Logiche e strumenti di coordinamento

Il coordinamento nell’ambito del sistema delle pubbliche amministrazioni costituisce uno ei temi di costante dibattito e sovente è vissuto come un problema. Pressman e Wildavsky (1984) evidenziano come “nessuna critica viene più di frequente riferita alle amministrazioni pubbliche quanto la mancanza di coordinamento”. Ma volendo individuare più precisamente l’oggetto concreto di tali critiche occorre andare oltre la generica definizione per cui il coordinamento consisterebbe nelle azioni conseguenti allo sforzo consapevole di portare a relazione attività o eventi altrimenti non in relazione tra loro (Verhoest et al, 2006a; Thompson et al., 1991;

Kaufmann et al., 1986).

Una definizione utile a tradurre in termini concreti tale concetto la fornisce Peters (1998): il coordinamento conduce all’assenza di incoerenze, ridondanze e lacune, nel policy making e nell’azione amministrativa. La ridondanza è quel fenomeno che si verifica quando più organizzazioni svolgono gli compiti e funzioni sovrapposte. In via teorica, la ridondanza è il problema di coordinamento più facile da risolvere, in quanto è più visibile, in specie se i costi che ne derivano danneggiano potenti stakeholder (si pensi, ad esempio, ad una grande impresa sottoposta allo stesso vincolo autorizzativo da parte di due amministrazioni). Essa tuttavia raramente si verifica in concreto, più spesso il fenomeno che trova diffusione all’interno del sistema delle amministrazioni pubbliche è dato dall’incoerenza. Tale fenomeno si lega ad elementi strutturali ma più spesso ad elementi culturali. All’interno di un sistema contraddistinto spesso da regole e principi comuni, ogni organizzazione possiede infatti una propria cultura organizzativa, proprie routine e risponde a specifici gruppi di cittadini ed utenti di servizi.

L’azione delle organizzazioni tende ad essere coerente rispetto agli elementi ora evidenziati che tuttavia, non coincidono per le diverse amministrazioni operanti nel sistema. L’eterogeneità che le amministrazioni sono dunque chiamate ad affrontare origina spontaneamente comportamenti di coordinamento negativo piuttosto che attivo. In altri termini, l’azione che un’organizzazione assume in assenza di un’interazione consapevole con le altre, è configurabile in termini di non interferenza, di reazione legata alla delimitazione delle rispettive sfere di competenza.

La riduzione di ridondanze e incoerenze potrebbe teoricamente condurre ad una situazione ideale definita da alcuni autori governo olistico (6, 2004), nel quale l’azione di tutti i soggetti pubblici, ad ogni livello, è integrata e coerente. Più realisticamente, il recupero progressivo di livelli crescenti di coerenza e razionalità nell’interazione fra amministrazioni interne al sistema può essere perseguito tramite la progettazione e l’implementazione di un’azione di coordinamento realizzata ricorrendo a specifiche logiche che alimentano il ricorso a determinati strumenti.

Appare quindi opportuno approfondire le logiche che facilitano il coordinamento tra più organizzazioni. In via del tutto generale, il coordinamento nei sistemi sociali si realizza attraverso tre logiche di fondo: la gerarchia, il mercato ed il network (Thompson et altri, 1991).

Nella burocrazia tradizionale, il coordinamento è assicurato attraverso la gerarchia e l’esercizio dell’autorità dal vertice. Dal centro partono gli ordini e le direttive che percorrono la catena gerarchica e che devono essere rispettati dalle unità di livello inferiore. I livelli superiori controllano che i livelli inferiori non intraprendano azioni in contrasto con gli ordini, le direttive e le procedure. Quando situazioni non previste vengono a crearsi, dal vertice dell’organizzazione vengono formulati nuovi regolamenti che entrano nel corpo delle norme che disciplinano l’organizzazione. L’esercizio di autorità gerarchica non è però l’unica logica di coordinamento

possibile. Il coordinamento può avvenire anche attraverso la logica di mercato. La logica di mercato assume che il coordinamento si realizzi per effetto dell’operare di una c.d. mano invisibile riconducibile all’esito composto delle azioni ispirate dall’interesse egoistico (self-interest) degli attori. Le attività ed i comportamenti di acquirenti e fornitori, in senso lato, trovano equilibrio grazie al meccanismo della domanda e dell’offerta, senza che sia necessario, almeno teoricamente ed in assenza di particolari condizioni, l’intervento gerarchico di un’autorità centrale. Uno dei principali orientamenti del NPM è stato proprio quello di sostituire le forme tradizionali di gerarchia con modalità ispirate al mercato; ne sono un esempio le diverse forme di contrattualizzazione adottate nei paesi più toccati dalle riforme NPM (Pollitt e Bouckaert, 2000). Un’ultima logica di coordinamento può infine essere ricondotto alle forme di collaborazione volontaria tra soggetti che costituiscono un network. Tale forma di solidarietà risulta più semplice da realizzare tra organizzazioni che condividono obiettivi, conoscenze, valori ed atteggiamenti (Kickert et.al, 1997).

Gli strumenti di coordinamento, ovvero gli elementi che intervengono a disciplinare le modalità di interazione fra i soggetti che fanno parte del sistema considerato, possono quindi essere suddivisi in tre categorie, in base alla logica di coordinamento in essi prevalente Hoggett, 1996). Anzitutto strumenti basati, interamente o prevalentemente, sulla gerarchia. Quindi strumenti basati, interamente o prevalentemente, sul mercato. Infine strumenti basati, interamente o prevalentemente, sul network. La realtà della vita organizzativa evidenzia peraltro come ciascun singolo strumento sia espressione di un equilibrio differente tra le tre logiche richiamate, presentando sovente aspetti riconducibili a ciascuno di essi:

logiche di tipo gerarchico: si tratta di logiche che si focalizzano sulla definizione e trasmissione di obiettivi e regole, sulla distribuzione e verifica di compiti e responsabilità, sulla creazione e modifica di linee di comando e controllo.

logiche di tipo mercato: si tratta di logiche basate prevalentemente sulla definizione di un insieme di incentivi per gli attori coinvolti, finalizzati prevalentemente ad indurre comportamenti ritenuti idonei a migliorare i risultati delle organizzazioni coinvolte.

logiche di tipo network: si tratta di logiche che fondano il loro funzionamento sulla presenza o creazione di una relazione fra gli attori coinvolti basata sulla condivisione di conoscenze e valori e sulla presenza di una cultura comune.

L’analisi empirica degli strumenti operanti nei sistemi pubblici di diversi paesi ha condotto alla classificazione di due categorie di strumenti di coordinamento, ovvero di soluzioni manageriali ed organizzative implementate nel momento in cui si percepisce una frammentazione della policy capacity (Bouckaert, Peters, Verhoest, 2008; Ongaro, 2008).

Anzitutto è possibile identificare una tipologia di strumenti di natura prevalentemente operativa, cioè strumenti legati alla gestione dinamica delle attività. Tale categoria ricomprende anzitutto i sistemi di pianificazione e controllo strategico trasversali a più unità. Tali sistemi sono finalizzati a definire gli obiettivi strategici di lungo periodo, integrando i processi, gli obiettivi ed i documenti di programmazione dei diversi livelli di governo. All’interno di tale insieme di strumenti è possibile distinguere tra sistemi basati su una logica bottom-up ed interattiva nei quali la logica prevalente e di tipo network e sistemi basati su una logica top-down ed unilaterale di tipo gerarchia. Nei primi il processo di pianificazione parte dagli input che provengono dal basso e si basa prevalentemente sulla negoziazione. I documenti di programmazione che ne derivano aggregano ed integrano le proposte delle singole unità organizzative. Il monitoraggio e la valutazione dei risultati sono anch’essi condotti attraverso un processo congiunto tra livelli superiori ed inferiori. Nei secondi i programmi delle singole articolazioni organizzative sono definiti a partire dai contenuti di documenti di programmazione definiti dal vertice dell'organizzazione. Nella determinazione degli obiettivi prevale una logica di definizione ed assegnazione unilaterale dei medesimi da parte dei livelli sovra-ordinati. Anche il monitoraggio e la valutazione dei risultati e del grado di raggiungimento degli obiettivi sono svolti in maniera unilaterale dai livelli sovra-ordinati.

Appartengono alla categoria degli strumenti operativi anche i sistemi programmazione, budgeting e controllo trasversali più unità. Il processo di programmazione è un importante strumento di coordinamento per tre ragioni: include tutti gli ambiti di policy, permette di valutare a scadenze regolari le scelte operate in precedenza, gioca un ruolo fondamentale nel definire le priorità del governo. Anche in questo caso è possibile distinguere fra strumenti basati prevalentemente su una logica di tipo gerarchia quali il tradizionale sistema di programmazione di tipo finanziario e strumenti basati sulla definizione di obiettivi collegati ad incentivi di risultato per le singole unità e quindi ispirati a logiche di tipo mercato Il tradizionale processo di programmazione finanziaria definisce nel dettaglio in che modo le risorse devono essere impiegate. Non ci sono grandi margini di autonomia delle singole unità organizzative per decidere autonomamente sui livelli e la composizione delle spese. Anche eventuali tagli vengono decisi in modo unilaterale dall’alto. Negli strumenti del secondo tipo per ciascuna unità organizzativa vengono definiti degli incentivi al fine di migliorare la performance. L’ammontare di risorse assegnato alle unità organizzative è collegato agli obiettivi e ai livelli di prestazione attesa o alle performance già realizzate. Possono essere previste forme di sanzione in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi. Particolare attenzione meritano poi gli strumenti basati sulla definizione di obiettivi collegati alla condivisione di informazioni ed al consolidamento dell’azione di governo in funzione di obiettivi comuni a più ministeri, ispirati pertanto da logiche

di tipo network. Tali strumenti operano al fine di pervenire ad un consolidamento dei flussi informativi di supporto al processo decisionale, attraverso lo scambio sistematico di informazioni tra amministrazioni finalizzato a rafforzare logiche di governo congiunto e cooperazione interorganizzativa su determinati obiettivi di policy. Accanto a tali sistemi possono essere presenti incentivi con l'obiettivo di favorire la cooperazione trasversale fra più unità.

Una terza categoria di strumenti di coordinamento operativo è data dalla condivisione ed omogeneizzazione della cultura organizzativa. Si tratta di strumenti basati su logiche prevalentemente di tipo network con alcuni elementi di mercato. Si assume che il coordinamento avvenga più facilmente quando diversi soggetti condividono visioni, valori e conoscenze. Tale comunanza è favorita dalla condivisione di percorsi di formazione e studio, dalla rotazione del personale in diverse unità organizzative, da percorsi di carriera trasversali a più ministeri. Nel caso francese, ad esempio, è lampante in tal senso il ruolo dell’ENA. Nel caso italiano, è particolarmente rilevante il ruolo dei principali corpi (Avvocatura dello Stato, Corte dei Conti, Consiglio di Stato) in considerazione anche del fatto che un gran numero di dirigenti proviene dai ranghi di tali istituzioni.

Tra gli strumenti operativi rientrano i c.d. strumenti procedurali particolarmente diffusi nelle amministrazioni pubbliche. Il coordinamento avviene in questo caso attraverso la previsione, in atti normativi o regolamentari, della partecipazione obbligatoria di alcuni soggetti al processo decisionale (predisposizione di leggi o definizione di politiche e programmi). Un buon esempio è rappresentato dai casi di parere obbligatorio previsto in molti procedimenti.

Completano la serie degli strumenti operativi i sistemi informativi trasversali a più unità, ispirati da logiche prevalentemente di tipo network. Attraverso la condivisione di flussi di informazioni e di database ogni singola unità organizzativa può essere messa in condizione di conoscere le attività poste in essere dalle altre organizzazioni. Pertanto, l’esistenza di sistemi informativi trasversali a più unità rappresenta un’utile logica di coordinamento. Un valido esempio relativo al caso italiano è rappresentato dal sistema Siope; peraltro la logica illustrata è quella che ha ispirato nel corso degli anni la creazione e lo sviluppo della RUPA.

Accanto alla categoria degli strumenti operativi, è possibile distinguere la categoria degli strumenti di istituzionale, che intervengono cioè a modificare le strutture ed i ruoli all’interno e tra le organizzazioni coinvolte. Rientrano in tale categoria anzitutto il ridisegno delle competenze formali, strumento di natura prevalentemente gerarchica. Il coordinamento avviene, in questo caso, raggruppando nuclei di attività omogenee attraverso l’accorpamento di più ministeri. D’altro canto, al fine di svolgere determinate attività possono essere creati nuovi ministeri o unità organizzative, disaggregati dalle organizzazioni precedentemente esistenti. Nel caso italiano, un esempio di accorpamento è rappresentato dalla riduzione del numero dei

ministeri a 12 e poi a 14; un esempio del secondo tipo è rappresentato dalla creazione delle agenzie esecutive. (D.Lgs. 300 del 1999).

Seconda categoria di strumenti di natura istituzionale, anche in questo caso di tipo prevalentemente gerarchico, gli interventi di riorganizzazione e riordino delle linee di comando.

Il coordinamento viene perseguito attraverso la razionalizzazione delle linee di controllo e la formalizzazione di ruoli o strutture di coordinamento in corrispondenza delle intersezioni organizzative tra amministrazioni.

L’introduzione di forme di mercato regolato mercato interno, quasi mercati, voucher e mercati esterni, rappresenta la categoria di strumenti di natura istituzionali maggiormente ispirata da logiche di tipo mercato. Il coordinamento tra diversi ministeri ed unità organizzative avviene attraverso forme regolate di mercato o assetti di quasi mercato. In tali sistemi alcune unità organizzative offrono servizi o prestazioni ad altre unità e si finanziano prevalentemente attraverso tale sistema. I processi di scambio fra le organizzazioni coinvolte prevedono una qualche forma di corrispettivo quale elemento di regolazione dei rapporti.

Tra gli strumenti ispirati prevalentemente da logiche di tipo network è possile identificare da un lato la creazione di organi con funzione di raccordo o consultiva, dall’altro la creazione di organi collegiali con funzioni deliberative. I primi sono organi composti da rappresentanti di vari ministeri e permettono ad essi di scambiarsi informazioni rilevanti. Le decisioni prese in tali sedi, però, devono essere ratificate ed implementate dai singoli ministeri o da un organo di livello superiore. Gli organi consultivi o di raccordo possono essere tanto permanenti quanto temporanei. Contrariamente agli organi con funzione consultiva, gli organi con funzione deliberativa possono assumere decisioni vincolanti per i membri dell’organizzazione. Un esempio tipico di organi di questo tipo è rappresentato dal CIPE.

Presenta natura ibrida, la creazione ex novo di organizzazioni per il perseguimento di obiettivi comuni a due o più ministeri, ispirata da logiche prevalentemente di tipo network con alcuni elementi di gerarchia. Il coordinamento si realizza tramite la costituzione da parte di due o più amministrazioni di una nuova struttura/organizzazione per lo svolgimento di attività congiunte o di comune interesse. Tali organizzazioni sono in genere sottoposte a qualche forma di controllo ed indirizzo da parte delle amministrazioni di riferimento.

Costituiscono strumento di coordinamento di tipo istituzionale, ispirato da logiche prevalentemente di tipo network, gli organi/tavoli di concertazione con altri soggetti pubblici e/o privati rilevanti. In diversi ambiti di policy quale strumento di coordinamento vengono istituiti organi e tavoli permanenti di concertazione. Tutti i principali attori pubblici e privati in qualche modo coinvolti sono rappresentati. Gli organi di concertazione sono responsabili di predisporre,

implementare e valutare politiche e programmi. I diversi attori coinvolti partecipano ai tavoli in qualità di partner alla pari.

Merita infine di essere citata, come soluzione ispirata da logiche prevalentemente di tipo gerarchico, la creazione di specifiche funzioni o unità di coordinamento. Si tratta di persone o unità organizzative che svolgono un ruolo di coordinamento nei confronti di altre unità o organizzazioni come ad esempio ministri di progetto (senza portafoglio). Specifiche funzioni di coordinamento o unità organizzative responsabili della realizzazione e del monitoraggio di determinati programmi.

Questa tipologia, lungi dal presumere di esaurire tutte le diverse categorie di strumenti che i diversi sistemai amministrativi possono progettare ed implementare al proprio interno, fornisce tuttavia in prima approssimazione un elenco capace di rappresentare la complessità che un sistema di coordinamento può presentare, non soltanto in termini di molteplicità e potenziale ridondanza delle sue componenti ma anche in termini di eterogeneità delle sue dimensioni e dunque, potenzialmente, delle sue problematiche (Dunsire, 1986).

3.2 Dal coordinamento del sistema delle amministrazioni pubbliche al