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La restituire del “giudizio”.

Il nuovo art 99, c.p.a e l’attivismo della Plenaria

2. La restituire del “giudizio”.

Altra novità introdotta dal Codice è quella che consente all’Adunanza plenaria, in alternativa alla decisione dell’intera controversia, di limitarsi a “enunciare il principio di diritto” e “restituire per il resto il giudizio alla sezione remittente”.

In precedenza, infatti, il regolamento di procedura, art. 73 r.d. n. 642/1907, imponeva alla Plenaria di decidere, con i pieni poteri del giudice di appello, anche “di tutte le altre questioni della controversia”, pur tuttavia, è d’uopo rilevare che, al concorrere di determinai presupposti, la prassi di non decidere l’intera questione fosse già in vigore ancor prima dell’emanazione del Codice e ne sono un esempio le decisioni dell’Adunanza Plenaria nn. 4, 5, 7, 8 e 9 del 30 luglio 2008121.

Oggi, questa facoltà è stata disciplinata espressamente dall’art. 99, comma 4, c.p.a. e, stante il suo tenore letterale, si è pensato che la stessa potesse essere esercitata dalla Plenaria nei soli casi in cui la rimessione fosse stata operata da una Sezione semplice e non

                                                                                                               

120 In questo senso si v. C.E.GALLO, Il secondo correttivo al Codice del processo amministrativo, in Urb. e

app., 2012, 12, p. 1235.

anche nelle ipotesi di deferimento presidenziale, mancando in quest’ultimo caso, una volta enunciato il principio di diritto, una “sezione remittente” cui restituire il ricorso122.

In realtà, questa ipotesi si è verificata con la Sentenza 24 gennaio 2014, n. 4123 dove la Plenaria, investita dal Presidente del Consiglio di Stato della “questione di massima” attinente alla composizione dei collegi nei giudizi di revocazione, una volta enunciato il principio di diritto, ha restituito il giudizio alla “sezione remittente” ancorché non vi fosse una Sezione che potesse essere definita tale alla stregua dell’art. 99, comma 4, c.p.a.. La vicenda merita alcune brevi considerazioni.

Orbene, preliminarmente giova evidenziare che la questione suddetta era stata sì deferita dal Presidente del Consiglio di Stato, ma quest’ultimo era stato a sua volta investito della stessa dal Presidente della VI Sezione che, dovendo comporre un collegio giudicante per un ricorso per revocazione si trovava nell’incapacità di formarne uno che potesse essere compatibile con i principi enunciati dall’Adunanza Plenaria con la sentenza n. 2/2009124. Di talché, vertendo la questione sulla composizione dei Collegi, il Presidente della VI Sezione ha ritenuto opportuno “rimettere” l’affare al Presidente del Consiglio di Stato che a sua volta lo ha deferito all’Adunanza Plenaria ex art. 99, comma 2, c.p.a..

                                                                                                               

122 Così A.STORTO, Decisioni della plenaria e vincolo di conformazione, Op. cit.   123 Cons. St., Ad. Plen., sent. 24 gennaio 2014, n. 4, in Foro amm., 2014, 2, p. 380 ss.

124 Si legge nella sentenza richiamata alla nota precedente: “Con nota prot. n. 7969 in data 29 aprile 2013,

il Presidente della VI Sezione, ha fatto presente di nutrire “perplessità in ordine alle modalità di costituzione del collegio giudicante per la decisione della predetta controversia” sulla base della decisione dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio n. 2 del 2009, che ha affermato anche per il giudizio di revocazione la necessità che il giudice non possa giudicare in una controversia di cui ha conosciuto in altro grado del processo, in ragione della “forza della prevenzione” che potrebbe svolgere un ruolo decisivo nella fase rescindente. Nella specie, rileva il Presidente della VI Sezione, “entrambi i consiglieri di Stato appartenenti al gruppo di lingua tedesca in servizio presso il Consiglio di Stato hanno conosciuto della predetta controversia in altro grado di giudizio”, l’uno in quanto componente del Collegio che ha pronunciato la sentenza d’appello della cui revocazione si tratta e l’altro in quanto componente del Collegio che ha pronunciato la sentenza di primo grado, per cui, trattandosi di questione di massima riguardante la composizione dei Collegi, ha ritenuto di rimettere l’affare al Presidente del Consiglio di Stato per la valutazione circa l’opportunità di investire l’Adunanza Plenaria”.

Sennonché, la Plenaria, una volta “risolta” la questione di massima, ha ritenuto, non già di rimettere l’affare al Presidente del Consiglio di Stato, ma di dover “rinviare il giudizio” alla VI Sezione per la decisione del ricorso, ai sensi dell’art. 99, comma quarto, c.p.a.. Questa decisione sembrerebbe indicativa sul coordinamento tra la norma che disciplina il potere di “deferimento” presidenziale e il comma 4 dell’art. 99 c.p.a., che contempla la facoltà di rimessione del giudizio, se non fosse che su identica questione l’Adunanza Plenaria, con sentenza gemella, invece che restituire il giudizio, ha deciso125 l’intera controversia.

È da ritenere, però, che nella fattispecie oggetto della sentenza n. 4/2014 cit. la decisione in ordine alla “restituzione” risiedesse nella impossibilità di definire l’intera controversia e ciò per l’assenza all’interno del Collegio giudicante di un consigliere appartenente al gruppo di lingua tedesca126, trattandosi della revocazione di una decisione del Consiglio di Stato resa su un appello avverso una sentenza della Sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino – Alto Adige.

Proprio l’incapacità di poter definire il giudizio, così come l’estraneità di talune tematiche rispetto alla “questione” deferita – è questo il caso di Ad. Plen. sent. 12 aprile 2012, n. 3127 – rappresentano le ipotesi che hanno giustificato, in occasione dei deferimenti                                                                                                                

125 Sul punto v. Cons. St., Ad. Plen., sent. 24 gennaio 2014, n. 5, in Giorn. Dir. amm., 2014, 4, p. 395 ss. 126 cfr. art. 93, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali

concernenti lo statuto speciale per il Trentino Alto Adige, per cui: “Delle sezioni del Consiglio di Stato investite dei giudizi d’appello sulle decisioni dell’autonoma sezione di Bolzano del tribunale regionale di giustizia amministrativa di cui all’art. 90 del presente statuto fa parte un consigliere appartenente al gruppo di lingua tedesca della provincia di Bolzano”.

127 Cfr. Cons. St., Ad. Plen., sent. 12 aprile 2012, n. 3, in Foro amm., C.d.S., 2012, 4, p. 804 ss, nel caso di specie il Presidente del Consiglio di Stato aveva deferito, ex art. 99, secondo comma, c.p.a. la questione della legittimità dei provvedimenti che fissano i limiti massimi di spesa nel corso dell’esercizio finanziario, questione su cui vertevano sia il ricorso principale che quello incidentale e sulla quale lo stesso Presidente aveva rilevato la sussistenza di contrasti giurisprudenziali. La Plenaria risolta la questione interpretativa ha ritenuto di rimettere il giudizio, ex art. 99, comma 4, c.p.a., per la definizione sua definizione con “…

riguardo al ricorso principale ed agli altri motivi del ricorso incidentale, che investo tematiche estranee al quesito devoluto al vaglio di questa Adunanza Plenaria”.

presidenziali, la “restituzione del giudizio” alla Sezione remittente e che fanno pervenire all’evidente conclusione di una compatibilità tra l’istituto contemplato dal comma 4 dell’art. 99 c.p.a. e il deferimento presidenziale128.

A prescindere dal canale di alimentazione, rimessione o deferimento, sembra che il ricorso alla “restituzione del giudizio” sia caratterizzato da un alto tasso di discrezionalità, non enunciando la disposizione normativa i presupposti al concorrere dei quali tale facoltà possa essere esercitata.

Un temperamento è stato fissato, e non poteva essere altrimenti, dalla stessa Adunanza Plenaria che in un obiter ha individuato quale regola generale la definizione dell’intera controversia, in ossequio al principio di economia processuale, e come eccezione la “restituzione del giudizio” che può essere giustificata solo da esigenze di carattere istruttorio129.

Quali possano essere queste esigenze istruttorie, soprattutto in un giudizio di appello, non è dato comprenderlo ed è da ritenere che solo la giurisprudenza potrà determinare l’effettivo contenuto della disposizione in commento; disposizione che, con l’intento di “purificare” la Plenaria, sottraendole il giudizio sul merito, corre il rischio di produrre effetti negativi in termini di ragionevole durata del processo, che potrebbe risultare compromessa da un utilizzo distorto dell’istituto.

                                                                                                               

128 È questo il caso anche di Cons. St., Ad. Plen., sent. 5 giugno 2012, n. 19, in Foro amm., 2012, 6, p. 1522 ss., dove la questione era stata deferita dal Presidente del Consiglio di Stato, ex art. 99 comma 2, c.p.a., con riguardo ad un contrasto giurisprudenziale e poi restituita alla III Sezione “per l’ulteriore corso”. La questione riguardava la ricomprensione dell’indennizzo per l’abbattimento di capi bufalini tra le erogazioni descritte dall’art. 4 del D.lgs. 8 agosto 1994, n. 490 ed in particolare della lett. f) dell’All. 3.