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Le forme di tutela previste contro l’autorizzazione paesaggistica

5.2 Il regime transitorio

5.3.10 Le forme di tutela previste contro l’autorizzazione paesaggistica

L’articolo 146, comma 12, del Codice stabilisce che: “l’autorizzazione paesaggistica è impugnabile con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse”.

Essendo l’autorizzazione paesaggistica espressione di discrezionalità tecnica, si ritiene che “siano ammissibili soltanto le impugnazioni volte a censurare la legittimità dell’atto e che sia esclusa ogni valutazione circa il merito del rilascio del provvedimento”262.

E’ opportuno ricordare che il testo previgente dell’articolo 146 sanciva che il ricorso dovesse essere deciso anche se, dopo la sua proposizione ovvero in grado di appello, il ricorrente avesse dichiarato di rinunciare o di non avervi più interesse. In passato questa disposizione aveva suscitato non poche perplessità. Non mancarono, ad esempio, critiche sotto diversi profili d’illogicità nei confronti di una norma che sembrava aver costruito “il processo amministrativo relativo alla pretesa illegittimità dell’autorizzazione paesaggistica come un processo di tipo oggettivo, sganciato cioè dall’impulso di parte, per il quale non si potevano escludere casi in cui, proprio in presenza di interessi diffusi, venissero proposti ricorsi pretestuosi al solo scopo di costringere i contro interessati a concludere transazioni”263.

“Con l’esclusione degli effetti estintivi del giudizio anche in caso di rinuncia o declaratoria di una sopravvenuta carenza di interesse in capo al ricorrente o all’appellante si attuava una deroga specifica ai principi della domanda, dell’impulso di parte e della disponibilità dell’azione”264.

262

V. PARISIO, Beni Culturali, paesaggio e Giudice Amministrativo, in Foro amm., t. a. r., 2004.

263

G. BARATTI, Interessi individuali e diffusi nella tutela e valorizzazione del paesaggio, in www.emilia-romagna.it.

264

154

Il Consiglio di Stato prendendo parte al dibattito265, ha affermato che “il trattamento speciale riservato a coloro che pur legittimati non hanno proposto ricorso in primo grado, qualora sia in gioco la protezione dell’ambiente e del paesaggio, non appare irragionevole né crea un’ingiustificata disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni, poiché ambiente e paesaggio sono dotati di una particolare rilevanza, anche a livello costituzionale”.

Ha sottolineato ancora il Supremo Collegio che tale facoltà impugnatoria risulta “giustificata dal pericolo che, altrimenti, l’autorizzazione paesaggistica riconosciuta legittima dal giudice di primo grado, possa diventare definitiva, con conseguente concreta possibilità per i proprietari degli immobili o delle aree interessate, di porre in essere immediatamente interventi anche irreversibili ed irrimediabilmente pregiudizievoli per i valori paesaggistici”. Una delle novità introdotte poi dal D. lgs. n. 63 del 2008 ha riguardato i soggetti legittimati a impugnare: è stato eliminato il riferimento espresso all’articolo 13 della legge n. 349/1986. Oggi si riconosce la legittimazione a impugnare in modo generico a tutte le associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, oltre che ai soggetti pubblici o privati che ne abbiano interesse. Sulla scorta della giurisprudenza più recente266 è stato sostenuto che “il mancato espresso riconoscimento delle associazioni di protezione dell’ambiente da parte del Ministero non preclude che siano legittimate a proporre ricorso anche altre associazioni non riconosciute, a condizione che in sede giurisdizionale si accerti, caso per caso, sulla base di indici di rappresentatività posseduti in concreto e non in astratto, la titolarità dell’interesse alla protezione dell’ambiente. Una diversa opinione non sarebbe conforme a Costituzione (artt. 24, 103 e 113), se si intendesse attribuire in via esclusiva all’Amministrazione il potere di selezionare i soggetti legittimati ad agire in giudizio, così impedendo l’accesso alla tutela giurisdizionale ad enti esponenziali di posizioni soggettive differenziate e qualificate, definibili quali interessi legittimi”.

265

Cons. Stato, Ad. Plenaria, sentenza 11 gennaio 2007, n. 1.

266

155

Assai dibattuta è apparsa l’espressione “chiunque via abbia interesse, sia esso soggetto pubblico o privato”. Autorevole dottrina267 ha sostenuto che essa vada letta come “chiunque sia legittimato ad causam”, ossia chiunque sia titolare di un interesse qualificato e differenziato, diverso dal generico ed indifferenziato interesse alla salvaguardia del paesaggio.

267

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009. L’Autore, a titolo esemplificativo, considera “legittimato il gestore di un’attività di turismo naturalistico, che intraveda in un’autorizzazione paesaggistica l’avallo ad identificazioni idonee a pregiudicare la naturalità del contesto in cui esso opera, con conseguente danno per l’attività naturalistica da esso svolta”.

156

CAPITOLO VI

VIGILANZA E SANZIONI

6.1 Il sistema di vigilanza previsto dal Codice

Nella funzione di vigilanza si può cogliere una delle falle del sistema di tutela del paesaggio. La sensazione che si ha leggendo l’unica norma che il Codice ha destinato ad essa, l’articolo 155, è che il legislatore statale abbia quasi “snobbato” un tema che, invece, risulta essere di notevole importanza al fine di garantire efficacia alla tutela dei beni paesaggistici.

Infatti, come ha acutamente osservato autorevole dottrina268, “a poco serve inasprire le sanzioni e rendere più rigorose le procedure per l’ottenimento delle autorizzazioni se, poi, si deve assistere inermi al dilagare dell’abusivismo”. La norma in commento, in particolare al comma 1, si limita a stabilire che le funzioni di vigilanza sui beni paesaggistici tutelati dal Codice sono esercitate dal Ministero e dalle regioni.

Essa riproduce fedelmente il dettato dell’articolo 159 T.U., salva la sostituzione dell’aggettivo “ambientali” con “paesaggistici”, determinando così un ampliamento della sfera operativa del potere di vigilanza che abbraccia tutti i beni paesistici, sia quelli individuati ex lege, sia quelli individuati tramite provvedimento amministrativo.

Data la scarna e sintetica formulazione della norma si rende, quindi, opportuno tentare una ricostruzione della nozione di vigilanza sulla scorta delle tesi elaborate dalla dottrina spesso tra loro discordanti.

Secondo una prima ricostruzione269, la vigilanza esprime una “forma di supremazia speciale caratterizzata dal fatto di operare tra soggetti appartenenti

268

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

269

157

ad un’istituzione organizzata, e il cui contenuto consiste nell’esercizio del potere di annullamento degli atti del soggetto vigilato per motivi di legittimità”. La dottrina più recente ha invece osservato come “la vigilanza non debba necessariamente presupporre l’esistenza di un rapporto organizzatorio, potendo la stessa essere ricostruita sulla base del suo profilo funzionale, e cioè, di attività diretta alla tutela dell’interesse pubblico curato dal soggetto vigilante”270.

Si ritiene271 inoltre che “non deve assolutamente equivocarsi e tradursi il concetto di vigilanza in questione con la vigilanza repressiva di ordine di polizia giudiziaria ambientale sulle violazioni soprattutto penali in ordine alla normativa sui vincoli paesaggistici ed edilizia in senso generale”.

Il comma 2 dell’art. 155 è invece di nuova introduzione ed (in sintonia con quanto si afferma nell’art. 10 dell’accordo del 19 aprile 2001, accordo tra il Ministro per i beni e le attività culturali e le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano sull’esercizio dei poteri in materia di paesaggio) è volto a sottolineare il carattere indefettibile della salvaguardia dei beni protetti che riguarda anche gli enti sub-delegati e che comporta l’attivazione dei poteri sostitutivi qualora vi sia inottemperanza o persistente inerzia da parte delle amministrazioni individuate dalle regioni per l’esercizio delle competenze in materia di paesaggio. Tale disposizione fa riferimento alla potestà riconosciuta, ai sensi dell’articolo 146, comma 5, alle Regioni di delegare la funzione autorizzatoria a Province ed enti locali, a condizione che i medesimi garantiscano un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche.

È opportuno ricordare che il d. lgs. n. 63/2008 ha introdotto due nuovi commi all’articolo 155: il comma 2 bis e il comma 2 ter.

Il primo prevede che “gli atti di pianificazione urbanistica o territoriale si conformano ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche dei vari contesti”.

270

S. VALENTINI, voce Vigilanza (dir. amm.), in Enc. Dir., Milano, 1993.

271

M. SANTOLOCI, Beni ambientali, in S. MAGLIA-M. SANTOLOCI, Il codice dell’ambiente, 2004.

158

Si ritiene che la disposizione sia “di facciata”, “diretta a ribadire principi già chiaramente affermati in altri contesti tanto da sembrare collocata fuori posto272, trovando assai più idonea sistemazione nell’ambito della disciplina sulla pianificazione paesaggistica”.

Il secondo sancisce che “gli atti di pianificazione urbanistica o territoriale che ricomprendano beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 146 comma 12, possono essere impugnati con ricorso davanti al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario davanti al Presidente della Repubblica, dalle associazioni ambientaliste riconosciute e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse”. Valgono analoghe considerazioni per quest’ultima disposizione, risultando la stessa completamente avulsa rispetto alle altre che compongono la norma in commento.

Si rammenta altresì che ai sensi della legge n. 36/2004 anche il Corpo Forestale dello Stato, in qualità di Forza di polizia specializzata nella tutela del paesaggio, vigila sul rispetto della normativa nazionale ed internazionale concernente la salvaguardia delle risorse paesaggistiche della nazione.