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Il procedimento di vincolo di competenza regionale Le Commission

3.3 I vincoli del “primo tipo”

3.3.2 Il procedimento di vincolo di competenza regionale Le Commission

Il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico è articolato in una pluralità di fasi.

Incaricate di formulare le proposte per la dichiarazione di notevole interesse pubblico degli immobili appartenenti alle categorie di cui all’articolo 136 sono delle apposite Commissioni, istituite dalle Regioni.

Il TU del 1999 prevedeva l’istituzione, con provvedimento regionale, di una Commissione per ogni Provincia di appartenenza. Oggi, invece, ogni Regione può autonomamente scegliere se istituire una o più Commissioni nel proprio ambito territoriale.

Con riferimento alla composizione, la Commissione è formata:

 da tre Dirigenti statali (Direttore generale, Soprintendente per i beni architettonici e il paesaggio e quello per i beni archeologici);

 da due funzionari regionali competenti per materia;

 da (non più di) quattro esperti nominati dalla regione, “di norma scelti nell’ambito di terne designate” dalle università, dalle fondazioni culturali, dalle associazioni di tutela ambientale riconosciute.

Quest’ultima presenza, che costituisce una novità introdotta dal Codice, si spiega con la volontà di configurare la funzione della commissione “in termini tecnico-discrezionale, secondo un criterio di neutralità rispetto alle dinamiche degli interessi di cui sono naturalmente portatori i rappresentanti degli enti locali”94.

La commissione, inoltre, è integrata da un rappresentante del Corpo Forestale dello Stato nei casi in cui la proposta riguardi filari, alberate e alberi monumentali.

In virtù della nuova composizione, si è osservato in dottrina che la commissione che, “in passato poteva essere qualificata come organo a

94

G. F. CARTEI, L’individuazione dei beni paesaggistici nel Codice dei beni culturali e del paesaggio: profili esegetici ed aspetti problematici, in Giustizia amministrativa, Rivista di diritto pubblico, 2005.

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composizione anche politica, viene ridisegnata dal Codice come organo a composizione prettamente tecnica”95 .

Per quanto riguarda l’attività funzionale delle Commissioni, essa “non appare immutata, ma nettamente cambiata ne è la logica e la forma procedurale, passando, infatti, con il Codice, dalla compilazione degli elenchi (che andavano approvati dal Ministro, poi dalla Regione) alla proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico, quale fase di iniziativa e di istruttoria del procedimento di vincolo volto a culminare nel provvedimento finale regionale”96 .

Segue. L’avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico

Il Codice individua nella proposta di dichiarazione di notevole interesse

pubblico il primo atto del procedimento diretto alla formazione del vincolo

paesistico, non contemplando più, come visto, la predisposizione degli elenchi di beni da tutelare che, nella regolamentazione normativa del TU, costituiva la base dell’intera procedura97.

L’articolo 138 disciplina l’avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico.

I soggetti pubblici cui è riconosciuto il potere di iniziativa del procedimento sono:

 il Direttore regionale;  la Regione;

 gli altri Enti pubblici territoriali interessati.

La Commissione valuta la sussistenza del notevole interesse pubblico e propone alla regione l’adozione della relativa dichiarazione. Nella propria

95

M. A., QUAGLIA, Commento all’art. 136, in M. SANDULLI, a cura di, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012.

96

G. LEONE, A. L. TARASCO, a cura di, Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, Cedam, Padova, 2006.

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attività istruttoria, essa acquisisce le necessarie informazioni attraverso le soprintendenze e i competenti uffici regionali o provinciali e consultati obbligatoriamente i comuni interessati nonché, ove opportuno, esperti della materia.

Il suo compito, in particolare, si sostanzia nell’accertare l’esistenza, in riferimento al bene oggetto di valutazione, delle caratteristiche storiche, culturali, naturali, morfologiche ed estetiche espresse dagli aspetti e caratteri peculiari dei beni considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono o che siano percepite come tali dalle popolazioni.

Secondo autorevole dottrina98, l’attività di valutazione compiuta dalla Commissione assume i connotati dell’accertamento tecnico-discrezionale. La proposta, oltre alle caratteristiche sopra elencate, deve contenere le prescrizioni, le misure ed i criteri di gestione indicati all'articolo 143, comma 1.

La dottrina99, mettendo in evidenza a tal proposito che la dichiarazione di notevole interesse “non ha più una funzione solo conservativa, dovendo, altresì, indicare le prescrizioni, le misure ed i criteri di gestione del bene paesaggistico (cd tutela indiretta)” ha asserito che l’atto impositivo può assumere, pertanto, funzione non solo conformativa della proprietà ma anche sostanzialmente ablatoria, potendo sottoporre il bene ad un vincolo indeterminato di inedificabilità”.

Il decreto correttivo n. 63 del 2008 ha eliminato dal contenuto della proposta le prescrizioni relative alla valorizzazione e gestione dei beni. La dottrina non ha mancato occasione per evidenziare100 come “la Commissione formula alla Regione proposte di prescrizioni d’uso e non già detta disposizioni immodificabili dalla stessa Regione, come il precedente testo poteva lasciar supporre” .

98

M. S. GIANNINI, Relazione, La tutela dei beni ambientali. Verso quale riforma? Padova, 1988.

99

A. CROSETTI, D. VAIANO, Beni culturali e paesaggistici, Torino, 2006.

100

P. MARZARO, Il nuovo regime del provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico: dal procedimento alla separazione delle funzioni di tutela dei beni paesaggistici, RGU, 2009.

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Nonostante l’avvenuta eliminazione, secondo una parte della dottrina, “il legislatore ha voluto ravvisare nella dichiarazione di notevole interesse pubblico una fonte di integrazione del piano paesistico e, ancor prima, nella proposta della dichiarazione, l’elemento prodromico e anticipatorio di tale integrazione, al quale ha indubbiamente attribuito un significato più pregnante”101.

Il comma 2 dell’articolo 138, allo scopo di evitare che il procedimento possa subire una battuta d’arresto, dispone che la Commissione debba decidere entro sessanta giorni dalla presentazione dell’atto di iniziativa. Decorso infruttuosamente il predetto termine, entro i successivi trenta giorni il componente della Commissione o l’ente pubblico territoriale che ha assunto l’iniziativa può formulare la proposta di dichiarazione direttamente alla Regione102.

Altro meccanismo preposto per evitare che il procedimento possa arenarsi è previsto dal terzo comma dell’articolo 138 che fa “salvo il potere del Ministero, su proposta motivata del soprintendente, previo parere della regione interessata che deve essere motivatamente espresso entro e non oltre trenta giorni dalla richiesta, di dichiarare il notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree di cui all’articolo 136”.

Stando alla giurisprudenza103, il potere previsto dall’art. 138, comma 3, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, attribuito al Ministero dei beni e delle attività culturali circa l’imposizione di vincoli paesaggistici “è un potere autonomo che non prevede limiti d’intervento, poiché non si tratta né di potestà, né concorrente, né sussidiaria né suppletiva”.

101

M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012. Suggerisce l’Autore che sarebbe auspicabile l’emanazione di una circolare ministeriale che prescriva che “l’iniziatore” del procedimento abbia l’obbligo di motivare anche l’eventuale rinuncia a formulare la proposta.

102

S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010.

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Segue. La partecipazione degli interessati

Dopo l’adozione della proposta da parte della Commissione, si apre la fase di partecipazione al procedimento da parte dei soggetti interessati

L’articolo 139 del Codice disciplina due diverse forme di partecipazione al procedimento, a seconda che si tratti di bellezze d’insieme (comma 1) o bellezze individue (comma 3).

Nel primo caso, è previsto che la proposta per la dichiarazione di notevole interesse pubblico, corredata di planimetria redatta in scala idonea alla puntuale individuazione degli immobili e delle aree che ne costituiscono oggetto, venga pubblicata per novanta giorni all’albo pretorio del comune interessato e depositata, a disposizione del pubblico, presso gli uffici del comune stesso. Dell’avvenuta proposta (ma anche dell’eventuale determinazione negativa della commissione) e relativa pubblicazione deve poi essere data, senza indugio, notizia su almeno due quotidiani diffusi nella regione interessata, nonché su un quotidiano a diffusione nazionale e sui siti informatici della regione e degli altri enti pubblici territoriali nel cui territorio ricade il bene individuato. La proposta deve essere comunicata anche alla città metropolitana e alla provincia interessate.

Nei trenta giorni successivi all’avvenuta pubblicazione all’albo pretorio della proposta della commissione, i comuni, le città metropolitane, le province, le associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, nonché tutti gli altri soggetti, pubblici e privati, interessati potranno presentare osservazioni alla regione, che ha altresì facoltà di indire un’inchiesta pubblica.

Il comma 3, invece, disciplina la comunicazione avente ad oggetto i beni individui, prevedendo per essi che venga altresì comunicato l’avvio del procedimento al diretto interessato (il proprietario, il possessore o il detentore del bene) e che da tale comunicazione decorra il termine di trenta giorni per depositare eventuali osservazioni o documenti.

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Qualcuno104 ha ravvisato “un eccesso di zelo garantista del legislatore nella previsione normativa appena citata”; altri, addirittura, “un’anomala duplicazione della fase partecipativa”105.

La Corte Costituzionale106, in merito ai paventati profili di incostituzionalità dell’articolo 139 sollevati con riferimento agli articoli 3, 24 e 97 della Costituzione, ha affermato vigorosamente che “rientra nella ragionevole discrezionalità del legislatore, dovuta alla diversa struttura della fattispecie, la differente disciplina predisposta per la comunicazione degli atti impositivi dei vincoli di bellezze naturali, seconda che si tratti di bellezze d’insieme o di bellezze individue”107.

Segue. La dichiarazione del notevole interesse pubblico

La fase della decisione è disciplinata dall’articolo 140, il quale stabilisce che “la regione, sulla base della proposta della commissione, esaminati le osservazioni e i documenti e tenuto conto dell’esito dell’eventuale inchiesta pubblica, entro sessanta giorni”, successivi al termine per la presentazione delle osservazioni, “emana il provvedimento relativo alla dichiarazione di notevole interesse pubblico”.

Tale disposizione, di forte impatto innovativo, ha predisposto un unico trattamento di apposizione del vincolo per tutti i beni appartenenti alle quattro categorie di cui all’articolo 136. In passato, invece, vigeva un regime diversificato, essendo previsto per le sole bellezze individue, la compilazione dell’elenco da parte della commissione e successivamente l’emanazione del provvedimento di notevole interesse pubblico da parte della regione, e per le

104

M. D’ANGELOSANTE, Commento all’art. 138, in Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M. CAMMELLI, Bologna, 2004.

105

P. UNGARI, Il Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di R. TAMIOZZO, Milano, 2005.

106

M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012. che richiama Corte Cost., 28 luglio 1995, n.417.

107

Il Consiglio di Stato ha specificato che “la comunicazione ai proprietari vale solo allorché si tratti di vincoli individui e non anche quando si tratti di bellezze d’insieme”, Cons. St., VI, 9 febbraio 2011, n. 894.

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bellezze d’insieme, la compilazione dell’elenco da parte della commissione seguita dall’approvazione dell’elenco da parte della regione.

Autorevole dottrina108 sostiene che “la Regione, nel decidere, non possa introdurre modificazioni sostanziali rispetto alla proposta formulata dalla commissione, come ad esempio “estendere i confini dell’area e assoggettare direttamente a tutela beni che non siano stati oggetto di proposta”, poiché sarebbero omesse quelle garanzie partecipative e procedimentali previste dall’articolo 139”.

La questione su cui si è arrovellata maggiormente la dottrina ha riguardato, però, la perentorietà o meno del termine previsto dall’art. 140 (60 giorni), entro cui l’autorità regionale deve emanare il provvedimento di dichiarazione.

Secondo alcuni autori109, detto temine sarebbe meramente ordinatorio, “in ossequio al principio generale per cui, laddove non previsti espressamente come tali, i termini concessi all’amministrazione non debbono considerarsi perentori”.

Di contrario avviso110, altra parte della dottrina che ritiene, in via interpretativa, “per evitare non giustificabili diversificazioni nel regime dei beni, a seconda che il procedimento sia a decisione regionale o ministeriale, che il termine debba essere considerato perentorio e non solo ordinatorio”.

Ogni dichiarazione di notevole interesse pubblico deve, poi, essere pubblicata, ai fini dell’assunzione dell’efficacia, sia nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana che nel Bollettino ufficiale della regione.

Qualora la dichiarazione di notevole interesse pubblico abbia ad oggetto le bellezze individue, questa deve essere notificata al proprietario, possessore o detentore, depositata presso ogni comune interessata e trascritta, a cura della regione, nei registri immobiliari.

La dichiarazione di notevole interesse pubblico acquista efficacia, rispettivamente, per le bellezze d’insieme, dal giorno della pubblicazione sulla

108

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

109

G. CIAGLIA, Ibidem.

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Gazzetta Ufficiale, per le bellezze individue, dal giorno dell’avvenuta notificazione al proprietario, possessore o detentore.

Tra gli ulteriori adempimenti della procedura si menzionano l’affissione della copia della Gazzetta Ufficiale, per novanta giorni, all’albo pretorio di tutti i comuni interessati e il deposito della copia della dichiarazione e delle relative planimetrie, messe così a disposizione del pubblico, presso gli uffici dei comuni interessati.

Per quanto concerne il contenuto della dichiarazione, il comma 2 dell’articolo 140 recita così “la dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la

specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. Essa costituisce parte integrante del piano paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo”.

Emerge dalla disposizione citata come “il Codice del 2004 abbia voluto superare il rapporto, in precedenza definito dalla giurisprudenza di “presupposizione” rispetto all’adozione del piano del vincolo paesistico- ambientale del territorio, per delineare un sistema di tutela integrato”111. Si può parlare di depotenziamento della funzione del piano stesso, stante l’obbligo da parte di quest’ultimo di recepire la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato (posto che la stessa non è suscettibile di rimozioni o di modificazioni nel corso del procedimento di redazione o di revisione) ? A parere di chi scrive, il rischio di un tale dettato potrebbe essere quello di condizionare eccessivamente l’attività di pianificazione del paesaggio fino a condurre ad un totale snaturamento dell’istituto.

In conclusione, merita alcune riflessioni la questione relativa all’individuazione della natura giuridica del provvedimento dichiarativo dell’interesse pubblico. In dottrina si sono affermati, in passato, due fondamentali orientamenti.

111

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In base al primo e più risalente filone interpretativo112, si è affermato il carattere costitutivo del provvedimento di vincolo. Si riteneva che l’elenco di cui alla legge del ’39 non avesse ad oggetto “realtà esteriori immediatamente percepibili e storicamente accertabili” ma piuttosto “concetti di valore” i quali possono esistere solo “come concetti, cioè come prodotti di un giudizio”. E “se il giudizio costituisce il nucleo fondamentale della fattispecie impositiva, il relativo procedimento non può avere natura dichiarativa di una qualità che in quanto frutto di uno specifico giudizio non esiste naturaliter; ma avrà, al contrario, natura costitutiva”.

Il secondo orientamento, invece, basandosi sul presupposto che la qualità di bellezza naturale avesse carattere “oggettivo” nel duplice senso che è presente indipendentemente da qualsiasi valutazione giuridica e che tale qualità prescinde dal proprietario o detentore, chiunque esso sia, soggetto pubblico o privato113, ha attribuito a tale atto natura meramente dichiarativa con esclusione di qualsiasi effetto costitutivo che non sia quello di dare “certezza” dell’esistenza di “realtà giuridicamente definite” che prima “dell’adozione del provvedimento, anche se esistevano, non erano tuttavia riconoscibili o identificabili per quel che avrebbero dovuto essere”.

Sulla stessa lunghezza d’onda si è posta la Corte Costituzionale che, a partire dalla nota sentenza n. 56 del 1968, ha affermato che i beni paesaggistici sono “originariamente d’interesse pubblico” per cui il provvedimento di vincolo su un determinato bene non ne modifica la preesistente situazione ma “acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alle prescrizioni normative”.

Con l’ulteriore conseguenza che l’amministrazione, quando accerta in concreto l’esistenza nelle singole cose del valore tutelato dalla legge, non fa altro che riconoscere caratteristiche già esistenti.

112

B. CAVALLO, Profili amministrativi della tutela dell’ambiente: il bene ambientale tra tutela del paesaggio e gestione del territorio, in Riv. trim. dir. Pubbl., 1990; A.CROSETTI, La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001; S. CATTANEO, Rassegna critica di giurisprudenza in tema di protezione delle bellezze naturali, RG ED, 1960.

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Tra queste due tesi estreme si colloca, poi, una terza impostazione che riconduce il provvedimento di vincolo alla categoria degli “accertamenti

costitutivi” e ciò in considerazione del fatto che, nonostante il carattere

“oggettivo” della qualità di bellezza naturale, è solo il provvedimento di vincolo che assoggetta la res a quel particolare regime di godimento previsto dalla legge114.

Il dibattito, oggi, ha perso parte del suo interesse in considerazione delle modifiche normative intervenute sulla dichiarazione di interesse pubblico. Quest’ultima, infatti, sino al 2004, non aveva uno specifico contenuto precettivo (i vincoli erano cosiddetti nudi, cioè non contenevano una specifica disciplina di uso dei beni).

La dichiarazione, infatti, nella nuova veste conferita dal d.lgs. n. 63, non si limita più all’individuazione dell’area oggetto di interesse ma detta con riguardo ad essa prescrizioni vincolanti, in quanto predetermina gli usi e le trasformazioni consentiti.

Segue. La dichiarazione di notevole interesse pubblico da parte dello Stato

L’articolo 141 del Codice contiene la disciplina procedimentale relativa all’esercizio del potere ministeriale di imposizione del vincolo.

Per comprendere la portata innovativa della norma, è utile menzionare brevemente il regime antecedente al Codice.

Ai sensi della legge n. 1497/1939, il Ministero deteneva il potere di determinare in concreto i beni da sottoporre a vincolo. Successivamente, il D.p.r. n. 616/1977 riservò al Ministro per i beni culturali e ambientali la sola potestà di integrare gli elenchi approvati dalle regioni alle quali erano state delegate le funzioni relative all’individuazione e alla tutela delle bellezze naturali. Potestà che la giurisprudenza maggioritaria definì “concorrente” con quella delle regioni, affermando che, “sulla base di tale potere lo Stato non potesse spingersi fino a modificare o sopprimere i vincoli imposti dalla

114

T. ZAGO, La protezione giuridica delle bellezze naturali, cit. in M. IMMORDINO, Vincolo paesaggistico e regime dei beni, Cedam, 1991.

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regione, ma era comunque legittimato a prendere in considerazione le località per le quali la regione aveva già espresso valutazione negativa, quelle non incluse negli elenchi o perché neppure prese in considerazione o per difetto di iniziativa dei soggetti che concorrevano nei procedimenti regionali”115.

Tale disciplina fu confermata dal Testo Unico che all’art. 144 prevedeva espressamente la potestà del Ministero di integrare gli elenchi dei beni e delle località, su proposta del soprintendente competente e sentito il competente comitato di settore del Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali. Il Codice, nella versione prevista dal primo decreto correttivo, ha trasformato il precedente potere integrativo dello Stato in un potere sostitutivo, il cui presupposto operativo era individuabile nella inerzia degli enti competenti all’adozione della proposta e della dichiarazione di notevole interesse pubblico.

Con il decreto correttivo del 2008, all’articolo 138, si è riconosciuto al Ministero un potere autonomo di imposizione del vincolo paesaggistico. L’amministrazione statale ha, infatti, il potere di dichiarare, su proposta motivata del Soprintendente e previo parere della regione interessata, il notevole interesse pubblico, non solo nei casi di inerzia da parte della commissione nel compimento della fase istruttoria o della regione nell’emanazione del provvedimento, ma nei casi in cui l’amministrazione statale lo ritenga opportuno.

La novità introdotta dal legislatore ha un peso tutt’altro che modesto, se si considera che, “in passato il Ministero non avrebbe potuto direttamente imporre il vincolo, ma solo intervenire in via sostitutiva in caso di inerzia del competente organo regionale”116.

Il Ministero, quindi, valutate le eventuali osservazioni presentate ai sensi del comma 5 dell’articolo 139, sentito il competente Comitato tecnico-scientifico, adotta la dichiarazione di notevole interesse pubblico e ne cura la

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M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012, che richiama P. MANTINI, La tutela dei beni paesistici, in A. CATELANI, S. CATTANEO, a cura di, I beni e le attività culturali, Padova, 2002.

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e nel Bollettino ufficiale della regione. Sarà invece il Soprintendente ad occuparsi della notifica diretta agli interessati e alla trascrizione nei registri immobiliari, nonché alla trasmissione del numero della Gazzetta Ufficiale entro i dieci