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Il coordinamento della pianificazione paesaggistica con le ulteriori forme

La disciplina relativa al coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione è espressamente contenuta nell’articolo 145 del Codice.

La norma sopra citata accorda al piano paesaggistico una posizione egemone rispetto agli altri piani177, affermandone la superiorità e la sovraordinazione. Il comma 3 dell’art. 145 stabilisce, infatti, che: “le previsioni dei piani

paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali”.

In sintonia con tale posizione di predominio si attesta la stessa giurisprudenza costituzionale e amministrativa che, sin dalla più volte citata sentenza costituzionale n. 367 del 2007, non manca occasione per ribadire il valore “primario e assoluto” della tutela del paesaggio. Lo ha fatto da ultimo il Consiglio di Stato178 che, in merito al rapporto tra la tutela dei valori paesaggistici e la pianificazione urbanistica, e i relativi strumenti attuativi, ha affermato “la prevalenza dell’impronta unitaria della tutela paesaggistica sulle determinazioni urbanistiche pur nella necessaria considerazione della compresenza degli interessi pubblici intestati alle due funzioni”.

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S. CIVITARESE MATTEUCCI, La disciplina del paesaggio dopo il d. lgs. n. 157/2006, in Gior. Dir. Amm., 10/2006.

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Una lettura originale sulla questione del coordinamento è stata suggerita da un’autorevole voce179 in dottrina che, aderendo ad una definizione ampia di paesaggio e in linea con la Convenzione europea del paesaggio, si è chiesta se il piano paesaggistico si configurasse come settoriale o generale, perché se fosse, e secondo l’autore lo è, generale non si capirebbe la differenza sussistente tra piano territoriale (urbanistico) e piano paesaggistico, con la conseguenza di ripensare lo stesso concetto di coordinamento, il quale tenderebbe a diventare “in senso ancor più pregnante, un coordinamento tra

interessi, che prescinde dagli strumenti e che diviene parte di un continuum paesaggio-governo del territorio che informa l’intera disciplina urbanistica”.

Il Ministero poi, attraverso “l’individuazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale per quanto riguarda la tutela del paesaggio, con finalità di indirizzo della pianificazione territoriale”(art. 145, comma 1) sembra secondo alcuni180 che si sia “appropriato della concreta capacità di definire i principi che dovranno guidare la stessa attività pianificatoria del territorio”.

Se questo è vero, è allora auspicabile che le regioni ed i comuni mantengano inalterate le loro prerogative in materia urbanistica e nella gestione del territorio e che non si limitino a dare pedissequa esecuzione dei piani paesaggistici determinati “dall’alto” ma piuttosto attuino politiche del paesaggio che coinvolgano iniziative dirette a valorizzare, recuperare e conservare il paesaggio.

L’aspetto che invece ha sollevato le più accese polemiche sul tema, soprattutto da parte della associazioni ambientaliste, ha riguardato l’estensione della preminenza del piano paesaggistico anche nei confronti dei piani di assetto delle aree naturali protette, come risulta dal comma 3 dell’articolo 145 che stabilisce: per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani

paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti

179 S. C. MATTEUCCI, La pianificazione paesaggistica:il coordinamento con gli altri

strumenti di pianificazione, in http://www.aedon.it.

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di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali.

Il Codice ha così stravolto quanto previsto dall’ art. 12 della legge quadro sulle aree naturali protette (n. 394 del1991), ai sensi della quale “il piano (d’assetto delle A.N.P) ha effetto di dichiarazione di pubblico generale interesse e di urgenza e di indifferibilità per gli interventi in esso previsti e sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”.

Di fronte al difetto di coordinamento tra le due disposizioni sopra citate per fortuna ha preso posizione la Corte Costituzionale che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 12, comma 2, della legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3 (Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura) secondo cui “il piano d’area è efficace anche per la tutela del paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all’articolo 143 del d.lgs. n. 42/2004 e ai sensi dell’articolo 2 della legge regionale 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici)”; tale norma, infatti, nel sostituire, pur nel solo ambito del Parco fluviale Gesso e Stura, il piano d’area al piano paesaggistico (giacché il primo è appunto “efficace per la tutela del paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all’art. 143 del d. lgs. n. 42/2004”), altera l’ordine di prevalenza che la normativa statale, alla quale è riservata tale competenza, detta tra gli strumenti di pianificazione paesaggistica e pertanto viola l’articolo 145, comma 3 del Codice che, al tempo stesso, è norma interposta in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), Cost. ed esprime un principio fondamentale ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost.”

Infine, per quanto concerne le modalità dell’adeguamento al piano paesaggistico agli altri strumenti di pianificazione territoriale ed urbanistica, esse sono definite dal comma 4 dell’articolo 145 secondo il quale “i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette conformano o adeguano gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale alle previsioni dei piani paesaggistici, secondo le procedure previste dalla legge regionale, entro i termini stabiliti dai piani medesimi e comunque non oltre due

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anni dalla loro approvazione” e specificando all’ultimo capoverso che “ i limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo”. La legge regionale deve, inoltre, assicurare la partecipazione degli organi ministeriali alle procedure di adeguamento (comma 5).

Come si può ben notare il Codice non si preoccupa di fissare direttamente le forme e le modalità dell’ adeguamento. A tal riguardo è previsto che i piani paesaggistici stessi “prevedono misure di coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale di settore nonché con i piani, programmi e progetti nazionali e regionali di sviluppo economico”. Non manca chi ha rilevato che “tale formula risulta imprecisa: dovrebbe essere, a monte, la legislazione regionale a disciplinare, puntualmente, i moduli di raccordo interprocedimentali tra la pianificazione paesaggistica e “tutte le altre”, mentre non può essere ciascun piano (che è un provvedimento amministrativo) a farlo”181.