Una costante dell'attività pianificatoria della Regione Toscana è sempre stata l'inserimento della disciplina del paesaggio nella materia del governo del territorio. Essa, infatti, non ha adottato un modello di piano paesaggistico c.d. “puro”, ma ha scelto di declinare quest’ultimo in un’ottica integrativa del già vigente Piano d'Indirizzo Territoriale (PIT), costituendo, come affermato dagli studiosi della materia, una sorta di "filiera"182 tra i vari livelli di pianificazione (regionale, provinciale e comunale).
Ripercorrendo le tappe dell'attività pianficatoria toscana, sin dagli esordi, essa si è contraddistinta per il ruolo di grande rilievo attribuito ai Comuni ai quali assegnò, subdelegandoli, con la L. R. n. 59/1979, le "funzioni amministrative riguardanti la protezione delle bellezze naturali".
La l. r. n. 52 del 1982, anticipando la legge Galasso, adottò poi la
181
S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010.
182
E. MORELLI, M. ERCOLINI, C. NATALI, La pianificazione paesaggistica delle regioni, Ri-Vista ricerche per la progettazione del paesaggio in www.unifi.it/ri-vista..
108
perimetrazione di potenziali aree protette con l'obiettivo di gestire e progettare un uso compatibile, per conservare e tutelare le risorse del paesaggio. Se da un lato, lodevole fu il risultato raggiunto da tale provvedimento che consentì a Regioni, Province e Comuni di individuare ben 166 aree meritevoli di tutela, dall’altro, però si finì per attribuire in toto ai Comuni l'attività pianificatoria, coordinata sulla base di direttive spesso solo esortative.
Altro significativo intervento della Regione Toscana fu attuato nel 1995 con l'emanazione della l. r. n. 5 "Norme per il governo del territorio", nella quale si riscontrò quel tipico approccio integrato tra tutela e pianificazione ordinaria. La legge, in particolare, oltre a prevedere l’articolazione del piano regolatore in due componenti, strutturale e urbanistico, dettò specifiche competenze per i tre livelli di pianificazione, più precisamente per:
- il PIT, Piano di Indirizzo Territoriale regionale, contenente prescrizioni in ordine alla pianificazione urbanistico-territoriale, con specifica considerazione dei valori paesistici ai sensi della Legge 8 agosto 1985, n. 431 (art. 6, comma d);
- il PTCP, Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, avente valore di piano urbanistico-territoriale, con specifica considerazione dei valori paesistici, di cui alla legge 8 agosto 1985, n. 431 (art. 16, comma d);
- il PS, Piano Strutturale comunale, comprendente le indicazioni strategiche per il governo del territorio comunale, la definizione delle specificazioni della disciplina degli aspetti paesistici, ai sensi dell’art.
1-bis della Legge Galasso.
Ebbene, come si può notare la pianificazione paesaggistica toscana, non ha assunto una struttura, per così dire, gerarchica o “a cascata”, ma si fonda sul principio di sussidiarietà e per questo definita come “filiera toscana”; si ritiene, cioè, che per la costruzione del Piano si sia “attivato un processo circolare, che a partire dall’analisi del sistema delle conoscenze prodotte dalla pianificazione comunale e provinciale, ha condotto all’individuazione e condivisione dei
109
valori del paesaggio e alla conseguente assunzione degli stessi nell’ambito del Piano Paesaggistico Regionale”183.
L’autosufficienza comunale si rafforzò ancora di più con l. r. n. 1 del 2005 che confermò la valenza paesaggistica della pianificazione ordinaria e affidò, appunto, l’attuazione della pianificazione paesaggistica “ad un unico soggetto, quello comunale, che la esercita, in sede di valutazione, attraverso la Commissione edilizia integrata”.
Nell’assetto previsto dalla legge la disciplina dei tre tipi di beni paesaggistici risultava pertanto così articolata184: “i piani regionale, provinciale o comunale determinavano le prescrizioni per la tutela e, ove necessario, i criteri di gestione e gli interventi di valorizzazione in ragione del loro rilievo, con riferimento ai beni paesaggistici di fonte provvedimentale. Il piano regionale determinava le misure per la conservazione dei caratteri connotativi delle aree tutelate per legge, competendo invece al piano paesistico provinciale la prima individuazione dei beni paesaggistici ex lege in sede di «indicazione degli ambiti paesaggistici» da effettuarsi sulla base dei criteri fissati dal piano regionale, mentre la suddivisione delle aree, ai fini della modulazione del regime autorizzatorio, spettava al piano comunale”.
La Corte Costituzionale, con sentenza n. 182/2006, ha però dichiarato l’illegittimità costituzionale dei contenuti paesaggistici della Legge regionale toscana, in particolare dell’art. 32, comma 3 e dell’art. 34, comma 3, poiché in contrasto con il Codice dei beni culturali e del paesaggio (artt. 135 e 143). È opportuno richiamare i passi salienti del ragionamento della Corte. Essa ha affermato che: “la scelta della Regione Toscana di elaborare un piano d’indirizzo territoriale, il cui statuto abbia valenza di piano urbanistico- territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, ha comportato che, muovendosi nell’ambito della normativa generale sul governo del territorio, non sia stata abbandonata, anche riguardo al paesaggio, la logica tradizionale della pianificazione urbanistica, di demandare agli strumenti
183
M. GAMBERINI, Il piano paesaggistico della Regione Toscana, in www.regionetoscana.it.
184
110
inferiori la disciplina sempre più specifica”. La Corte, pur ritenendo condivisibile il principio di fondo del sistema toscano “nella misura in cui gli enti locali sono chiamati a contribuire alla pianificazione regionale (art. 144, comma 1, del Codice) ed in cui gli strumenti di pianificazione territoriale dei livelli sub-regionali di governo perseguano, attraverso la propria disciplina, obiettivi di tutela e valorizzazione del paesaggio (art. 145, comma 4)” ha però ravvisato “il suo elemento critico, laddove, trasferendo le decisioni operative concernenti il paesaggio alla dimensione pianificatoria comunale”, si è posta “in contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione, nell’ambito di una materia a legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche della legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali”. Il giudice costituzionale, richiamando la pregressa giurisprudenza costituzionale, ha ammesso che “le funzioni amministrative, inizialmente conferite alla Regione, possano essere attribuite agli enti locali (sentenze n. 259 del 2004 e n. 214 del 2005, in materia ambientale), ma è l’impronta unitaria
della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull’intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali. Infine ha
rilevato in relazione a tutte le norme statali interposte, che sono state indicate nel ricorso, il contrasto: “con l’art. 143, comma 5, del Codice, che attribuisce al piano paesaggistico regionale l’individuazione delle aree tutelabili; con l’art. 145 del Codice, che ordina gerarchicamente gli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali; e con l’art. 143, comma 12, dello stesso Codice, ove si esclude l’applicabilità del comma 5 del medesimo articolo, qualora sia mancata l’intesa per l’elaborazione del piano”.
Successivamente a tale pronuncia, il 23 gennaio 2007 la Regione Toscana ed il Ministero per i Beni e le Attività Culturali hanno firmato un protocollo
111
d’intesa volto alla elaborazione congiunta del piano di indirizzo territoriale regionale avente valore di piano paesaggistico agli effetti del Codice. In quello stesso anno, in data 24 luglio, il Consiglio regionale ha approvato il nuovo Piano di Indirizzo Territoriale della Toscana 2005 - 2010, benché ancora incompleto nei suoi contenuti paesaggistici. Il 17 novembre 2008, con deliberazione n. 947, la Giunta della Regione ha avviato formalmente il procedimento di implementazione del PIT per la disciplina paesaggistica, ai sensi dell’art. 15 della L.R. 1/2005. Sempre nel 2008 nell’ambito della cosiddetta “Legge Regionale di Manutenzione”, sono state approvate le modifiche alla L.R. 1/2005, “Norme sul governo del Territorio”, che disciplinano i contenuti paesaggistici del PIT, le integrazioni degli studi ed il ruolo di Piano Paesistico ai sensi del Codice.
Da ricordare infine, in data 18 novembre 2008, la firma da parte della Regione, del Ministero per i beni e le attività culturali, della Direzione Regionale del Ministero B.A.C., delle Soprintendenze e delle Associazioni, dei Comuni e delle Province toscane, del Protocollo d’intesa per la collaborazione tra tutte le istituzioni interessate dall’attuazione del Codice e dell’Intesa Martini – Rutelli185.
Il 16 giugno 2009 il Piano Paesaggistico Regionale della Toscana è stato adottato dal Consiglio Regionale.
L’iter di approvazione del piano è di per sé sufficientemente complesso ed esso è ancora in corso.
Da ultimo, la proposta di piano paesaggistico è stata approvata il 17 gennaio dalla Giunta Regionale, su iniziativa dell’assessore Anna Marson, (nel 2009, sostanzialmente si era giunti all’adozione di una prima integrazione paesaggistica al Piano di Indirizzo territoriale).
Essa è ora all’attenzione della Commissione Ambiente del Consiglio regionale. Nel momento in cui si scrive, è stato previsto il confronto pubblico con associazioni, enti locali, associazioni sindacali, imprenditoriale e ambientaliste.
185
E. MORELLI, M. ERCOLINI, C. NATALI, La pianificazione paesaggistica delle regioni, Ri-Vista ricerche per la progettazione del paesaggio in www.unifi.it/ri-vista.
112
Come affermato dallo stesso assessore Marson186, uno dei rilievi più consistenti della Direzione regionale del Ministero al piano adottato nel 2009 era stata l’assenza di rappresentazioni cartografiche adeguate dei diversi paesaggi della Toscana.
Sulla base di tali rilievi, uno degli impegni di cui si sta facendo carico la Regione nella nuova redazione del piano è proprio nella direzione di predisporre una cartografia adeguata e capace di mettere in evidenza e articolare le caratteristiche paesaggistiche; senza dimenticare poi l’individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel sistema paesaggistico.
Dai contributi degli stessi addetti ai lavori sembra emergere un nuovo modo di concepire il piano paesaggistico, più in linea con lo spirito del Codice e che, a differenza degli altri strumenti di pianificazione regionale, concepiti come strumenti di prevalente indirizzo di un’attività comunale in buona misura autonoma, è un piano sovraordinato cui sono tenuti a conformarsi gli altri piani e programmi di livello regionale e locale, come ha sostenuto il Presidente Enrico Rossi187. Si registra anche una più accentuata sinergia tra lo Stato e gli organi periferici. Lo stesso Presidente della Commissione ambiente188 si è mostrato aperto ad apportare, se saranno utili, modifiche o integrazioni e anche, ove necessario a rinegoziare l’intesa con il Ministero.
Un buon esempio sicuramente per tutte le altre Regioni italiane.
186
M. BOMBAGI, Toscana chiama Italia: “Nuovo piano per tutelare territorio e paesaggio”, in www.salviamoilpaesaggio.it.
187
L. PAMPALONI, Approvato il Piano paesaggistico, codice di regole condivise per il buon governo del paesaggio regionale, in http:/www.regioni.it.
188
113