Come si è ampiamente osservato nel corso di questo lavoro, si sono delineati con decisione i tratti della responsabilità civile della pubblica amministrazione, introdotta dalla nota sentenza 500/1999 della Cassazione e consolidata, ad oggi, dal codice del processo amministrativo.
Sono molteplici, dunque, i casi in cui oggi l‟Amministrazione (e quindi, in base alla previsione dell‟art. 28 della Costituzione, gli stessi funzionari e dipendenti dello Stato e degli enti pubblici che possono essere chiamati a rispondere civilmente ex art. 2043 c.c. delle loro azioni o omissioni illegittime, compiute con dolo o per colpa) può essere chiamata a risarcire il danno cagionato al privato.
Si precisa che la responsabilità solidale e diretta dei pubblici dipendenti riguarda non solo gli atti compiuti in violazione di diritti, ma anche i casi di lesione di posizioni di interesse legittimo215.
215 In tal senso: Cons. Sato, sez. VI, 23 giugno 2006, n. 3981. Contra: Cons. Stato, sez. VI, 5 agosto 2005, n. 4153. “Per quanto riguarda la dedotta assenza del requisito del danno ingiusto, il Collegio – premesso che ai sensi dell‟art. 28 Cost. i dipendenti dello Stato sono direttamente e personalmente responsabili soltanto per gli atti compiuti in violazione di diritti e che, a norma dell‟art. 23 del T.U.n.3/1957, per danno ingiusto di cui il pubblico dipendente può essere responsabile deve intendersi quello che determina la violazione di diritti – deve osservare che nel caso in esame il menzionato provvedimento sottoscritto in data 17.12.1996 dalla dott.ssa ***, ha leso soltanto interessi legittimi della s.p.a. *** Trasporti e non costituisce, quindi, causa di danno risarcibile a norma degli artt. 22 e 23 citati (in quanto riferito, appunto, ad una condotta dell‟impiegato che abbia provocato la lesione di un interesse legittimo, vantato dal terzo nei con-fronti della P.A”. In www.diritto.it.
Le norme di riferimento sono rappresentate dagli artt. 22 e 23 del Decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 (T.U. n. 3/1957). L‟art.
22216 si limita a far riferimento alla responsabilità verso terzi del dipendente per il danno ingiusto ad essi cagionato. L‟art. 23 si riferisce al danno ingiusto cagionato in conseguenza di ritardi o omissioni nel compimento di atti amministrativi.
Mentre per la responsabilità della pubblica amministrazione è sufficiente la colpa, anche lieve, i pubblici dipendenti sono chiamati a rispondere, anche nell‟azione diretta del terzo danneggiato, solo a titolo di dolo o colpa grave, come esplicitato dall‟art. 23 del T.U. n. 3/1957, richiamato anche per gli altri settori del pubblico impiego, in cui la responsabilità verso i terzi dei dipendenti è limitata alle violazioni commesse con dolo o colpa grave. In particolare l‟art. 93, comma 1° del T.U.E.L. D.P.R. N. 267/2000 espressamente dispone che “Per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”.
Per l‟azione risarcitoria diretta proposta nei confronti del funzionario pubblico il legislatore non precisa quale sia il plesso giurisdizionale titolare della relativa cognizione. Tuttavia, la giurisprudenza del Consiglio di Stato tende a inserire tale azione nell‟ambito della giurisdizione amministrativa217, mentre le
216 L'impiegato che, nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell'art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo.
L'azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei confronti dell'Amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato. L'amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest'ultimo a norma degli articoli 18 e 19. Contro l'impiegato addetto alla conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici l'azione dell'Amministrazione è ammessa solo nel caso di danni arrecati per dolo o colpa grave.
217 Cons. Stato, VI, 5 agosto 2005 n. 4153; Cons. Stato, VI, 23 giugno 2006, n. 3981. Entrambe in www.giustizia-amministrativa.it; V. altresì Cass., Sez. Un., ordinanza 26 maggio 2004 n. 10180, nelle cui motivazioni leggiamo che: “(…) Il potere di assicurare il risarcimento da parte del giudice amministrativo riguarda tutto l'universo della giurisdizione di quest'ultimo e non solo le materie attratte alla giurisdizione esclusiva, come si sarebbe invece potuto opinare se fosse rimasto fermo il riferimento - operato dal precedente testo dell'art. 35, comma 4, del d.lgs. n. 80/1989 - alle
«materie», termine tradizionalmente evocativo dei blocchi di giurisdizione esclusiva. La disposta
Sezioni Unite della Cassazione riconducono alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria nei confronti del funzionario che abbia adottato un provvedimento illegittimo218.
Si è detto che la responsabilità del funzionario è limitata ai casi di dolo o colpa grave. Nei casi di colpa lieve risponderà soltanto l‟Ente pubblico di appartenenza.
L‟Ente, in altri termini, è sempre tenuto a rispondere, in virtù del rapporto di immedesimazione organica che lo lega al dipendente. Per tali motivi il terzo danneggiato potrà agire nei confronti del funzionario che abbia agito con dolo o colpa grave, nei confronti della sola Amministrazione o, congiuntamente, nei confronti di entrambi. L‟amministrazione, una volta risarcito il terzo, potrà rivalersi nei confronti del funzionario innanzi alla Corte dei Conti per ottenere il risarcimento del danno erariale subìto dall‟Ente medesimo.
Non può destare particolare stupore il fatto che l‟azione diretta nei confronti del funzionario rappresenti una strada poco praticata, in quanto più certezza di solvibilità sono offerte dall‟azione nei confronti dell‟Ente219.
concentrazione presso il giudice amministrativo - anche nell'ambito della sua giurisdizione di legittimità - del potere di procedere al risarcimento del danno consente di risolvere in un unico giudizio non solo le questioni relative all'annullamento degli atti illegittimi ma anche quelle attinenti al ristoro del pregiudizio da questi determinato, eliminando in tal modo il pericolo di contrasto fra giudicati ed eliminando quegli inconvenienti propri della doppia giurisdizione, evidenziati dalla sentenza 22 luglio 1999 n. 500 di queste Sezioni Unite (…)”. In www.lexitalia.it.
218 Cass., Sez. Un., 13 giugno 2006, n. 13659. La domanda risarcitoria nei confronti del funzionario risulta, secondo le Sezioni Unite, fondata su un fatto illecito extracontrattuale intercorrente tra privati. In www.diritto.it.; Cass., Sez. Un., n. 4591/2006, che ha ritenuto appartenere alla giurisdizione del giudice ordinario relativamente alla materia di pubblico impiego, in cui si chiedeva ad alcuni funzionari il risarcimento dei danni, derivanti da loro comportamenti arbitrari o comunque illegittimi. Contra: Cass., Sez. Un., ord. n. 10180/2004: sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo per l‟intera domanda, proposta anche nei confronti dei dipendenti, evidenziando che la disposta concentrazione presso il giudice amministrativo - anche nell'ambito della sua giurisdizione di legittimità - del potere di procedere al risarcimento del danno consente di risolvere in un unico giudizio non solo le questioni relative all'annullamento degli atti illegittimi ma anche quelle attinenti al ristoro del pregiudizio da questi determinato, eliminando in tal modo il pericolo di contrasto fra giudicati.
219 M.S. GIANNINI, Le obbligazioni pubbliche, Roma, 1964, 34.
Possiamo ipotizzare, dunque, la possibilità per l‟Ente di chiamare in garanzia il funzionario responsabile, nell‟ambito del giudizio risarcitorio promosso dal privato nei confronti della pubblica amministrazione. Quest‟ultima, infatti, potrebbe avere interesse a chiamare in garanzia, all‟interno del medesimo contenitore processuale, il funzionario responsabile del provvedimento illegittimo o dell‟illecito civile contestato dal privato, al fine di essere da questi manlevato in caso di soccombenza.
Pensiamo, ad esempio, al funzionario che abbia accettato una tangente per aggiudicare una gara ad una determinata ditta. Tale comportamento costituisce un reato (corruzione), ma al contempo, un illecito civile a danno delle imprese partecipanti non vincitrici, che, pertanto, hanno maturato un danno risarcibile e che può essere fatto valere innanzi al giudice amministrativo.
La pubblica amministrazione, che si vede notificare un ricorso di tale genere, può avere dunque interesse a chiamare in garanzia il funzionario responsabile di detto illecito.