllo (LOCO) Complessita governance (COGO) Processo di controllo (PROCO)
Tabella 6.34 Media del valore assunto dalle variabili dipendenti
La Tabella 6.35 mostra le correlazioni bivariate fra le variabili dipendenti e la forma istituzionale delle amministrazioni rispondenti al questionario che risultano significative. Tale correlazione consente anzitutto di affermare che la prima ipotesi interpretativa del presente disegno di ricerca risulta confermata: la creazione di un’agenzia riduce la rilevanza della logica gerarchica nell’ispirare i sistemi di controllo e ciò vale anche in relazione alla costituzione di enti di natura privata. Il dato appare invece contrastante rispetto alla creazione di enti pubblici in corrispondenza della quale si assiste ad una potenziale riduzione dei livelli assunti dalla variabile LOCO (riaffermazione di logiche burocratiche). Anche la seconda ipotesi interpretativa risulta parzialmente confermata: la complessità dei sistemi di governance cresce in presenza di enti di natura privata mentre risulta più semplice nel caso dei dipartimenti ministeriali di particolare autonomia ricaduti nell’ambito dell’analisi. Il dato non presenta un livello sufficiente di significatività nel caso di agenzie ed enti pubblici. Quanto al processo di controllo, l’ipotesi è in parte sconfessata dal dato relativo agli enti privati mentre non è possibile compiere valutazioni rispetto al caso delle agenzie.
Variabile Dipartimenti Agenzie E. Pubblici E. Privati
0,413** -0,344* 0,280
-0,035* 0,385*
-0,370* 0,348*
Logica di controllo (LOCO) Complessita governance (COGO) Processo di controllo (PROCO)
* Correlazione significativa a livello 0,05 (2-tailed).
** Correlazione significativa a livello 0,01 (2-tailed).
Tabella 6.35 Correlazioni fra variabili dipendenti e forma istituzionale
Variabile LOCO COGO PROCO
Agenzie 0,678*
Enti pubblici
Enti privati 0,790*
R² 0,319 0,298 0,167
R² aggiustato 0,259 0,240 0,098
F 5,308 5,096 2,404
Significatività di F 0.004 0.005 0,083
* Correlazione significativa a livello 0,05 (2-tailed).
Tabella 6.36 Regressione multipla fra variabili dipendenti e forme istituzionali
La Tabella 6.36 mostra gli esiti della regressione multipla compiuta impiegando le forme istituzionali come tre variabili indipendenti di tipo binario evidenzia che il cambiamento di assetto istituzionale rappresentato dalla costituzione di un’agenzia costituisce una variabile rilevante solo in relazione agli effetti che esso produce rispetto alle complessive logiche di controllo. In altri termini, la creazione di un’agenzia, o la trasformazione di un’organizzazione in agenzia, innesta un sistema di controllo nel quale trovano spazio logiche alternative a quelle tradizionali burocratiche. L’unica altra relazione significativa evidenziata dalla regressione è quella fra la costituzione di un ente di natura privata ed il livello di complessità del sistema di governance. Risulta confermato quanto già evidenziato nell’analisi descrittiva e cioè che tale categoria istituzionale corrisponde ad un livello di complessità dei sistemi di governance più elevato.
Personale oltre 500
Spese oltre 50 mln
Compiti regolativi
Relazioni formali frequenti
- - -0.352*
-0.387* 0.359* -
-- - - 0.414*
Logica di controllo (LOCO) Complessita governance (COGO) Processo di controllo (PROCO) Variabile
* Correlazione significativa a livello 0,05 (2-tailed).
Tabella 6.37 Correlazioni fra variabili dipendenti ed elementi anagrafici delle amministrazioni
A conclusione dell’analisi statistica presentata a supporto del presente lavoro di ricerca, le variabili dipendenti sono state correlate alle variabili indipendenti relative ad alcune caratteristiche anagrafiche delle amministrazioni. Nella Tabella 6.37, per chiarezza espositiva, sono state inserite esclusivamente le correlazioni che presentavano un livello di significatività accettabile. L’esito mostra che gli elementi anagrafici selezionati influenzano in maniera solo parziale le caratteristiche dei sistemi di controllo e governance analizzati. In particolare lo svolgimento di compiti regolativi da parte dell’amministrazione risulta correlato ad un maggior ricorso a logiche di tipo burocratico nel funzionamento dei sistemi di controllo. Ciò appare coerente con la natura di tali compiti che, essendo legati alla verifica relativa all’applicazione di
un determinata normativa, ben si prestano ad informare la stessa organizzazione ai principi burocratici propri della regolazione. La complessità del sistema di governance risulta maggiore in presenza di amministrazioni che pare corretto definire grandi. Assumendo che la dimensione di un’amministrazione pubblica, espressa in termini di numero di dipendenti e livello delle spese sostenute, costituisca una proxy della sua rilevanza, appare del tutto comprensibile che grandi amministrazioni coinvolgano un numero consistente di interessi e che pertanto la rappresentanza dei medesimi e lo svolgimento del controllo nella sua dimensione istituzionale risultino contraddistinti da un livello maggiore di complessità. Quanto al processo di controllo ed al suo focus sui risultati, la correlazione significativa in questo caso risulta essere quella con la frequenza delle relazioni formali. Il dato mostra come ad un incremento della frequenza delle relazioni formali corrisponda un maggiore focus del processo di controllo sulla verifica del grado di raggiungimento dei risultati. L’esito di questa analisi induce a ritenere che relazioni formali frequenti si accompagnino ad un maggior controllo da parte dell’amministrazione di riferimento sui risultati dell’amministrazione agente, ponendo di fatto in essere un rapporto di accountability più stretto.