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Il procedimento di autorizzazione paesaggistica

5.2 Il regime transitorio

5.3.4 Il procedimento di autorizzazione paesaggistica

Il procedimento volto al rilascio dell’autorizzazione è disciplinato compiutamente in tutte le sue fasi nell’articolo 146 del Codice222. Quest’ultimo, al comma 1, stabilisce che “i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa,2009.

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ART. 143, COMMA 6, del Codice.

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ART. 143. COMMA 7, del Codice.

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L’art. 146 è stato oggetto di profonde modifiche, tra le altre, ad opera della novella del 2008 che ha segnato la scomparsa del potere successivo di annullamento ministeriale dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla regione per far posto ad un procedimento unitario, del quale accanto all’amministrazione regionale (o delegata) continua ad essere parte anche lo Stato, attraverso la partecipazione in funzione consultiva, della soprintendenza.

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legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione”. Prosegue il comma 2 asserendo che i soggetti sopra citati hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione.

La documentazione da allegare alle istanze di autorizzazione è stata individuata con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2005, che ad oggi costituisce l’unica fonte da cui desumere i contenuti della domanda. Oltre al progetto dell’intervento e della relazione di progetto, il richiedente deve presentare la c.d. relazione paesaggistica che costituisce per l’amministrazione competente la base di riferimento essenziale per le valutazioni in ordine all’assentibilità dell’intervento. Nello specifico, tale relazione deve contenere tutti gli elementi necessari alla verifica della compatibilità paesaggistica dell’intervento, con riferimento ai contenuti e alle indicazioni del piano paesaggistico ovvero del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici. Deve peraltro avere specifica autonomia di indagine ed essere corredata da elaborati tecnici preordinati altresì a motivare ed evidenziare la qualità dell’intervento anche per ciò che attiene al linguaggio architettonico e formale adottato in relazione al contesto d’intervento.

La documentazione contenuta nella domanda deve contenere, in particolare:  lo stato attuale del bene paesaggistico interessato;

 gli elementi di valore paesaggistico in esso presenti, nonché le eventuali presenze di beni culturali tutelati dalla parte II del Codice;

 gli impatti sul paesaggio delle trasformazioni proposte;  gli elementi di mitigazione e di compensazione necessari.

In applicazione del principio di leale collaborazione e di quello di sussidiarietà, il legislatore ha scelto di attribuire la competenza in materia di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, in prima battuta, alle Regioni, prevedendo però che, qualora quest’ultime decidano di non esercitare direttamente tale

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funzione, ne possano delegare l’esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione tra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull’ordinamento degli enti locali, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.

L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ricevuta l’istanza dell’interessato, deve verificare, intanto, se ricorra una delle ipotesi di esclusione dell’obbligo di ottenimento dell’autorizzazione stabiliti dall’art. 149, comma 1 del Codice, alla stregua dei criteri contenuti nelle dichiarazioni di notevole interesse pubblico e nelle disposizioni del piano paesaggistico.

Se tale verifica ha esito negativo, l’amministrazione ha l’obbligo di accertare la corretta presentazione della documentazione richiesta a norma del comma 2 e, qualora nel corso dell’istruttoria emerga che la documentazione allegata non corrisponda a quella prevista, essa provvede, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso223.

Entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, l’amministrazione deve effettuare gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmettere al soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento e, infine, dare comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta

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S. AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Roma-Bari, Laterza, 2010. Secondo l’Autore tali verifiche configurano una sorta di procedura di screening preliminare - analoga a quella prevista in tema di VIA- che si conclude con l’esclusione o con l’assoggettamento alla procedura autorizzatoria. A differenza, tuttavia, della VIA (nella quale lo screening è un procedimento autonomo che si conclude con un provvedimento direttamente impugnabile), la verifica ex art. 146, comma 7, è semplicemente la prima fase, interna, del procedimento autorizzatorio.

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trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo.

È interessante evidenziare come nella disciplina vigente scompaia del tutto il riferimento all’acquisizione del parere della Commissione locale per il paesaggio, il cui ruolo appare, oggi, così fortemente sminuito.

Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione competente si pronuncia solo dopo aver acquisito il parere del soprintendente224, il quale deve renderlo entro i successivi 45 giorni.

Il legislatore, al comma 5 dell’articolo 146, ha delineato due differenti scenari: da un lato, ha posto il parere del soprintendente avente ad oggetto gli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela della legge, ai sensi del comma 1, dall’altro, il parere da emanarsi “all’esito dell’approvazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lett.b), c) e d), nonché della positiva verifica da parte del Ministero, su richiesta della regione interessata, dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici”.

Nel primo caso il parere della soprintendenza è obbligatorio e vincolante, nel secondo, è obbligatorio ma non vincolante.

In dottrina225 è stato osservato che questa seconda fattispecie “dovrebbe diventare la norma con la messa a pieno regime del sistema di tutela paesaggistica, che ridurrebbe così drasticamente il ruolo dell’amministrazione statale”.

Con riferimento all’oggetto della valutazione del soprintendente, il comma 8, dell’articolo 146 prevede che, il parere (di cui al comma 5) debba essere reso limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2.

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Si ritiene che la norma si riferisca al Soprintendente per i beni architettonici ed il paesaggio territorialmente competente.

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F. MARZARI, Autorizzazioni paesaggistiche: sta per tramontare il veto della sovrintendenza, Edilizia e territorio, 2009.

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Di recente, il TAR Veneto226, “bacchettando” la soprintendenza, ha ritenuto fondato il ricorso del ricorrente (lamentante il difetto di motivazione dei provvedimenti) sostenendo che il parere, che la stessa era chiamata a rilasciare, risultava di difficile comprensione e comunque basato su espressioni generiche e apodittiche. Un simile modus operandi, spiega il giudice, non agevola il destinatario del parere, ad esempio, nell’individuazione delle carenze progettuali e delle modifiche necessarie affinché il progetto possa essere ritenuto compatibile con il vincolo227.

L’articolo 146 prevedeva, poi, che “decorsi inutilmente i 45 giorni senza che il soprintendente abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente può indire una conferenza di servizi228, alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere scritto. La conferenza si pronuncia entro il termine perentorio di 15 giorni. In ogni caso decorsi 60 giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente, l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione ”.

Sulla disposizione testé riportata, sono state numerose, e molto spesso discordanti, le interpretazioni date dai giudici amministrativi.

Secondo un primo orientamento229, una volta decorso il termine di 45 giorni per l’espressione del parere vincolante, il silenzio del soprintendente determina la possibilità della regione o del comune di assumere la decisione sulla domanda di autorizzazione. Di conseguenza il parere intervenuto con ritardo è da considerarsi privo dell’efficacia attribuitagli dalla legge (cioè, privo di

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TAR Veneto, sez. II, 17 gennaio 2014, n. 51

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Nel caso di specie l’intervento (ristrutturazione, ampliamento e costruzione di edifici destinati ad agriturismo) risultava conforme alle previsioni del piano urbanistico generale già vagliate dal punto di vista ambientale in sede di VAS e per questo il parere contrario della soprintendenza avrebbe dovuto essere particolarmente preciso nell’individuare gli specifici elementi di incompatibilità del progetto con le esigenze ambientali e paesaggistiche oggetto di tutela.

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Tale possibilità era stata eliminata ad opera del d.l. n. 69/2013, convertito in L .n. 98/2013, salvo poi essere ripristinata dal cd. Decreto Cultura, d.l. n. 91/2013

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Cons. di Stato, sez. VI, 15/03/2013, n. 1561; TAR Puglia, Lecce, 24/07/2013, n. 1739; TAR Veneto, sez. II, 14/11/2013, n. 1295.

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valenza obbligatoria e vincolante). Di recente il TAR Puglia230 si è espresso in tal senso, ribadendo il proprio consolidato indirizzo, con il quale è stato ritenuto che la vincolatività del parere sussiste solamente allorquando esso (ovvero, il preavviso di rigetto) sia reso entro i 45 giorni.

Tuttavia, secondo un altro orientamento del Consiglio di Stato231, nel caso di mancato rispetto del termine, il potere del soprintende continua a sussistere, ma l’interessato può proporre ricorso al giudice amministrativo per contestare l’illegittimo silenzio-inadempimento dell’organo statale, riguardando la perentorietà del termine, non la sussistenza del potere o la legittimità del parere.

Su questa linea si è posta anche una Circolare del Ministero dei Beni Culturali232 in base alla quale il silenzio della soprintendenza non si configura come silenzio assenso, ma consente all’amministrazione di assumere la propria decisione, nulla vietando al soprintendente di pronunciarsi tardivamente. Quest’ultima linea interpretativa sembra però incoraggiare comportamenti, per cosi’ dire fannulonistici, dei funzionari della soprintendenza233.

Ebbene sul comma 9 è intervenuto il Decreto Legge 31 maggio 2014, n. 83 entrato in vigore lo scorso 1° giugno.

Nello specifico, l’articolo 12 del Decreto ha previsto che, al fine di semplificare i procedimenti in materia di autorizzazione paesaggistica, «decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione».

È stata eliminata la possibilità di indire la conferenza di servizi, spesso causa di un allungamento dei tempi del procedimento. Un ritorno al “passato”, considerato che ad opera del d.l. n. 69/2013, convertito in L .n. 98/2013, si era optato per l’eliminazione del ricorso alla conferenza salvo poi essere

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TAR Puglia, 6 febbraio 2014, n. 321.

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Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre, 04/10/2013, n. 4914

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Circolare num. 27, 7 dicembre 2011. Cfr. Autorizzazione paesaggistica: il punto sugli orientamenti della giurisprudenza, in www.ancetaranto.it.

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ripristinata dal cd. Decreto Cultura, d.l. n. 91/2013. Molte questioni però sembrano rimanere ancora aperte. Ad esempio, è lecito chiedersi come verrà interpretato l’avverbio “comunque”. L’amministrazione compente potrà rilasciare l’autorizzazione oppure potrebbe concludere il procedimento con una pronuncia di improcedibilità? Gli sviluppi futuri dimostreranno se la questione possa dirsi realmente sopita.

Tornando all’iter procedurale, va chiarito che, entro 20 giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione deve provvedere in conformità. In ogni caso, decorso inutilmente quest’ultimo termine senza che l’amministrazione si sia pronunciata, l’interessato può richiedere l’autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro 60 giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la regione non abbia delegato agli enti locali il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la richiesta di rilascio in via sostitutiva può essere dall’interessato presentata anche al soprintendente.

L’autorizzazione paesaggistica diventa efficace decorsi trenta giorni dal suo rilascio.

Infine il “nulla osta” deve essere trasmesso, senza indugio, alla soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento, nonché unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli altri enti territoriali interessati e, ove esistente, all’ente parco nel cui territorio si trova l’immobile o l’area sottoposti a vincolo. È previsto poi che presso ogni amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione sia istituito un elenco delle autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui è indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con l’annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell’elenco è trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell’esercizio delle funzioni di vigilanza.

Diversamente, in ipotesi di mancato rilascio dell’autorizzazione paesaggistica per rilevata incompatibilità dell’intervento con le prescrizioni di tutela, l’amministrazione procedente deve comunicare agli interessati il preavviso di

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provvedimento negativo, ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

L’auspicio non può che essere che “le amministrazioni, vista la complessità della procedura, adottino modalità di trasmissione semplificate al fine di evitare che la comunicazione avvenga con notevole ritardo al privato, che, ignaro del sopraggiungere di un atto di annullamento, abbia magari già iniziato i lavori”234.

Rimane da affrontare una delle questioni più delicate e dibattute del regime autorizzatorio: i termini di validità delle autorizzazioni paesaggistiche.

Più volte il legislatore è intervenuto sul comma 4 dell’articolo 146, da ultimo lo ha fatto con i decreti “del fare”(D. L. n. 69/2013) e “cultura” (D. L. n. 91/2013).

L’articolo 146, nella versione modificata dal D. L. n. 70/2011, prevedeva che “l’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione”.

Il Decreto del Fare ha aggiunto a quest’ultima proposizione normativa un’ulteriore precisazione, stabilendo che “qualora i lavori siano iniziati nel quinquennio, l’autorizzazione si considera efficace per tutta la durata degli stessi”. Il termine di validità dell’autorizzazione, in tal modo, veniva allineato alla durata dell’attività costruttiva.

Il Decreto Cultura ha ulteriormente modificato la norma in commento, stabilendo che “i lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro, e non oltre, l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo”.

Scompare quindi l’equiparazione della validità dell’autorizzazione paesaggistica a quella del permesso di costruire. Si concede un anno di “proroga” per i lavori avviati nel corso del quinquennio.

Gli addetti ai lavori hanno sostenuto che tale misura, allungando i termini di validità, dovrebbe consentire di evitare la decadenza delle autorizzazioni

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R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d.lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line.

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paesaggistiche. In più, il Decreto proroga ex lege di 3 anni il termine delle autorizzazioni paesaggistiche in corso di efficacia alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto 91/2013 (cioè, il 9 ottobre 2013).

Si ritiene che, imponendo che l’esecuzione dei lavori autorizzati avvenga entro termini precisi, si possa assicurare all’amministrazione la valutazione sulla compatibilità dell’opera nei confronti degli “interessi paesaggistici coinvolti, i quali possono mutare assetto e consistenza con il trascorrere del tempo”235. Alla luce di tale modifica appare avallato quell’orientamento giurisprudenziale che ritiene che la cessazione di efficacia dell’autorizzazione avvenga “per il solo fatto oggettivo del decorso del termine […] senza trovare alcun ostacolo in fatti impeditivi anche di carattere assoluto, quali il factum principis o la causa di forza maggiore, compreso addirittura il sequestro del cantiere”236.

Anche sul termine di efficacia dell’autorizzazione paesaggistica è intervenuto il D. L. 31 maggio 2014, n. 83 che ha inserito nel comma 4 il seguente periodo: Il

termine di efficacia dell’autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest’ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all’interessato.