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L’evoluzione della pianificazione del paesaggio

La previsione di una struttura pianificatoria era stata già prevista dalla legge 29

giugno 1939, n. 1497 che aveva introdotto il cosiddetto piano territoriale paesistico finalizzato a “impedire che le aree delle località incluse nell’elenco

fossero utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica” (art. 5 della legge Bottai).

La realizzazione del piano era meramente facoltativa (“Delle vaste località incluse nell’elenco di cui ai n. 3 e 4 dell’art. 1 della presente legge, il ministro per l’educazione nazionale ha facoltà di disporre un piano territoriale paesistico…”) e, come si può desumere dalla lettera della legge, esso si riferiva alle sole aree che già erano state oggetto di preventiva inclusione negli elenchi delle “bellezze naturali”.

Competente all’approvazione del piano paesistico era il Ministero per l’educazione nazionale (poi denominato della Pubblica Istruzione), successivamente sostituito dal Ministero per il beni culturali ed ambientali. Ai sensi dell’art. 23, ultimo comma, del regolamento di esecuzione della legge n. 1497 (R.D. n. 1357 del 1940) la redazione era “commessa […] alla competente

soprintendenza, la quale vi attendeva secondo le ricevute direttive, valendosi della collaborazione degli uffici tecnici dei Comuni interessati”.

L’iter di formazione del piano prevedeva sostanzialmente tre fasi150.

Una prima fase, definibile “preparatoria”, si apriva “con l’iniziativa del Ministero che disponeva la stesura del piano e proseguiva, poi, con la redazione dello stesso da parte della Soprintendenza, col parere della Commissione ministeriale”.

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A. RISSOLIO, Il paesaggio creato dall’uomo: profili di evoluzione normativa, in http://www.teoriaestoriadeldirittoprivato.it, 2010. Ma la suddivisione in fasi è riconducibile a GRISOLIA, “Bellezze naturali”, in Enciclopedia del diritto, Milano, 1959.

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La successiva fase di natura “partecipativa” “prendeva avvio con la pubblicazione del progetto di piano tramite affissione all’albo di tutti i Comuni interessati, per la durata di tre mesi, e con il suo deposito presso le segreterie comunali”. Entro tre mesi dall’avvenuta pubblicazione “i proprietari,

possessori o detentori comunque interessati potevano produrre opposizione al Ministero a mezzo della soprintendenza”.

Il procedimento giungeva poi a conclusione “con l’emanazione del decreto costitutivo del vincolo e gli adempimenti che ne integravano l’efficacia, primo fra tutti la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale”.

Il problema della pianificazione paesistica rimase, però, confinato ad una dimensione puramente teorica per lunghi anni in quanto i piani paesistici di cui si è detto non ebbero larga diffusione.

Tra i pochi modelli di piani realizzati, si menziona emblematicamente il caso della Sardegna che, dopo un lento processo di “gestazione”, nel 1975 approvò il Piano Territoriale paesistico degli stagni di Molentagius e di Monte Urpinu”151.

Autorevole dottrina152 ha individuato “nel carattere facoltativo dei piani paesistici, misto allo scopo previsto dalla norma (“impedire che le aree siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica”) il motivo per il quale tali strumenti non siano stati tenuti in particolare rilievo nell’ambito dell’economia complessiva della legge e siano rimasti appiattiti sulla prospettiva estetico - vincolistica propria degli elenchi di cui all’art. 2 della legge ”.

La dottrina più avveduta153 ha messo in evidenza come la “scarsa applicazione” del piano paesistico fosse dipesa da “una preferenza accordata nella prassi allo strumento autorizzatorio, al quale veniva affidato, non più e soltanto la regolamentazione, ma addirittura la creazione stessa delle limitazioni scaturenti

151

A. BELLI, G. DE LUCA, S. FABBRO, A. MESOLELLA, S. OMBUEN, P. PROPERZI, Territori regionali ed infrastrutture. La possibile alleanza, 2008, Francoangeli/urbanistica.

152

G. F. CARTEI, La disciplina del paesaggio tra conservazione e fruizione programmata, Giappichelli, 1995.

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dal vincolo paesaggistico”. Ma altrettanto decisive in questo senso si erano rivelate sia l’interpretazione “estetizzante” data alla nozione di paesaggio, prevalsa negli anni 50/60 sia l’influenza di un’impostazione dei rapporti sociali, perseguita fino agli anni 70, dove prevalevano “le esigenze della produzione e del consumo sugli interessi paesistico-culturali”.

In verità già nella relazione al disegno di legge del Bottai era emersa tutt’altro che un’idea statica della tutela del paesaggio. Si legge a tal riguardo: “La

conservazione di una bellezza individua quasi si identifica con la sua invariabilità. Ma la legge non pretende l’invariabilità di una bellezza d’insieme. Sarebbe uno scopo praticamente non raggiungibile. Ma anche potesse lo proporrebbe perché l’invariabilità non costituisce una necessaria condizione della conservazione di una bellezza di insieme, la quale è composta di molteplici elementi che reciprocamente si influenzano. Possono taluni di questi elementi cangiare d’aspetto anche radicalmente senza che la bellezza del quadro naturale sia offuscata o deturpata. Ma quello che è essenziale alla conservazione di una bellezza d’insieme è che le variazioni, se si devono consentire (e si devono consentire in omaggio alle imperiose esigenze della vita), concordemente ispirate ad un unico concetto direttivo, siano in armonia con un piano preventivo concepito con unità di criteri razionali ed estetici”.

L’intento del legislatore del 1939 sembrò essere, quindi, quello di affidare “ai piani il compito - in termini negativi - rispetto ad aree già tutelate con atto amministrativo, di limitare la discrezionalità delle scelte autorizzatorie dell'autorità preposta al vincolo e di impedire che le aree interessate fossero utilizzate con scelte frammentarie e disorganiche in modo pregiudizievole alla bellezza paesaggistica”154.

Premesso che, a seguito dell’intervento operato con il D.p.r. n. 8 del 15

gennaio 1972, la redazione e l’approvazione del piano paesistico rientrarono

nella competenza delle Regioni, il vero cambio di rotta in materia pianificatoria si ebbe con l’emanazione della legge n. 431/1985. Essa, infatti, rese

154

R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d. lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon., Rivista di arti e diritto on line, n. 3, 2008.

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obbligatori, non più facoltativi, i piani paesistici e introdusse, accanto ai piani

paesistici “puri”, i c.d. “piani urbanistico - territoriali con specifica

considerazione dei valori "paesistici ambientali”. Infatti, l'articolo 1-bis della

cosiddetta "Legge Galasso" stabilì così: "le regioni sottopongono a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico - territoriali con specifica considerazione dei valori "paesistici ambientali".

Con la previsione dell’obbligatorietà del piano, autorevole dottrina sostenne che la legge aveva “recuperato quelle potenzialità di intervento nella tutela delle bellezze naturali d'insieme che dottrina, giurisprudenza e prassi amministrativa avevano quasi del tutto ignorato in sede di interpretazione e di applicazione della legge 1497”155.

La norma, assai innovativa, superò “l’assunzione del paesaggio quale dato esterno e neutrale rispetto alla trama dei fatti sociali al fine dell’adozione di un confronto tra la disciplina ambientali e le opzioni sociali concorrenti, alla stregua di un’impostazione che pare concepire il paesaggio non quale mero ecosistema naturale, bensì quale risultato di una sedimentazione di processi sociali, economici e culturali”156.

In dottrina157 si evidenziò pure come “da un controllo estemporaneo, frammentario e caso per caso, nel quale il piano è meramente eventuale (e perciò raro) si passò, con i piani previsti dalla l. 431/1985, ad un controllo razionale, programmato e necessario”.

È opportuno sottolineare, però, che la legge Galasso rese obbligatoria l’adozione dei piani territoriali per le sole aree vincolate ex lege.

Come rilevato da una parte della dottrina, il precipuo riferimento alla specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale “se da un lato, revocò in dubbio il postulato della funzione meramente conservativa della pianificazione,

155

M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime dei beni, Padova, Cedam, 1991.

156

G. F. CARTEI, La disciplina del paesaggio tra conservazione e fruizione programmata, Giappichelli, 1995.

157

R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d. lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon., Rivista di arti e diritto on line, n. 3, 2008.

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dall’altro, sottolineò una diversa configurazione della tutela che, a fianco della tradizionale concezione di preservazione, favoriva forme di sostegno e di intervento mediante il ricorso a misure di ripristino e di recupero ambientali”158.

Per quanto concerne il rapporto tra i due strumenti di pianificazione, la Corte Costituzionale ne ha costantemente rilevato una diversa natura, affermando che “i piani paesistici trovano la loro prima base normativa nella disciplina relativa alla protezione delle bellezze naturali (art. 5, l. 29 giugno 1939, n. 1497 e art. 23, r.d. n. 1357/1940) mentre i piani urbanistico-territoriali, variamente regolati nella legislazione regionale, si vengono ad inquadrare nella materia urbanistica e trovano il loro nucleo iniziale di disciplina nei piani territoriali di coordinamento previsti dall’articolo 5, l. 17 agosto 1942, n. 1150”159.

La dottrina, dal canto suo, ha puntualizzato che mentre “il piano paesistico limita la propria portata a ristrette aree già oggetto di vincolo e si struttura come un piano settoriale, esterno alla gerarchia urbanistica e sovraordinato ad essa, di contro, il piano urbanistico–territoriale, pur senz’altro orientato a finalità di tutela paesaggistica è, e rimane, per sua natura, un atto espressione della potestà urbanistica regionale”, potendosi occupare “di aree ben più vaste, indipendentemente dalla loro sottoposizione a vincolo (ad esempio dell’intero territorio regionale), con le tecniche e gli effetti propri degli strumenti di pianificazione urbanistica, ancorché teleologicamente orientato verso l'obiettivo preminente della protezione di valori estetico- culturali”.160

Come è stato acutamente osservato dai colti della materia, nella prassi regionale, è prevalsa la tendenza a riconoscere al piano urbanistico territoriale “una valenza essenzialmente urbanistica” che ha portato a collegare questo strumento al piano territoriale di coordinamento di cui agli artt. 5 e 6 della vecchia legge urbanistica n. 1150/1942”. Una simile scelta, però, non poteva

158

M. IMMORDINO, Tutela dell’ambiente. Legge 8 agosto 1995, n. 431 (a cura di M. Libertini), in Le nuove leggi civili commentate, 1986.

159

C. cost., 13 luglio 1990, n. 327, in Foro it, 1991, c. 2010, con nota di R. FUZIO, Verso un ridimensionamento dei piani paesistici.

160

A. RISSOLIO, Il paesaggio creato dall’uomo: profili di evoluzione normativa, in http://www.teoriaestoriadeldirittoprivato.it, 2010.

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non provocare un “indebolimento” dello stesso strumento, che finiva per inserirsi all’interno della pianificazione territoriale ordinaria di carattere prettamente urbanistico161.

L’obbligatorietà della redazione da parte delle regioni di uno strumento pianificatorio risultava, poi, fortificata in primo luogo, dalla previsione di un termine per la loro predisposizione (31 dicembre 1986) e, in secondo luogo, dall’attribuzione al Ministero per i beni culturali ed ambientali dei poteri sostitutivi previsti dagli art. 4 e 82 del d. P.R. n. 616/1977. Ma quest’ultimo richiamo operato dalla legge aveva infiammato un dibattito in dottrina sulla previsione di poteri di intervento.

La Corte costituzionale, intervenuta sulla questione, ha tuttavia ritenuto giustificato lo spessore dei poteri così attribuiti allo Stato, “tenuto conto

dell'esigenza, fortemente avvertita e chiaramente espressa dalla legge, che la tutela così come da essa congegnata- in relazione alla primarietà ed essenzialità del valore che ne è oggetto - trovi pronta e piena realizzazione”,

poteri “comprensivi della adozione, in luogo della Regione rimasta inerte di

piani paesistici”162.

La giurisprudenza si è poi anche preoccupata di risolvere l’ampio contenzioso nato sulla perentorietà o meno del termine previsto per la redazione dei piani. Con la pronuncia n. 417, 28 luglio 1995, la Corte Costituzionale ha affermato che “il termine di cui all’art. 1 bis e relativo al 31 dicembre 1986 non può che essere ordinatorio e che tanto i vincoli di in edificabilità quanto la possibilità di emanare gli strumenti di pianificazione paesistica, permangono pienamente efficaci dopo la scadenza di esso, essendo strettamente preordinati alla realizzazione dei piani di cui all’art. 1 bis della legge n. 431/1985. In questa prospettiva vincoli e piano sono interdipendenti ed insieme funzionali alla realizzazione della tutela dell’ambiente intesa in senso unitario, integrale e pertanto globale”163.

161

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

162

Corte cost., sent. n. 153 del 1986, in Riv. Giur. Edil., 1986.

163

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Successivamente il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni

culturali e ambientali di cui al D.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, considerati i

limiti assai ristretti della delega legislativa concessa al Governo, ha apportato poche modifiche al previgente sistema pianificatorio.

L’articolo 149 stabiliva, infatti, che: “le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso e di valorizzazione ambientale il territorio includente beni ambientali mediante la redazione di piani territoriali paesistici o di piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesistici e ambientali” e che, come nella legge Galasso, tale pianificazione paesistica “fosse facoltativa per le vaste località qualificabili come “bellezze d’insieme” incluse negli elenchi previsti dall’art. 140 e dall’art. 144” del medesimo T.U.

La dottrina164 mise in rilievo la diversa locuzione utilizzata dal T.U. (“piani urbanistico-territoriali aventi le medesime finalità di salvaguardia dei valori paesisitici e ambientali”) rispetto a quella usata dalla legge Galasso (“piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali”) rinvenendo la ratio di tale scelta nello “scopo di rafforzare la funzione di tutela di tale strumento pianificatorio e di chiarire che non bastava la mera “considerazione”, puramente descrittiva, dei valori paesistici ed ambientali, ma occorreva il perseguimento di una diretta finalità di pianificazione paesaggistica”.

L’articolo 150 dettava, invece, una disposizione dedicata al “coordinamento con la disciplina urbanistica” di cui non si trovava traccia nella legge n. 431; nello specifico, la norma prevedeva che “le linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto riguarda i valori ambientali, con finalità di orientamento della pianificazione paesistica, sono individuate a norma dell'articolo 52 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112”. I piani regolatori generali e gli altri strumenti urbanistici si conformano, secondo l'articolo 5 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di

164

P. CARPENTIERI, Commento all’art. 135, in Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di, G. LEONE, A. TARASCO.

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cui all'articolo 149. I beni e le aree indicati agli articoli 139 e 146 sono comunque considerati ai fini dell'applicazione dell'articolo 7, n. 5, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani territoriali paesistici e dei piani urbanistico-territoriali di cui all’art. 149”. Infine disponeva che le regioni e i comuni potevano “concordare con il Ministero speciali forme di collaborazione delle competenti soprintendenze alla formazione dei piani”. Da notare che quest’ultima disposizione costituì una vera “anticipazione di quello che, con l’emanazione del Codice, diverrà l’archetipo procedimentale di ogni forma di pianificazione paesaggistica: la collaborazione tra Stato e regione nella definizione dei contenuti del piano”165. Ma è solo con il Codice dei beni culturali e del paesaggio che il legislatore ha notevolmente arricchì la disciplina concernente la pianificazione paesaggistica. Tra le novità introdotte dal d. lgs. n. 42/2004 rileva, in prima battuta, la conferma ad opera dell’artt. 135 del perfetto parallelismo esistente tra il piano paesistico e il piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, che entrambi adesso assumono la denominazione di “piani paesaggistici”. In seconda battuta, il legislatore ha scelto di estendere la pianificazione paesaggistica all’intero territorio regionale. La dottrina ha asserito che tale mutamento di prospettiva non riguarda solo un’estensione dell’oggetto dell’attività pianificatoria, ma “la necessaria considerazione dell’intero territorio regionale muta radicalmente la tipologia del piano ed il collegamento tra i valori di rilevanza paesaggistica e contesto territoriale”, poiché da ora in poi le regioni, nell’assicurare tutela e valorizzazione adeguate del proprio paesaggio, non potranno più “ritenere razionale ed esaustiva dell’interesse pubblico” un’attività pianificatoria che sia limitata ad alcune parti soltanto del territorio”.

Non meno significativa risulta la previsione contenuta nel comma 2 dell’art. 135 che allarga la trama delle finalità del piano paesaggistico, il quale, oltre alla definizione delle trasformazioni compatibili con i valori paesaggistici,

165

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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prevede la determinazione di interventi di recupero e riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela, nonché gli interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione alle prospettive di sviluppo sostenibile. Altra novità introdotta dal Codice ha riguardato la possibilità per il piano di introdurre nuovi vincoli, superando così “una visione atomistica della tutela dei beni ambientali per accedere ad un modello di tutela del paesaggio caratterizzato dagli elementi delle integralità e della globalità”166.

Da ultimo si registra l’attribuzione al piano anche di una valenza prettamente programmatica, potendo lo stesso individuare anche progetti su cui intervenire in modo prioritario, approvato il piano.

L’ultima tappa della parabola evolutiva riguardante la pianificazione paesaggistica è rappresentata dall’approvazione dei due decreti correttivi, in particolare, il d. lg. n. 63/2008 ha apportato ulteriori modifiche al regime precedente.

Nello specifico, rispetto al passato le regioni non rappresentano più i soggetti esclusivi della pianificazione. Il primo correttivo, all’art. 135, aveva già sostituito la locuzione “le regioni” con “lo Stato e le regioni”.

Con il d.lg. 63/2008 è stato disposto che l'elaborazione dei piani paesaggistici debba avvenire congiuntamente tra ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143, prevedendo invece la possibilità che regioni, ministero per i Beni culturali e ministero dell'Ambiente stipulino intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici, salvo quanto previsto dall'articolo 135, comma 1, terzo periodo. Inoltre, rispetto alla versione originaria del Codice, risultano ulteriormente specificate le varie fasi dell’elaborazione del piano e viene maggiormente accentuata la funzione programmatica del piano, in quanto è previsto che esso

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R. CHIEPPA, Vecchie problematiche e nuove questioni in tema di piani e autorizzazioni paesaggistiche dopo il d. lg. 26 marzo 2008, n. 63, in Aedon., Rivista di arti e diritto on line, n. 3, 2008.

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individui linee guida prioritarie per progetti di conservazione, recupero, riqualificazione, valorizzazione e gestione167.