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Il quadro delle competenze amministrative

2.4 Tutela e valorizzazione del paesaggio

2.4.4 Il quadro delle competenze amministrative

A conclusione e alla luce di quanto si è analizzato in questo capitolo è possibile fin da ora stilare un elenco, estremamente scarno delle competenze amministrative in tema di tutela e valorizzazione del paesaggio, rinviando, per la loro esaustiva trattazione, ai capitoli specificamente dedicati al loro esame. Esse riguardano:

 l’individuazione dei beni da proteggere.

Si tratta della funzione conoscitiva, attribuita sia al Ministero sia alle Regioni sia agli Enti Locali;.

 la pianificazione72 dei beni così individuati mediante i piani

paesaggistici o gli altri strumenti pianificatori individuati dalla legge a tali fini.

Tale funzione si configura, con riferimento ai beni paesaggistici, come un’attività del Ministero e delle Regioni obbligatoriamente congiunta, mentre con riguardo al “resto del paesaggio”, può essere sia disgiunta

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S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010.

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(se la Regioni opta di proseguire autonomamente) sia congiunta (se essa sceglie di stipulare un’intesa con il Ministero).

 il rilascio delle autorizzazioni alla modifica dei beni da proteggere. Si tratta di una competenza regionale,

subordinata a previa acquisizione di un parere emesso dalla competente Soprintendenza.

 l’irrogazione delle correlative sanzioni in ipotesi di trasgressione delle regole e dei limiti fissati dagli strumenti pianificatori.

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CAPITOLO III

L’INDIVIDUAZIONE DEI BENI PAESAGGISTICI

3.1 La nozione di paesaggio

Prima di scandagliare la disciplina concernente l’individuazione dei beni paesaggistici, appare doveroso riflettere sulla nozione di paesaggio accolta dal legislatore e sulle interferenze che essa ha subito, e subisce, con le confinanti materie dell’ambiente e dell’urbanistica.

“Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni.

Il presente Codice tutela il paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono rappresentazione materiale e visibile dell'identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali”.

Recitano così i commi 2 e 3 dell’articolo 131 che aprono la Parte III del Codice dedicata ai beni paesaggistici, i quali non potevano non risentire di quel dibattito dottrinale e giurisprudenziale che negli anni passati era ruotato intorno al concetto di paesaggio, nonché dell’evoluzione degli interventi normativi succedutisi nel tempo. Ecco i passaggi salienti.

Dalla legge 29 giugno 1939 n. 1497 era emersa una visione prettamente

estetica e “museografica” del paesaggio, celebrativa del cosiddetto “bello di

natura”, sotteso alle categorie delle bellezze individue e quelle d’insieme. Una concezione c.d. culturale del paesaggio, invece, affiorò nella Costituzione del 1948. Ancora oggi è consolidata l’opinione73 per cui il comma 2 dell’articolo 9 (cfr. cap. 2) non vada concepito isolatamente dal comma 1 («la Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica») formando gli stessi un unicum inscindibile, rappresentativo del

73 G. SEVERINI, La tutela costituzionale del paesaggio (art. 9 Cost.), in http://www.giustizia-

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particolare legame esistente “tra tutela del paesaggio e tutela del patrimonio storico e artistico” nella nostra Nazione.

In particolare, la Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio (la c.d. Commissione Franceschini, dal nome del presidente) istituita nel 1964, formulò il concetto di “bene ambientale culturale”; nella dichiarazione XXXIX della relazione finale, definì i beni culturali ambientali come “le zone corografiche costituenti paesaggi, naturali o trasformati dall’opera dell’uomo, e le zone delimitabili costituenti strutture insediative, urbane e non urbane, che, presentando particolare pregio per i loro valori di civiltà, devono essere conservate al godimento della collettività”.

Negli anni Settanta iniziò a campeggiare nel tessuto normativo una visione tendenzialmente panurbanistica del paesaggio, contaminata dalle confinanti materie dell’ambiente e dell’urbanistica, “frutto della non ancora matura elaborazione di un autonomo diritto dell’ambiente”74 e complice una nozione alquanto ambigua di paesaggio elaborata dal D.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, attuativo della delega di cui alla legge 382 del 1975. Le funzioni amministrative concernenti l’individuazione delle bellezze naturali furono, infatti, inserite nell’articolo 82, intitolato “beni ambientali”, collocato quest’ultimo nel titolo V del medesimo decreto, rubricato ”assetto ed utilizzazione del territorio”.

Negli anni Ottanta la Corte Costituzionale, con una sentenza storica, prese le distanze dalla visione crociana di paesaggio, conferendo ad essa un’autonomia normativa rispetto all’urbanistica. Essa, decidendo sulla questione di legittimità costituzionale della legge della Regione Calabria 30 agosto 1973, n. 14 (Misure di protezione delle coste in attesa dell'approvazione del piano urbanistico regionale), affermò lapidariamente che ”intuitivamente la medesima zona di

territorio può formare oggetto di provvedimenti normativi relativi al paesaggio ovvero concernenti l'urbanistica, provvedimenti i quali, come si é detto, sono attribuiti alla diversa competenza statale o regionale”, ed giunse quindi a

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P. CARPENTIEI, La nozione giuridica di paesaggio, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 2 del 2004, 363 ss.

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ritenere la valenza urbanistica della legge regionale allora esaminata sul rilievo per cui “il provvedimento de quo non concerne la protezione di un valore

estetico-culturale relativo alle bellezze paesistiche, nel che si sostanzia la nozione di paesaggio accolta dalla Costituzione; questa nell'art. 9, secondo comma, accomuna la tutela del paesaggio a quella del patrimonio storico ed artistico e detta il suo precetto, come già ha rilevato parte della dottrina, ai fini di proteggere e migliorare i beni (culturali) suddetti e contribuire così all'elevazione intellettuale della collettività.

La confusione terminologica persistette anche in occasione dei successivi interventi del legislatore. Il T.U., e prima la legge Galasso, usarono l’espressione “beni ambientali” per indicare congiuntamente beni paesistici e beni ambientali, quest’ultimi considerati come “componenti strutturali del paesaggio”75.

La Convenzione europea del paesaggio, firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, diede invece per la prima volta una definizione normativa di paesaggio, mancante nei testi legislativi sopra citati. Il paesaggio “designa una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni articolo 1”.

Il Codice Urbani (decreto legislativo n. 42 del 2004) definì per la prima volta nel nostro ordinamento il concetto di paesaggio, prevedendo all’articolo 131 che: “Ai fini del presente codice per paesaggio si intende una parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni. La tutela e la valorizzazione del paesaggio salvaguardano i valori che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili”.

La norma è indubbiamente figlia del percorso normativo, giurisprudenziale e dottrinale testè analizzato. Come ha messo in luce autorevole dottrina76, la disposizione sembra aver optato per una “soluzione intermedia” tra la

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S. AMOROSINO, Commento agli artt. 138-165, in M. CAMMELLI, a cura di, La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali, Bologna, 2000.

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concezione estetica del paesaggio, estremamente restrittiva e quella per la quale il paesaggio è la forma del territorio, ove l’uomo sviluppa la propria esistenza, abbracciando una visione ove il paesaggio è inteso come patrimonio culturale e rinunciando alla distinzione tra bene paesaggistico e bene ambientale.

Secondo una parte della dottrina77 l’articolo 131 costituirebbe “la trasposizione nell’ordinamento interno della definizione contenuta nell’art. 1 della Convenzione europea del paesaggio”. Si contrappone a tale concezione chi78 coglie delle differenze tra le due disposizioni, sostenendo che, mentre la CEP ricomprenderebbe espressamente nel paesaggio l’intero territorio, la disposizione del nostro Codice farebbe coincidere il paesaggio, non con tutto il territorio, ma soltanto con una parte di esso (“quella in cui la combinazione tra uomo e natura si lega anche con la storia umana” ).

L’articolo 131 è stato oggetto di modifiche ad opera dell’articolo 2, comma 1, lett. a) del d. lg. n. 63 del 2008.

Dalla lettura della norma si può cogliere un elemento di novità: l’eliminazione dell’espressione “manifestazioni identitarie percepibili”. La dottrina79 ha rilevato i problemi che una simile scelta normativa potrebbe comportare. In particolare, si porrebbe un mancato rispetto, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, degli obblighi internazionali, dal momento che la Convenzione europea rinvia espressamente alla “percezione delle comunità”. Poi, seguendo l’impostazione del nuovo art. 131, dovrebbe ammettersi che “il carattere identitario sia rimesso per intero all'opera dei soli politici o dei soli tecnici (i colti del settore) o di entrambi, e non più anche al sentire consolidato di una

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G. MASTRODONATO, Commento all’art. 131, in A. ANGIULI, V. CAPUTI JAMBREGHI, a cura di, Commentario al codice dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2005.

78

M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012.

79

C. MARZUOLI, Il paesaggio nel nuovo Codice dei beni culturali, Le modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio dopo i decreti legislativi 62 e 63 del 2008 / Paesaggio, in Aedon, 3, 2008.

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popolazione come parametro fondamentale”. Altri80, invece, hanno ritenuto che l’espressione “identità” vada interpretata nel senso di far rientrare nel concetto di paesaggio anche i paesaggi della vita quotidiana, e cioè “paesaggi che senza avere carattere di particolare valore tuttavia raccontano la loro storia e presentano una loro identità”.

Il legislatore sembra accogliere quella concezione secondo cui il paesaggio appartenga al patrimonio culturale. Non a caso il Codice Urbani, all’articolo 2, afferma al comma 1, che “il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici”, chiarendo subito dopo, al comma 2 , che “sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge”81.

Da quest’ultima considerazione potrebbe scaturire un interrogativo di fondo: c’è differenza tra paesaggio e beni paesaggistici? Il secondo decreto correttivo sembra aver dato al quesito risposa positiva. La dottrina più attenta ha evidenziato come tale distinzione abbia costretto gli studiosi del diritto a ripensare la nozione giuridica di paesaggio. Una nozione che sia allora, “da un lato, comprensiva, cioè capace di indicare al contempo sia i beni paesaggistici sia il paesaggio ‘esterno’ ad essi, e dall’altro, significante, cioè idonea a costituire il fondamento della tutela anche della parte di paesaggio ‘non vincolata’ (mentre il presupposto della tutela dei beni paesaggistici è nel fatto stesso di essere stati dichiarati di pubblico interesse)”82.

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P. BALDESCHI, Territorio paesaggio nella disciplina paesaggistica della Regione Toscana e nel PIT. Considerazioni e proposte, ripreso da G. SCIULLO, Territorio e paesaggio (a proposito della legge regionale della Toscana 3 gennaio 2005, n. 1), in Aedon, 2, 2007.

81

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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