Differenziazione istituzionale ed organizzativa prima della riforma

Alla luce del percorso di identificazione dei soggetti che operano nel sistema amministrativo italiano, risulta utile, prima di osservare nel dettaglio l’esperienza delle agenzie ex D.Lgs. n. 300 del 1999, affrontare il tema del ricorso al modello delle agenzie prima della più recente riforma dei ministeri, andando a considerare alcuni esempi di amministrazioni italiane che già presentavano, dalla loro costituzione o per effetto di successive modifiche, caratteri più o meno

marcati di disaggregazione strutturale e di autonomia. Un particolare esempio è fornito dal caso dell’ANPA, agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente.

L’ANPA era una struttura tecnico-scientifica basata sul principio di autonomia, affidabilità tecnica, indipendenza e flessibilità organizzativa, avente personalità giuridica e sottoposta alla vigilanza del ministro dell’ambiente. Senza entrare nei dettagli e fermandosi alla definizione assunta nel presente lavoro, l’ANPA, malgrado il suo nome e le assunzioni in merito all’autonomia ed alla funzione di vigilanza svolta dal ministro, non presentava, nell’impostazione definita dalla Legge n. 61 del 1994, le caratteristiche proprie di un’agenzia. Come per i casi prima analizzati, con riferimento all’attività da affidare a tale agenzia si presentavano, al momento della scelta circa la soluzione organizzativa da privilegiare, due importanti esigenze.

Da un lato l’autonomia, correlata alla natura tecnica e scientifica necessaria per l’esercizio delle funzioni di governo dell’ambiente, richiedeva che non si appesantisse l’organizzazione interna delle istituzioni di governo e ci si appoggiasse piuttosto a strutture esperte (Croci, Frey, Molocchi 1996). In altri termini, il ministero avrebbe potuto dotarsi delle strutture tecniche necessarie per colmare il gap di qualificazione ma questo avrebbe significato inevitabilmente una complicazione del processo decisionale interno ed un probabile allungamento dei tempi di risposta. D’altra parte la natura stessa delle attività considerate rendeva necessaria una flessibilità organizzativa che mal si sarebbe adattata alla rigidità decisionale tipica di organizzazioni burocratiche. La scelta di creare nel contesto italiano un’agenzia per l’ambiente, immediatamente successiva all’istituzione dello stesso ministero, cercava di rispondere alle due esigenze sopra evidenziate e di affrontare il livello di complessità determinato dalla eterogeneità delle funzioni attribuibili ad un’organizzazione del genere: dalla mediazione tra istanze istituzionali, imprese e collettività, al supporto al processo di arricchimento degli strumenti della politica ambientale, dalla gestione tecnica delle relazioni con le organizzazioni comunitarie e scientifiche internazionali, al raccordo delle relazioni verticali ed orizzontali di governo dell’ambiente. Il risultato, da individuarsi nell’articolo 1 della Legge citata che andava ad elencare le funzioni attribuite a tale agenzia, fu la creazione di un’organizzazione dotata di funzioni molto ampie in termini di supporto ed informazione ma priva di poteri regolamentari.

Tale organizzazione venne inoltre inserita in una rete di Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale operanti quali terminali periferici, dotati anch’essi di elevata autonomia e di un elevato grado di responsabilizzazione in relazione alle attività dotate di maggiore caratterizzazione territoriale, come controlli e pianificazione locale. L’attribuzione alle Regioni del compito di istituire tali agenzie regionali ha di fatto determinato una situazione non del tutto priva di elementi conflittuali. Così come progettato dalla normativa antecedente alla riforma introdotta dal D.Lgs. 300/99 non soltanto l’ANPA non è andata configurandosi propriamente

come un’agenzia, ma le varie ARPA hanno rappresentano una soluzione organizzativa ibrida poiché inserita in una rete nazionale ma facente riferimento ad un livello di esecutivo diverso da quello svolgente azione di indirizzo sull’ANPA. Le ragioni per cui non era corretto parlare di agenzia con riferimento all’ANPA sono da ricercarsi nelle soluzioni organizzative adottate, in termini di presenza di organi interni quali la presidenza, il consiglio di amministrazione, il collegio dei revisori, nell’assenza di un rapporto negoziale e fiduciario fra ministro e direttore generale dell’agenzia, nell’assenza di un documento formale che sancisca la natura della relazione intercorrente fra i due soggetti, ministero ed agenzia. La vigilanza e l’indirizzo del ministro non costituiscono, infatti, di per sé azione sufficiente a configurare quel rapporto di direzione strategica che è invece proprio del modello delle agenzie. Inoltre la previsione della Regione quale referente istituzionale per le agenzie regionali ha posto le stesse al di fuori dell’amministrazione centrale rendendole soggetti distinti rispetto a quest’ultima. Il fatto che il coordinamento fra i due livelli territoriali fosse affidato alle relazioni intercorrenti fra ministero e Regioni e che di conseguenza tale funzione non si configurasse propriamente come compito spettante all’agenzia centrale, ha avuto importanti conseguenze. Volendo da un lato che l’agenzia centrale fosse in grado di funzionare correttamente relazionandosi con strutture sul territorio capaci di rispondere tempestivamente alle sue esigenze, dall’altro lato che la stessa non assumesse livelli organizzativi di complessità tali da condurla ad assumere contorni burocratici, la creazione di organizzazioni territoriali è parsa condizione necessaria, peraltro non sufficiente. Quello che si intende porre in evidenza è che, laddove si vada a configurare un sistema di organizzazioni definite su più livelli e differenziate fra loro in ragione di un principio di specializzazione funzionale legato alla natura dell’attività svolta e, in linea di massima, definito in modo tale da attribuire a livelli sovra-ordinati funzioni di supporto tecnico informativo e di definizione di standard e metodologie, ed ai livelli territoriali funzioni di analisi e di tipo operativo, in tali situazioni la creazione di un’organizzazione centrale in forma di agenzia ha senso se le si riconosce il compito di svolgere una funzione di coordinamento e direzione strategica degli interventi operativi. Un’impostazione che affidasse, come nell’esempio considerato, all’interazione fra due livelli istituzionali il compito di svolgere tale funzione e delinea pertanto un quadro che separa agenzia centrale ed agenzie regionali, rischierebbe inoltre di produrre una duplicazione delle strutture.

Queste considerazioni, svolte assumendo quale punto di partenza l’impostazione data all’ANPA, assumono una portata più generale nel momento in cui si ravvisa l’esistenza, nel nostro contesto, di un’elevata eterogeneità di modelli e soluzioni organizzative nonché di una certa approssimazione nell’attribuzione di determinate denominazioni. Se è vero che per determinate attività, con riferimento alle quali il modello ministeriale appare inadeguato, il

modello delle agenzie può non rappresentare una soluzione opportuna, ed in tal senso si potrebbe fare riferimento alle funzioni di garanzia che vengono affidate ad organi indipendenti dall’esecutivo o ad attività imprenditoriali per le quali meglio si presta lo strumento societario, è altrettanto vero che lo strumento organizzativo finora analizzato costituisce appunto uno strumento, dotato di ampia possibilità di impiego una volta che ne siano stati compresi i meccanismi. Non è dalla natura dell’attività svolta che derivano le componenti del modello, sebbene tale variabile costituisca un elemento di importante influenza (Verhoest, 2003).

L’agenzia può essere regolamentativa, di supporto, finanziaria, informativa, in ogni caso gestirà la sua attività secondo un’ottica negoziale che, una volta appresa, potenzialmente può estendersi alla gestione delle relazioni con altre categorie di interlocutore, operando quale nuovo paradigma di gestione delle interrelazioni (Christensen, Laegreid, Wise, 2002).