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Il “condono paesaggistico”

La legge 15 dicembre 2004, n. 308, recante “Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione”, ha previsto accanto ad una forma di sanatoria, per così dire “a regime”, collocata nell’articolo 164, comma 4 (la c.d. autorizzazione paesaggistica in sanatoria) un’altra, a carattere temporaneo e speciale, definita con l’espressione “condono paesaggistico”. L’articolo 1 della legge citata stabilisce, al comma 37, che “per i lavori compiuti su beni paesaggistici entro e non oltre il 30 settembre 2004 senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa, l'accertamento di compatibilità paesaggistica dei lavori effettivamente eseguiti, anche rispetto all'autorizzazione eventualmente rilasciata, comporta l'estinzione del reato di cui all'articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e di ogni altro reato in materia paesaggistica”. La norma espone espressamente le condizioni che devono sussistere affinché si applichi il regime di favore; nello specifico è previsto che:

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a) che le tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da quelli indicati nell'eventuale autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti di pianificazione paesaggistica, ove vigenti, o, altrimenti, siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico;

b) che i trasgressori abbiano previamente pagato: 1) la sanzione pecuniaria di cui all'articolo 167 del decreto legislativo n. 42 del

2004, maggiorata da un terzo alla metà;

2) una sanzione pecuniaria aggiuntiva determinata, dall'autorità amministrativa competente all'applicazione della sanzione di cui al precedente numero 1), tra un minimo di tremila euro ed un massimo di cinquantamila euro”.

All’indomani dell’entrata in vigore della legge n. 308, dottrina e giurisprudenza si interrogarono sui numerosi problemi interpretativi posti dalla medesima. Uno dei primi nodi da sciogliere riguardò il significato da accordare all’espressione “l'estinzione del reato di cui all'articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e di ogni altro reato in materia paesaggistica”. Accertata la compatibilità paesaggistica, gli effetti sananti del condono si producono solo con riferimento alla sanzione penale di cui all’art. 181 del Codice oppure si estendono anche alle sanzioni amministrative?

Anche se un’interpretazione letterale della norma sembrerebbe suggerire la diversa soluzione, la dottrina maggioritaria332 sposa ad oggi la seconda l’alternativa. Milita a favore di una simile impostazione la considerazione che, posto che la sanzione pecuniaria aggiuntiva (di importo non inferiore a trenta mila e non superiore a cinquantamila euro) ha valore obiettivamente di oblazione estintiva del reato, la sanzione pecuniaria di cui all’articolo 167 del Codice, maggiorata da un terzo alla metà, non potrebbe che valere come sanzione amministrativa alternativa alla demolizione e alla riduzione in pristino.

A sostegno della soluzione appena esposta, è possibile richiamare una pronuncia del Consiglio di Stato333 che, pur non occupandosi della questione di

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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cui si disquisisce, sembra poter suggerire interessanti spunti di riflessione. Esso ha sottolineato che, ove la scelta ricada su una sanzione pecuniaria, la verifica di compatibilità paesaggistica “conferisce alla legittimazione paesaggistica

una veste formale spendibile ai fini della favorevole definizione del separato procedimento di cui all’art. 13 della legge n. 47/1985. Una diversa interpretazione condurrebbe, oltre tutto, anche all’irragionevole conseguenza della demolizione di un edifico conforme alla normativa urbanistica ed al contesto paesaggistico e, quindi, realizzabile nuovamente e nella stessa forma dopo la demolizione, previo conseguimento dell’ autorizzazione e del titolo concessorio”.

Ma il punto più spinoso riguardò il rapporto, o meglio il mancato coordinamento, del condono paesaggistico con quello edilizio, previsto quest’ultimo dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Posto che le relative normative prevedono due differenti termini (rispettivamente per il condono edilizio, il 31 marzo 2003, e per il condono paesaggistico, il 30 settembre 2004) si può verificare la seguente situazione: chi ha realizzato un’opera abusiva in area vincolata tra il 31 marzo 2003 e il 30 settembre 2004, se da un lato, non potrà più godere del condono edilizio, dall’altro, potrà fruire di quello paesaggistico con la conseguenza però di rimanere perseguibile per il reato edilizio. Il pasticcio normativo è fatto: il manufatto resterebbe insanabile e da demolire ai sensi della legge n. 326, mentre esso sarebbe regolarizzato in virtù della legge n. 308. Ciò è possibile posto che, il condono paesaggistico estingue esclusivamente il reato previsto dall’art. 181 del Codice e gli altri reati paesaggistici, a differenza di quanto prevede la legge sul condono edilizio che afferma invece, nel nuovo testo novellato dell’articolo 32 della legge 47 del 1985, che il rilascio del titolo abilitativo edilizio estingue anche il reato per la violazione del vincolo.

In dottrina334 si è profilata la possibilità di dare una lettura “unitaria” al combinato disposto dei due condoni, ritenendo che “quei limiti alla

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P. CARPENTIERI, Il nodo delle aree vincolate; le recenti innovazioni normative, Relazione tenuta al convegno “Il nuovo condono edilizio. Prospettive applicative. Il nodo delle aree vincolate., in htpp://www.aavvocatiamministrativisti.it.”

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condonabilità edilizia degli abusi commessi su area paesaggistica imposti dai commi 26 e 27 del d.l. n. 269 del 2003 sarebbero stati tacitamente abrogati dalla legge 308 del 2004 che ha reso condonabile l’abuso paesaggistico ed è perciò incompatibile con i divieti rinvenibili nella norma del 2003, con la conseguenza che chi ha chiesto il condono edilizio per un abuso “maggiore” (tipologie 1, 2 e 3 dell’allegato 1) e sostanziale (e che perciò non sarebbe stato condonabile a termini della legge sul condono edilizio) avrebbe potuto guadagnarsi la piena condonabilità (edilizia e paesaggistica) dell’abuso se avesse chiesto anche il condono paesaggistico del 2004-2005”.

Non meno problemi creò l’espressione contenuta nel comma 37, dell’articolo 1, della legge n. 308, “lavori compiuti entro il 30 settembre 2004”. In dottrina335 si sono registrate posizioni discordanti. Una di queste prevede l’applicazione analogica dell’articolo 31, secondo comma, della legge sul condono edilizio (il quale prevede che “si intendono ultimati gli edifici nei

quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente”) precisando

però che il più generico riferimento, contenuto nella disposizione del 2004, al compimento dei lavori, debba trovare applicazione allorquando “si tratti non già di opere connotate da una loro autonomia strutturale e funzionale, ma di lavori in ordine ai quali non è predicabile un concetto di ultimazione, nei termini sopra detti, ed occorre fare necessariamente riferimento al loro compimento, inteso come termine finale di esecuzione”.

All’orientamento che sostenne l’applicabilità generalizzata della disposizione a tutti i lavori ricadenti in area vincolata paesaggistica, si contrappose un indirizzo della Corte della Cassazione secondo il quale varrebbero per la fattispecie prevista dal condono ambientale gli stessi limiti dettati dall’articolo 32, comma 27, lett. d) della legge sul condono edilizio, per le opere abusive realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali,

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regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, in relazione alle quali la sanatoria solo per gli interventi edilizi di minore rilevanza (restauro, risanamento, conservativo e manutenzione straordinaria).

Scarni risultano pure gli elementi forniti dal comma 37 per quanto concerne il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica. Sul punto autorevole dottrina336 ha messo in evidenza “la mancata individuazione, non solo, di una documentazione in base alla quale l’amministrazione possa compiere la valutazione di compatibilità paesaggistica, ma soprattutto dei tempi entro i quali l’autorità debba esprimersi né il termine entro cui la soprintendenza debba rendere il parere ( vincolante o no?)”.

Alla luce delle questioni sopra indicate, la norma sul condono paesaggistico non poteva non far sollevare un problema di legittimità costituzionale sotto il profilo della violazione dell’articolo 9. La Corte Costituzionale ha riconosciuto al paesaggio un valore costituzionalmente primario, insuscettibile di essere subordinato ad ogni altro valore costituzionalmente tutelato, ivi compresi quelli economici (C. Cost., nn. 151 del 1986, 94 e 359 del 1995). Eppure di tale concezione sembra non trovarsi traccia nella legge n. 308. Anzi si è sostenuto in dottrina337 che “il paesaggio risulterebbe maggiormente tutelato dalla legge sul condono edilizio che da quella sul condono ambientale”. In effetti, la prima contiene un regime più rigoroso rispetto alla seconda, prevedendo, ad esempio, la non sanabilità, non solo delle opere realizzate “in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio”, ma anche di quelle “non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici” oppure precisi limiti di cubatura. Previsioni del tutto assenti nella normativa paesaggistica.

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M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012.

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VALUTAZIONI CONCLUSIVE

Si è giunti al termine di questa dissertazione che ha cercato di sviluppare il quesito posto in apertura, e cioè quello di dare atto del livello in cui è giunta la regolamentazione del paesaggio, riflettendo sullo stato di attuazione della riforma Urbani.

Siamo in grado adesso di focalizzarci brevemente su alcuni elementi di criticità che sono emersi nel corso dell’indagine.

Appare evidente come il nostro Paese detenga una delle più risalenti e migliori normative in materia di paesaggio. Ma una buona legge resta lettera morta se mancano le condizioni per implementarla.

Perché si è creato uno scollamento tra modello normativo e realtà?

Sicuramente la riscrittura del Titolo V della Costituzione nel 2001 non ha giovato a risanare, o quanto meno a mitigare, quello che Settis338 chiama ‘fuoco amico’ tra Stato ed Enti Locali. Anzi, ha reso più caotica e complessa la questione del riparto di competenze; basti pensare che ogni anno la Corte Costituzionale è sommersa dagli innumerevoli conflitti di attribuzione aventi ad oggetto l’articolo 117. Ed è bene, ancora una volta, sottolineare come quest’ultima abbia ricoperto un ruolo prezioso (anche di supplenza) in questa tormenta storia. Come non ricordare la storica sentenza, la n. 341 del 1996, sul principio di leale cooperazione che deve ispirare i rapporti tra Stato e Regione. In particolare si è constato nella trattazione come la distinzione tra le funzioni di tutela e le funzioni di valorizzazione non sempre risulti chiara sicchè un approccio dissociativo porterebbe, a parere di chi scrive, ad un frazionamento dell’agere amministrativo e, di conseguenza, a un probabile rimbalzo di esonero di responsabilità da un soggetto all’altro.

Tra l’altro, non sempre gli enti territoriali costituiscono il livello istituzionale più adatto a gestire la tutela del paesaggio, spesso dotati di personale che non posseggono le adeguate competenze tecniche.

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S. SETTIS, Paesaggio, Costituzione, Cemento. La battaglia per l’ambiente contro il degrado civile, Torino, 2010.

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Ma uno dei nodi più spinosi legati al paesaggio è emerso dall’analisi svolta sulla pianificazione paesaggistica. Purtroppo sono state poche le Regioni che finora hanno provveduto a mettere in atto l’attività pianificatoria; nonostante, è bene ribadirlo, la legge Galasso l’abbia resa obbligatoria, e non più facoltativa come in passato.

Nell’esperienza pratica le Regioni, mostrando un atteggiamento riluttante nei riguardi dei piani paesistici, hanno invece preferito accantonare quest’ultimi a vantaggio di un recupero del piano territoriale di coordinamento, diretto ascendente di quello urbanistico-territoriale.

Si è rilevato nel corso della trattazione come il Ministero non abbia ancora provveduto a definire i criteri uniformi per la redazione degli accordi di pianificazione.

E che dire del ruolo del controllo statale sul regime autorizzatorio? Esso risulta indebolito dalla Riforma Urbani. Le Soprintendenze hanno perso il potere di annullare successivamente le autorizzazioni rilasciate dai Comuni. Quest’ultimi, senza farsi troppi scrupoli, spesso “svendono” il paesaggio, pur di fare cassa con gli oneri di urbanizzazione.

Molti interrogativi concernenti il regime autorizzatorio rimangono ancora aperti pensiamo, ad esempio, ai termini di validità delle autorizzazioni paesaggistiche. Il legislatore è intervenuto sul comma 4 dell’articolo 146, con i decreti “del fare”(D. L. n. 69/2013) e “cultura” (D. L. n. 91/2013) e da l’ultimo con il d. l. n. 82 del 2014. È presto per dire se l’intento del legislatore, di evitare la decadenza delle autorizzazioni paesaggistiche, sia stato centrato. Infine si coglie una falla nel sistema della tutela del paesaggio nelle funzioni di vigilanza. Il Codice dedica poca attenzione ad un tema invece fondamentale per garantire effettività alla salvaguardia dei beni paesaggistica.

Ebbene, in una prospettiva de iure condendo, in relazione agli studi futuri in materia, avrà una certa rilevanza verificare se si imporranno nella prassi amministrativa modelli organizzativi capaci di creare una sinergia tra i vari livelli di governo, superando le ricadute operative create dal difficile rapporto tra Stato e Autonomie locali in una dimensione che, senza abbandonare l’approccio conservativo basato sul modello vincolistico dell’autorizzazione,

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abbracci strategie mirate a porre in essere una seria e compiuta attività pianificatoria capace di valorizzare i profili dinamici del paesaggio.

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