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L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria

5.2 Il regime transitorio

5.3.9 L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria

Il Codice prevede all’articolo 167, comma 1 che “in caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte Terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese”.

Fermo il principio di non sanabilità delle trasformazioni operate senza autorizzazione, vi sono dei casi in cui risulta possibile ottenere quest’ultima “in sanatoria”, cioè successivamente alla realizzazione degli interventi.

Prima di passare in rassegna le singole fattispecie, appare doveroso ripercorrere le tappe che hanno condotto alla derogabilità del divieto di autorizzazione postuma.

Fu la giurisprudenza in primis ancor prima dell’entrata in vigore del Codice a riconoscere la possibilità che l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico potesse rilasciare in via successiva l’autorizzazione. Essa si basava sul principio di economia dei mezzi giuridici che impone di tenere in vita l’atto che, seppur viziato, si rivela idoneo a procurare gli effetti legali suoi propri. Il Consiglio di Stato253, poi confermato dall’Adunanza Plenaria nel 2002254, riteneva infatti che l’autorizzazione paesaggistica potesse essere utilmente conseguita anche ex post, poiché la “circostanza che l’opera sia stata già realizzata non influenza il giudizio in ordine alla sua compatibilità con il paesaggio, quale attività sottesa al rilascio dell’autorizzazione, nel senso che l’intervento è compatibile con il vincolo, lo è sia prima che dopo l’autorizzazione; se invece non lo è, allora l’autorizzazione in via postuma non potrà comunque essere rilasciata”.

Ebbene, la ricostruzione proposta dalla giurisprudenza amministrativa non convinse tutti.

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Cons. Stato, sez. VI, 9 ottobre 2000, n. 5386.

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Una parte della dottrina255 mise in evidenza come l’invenzione pretoria dell’autorizzazione postuma si fondasse su una “sottovalutazione della specificità della materia della tutela dei beni paesaggistici che verrebbe così tendenzialmente contaminata con la confinante -ma diversa- materia urbanistica ed edilizia e aggiunse che “una corretta comprensione della specificità della materia della tutela del paesaggio” consentirebbe di cogliere il senso della “necessaria previetà del controllo autorizzatorio quale presidio essenziale della tutela, in coerenza con la natura discrezionale (e non vincolata, come nell’edilizia) del provvedimento autorizzatorio paesaggistico”.

Il legislatore con il D. lgs. n. 42/2004 introdusse con l’originario art. 146 un divieto assoluto di rilascio dell’autorizzazione postuma senza alcuna eccezione. Le ipotesi di derogabilità del divieto furono invece introdotte ad opera degli articoli 16 e 27 del D. lgs. n. 157/2006.

Tra queste, gli interventi di maggiore incisività sono riconducibili alla fattispecie rubricata alla lettera a) concernente “i lavori realizzati in assenza o difformità dell’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati”.

L’attenzione della giurisprudenza amministrativa si è maggiormente concentrata, in particolare, sulla corretta interpretazione delle espressioni “superfici utili o volumi”, tenuto conto che gli incrementi volumetrici possono essere talvolta effettivamente minimali, se non addirittura sostanzialmente impercettibili e quindi apparentemente non in grado di arrecare alcuna effettiva lesione al bene giuridico tutelato.

Una parte della giurisprudenza256 sostiene che possono ottenere l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria “tutti i lavori che non comportano un aumento dei volumi o delle superfici; ad esempio, i c.d. volumi tecnici, proprio in ragione dei caratteri che li contraddistinguono, trattandosi di opera priva di autonoma rilevanza urbanistico-funzionale che non risultano

255

P. CARPENTIERI, L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria, in "Urbanistica e Appalti" n.4 del 2004.

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particolarmente pregiudizievole per il territorio, sono inidonei ad introdurre un impatto sul territorio eccedente la costruzione principale”.

Altro indirizzo della giurisprudenza257, ispirato a maggiore rigore, ritiene invece che “se è vero che la nozione di volume tecnico assuma in sé una connotazione funzionale e strutturale del manufatto, tuttavia tale nozione non può che essere limitata alla disciplina urbanistica ed edilizia; la stessa, quindi, non sarebbe in grado di derogare ai principi riduttivi posti in materia di tutela del paesaggio”.

In una prospettiva tutta europea e abbastanza nuova nel panorama giurisprudenziale in materia si è posto il TAR Sicilia258, che ha sollevato una questione di interpretazione del diritto dell’Unione Europea dinanzi alla Corte di Giustizia. In particolare, il Collegio Siciliano ha chiesto se l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e il principio di proporzionalità ostassero ad una normativa nazionale, come quella del citato articolo 167, che esclude l’autorizzazione paesaggistica in sanatoria per qualsivoglia incremento di volume o superficie, indipendentemente dalla verifica in concreto della compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici dello specifico sito considerato. La Corte europea259 ha dichiarato tuttavia la propria incompetenza a rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale del giudice nazionale italiano sulla base che, “pur riconoscendo che il procedimento amministrativo in esame presenti un collegamento con il diritto dell’Unione in materia di ambiente, ha però evidenziato che la nozione di “attuazione del diritto dell’Unione”, di cui all’art. 51 della Carta, richiede l’esistenza di un collegamento di una certa consistenza, che vada al di là dell’affinità tra le materie prese in considerazione o dell’influenza indirettamente esercitata da una materia sull’altra”. In tal senso, la Corte ha escluso che nessun elemento permetteva di concludere che le disposizioni del

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TAR CAMPANIA, Salerno, sez. I, 11/10/2011, n. 1642.

258

Con ordinanza n. 802/2013 depositata il 10 aprile 2013.

259

Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sent. 6 marzo 2014, Cruciano Siragusa c. Soprintendenza dei beni culturali e ambientali di Palermo, causa C-206/2013.

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d. lgs. n. 42/2004 e ss. mm. ii rientrassero nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione.

Tra le altre fattispecie di abusi minori, si ricordano poi gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria260 (i quali possono produrre alterazioni limitate, e dunque, tollerabili nello stato dei luoghi) e infine l’impiego di materiali in difformità dell’autorizzazione paesaggistica. Quest’ultima ipotesi si differenzia dalle altre poiché sottintende già l’esistenza di un’autorizzazione acquisita.

Infine volgendo lo sguardo al procedimento ordinato alla sanatoria, esso è disciplinato dal comma 5 dell’articolo 167, il quale prevede che:

 il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo

dell’immobile dell’area interessati deve presentare apposita domanda all’autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell’accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi;

 l’autorità competente deve pronunciarsi sulla domanda entro il

termine perentorio di 180 giorni 261;

 qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il

trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione;

 se la domanda di sanatoria viene rigettata si applica la sanzione

demolitoria (scatta quindi l’obbligo di riduzione in pristino).

260

Definiti dal TU dell’edilizia all’articolo 3, comma 1, lett. a) e b).

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S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010. L’Autore mette in luce l’eccessività del termine considerato che si tratta di interventi per definizione minori, mentre per le autorizzazioni ordinarie il termine è assai più breve.

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