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Il contenuto dei nuovi piani paesaggistici

Il nuovo piano paesaggistico si colloca in un contesto caratterizzato da una rinnovata definizione di paesaggio. L’aver optato per una nozione di paesaggio più estesa rispetto al passato, non più relegata al concetto di bellezze naturali, non poteva non aver ripercussioni sulla configurazione del piano paesaggistico stesso, in particolare sul suo contenuto.

La dottrina ha messo in evidenza come la tutela del paesaggio non possa più rimanere ancorata “a mere finalità di conservazione e salvaguardia”, ma debba estendersi “alla regolazione di ogni intervento umano destinato ad incidere sul paesaggio”.

Questo nuova “anima” del piano viene fuori dall’analisi, in combinato disposto, degli articoli 135 e 143 del Codice.

Innanzitutto, l’articolo 135, ai commi 2 e 3, specifica le funzioni e la struttura dei piani stessi.

Scendendo nel dettaglio, il piano è chiamato a “riconoscere gli aspetti e i caratteri peculiari” del territorio considerato, nonché “le caratteristiche paesaggistiche” e a delimitarne “i relativi ambiti”. In secondo luogo, lo strumento pianificatorio, in riferimento a ciascun ambito individuato, deve “predisporre specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133” e attribuire agli stessi “adeguati obiettivi di qualità”. Quest’ultima funzione del piano è stata definita precettiva168.

Tale ultima previsione è stata foriera di alcuni interessanti spunti di riflessione in dottrina. C’è chi ha osservato che “la fissazione, in genere, di obiettivi di qualità attenga a logiche commerciali e produttive e che mal si presti ad una

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S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010.

168

S. AMOROSINO, Commento all’art. 143, in M. A. SANDULLI, a cura di, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012.

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realtà complessa e poliedrica quale il paesaggio”169. Altri, volendo attribuire a tali obiettivi un significato giuridico, hanno sostenuto che il “piano debba specificare i risultati –in termini di miglioramento della qualità del paesaggio- che persegue per ciascuno degli ambiti di cui si compone”170.

La carica precettiva del piano si coglie maggiormente nella previsione contenuta nel comma 4 dell’art. 135. Quest’ultima prevede infatti che il piano, per ciascun ambito, deve definire “apposite prescrizioni e previsioni ordinate

in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse e degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio; d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in

funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’UNESCO. ”

L’articolo 143, comma 1, disciplina la sequenza di elaborazione del piano. Per riprendere un’ immagine di Sandro Amorosino, le operazioni descritte nella norma costituiscono una sorta di “manuale operativo” che il pianificatore deve seguire step by step nella progettazione di un piano paesaggistico.

Innanzitutto, si procede mediante:

- la ricognizione del territorio attraverso “l’analisi delle sue caratteristiche paesaggistiche, impresse dalla natura, dalla storia e dalle

169

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

170

S. AMOROSINO, Commento agli articoli 143, 144 e 145, in M. A. SANDULLI , a cura di, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012.

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loro interrelazioni, ai sensi degli articoli 131 e 135” (lett. a del comma 1 dell’art. 143);

- la ricognizione dei beni assoggettati ai vincoli del “primo tipo”, loro “delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’art. 138 comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis” (lett. b, comma 1 dell’art. 143);

- la ricognizione delle aree appartenenti ai vincoli del “secondo tipo” , la “loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché la determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione” (lett. c, comma 1, art. 143);

- l’ eventuale individuazione di “ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lett. c, la loro delimitazione e la rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché la determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’art. 138, comma 1” (lett. d, comma 1 dell’art. 143);

- l’individuazione “di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati dall’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione” (lett. e, comma 1 dell’art. 143)171. In seconda battuta, ricostruita la mappa dei vincoli esistenti e di quelli che con il piano si vuole apporre, il pianificatore è chiamato a compiere un’analisi “delle dinamiche di trasformazione” di quello stesso territorio al

171

L’articolo 144 del Codice, come modificato a seguito dell’adozione del d. lgs. n. 157/2006, prevedeva che “a far data dall’adozione o approvazione preliminare del piano, da parte della giunta regionale o del consiglio regionale, non sono consentiti per gli immobili e nelle aree di cui all’articolo 134 gli interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano stesso.” Si trattava, però, della tipica disposizione che necessitava, al fine della sua attuazione, del previo recepimento da parte della legislazione regionale. Innovando sul punto, il d. lgs. n. 63, ferma la prescrizione delle misure di salvaguardia a far data dall’adozione del piano paesaggistico, ha spostato tale previsione all’articolo 143, norma direttamente applicabile perché espressamente stabilita dalla legge dello Stato.

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fine dell’individuazione “dei fattori di rischio e degli elementi di vulnerabilità del paesaggio” e, quindi, alla “comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo”(lett. f, comma 1, art. 143).

Infine, si procede all’individuazione delle concrete misure di tutela e valorizzazione. Tale operazione si sostanzia, nello specifico:

- nell’individuazione “degli interventi di recupero e riqualificazione delle aree significativamente compromesse e degradate e degli altri interventi di valorizzazione compatibili con le esigenza della tutela” (lett. g, comma 1, art. 143);

- nell’individuazione delle “misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate” (lett. h, comma 1, art. 143);

- nell’individuazione “dei diversi ambiti e dei relativi obiettivi di qualità, a termini dell’art.135, comma 3.”