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Il quadro delle competenze legislative a seguito della riscrittura del titolo

Il quadro fin qui tracciato venne ribaltato a seguito della riscrittura del titolo V della Parte II della Costituzione ad opera della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001. In particolare, la novella dell’art. 117 riaccese il dibattito sulla corretta delimitazione delle competenze legislative in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio, avendo essa scelto di non prendere posizione in modo esplicito sulla “tutela del paesaggio”, come invece ha fatto per altre materie. Ad esempio, il comma 2° dell’art. 117, alla lettera s), ha attribuito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia della “tutela dell’ambiente,

dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre il comma successivo ha affidato

alla legislazione concorrente le materie di “valorizzazione dei beni culturali e

ambientali” e di “governo del territorio”.

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La dottrina, riflettendo sul senso di una simile scelta, si è domandata “se l’omissione avesse costituito una scelta consapevole in ordine alla dislocazione delle attribuzioni normative e amministrative sul paesaggio, oppure se essa fosse stata più semplicemente frutto di approssimazione e incoerenza”, considerato che negli ultimi anni il tema era stato “oggetto di un qualificato e approfondito dibattito, sia sul versante giuridico amministrativo che su quello delle altre scienze che si erano occupate della materia (dall’urbanistica alla geografia, dalla storia alla semiotica), nonché di “costante attenzione dal giudice delle leggi e dal giudice amministrativo”49.

Tra le ipotesi ricostruttive sperimentatesi in dottrina si segnalano le seguenti: 1) Il paesaggio s’inquadrerebbe nella materia “dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’articolo 117, comma 2, lett. s) Cost.

Si attribuirebbe così la materia del paesaggio alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. È stato sostenuto, in particolare, che “la sussunzione dell’ambiente nel paesaggio” sarebbe “confermata, sotto il profilo della più autorevole interpretazione giuridica, dall’accezione di ambiente-territorio già evocata da Giannini50, e sotto il profilo normativo dalla dizione normativa utilizzata dal testo unico del 1999, intitolato ai beni culturali e ambientali, e ancor prima dalla l. n. 431/1985, concernente la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”51. Tale ricostruzione “sconta una non condivisibile dilatazione della nozione di “ambiente” e rischia di ingenerare confusione tra i profili – che vanno, invece, mantenuti ben distinti – dell’ambiente e del paesaggio”52.

2) Il paesaggio, in quanto non espressamente nominato, rientrerebbe nell’alveo della competenza residuale, e quindi esclusiva, delle regioni.

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P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in http://www.giustizia- amministrativa.it

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Per M. S. GIANNINI l’ambiente farebbe riferimento a tre nozioni: una prima relativa alla tutela degli elementi paesaggistici e culturali, una seconda concernente la difesa del suolo, dell’aria e dell’acqua, una terza relativa all’urbanistica e al governo del territorio.

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G. F. CARTEI, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. CASSESE, Diritto amministrativo speciale, 2003, tomo II.

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Come è stato notato in dottrina, si tratta di una tesi “radicale e implicante una rottura con le concezioni precedenti”. Essa ha trovato pochi proseliti.

3) Il paesaggio si collocherebbe nel “governo del territorio”, materia di competenza concorrente.

Una parte della dottrina53 ha basato tale ricostruzione sull’assunto in base al quale, l’attività di pianificazione del paesaggio, cui tende e su cui ruota l’intero sistema di tutela, costituisce, senza dubbio alcuno, tipica attività di pianificazione urbanistica e territoriale.

Tale tesi si pone però in aperta antitesi con la costante interpretazione data dalla Corte Costituzionale alle nozioni di paesaggio e di urbanistica.

4) Il paesaggio costituisce un bene culturale.

La tesi si fonda sull’art. 2 del d. lgs. n. 42/2004 che espressamente menziona i beni paesaggistici nell’ambito del patrimonio culturale. Una simile ricostruzione, è stato sostenuto in dottrina, sarebbe in linea con la tradizione prevalente della nostra esperienza giuridica, fondata sulla “connotazione intrinsecamente culturale del paesaggio e del bene paesaggistico-ambientale, che ne determina l’autonomia e la differenza concettuale e giuridica rispetto alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema da una lato, e rispetto al governo del territorio e all’urbanistica, dall’altro”54.

Di fronte ad un quadro così eterogeneo di soluzioni interpretative, provvidenziale si è rivelato l’intervento della Corte Costituzionale che, nel corso degli anni, ha dettato una serie di indirizzi concernenti la regolazione dell’ “ineliminabile compresenza dei due livelli di amministrazione in materia di paesaggio, fondata sul dato oggettivo che sulla medesima dimensione spaziale si esercitano sia il governo del territorio sia la disciplina del paesaggio, soprattutto quella contenuta nei piani”55.

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, IPSOA, 2009.

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P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in http://www.giustizia- amministrativa.it.

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Nella sentenza n. 182/200656 la Corte Costituzionale ha sostenuto in ordine alle funzioni di gestione e di pianificazione del paesaggio che “lo Stato fa valere la propria potestà legislativa primaria in materia di ambienta e beni culturali (art. 117, comma 2, lettera s, Cost.) e la propria potestà di stabilire principi fondamentali in materia di governo del territorio e valorizzazione dei beni culturali(art. 117, comma 3, Cost), ai quali le Regioni devono sottostare nell’esercizio delle proprie competenze, cooperando eventualmente ad una maggiore tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato; affermata la competenza regionale nella pianificazione paesaggistica, in quello che a effetto saliente di essa, ovvero la modifica di regime dei beni che essa recepisce e il cui uso deve regolare, lo Stato deve poter interloquire attraverso forme di concertazione, senza le quali la Regione può ben elaborare autonomamente il piano, senza però che quell’effetto si produca”.

Tuttavia la pronuncia che ha rappresentato una pietra miliare nell’evoluzione del dibattito intorno al riparto di competenze in materia è stata la sentenza n. 7 novembre 2007, n. 36757. La Corte Costituzionale, rigettando i ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Calabria e Piemonte avverso il primo decreto correttivo (D.Lgs. n. 157/2006) del Codice, le quali lamentavano un invasione di campo legislativa ed amministrativa da parte dello Stato, ha affermato che “come si è venuto progressivamente chiarendo già prima della riforma del titolo V della parte seconda Cost., il concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è per questo che l’art. 9 Cost. ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun’altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale”. La Corte, sulla base di tale premessa, ha chiarito che “sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei

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Corte Cost., sent. n. 182/2006, depositata in cancelleria il 5 maggio 2006.

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beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. La tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni.

Si tratta di due tipi di tutela, che ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono necessariamente restare distinti.”

La dottrina58, mettendo in risalto come la sentenza de quo abbia riconosciuto un “contenuto più pregnante ed incisivo alla potestà legislativa statale sulla tutela del paesaggio”, ha sostenuto che “la funzione di tutela, proprio per i suoi contenuti di conservazione, di difesa estrema, cioè, di quei valori che costituiscono manifestazioni percepibili dei tratti identitari della Nazione, si configura logicamente come prioritaria, viene, cioè, prima, e quindi si pone in una posizione sovraordinata, rispetto alle molteplici scelte regionali concernenti l'assetto e lo sviluppo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, rientranti nella competenza concorrente delle regioni, della quale in ogni caso costituisce un "limite" esterno”.

Potestà statale che ne esce sicuramente rafforzata rispetto alla mera facoltà, riconosciuta in passato dalla Corte59, di fissare “standards di tutela uniformi sull'intero territorio nazionale”.

Sulla stessa lunghezza d’onda viaggiò la sentenza n. 180 del 2008, ove la Corte Costituzionale, ha reiterato l’orientamento della sentenza n. 367 del 2007, affermando che “sul territorio vengono a gravare più interessi pubblici: da un

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M. IMMORDINO, La dimensione "forte" della esclusività della potestà legislativa statale sulla tutela del paesaggio nella sentenza della Corte costituzionale n. 367 del 2007, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line, 2008, n.1.

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lato, quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.; dall’altro, quelli riguardanti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni”.

Venendo agli orientamenti giurisprudenziali più recenti della Corte Costituzionale, pare utile riportare qualche stralcio dei ragionamenti che il giudice ha posto in essere quando si è trovato a confrontarsi con casi in cui veniva lamentato un contrasto delle norme regionali con il Codice in tema di riparto di competenze.

La Corte60 ha asserito che “non compete al legislatore regionale disciplinare le ipotesi di esenzione, rispetto ai casi per i quali la normativa dello Stato subordina l’esecuzione di un intervento al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (sentenze n. 66 del 2012; n. 235 del 2011; n. 232 del 2008). Questo istituto persegue, infatti, finalità di tutela dell’ambiente e del paesaggio, rispetto alle quali la legge regionale, nelle materie di propria competenza, può semmai ampliare, ma non ridurre, lo standard di protezione assicurato dalla normativa dello Stato”.

Con riferimento alla problematica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a Statuto speciale, la Corte Costituzionale ha, ad esempio, sostenuto nella sentenza n. 5459 del 2009 che “nonostante la tutela del paesaggio rientri, ai sensi dell’art. 117 Cost., nella competenza legislativa statale esclusiva (Corte cost., 7 novembre 2007 n. 367), e che lo statuto della Regione Sardegna non contempli espressamente il paesaggio tra le materie di competenza legislativa regionale, la Corte ha tuttavia riconosciuto, proprio in relazione alla l.r. n. 8/2004, la competenza della Regione Sardegna a legiferare in materia di paesaggio (Corte cost. 10 febbraio 2006 n. 51), fondandola sul decreto legislativo di attuazione dello statuto quanto al governo del territorio (segnatamente il d.P.R. 22 maggio 1975 n. 480), e riconducendola all’art. 3 dello statuto medesimo. La Corte, tuttavia, ha sottolineato che “la citata

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pronuncia della Corte, pur riconoscendo la competenza del legislatore regionale a intervenire in materia di tutela del paesaggio, afferma che tale competenza incontra i limiti di cui all’art. 3 dello statuto, e segnatamente il limite derivante dalle norme statali di <<riforma economico sociale>>.

Si afferma infatti testualmente nella pronuncia: “A tale ultimo riguardo, va osservato che il legislatore statale conserva quindi il potere di vincolare la potestà legislativa primaria della regione speciale attraverso l’emanazione di leggi qualificabili come «riforme economico-sociali»: e ciò anche sulla base — per quanto qui viene in rilievo — del titolo di competenza legislativa nella materia «tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali», di cui all’art. 117, 2° comma, lett. s), Cost., comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della regione Sardegna che eserciti la propria competenza statutaria nella materia «edilizia ed urbanistica”. Infine, il giudice costituzionale ha ritenuto che “il d.lgs. n. 42/2004 trovi applicazione nella regione Sardegna quanto alle norme di <<riforma economico sociale>>. La regola contenuta nell’art. 144, d.lgs. n. 42/2004, secondo cui i piani paesistici prevedono misure di salvaguardia può senz’altro essere ritenuta una norma di riforma economico-sociale di diretta applicazione nella Regione Sardegna”. Su questo filone si è inserita la sentenza costituzionale n. 238 del 2013, in cui la Corte, richiamando la precedente giurisprudenza, la quale, relativamente al riparto di competenze in materia di tutela paesaggistica, aveva dichiarato costituzionalmente illegittime norme regionali che si ponevano in contrasto con disposizioni previste dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, qualificate norme di grande riforma economico-sociale (sentenze n. 207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del 2008 e n. 51 del 2006), ha precisato che “il legislatore statale, tramite l'emanazione di tali norme, conserva il potere – anche relativamente al titolo competenziale legislativo "nella materia "tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, comprensiva tanto della tutela

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del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali" (per tutte, sentenza n. 51 del 2006) − di vincolare la potestà legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, così che le norme qualificabili come "riforme economico-sociali" si impongono al legislatore di queste ultime ai sensi, per ciò che concerne la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, di quanto prevede l'articolo 2 dello statuto speciale, che limita l'esercizio del potere legislativo primario della Regione nella materia del "paesaggio" al rispetto delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali dello Stato”61.

2.3 La cooperazione tra amministrazioni pubbliche e gli Osservatori nazionale e regionale per la qualità del paesaggio

Il meccanismo della “leale cooperazione” che deve ispirare i rapporti tra Stato, Regioni ed Enti Locali, così come propugnato dalla giurisprudenza nelle sentenze appena analizzate, ha trovato accoglimento normativo nell’articolo 133 del Codice, dedicato alla “cooperazione tra amministrazioni pubbliche per la conservazione e valorizzazione del paesaggio”.

La vigente disposizione, rispetto alla versione precedente, che nulla specificava al riguardo, ha individuato nel meccanismo dell’intesa, lo strumento attraverso il quale “il Ministero e le regioni definiscono le politiche per la conservazione e la valorizzazione del paesaggio” (comma1).

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Corte Cost., sent. n. 238 del 2013, depositata in Cancelleria il 24 luglio 2013. In particolare con la sentenza n. 164 del 2009, resa nei confronti della sola Regione Valle d'Aosta/Vallée d'Aoste, la Corte ha ritenuto l'illegittimità costituzionale di numerosi commi di una norma regionale che veniva a sottrarre ai vincoli paesaggistici le zone contermini ai laghi artificiali, introducendo, pertanto, deroghe al regime vincolistico previsto dalla legislazione dello Stato in materia di aree qualificate di interesse paesaggistico e ponendosi, quindi, in contrasto con l'articolo 142 del Dlgs n. 42 del 2004, per il quale deve essere mantenuta la qualifica di norma di grande riforma economico-sociale, in quanto l'elencazione in esso contenuta "delle aree vincolate per legge rappresenta[va] nella sostanza un continuum rispetto alla precedente disciplina" (sentenza n. 66 del 2012).

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Nel porre in essere tale attività definitoria, i soggetti istituzionali tengono conto “anche degli studi, delle analisi e delle proposte formulati dall’ Osservatorio nazionale per la qualità del paesaggio, nonché dagli Osservatori istituiti in ogni regione con le medesime finalità”.

Codesti organismi fanno la loro comparsa per la prima volta nell’Accordo quadro Stato-Regioni, concluso il 19 aprile 2001, che all’articolo 1, comma 4, ne prevedeva espressamente la relativa istituzione.

L’Osservatorio Nazionale è stato istituito con decreto ministeriale 15 marzo 2006, modificato in seguito dai decreti ministeriali 23 gennaio 2008 e 25 settembre 2008. Compito dell’Osservatorio è quello di promuove studi e analisi per la formulazione di proposte idonee alla definizione delle politiche di tutela e valorizzazione del paesaggio. Tra le funzioni che esso svolge, si ricordano: la predisposizione della rete delle strutture ministeriali e delle strutture regionali e locali che sono deputate a fornire all’Osservatorio stesso i dati; l’individuazione dei casi di studio e di ricerca emblematici dei paesaggi italiani; la proposta di metodologie e criteri di valutazione dei valori paesaggistici del territorio italiano, il monitoraggio dei grandi interventi di trasformazione del territorio; l’elaborazione di un rapporto sullo stato delle politiche per il paesaggio ogni due anni. Esso, infine, svolge un ruolo di raccordo con gli Osservatori Regionali.

Tra le Regioni che hanno istituito Osservatori per la qualità del paesaggio, rilevano le esperienze delle Regioni Abruzzo, Piemonte, Calabria, Veneto, Puglia e Umbria.

Tornando all’articolo 133, è opportuno rilevare come lo stesso individui specificamente i soggetti destinatari della disposizione, nel Ministero e nelle Regioni, rispetto, invece, alla scelta del legislatore del 2006, il quale aveva preferito riferirsi genericamente alle “amministrazioni pubbliche”. La dottrina ha salutato positivamente la nuova versione della norma in quanto la precedente sarebbe stata “destinata potenzialmente a coinvolgere anche a

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soggetti del tutto sforniti, nell’attuale contesto costituzionale, di qualsivoglia attribuzione in merito”62.

“Gli altri enti pubblici territoriali, diversi da Stato e Regioni”, invece, come prevede il comma 3, si limitano a conformare la loro attività di pianificazione agli indirizzi e ai criteri di cui al comma 2 e, nell’immediato” ad adeguare “gli strumenti vigenti”.

Il comma 2 stabilisce, nello specifico, che “il Ministero e le regioni cooperano, altresì, per la definizione di indirizzi e criteri riguardanti l’attività di pianificazione territoriale, nonché la gestione dei conseguenti interventi, al fine di assicurare la conservazione, il recupero e la valorizzazione degli aspetti e caratteri del paesaggio indicati all’articolo 131, comma 1”. Tale forma di cooperazione, ha cura di precisare il legislatore, deve attuarsi “nel rispetto delle esigenze della tutela”. Inoltre gli indirizzi e i criteri definiti devono considerare “anche finalità di sviluppo territoriale sostenibile”.

2.4 Tutela e valorizzazione del paesaggio