Ai fini del presente manuale, per "operazioni congiunte" si intendono azioni nel settore dell'ordine e della sicurezza pubblici e prevenzione della criminalità, condotte congiuntamente da due o più Stati membri, nell'ambito delle quali agenti di uno Stato membro operano sul territorio di un altro Stato membro 23.
Esse non comprendono o riguardano indagini penali.
Poiché l'organizzazione di operazioni congiunte dipende in ampia misura dalla legislazione nazionale e dalle esigenze operative locali, il presente documento contiene soltanto linee guida riguardanti le operazioni congiunte più tipiche e non elenca pertanto in modo esaustivo tutti i tipi di operazioni congiunte che gli Stati membri possono decidere di attuare.
La cooperazione non viene limitata agli Stati limitrofi, ma può aver luogo anche tra Stati che non hanno una frontiera comune e/o Stati di transito.
4.1 Disposizioni generali
L'articolo 17 della "decisione di Prüm"24prevede che "per potenziare la cooperazione di polizia, le autorità competenti (...) possono, al fine di mantenere l’ordine e la sicurezza pubblici e prevenire i reati, condurre pattugliamenti congiunti ed altre operazioni congiunte in cui funzionari o altri agenti designati di altri Stati membri ("funzionari") partecipano ad operazioni nel territorio di uno Stato membro."
L'ampia sfera di applicazione dell'articolo 17 consente operazioni di terra, mare e aria.
Le disposizioni in questione lasciano comunque ampia libertà agli Stati membri relativamente alla definizione della portata, dell'oggetto e delle condizioni delle loro operazioni congiunte e alla decisione di effettuarle o no.
23 Talvolta si utilizzano i termini "azioni congiunte" e "operazioni ad alto impatto",
generalmente per indicare azioni e operazioni coordinate, nell'ambito delle quali in due o più Stati membri si dedica particolare attenzione ad un determinato tipo di comportamento illecito e/o attività criminale nel corso di un determinato periodo. Questo tipo di azioni non è preso in considerazione nel presente manuale in quanto, di norma, non implica che gli agenti di uno Stato membro operino sul territorio di un altro Stato membro.
24 Decisione 2008/615/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008, GU L 210 del 6.8.2008, pag. 1.
OPERAZIONI CONGIUNTE Si forniscono qui di seguito, a titolo esemplificativo, alcune tipi di operazioni che possono essere effettuate sulla base dell'articolo 17 della decisione di Prüm, secondo la decisione dei singoli Stati membri:
- pattugliamenti congiunti
- assistenza a turisti sulla strada e negli uffici di polizia, protezione di siti turistici - controlli stradali comuni
- scorta di tifosi
- controlli delle persone e dei documenti
- assistenza, durante brevi periodi di detenzione, per fini identificativi in occasione di eventi specifici
- ricorso a unità cinofile e conduttori cinofili per verifiche di sicurezza - scorta di trasporti pericolosi (per esempio, nucleari)
- assistenza (reciproca) in caso di eventi di rilievo (vertice G8, campionato mondiale di calcio) - invio di mezzi e personale adeguato (per es. cannone ad acqua)
- istituzione di centri comuni di comando e di coordinamento su una base ad hoc - esercitazioni congiunte per il tipo di operazioni rientranti nell'articolo 17.
Al fine di ottimizzare i vantaggi della cooperazione, è opportuno che lo Stato membro di
destinazione consenta (nella legislazione nazionale e/o in un accordo bilaterale aggiuntivo) che gli agenti dello Stato membro di origine siano competenti per l'esecuzione di misure di polizia
autonome. Conformemente all'articolo 17, paragrafo 2 della decisione di Prüm, "tali poteri esecutivi possono essere esercitati unicamente sotto il controllo e, di norma, in presenza di funzionari dello Stato membro di destinazione."
Ciascuno Stato membro deve precisare nella sua scheda nazionale la procedura nazionale necessaria per porre in essere operazioni congiunte. Gli Stati membri sono liberi di stabilire come convenire le modalità dell'operazione congiunta, ossia mediante intese orali o scritte, conformemente alla legislazione nazionale e tenuto conto degli accordi bilaterali. È opportuno che tali procedure siano quanto più possibile pratiche e pragmatiche.
OPERAZIONI CONGIUNTE
In generale, le autorità competenti dovrebbero giungere ad un accordo sui seguenti aspetti (di cui all'articolo 17, paragrafo 3 della decisione di attuazione di Prüm 25):
(a) le autorità degli Stati membri competenti per l’operazione;
(b) lo scopo specifico dell’operazione;
(c) lo Stato membro di destinazione in cui l’operazione deve avere luogo;
(d) la zona geografica dello Stato membro di destinazione in cui l’operazione deve avere luogo;
(e) il periodo coperto dall’operazione;
(f) l’assistenza specifica che lo Stato membro o gli Stati membri di origine devono fornire allo Stato membro di destinazione, compresi funzionari o altri agenti, elementi materiali e finanziari;
(g) i funzionari che partecipano all’operazione;
(h) il funzionario responsabile dell’operazione;
(i) i poteri che i funzionari e altri agenti dello Stato membro o degli Stati membri di origine possono esercitare nello Stato membro di destinazione durante l’operazione;
(j) le armi, le munizioni e le attrezzature specifiche che i funzionari dello Stato membro di origine possono utilizzare durante l’operazione a norma della decisione 2008/615/GAI;
(k) le modalità logistiche relative al trasporto, all’alloggio e alla sicurezza;
(l) la ripartizione delle spese dell’operazione congiunta, se differisce da quanto disposto dall’articolo 34, prima frase, della decisione 2008/615/GAI
(m) qualsiasi altro eventuale elemento richiesto.
Modalità pratiche
Gli Stati membri interessati concordano tra di loro le modalità pratiche.
Secondo l'articolo 34 della decisione di Prüm, di norma ciascuno Stato membro sostiene le proprie spese, ma gli Stati membri possono concordare modalità differenti.
Di norma, il vitto e l'alloggio sono forniti dallo Stato membro di destinazione, che dovrà provvedere alla dotazione finanziaria necessaria.
25 Decisione 2008/616/GAI del Consiglio del 23 giugno 2008, GU L 210 del 6.8.2008, pag. 12.
OPERAZIONI CONGIUNTE
Secondo il tipo di operazione e di attività da porre in essere, è opportuno prevedere formazioni e briefing. Si può prevedere a tal fine una formazione comune, o al momento dell'arrivo degli agenti nel Paese di destinazione o distaccando agenti dello Stato di destinazione presso lo o gli Stati che prestano assistenza, per impartire tale formazione. La formazione riguarda in particolare la legislazione nazionale del paese di destinazione, segnatamente l'utilizzo di armi, le strutture organizzative dello Stato membro di destinazione, informazioni operative sui loro compiti, nonché diritti, obblighi e compiti degli agenti.
Gli agenti che operano nel territorio di un altro Stato membro restano soggetti alle norme del diritto del lavoro vigenti nel loro Stato membro, soprattutto in materia disciplinare. Tale aspetto è
espressamente disciplinato dall'articolo 23 della decisione di Prüm, ma la stessa norma è generalmente applicata a tutti i tipi di operazioni congiunte.
Protezione e responsabilità
Lo Stato in cui opera la squadra comune presta agli agenti dell'altro Stato che agiscono sul suo territorio la stessa protezione e assistenza riservata ai propri agenti.
Questo aspetto è specificamente disciplinato dall'articolo 20 della decisione di Prüm.
Se gli Stati membri interessati non hanno diversamente convenuto, gli agenti che operano nel territorio di un altro Stato membro sono assimilati agli agenti dello Stato membro di destinazione per quanto attiene ai reati che dovessero commettere o subire.
Questo aspetto è specificamente disciplinato dall'articolo 42 della convenzione di Schengen 26e dall'articolo 22 della decisione di Prüm.
Tutti gli agenti sono soggetti alle norme in materia di responsabilità civile e penale nel territorio in cui operano.
26 Il testo della CAS è pubblicato nella GU L 239 del 22.9.2000, pag. 19.
OPERAZIONI CONGIUNTE
La responsabilità civile per eventuali danni è di norma a carico dello Stato membro per il quale viene effettuata l'operazione, ossia nella maggior parte dei casi lo Stato membro i cui agenti hanno causato il danno. Tuttavia, qualora gli agenti operino nel territorio di un altro Stato membro per fornire assistenza allo stesso (per esempio in occasione di eventi di rilievo), questo Stato membro sosterrà le spese di eventuali danni causati dagli agenti dell'altro Stato membro. Questo aspetto è specificamente disciplinato dall'articolo 43 della convenzione di Schengen e dall'articolo 21 della decisione di Prüm.
4.2 Pattugliamenti congiunti
Lo scopo dei pattugliamenti congiunti è di agevolare l'accesso all'attività di contrasto da parte dei cittadini dei vari Stati membri interessati, migliorare la cooperazione generale tra le autorità e gli agenti interessati, fornire assistenza pratica e linguistica agli agenti dello Stato di destinazione, facilitare la comunicazione con le autorità nazionali dello Stato membro che presta assistenza, ecc.
I pattugliamenti congiunti possono essere di terra, mare e aria.
Di norma i pattugliamenti congiunti sono di due tipi
- pattugliamenti congiunti nelle zone di frontiera tra Stati membri
È opportuno che le autorità locali siano abilitate ad organizzare pattugliamenti congiunti in modo rapido, pragmatico ed efficace, a seconda delle esigenze operative, affinché ciascun livello di comando possa stabilire tutti i contatti necessari con il suo omologo al fine di organizzare attività comuni o pattugliamenti congiunti.
Tali pattugliamenti possono aver luogo sul territorio di uno degli Stati membri interessati o attraversare (più volte) la o le frontiere.
- pattugliamenti congiunti nel quadro di eventi o momenti specifici
Questo tipo di pattugliamenti rientra tra le misure che figurano nel "manuale sul calcio" e nel
"manuale eventi di rilievo" ma copre anche i summenzionati esempi di assistenza ai turisti sulla strada e negli uffici di polizia, sicurezza dei siti turistici e o controlli stradali comuni, o anche pattugliamenti su treni internazionali.
OPERAZIONI CONGIUNTE Se non altrimenti disposto da disposizioni convenute a livello locale, la procedura da seguire e i punti di contatto pertinenti figurano nella scheda nazionale.
4.3 Assistenza in caso di catastrofi e incidenti gravi
L'articolo 18 della decisione di Prüm 27riporta un tipo particolare di "operazione congiunta":
"Le autorità competenti degli Stati membri si prestano reciproca assistenza, nel rispetto della legislazione nazionale, durante assembramenti, catastrofi ed analoghi eventi di rilievo, nonché incidenti gravi, cercando di prevenire i reati e mantenere l’ordine e la sicurezza pubblici:
a) informandosi, quanto prima, di tali situazioni aventi implicazioni transfrontaliere e scambiando le informazioni pertinenti;
b) adottando e coordinando le misure di polizia necessarie nel proprio territorio in situazioni aventi implicazioni transfrontaliere;
c) nella misura del possibile, su richiesta dello Stato membro nel cui territorio si verifica l’evento, inviando funzionari, specialisti e consulenti e mettendo a disposizione
attrezzature."
Questa disposizione è particolarmente rilevante per gli Stati limitrofi.
Essa fa obbligo alle autorità competenti di convenire modalità pratiche di cooperazione in caso di catastrofi e incidenti gravi con riferimento ai seguenti aspetti:
- scambio di punti di contatto - procedure per contattarsi
- procedure di comunicazione su situazioni aventi implicazioni transfrontaliere - definizione di piani di protezione/piani contro eventi catastrofici
- modalità per l'invio di agenti, esperti e consulenti - modalità per la fornitura di attrezzature
27 Decisione 2008/615/GAI del Consiglio, del 23 giugno 2008, sul potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera (GU L 210 del 6.8.2008, pag. 1).
OPERAZIONI CONGIUNTE
La necessaria formazione dovrebbe possibilmente essere organizzata nell'ambito del coordinamento delle misure di polizia tra le autorità interessate.
4.4 Cooperazione in occasione delle partite di calcio internazionali
È stato convenuto un ampio ventaglio di misure per la cooperazione internazionale tra forze di polizia e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite di calcio di dimensione internazionale in cui è coinvolto almeno uno Stato membro.
In ciascuno Stato membro è stato istituito un punto nazionale d'informazione sul calcio per attuare questo tipo di cooperazione, che in occasione delle partite di calcio va oltre lo scambio di
informazioni e prevede anche l'assistenza.
Le misure dettagliate si basano sulla decisione del Consiglio del 25 aprile 2002 concernente la sicurezza in occasione di partite di calcio internazionali28e sono riproposte in forma più
particolareggiata nella risoluzione del Consiglio, del 4 dicembre 2006, concernente un manuale aggiornato di raccomandazioni per questo tipo di situazioni 29.
4.5 Cooperazione in occasione di eventi importanti
Le autorità di contrasto che in uno Stato membro sono incaricate di seguire eventi importanti di dimensione internazionale devono garantire la sicurezza dell'evento sotto il profilo sia dell'ordine pubblico sia dell'antiterrorismo.
28 Decisione 2002/348/GAI del Consiglio del 25 aprile 2002 concernente la sicurezza in occasione di partite di calcio internazionali, pubblicata nella GU L 121 dell'8.5.2002, pag. 1.
29 Risoluzione del Consiglio, del 4 dicembre 2006, concernente un manuale aggiornato di raccomandazioni per la cooperazione internazionale tra forze di polizia e misure per prevenire e combattere la violenza e i disordini in occasione delle partite di calcio di dimensione
internazionale alle quali è interessato almeno uno Stato membro (GU C 322 del 29.12.2006, pag. 1).
OPERAZIONI CONGIUNTE La cooperazione con le autorità di altri Stati membri è una parte importante della strategia di
sicurezza concernente tali eventi.
La base giuridica della cooperazione, indipendentemente dalla portata della stessa, era fornita solitamente da accordi o intese bilaterali, ma è ora contenuta nell'articolo 18 della decisione di Prüm30, ai cui sensi
"Le autorità competenti degli Stati membri si prestano reciproca assistenza, nel rispetto della legislazione nazionale, durante assembramenti, catastrofi ed analoghi eventi di rilievo, nonché incidenti gravi, cercando di prevenire i reati e mantenere l’ordine e la sicurezza pubblici:
a) informandosi, quanto prima, di tali situazioni aventi implicazioni transfrontaliere e scambiando le informazioni pertinenti;
b) adottando e coordinando le misure di polizia necessarie nel proprio territorio in situazioni aventi implicazioni transfrontaliere;
c) nella misura del possibile, su richiesta dello Stato membro nel cui territorio si verifica l’evento, inviando funzionari, specialisti e consulenti e mettendo a disposizione
attrezzature."
Raccomandazioni più pratiche sul modo in cui organizzare tale cooperazione figurano nel manuale per le autorità di polizia e di sicurezza concernente la cooperazione in occasione di eventi
importanti di dimensione internazionale31.
30 Decisione 2008/615/GAI del Consiglio, del 23 giugno 2008, sul potenziamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo e alla criminalità transfrontaliera (GU L 210 del 6.8.2008, pag. 1).
31 Raccomandazione del Consiglio, del 6 dicembre 2007, relativa a un manuale per le autorità di polizia e di sicurezza concernente la cooperazione in occasione di eventi importanti di
dimensione internazionale (GU C 314 del 22.12.2007, pag. 4).
OPERAZIONI CONGIUNTE
4.6 Protezione delle personalità
Le misure specifiche da adottare per la protezione delle personalità e la cooperazione
transfrontaliera in questi casi sono basate sulla decisione del Consiglio relativa all’istituzione di una rete europea di protezione delle personalità32, modificata dalla decisione 2009/796/GAI del
Consiglio, del 4 giugno 2009.
Le autorità competenti hanno elaborato un manuale contenente informazioni pratiche per la loro cooperazione e che indica per ogni Stato membro i punti di contatto competenti e le normative nazionali sulla protezione e i livelli di minaccia nonché sulle misure di esecuzione e le armi.
4.7 Cooperazione tra unità speciali d’intervento
La decisione del Consiglio relativa al miglioramento della cooperazione tra le unità speciali d’intervento degli Stati membri dell’Unione europea in situazioni di crisi33stabilisce le norme e le condizioni generali volte a consentire ad unità speciali d’intervento di uno Stato membro di fornire assistenza e/o operare sul territorio di un altro Stato membro.
Tali assistenza o operazioni hanno sempre luogo su base volontaria tra gli Stati membri interessati:
non esiste l'obbligo giuridico di richiedere o fornire tale assistenza. Le autorità nazionali competenti abilitate a chiedere e rilasciare autorizzazioni in merito allo spiegamento delle unità speciali
d’intervento sono indicate nelle schede nazionali.
Le modalità pratiche e le disposizioni di attuazione che integrano la decisione in questione sono convenute direttamente tra lo Stato membro richiedente e lo Stato membro richiesto.
32 Decisione 2002/956/GAI del Consiglio, del 28 novembre 2002, relativa all’istituzione di una rete europea di protezione delle personalità (GU L 333 del 10.12.2002, pag. 1), modificata dalla decisione 2009/796/GAI del Consiglio, del 4 giugno 2009, recante modifica della decisione 2002/956/GAI relativa all’istituzione di una rete europea di protezione delle personalità (GU L 283 del 30.10.2009, pag. 62).
33 Decisione 2008/617/GAI del Consiglio, del 23 giugno 2008, relativa al miglioramento della cooperazione tra le unità speciali d’intervento degli Stati membri dell’Unione europea in situazioni di crisi (GU L 210 del 6.8.2008, pag. 73).
OPERAZIONI CONGIUNTE La decisione del Consiglio prevede inoltre che le unità speciali d’intervento si riuniscano
regolarmente al fine di scambiare migliori pratiche ed organizzare formazioni ed esercitazioni comuni. Ciò avviene nell'ambito della cosiddetta "rete Atlas", che riunisce i rappresentanti delle unità d'intervento di tutti gli Stati membri e di alcuni Stati terzi.
Per determinate situazioni di crisi, quali sequestri di persona e prese di ostaggi, sono state istituite reti di esperti dell'UE e internazionali per sostenere le pertinenti operazioni/indagini. L'accesso a tali reti avviene tramite le autorità centrali nazionali.
4.8 Condizioni e procedure per operazioni congiunte in forza di accordi bilaterali
La maggior parte degli Stati membri, se non tutti, hanno concluso con i paesi limitrofi accordi bilaterali o multilaterali concernenti operazioni congiunte.
Tali accordi e intese possono essere altresì utilizzati come base per operazioni congiunte nella misura in cui non siano incompatibili con le disposizioni di Prüm o estendano o amplino gli obiettivi di dette disposizioni.
Molto spesso, tali accordi o intese precisano la portata e le condizioni delle operazioni congiunte integrando così le disposizioni di Prüm.
INDAGINI COMUNI