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Le sanzioni amministrative

Trattando ex professo il regime delle sanzioni amministrative, il punto di partenza della relativa analisi non può che essere l’articolo 15 della legge n. 1497 del 1939 che, rivelando una volontà essenzialmente “riparatoria”279 del danno arrecato al paesaggio, recitava così: “indipendentemente dalle sanzioni comminate dal codice penale, chi non ottempera agli obblighi e agli ordini di cui alla presente legge è tenuto, secondo che il Ministero dell’educazione nazionale ritenga più opportuno, nell’interesse della protezione delle bellezze naturali e panoramiche, alla demolizione a proprie spese delle opere abusivamente eseguite o al pagamento di un’indennità equivalente alla maggiore somma tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la commessa trasgressione”.

Come è possibile notare dal dettato normativo la scelta tra le due misure era rimessa ad una valutazione di mera opportunità svolta dall’amministrazione. In ogni caso, “dato l’elevato contenuto discrezionale sotteso alla scelta dell’una o dell’altra opzione sanzionatoria, la stessa doveva risultare assistita da una motivazione particolarmente congrua e puntuale, non limitata alle mere parafrasi della formula testuale della legge, ma esplicitante le specifiche e concrete ragioni di pubblico interesse su cui tale scelta era fondata”280.

Una delle questioni più discusse in dottrina e giurisprudenza poste dalla citata previsione riguardò l’effettiva natura giuridica della sanzione pecuniaria. La corretta individuazione di quest’ultima “riverberava i suoi effetti, tra l’altro, su

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M. A. SANDULLI, La tutela coercitiva dell’ambiente: sanzioni pecuniarie e ripristino, in Ambiente, attività amministrativa e codificazione (Atti del I Colloquio di Diritto dell’ambiente – Teramo, 29-30 aprile 2005), a cura di D. DE CAROLIS, E. FERRARI e A. POLICE, Milano, 2006.

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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ulteriori problematiche, come quelle attinenti all’applicabilità o meno della legge n. 689 del 1981, alla giurisdizione, ai rapporti con le sanzioni penali, all’ammissibilità ed agli effetti di un’autorizzazione in sanatoria, nonché agli stessi presupposti di applicabilità della misura”281.

Se da un lato, la Corte di Cassazione, affrontando la questione sotto il profilo della giurisdizione, era giunta all’assunto che, stante il carattere alternativo delle due misure, entrambe erano dirette a tutelare l’interesse pubblico ambientale, sicché le relative controversie, sia sull’an che sul quantum, dovevano ritenersi devolute alla giurisdizione amministrativa, dall’altro, il Consiglio di Stato aveva inizialmente escluso che la misura avesse “carattere meramente sanzionatorio o punitivo” 282.

Successivamente il T.a.r Lazio, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del decreto del 26 settembre 1997 (con cui il Ministro dei lavori pubblici aveva stabilito i parametri e le modalità per la quantificazione dell’indennità in questione con riferimento alle varie tipologie di abuso ed alle zone territoriali oggetto del vincolo paesaggistico) aveva escluso l’applicabilità della misura in assenza del pregiudizio al bene, osservando che la natura formale dell’illecito era esclusa, a monte, dall’articolo 7, comma 1, della legge n. 1497/1939, dal quale si evinceva che la disciplina contenuta nella legge stessa era intesa a impedire la distruzione e/o modificazione dei beni vincolati, che necessariamente implicava un qualche pregiudizio al loro aspetto esteriore: in soldoni, se gli obblighi e gli ordini posti dalla sopra citata legge si risolvevano nel divieto di comportamenti pregiudizievoli per il paesaggio, in difetto di tale

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M. A. SANDULLI, La tutela coercitiva dell’ambiente: sanzioni pecuniarie e ripristino, in Ambiente, attività amministrativa e codificazione (Atti del I Colloquio di Diritto dell’ambiente – Teramo, 29-30 aprile 2005), a cura di D. DE CAROLIS, E. FERRARI e A. POLICE, Milano, 2006, pag. 472.

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F. SAITTA, Danni al paesaggio e diritto al risarcimento, Relazione al Convegno su “Insularità, energie rinnovabili e tutela del paesaggio, Palermo-Favignana, 17-19 giugno 2010.” Ex multis Cass. sez.III, n. 7403/1996 secondo cui la mancanza del danno non esclude in toto il potere di scelta, ma può soltanto giustificare l’irrogazione della sanzione pecuniaria, diversamente graduata in base al profitto conseguito, ma pur sempre priva di carattere punitivo; Comm. Spec., 9 maggio 1977, n. 5, in Cons.Stato, 1978.

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pregiudizio (dimostrato dal parere favorevole al condono) veniva meno la violazione e mancava, quindi, il presupposto stesso dell’obbligazione pecuniaria, non a caso definita dalla legge “indennità” e non già “sanzione” 283. Tale posizione, condivisa dalla prevalente giurisprudenza amministrativa di primo grado e dalla dottrina284, venne ribaltata successivamente dal Consiglio di Stato285, il quale affermò che “le indennità in commento configurano sanzioni applicabili in ogni caso di inosservanza degli obblighi e degli ordini connessi alla tutela del paesaggio, senza distinzione tra violazioni sostanziali, produttive di effettivo danno ambientale, e violazioni formali che tale danno non abbia causato. Il che portò a ritenere superata la tesi della natura riparatoria fino ad allora riconosciuta alla sanzione pecuniaria, considerandone la natura afflittiva e punitiva, tipica delle sanzioni in senso stretto”.

Successive pronunce286 della giurisprudenza confermarono quest’ultimo orientamento, salvo alcune eccezioni287.

La disposizione dettata dall’art. 15, della legge n. 1497/1939, venne poi trasferita nell’articolo 164 del Testo Unico dei beni culturali e sul paesaggio (D. lgs. n. 490/1999) subendo alcune modifiche. In primo luogo, scomparve l’inciso “indipendentemente dalle sanzioni comminate dal codice penale”. Sul punto furono offerte due letture: seconda la prima, “il legislatore avrebbe voluto evitare la sovrapposizione di numerose misure repressive riconducendone i rapporti alle regole generali del concorso dettate dal codice penale e dall’articolo 9 della legge n. 689 del 1981”, secondo l’altra, “ciò costituiva invece conferma della natura riparatoria della misura, che avrebbe

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TAR Lazio, sez. II-bis, 21 giugno 1999, n. 1521, in www.giustamm.it , n. 6/1999.

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F. SAITTA, op. loc. cit.

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F. SAITTA, Ibidem.

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A titolo esemplificativo T.A.R. VENETO, sez., II, 21 novembre 2008. N. 3624 e 12 luglio 2007, n. 2421, in www.giustizia-amministrativa.it.

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Così il TAR SICILIA, Catania, sez. I, 11 giugno 2007, n. 987 e 30 luglio 2004, n. 1973, in www.giustizia-amministrativa.it.

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reso superflua l’esplicita enunciazione della sua cumulabilità con le sanzioni penali”288.

In secondo luogo, venne utilizzata la più neutra espressione “somma” in luogo di “indennità” (quest’ultima ancora compare nella rubrica dell’articolo).

L’articolo 164, limitandosi a stabilire che tale “somma è determinata previa perizia di stima”289, venne letto secondo una parte della dottrina come argomento decisivo a conforto della tesi della natura non punitiva della misura. E’ bene rilevare che non tutti ritennero significativo l’utilizzo o meno del termine “indennità” rispetto al termine “sanzione”; si è osservato come “il legislatore abbia spesso inteso conferire a tale termine significati diversi, utilizzandolo talvolta per individuare un risarcimento da atto lecito (es. nell’espropriazione per pubblica utilità) altre volte come semplice sinonimo di somma di denaro”290.

Il Consiglio di Stato291 nelle successive pronunce sembrò comunque non aver mutato il proprio orientamento, riaffermando anzi che la sanzione pecuniaria, nonostante il termine “indennità”, non costituisce un’ipotesi di risarcimento del danno ambientale, ma rappresenta una sanzione amministrativa.

Con l’avvento del Codice Urbani, l’articolo 164 del Testo unico venne in gran parte riprodotto nell’articolo 167 restando così confermata l’alternativa tra sanzione pecuniaria e sanzione ripristinatoria.

Con riferimento a quest’ultima, il legislatore ha sostituito l’espressione “demolizione”, prevista dalla legge del 1939, con quella più ampia di “rimessione in pristino” dello stato dei luoghi. Tale modifica non è di poco conto se si considera che la rimessione in pristino dello stato dei luoghi

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In questo senso M. A. SANDULLI, La tutela coercitiva dell’ambiente: sanzioni pecuniarie e ripristino, in Ambiente, attività amministrativa e codificazione (Atti del I Colloquio di Diritto dell’ambiente – Teramo, 29-30 aprile 2005), a cura di D. DE CAROLIS, E. FERRARI E A. POLICE, Milano, 2006.

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Era stata soppressa la previsione del deferimento alla decisione insindacabile di un collegio peritale.

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G. MASTRODONATO, Commento all’art. 167, in Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di A. ANGIULI e V. CAPUTI JAMBREGHI, Torino, 2005.

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potendo richiedere, oltre alla distruzione del manufatto realizzato abusivamente, anche lo svolgimento di altre attività dirette a “rimettere a posto” il segmento di paesaggio modificato dall’intervento illecito, si pone come sanzione più appropriata rispetto al mero ordine di demolizione292. Alla fine del 2004 ad opera dell’art. 1, comma 36, lett. a), della l. 15 dicembre 2004, n. 308 (c.d. legge delega ambiente) sono state introdotte importanti modifiche al regime delle sanzioni amministrative. Una prima è consistita nell’introduzione del potere sostitutivo del Direttore Generale della Direzione per i Beni architettonici e paesaggistici del Ministero per i beni e le attività culturali, il quale, su richiesta della stessa autorità competente, ovvero, una volta decorsi inutilmente centottanta giorni dall’accertamento dell’illecito, previa diffida all’autorità competente a provvedervi nei successivi trenta giorni, procede direttamente al ripristino avvalendosi delle modalità operative sancite dall’art. 41 del T.U. dell’edilizia di cui al d. P.R. n. 380/2001. Tale ipotesi si applica ove l’autorità che ha disposto la sanzione ripristinatoria resti inerte nel dare corso all’esecuzione d’ufficio.

L’altra innovazione ha riguardato l’utilizzo delle somme derivanti dal recupero delle spese sostenute dall’amministrazione per l’esecuzione della rimessione in pristino in danno dei soggetti obbligati, le quali, al pari delle somme riscosse a titolo di indennità pecuniaria, possono essere impiegate oltre che per l’esecuzione delle rimessioni in pristino, anche per finalità di salvaguardia, nonché per interventi di recupero dei valori paesaggistici e di riqualificazione degli immobili e delle aree interessati dal ripristino. A questo proposito è stato individuato293 “un tentativo di anticipazione della tutela paesaggistica -presente già nel previgente art. 164 del T.U. del 1999 ed in linea con il principio comunitario di prevenzione degli inquinamenti- nella previsione normativa che impone di utilizzare parte delle somme riscosse anche per “finalità di salvaguardia””.

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Così S. AMOROSINO, ”Introduzione al diritto del paesaggio”, Roma-Bari, Laterza, 2010.

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G. MASTRODONATO, Commento all’art. 167, in Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di A. ANGIULI e V. CAPUTI JAMBREGHI, Torino, 2005.

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A seguito delle modifiche introdotte dal d. lgs. n. 157 del 2006 scompare del tutto la scelta tra le due misure sanzionatorie. Prevede infatti l’articolo 167, comma 1 -nel testo vigente- che “in caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I, della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4”. Ebbene, la rimessione in pristino adesso è la regola salve le sole ipotesi in cui sia consentita l’autorizzazione postuma, in deroga al divieto di cui all’art. 146, comma 4. Ove si ricada in quest’ultime294, “il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell'accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. […] In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1. Merita alcuni cenni la problematica legata alla determinazione della misura della sanzione pecuniaria. La formulazione del comma 5 dell’art. 167, come già esaminato, stabilisce che il trasgressore sia tenuto a pagare “una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione” e demanda la determinazione del relativo importo ad una perizia di stima.

La disposizione ha generato, e ancora genera, uno stato di incertezza tra gli operatori del diritto. Neppure il decreto ministeriale emanato il 26 settembre 1997, in attuazione della delega di cui alla legge n. 662 del 1996, sembra dare qualche indicazione in merito, limitandosi a stabilire che la somma di cui si tratta “è determinata previa apposita perizia di valutazione del danno causato dall’intervento abusivo in rapporto alle caratteristiche del territorio vincolato ed alla normativa di tutela vigente sull’area interessata”, nonché a ribadire che

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l’applicazione dell’indennità risarcitoria è obbligatoria anche se dalla predetta valutazione emerga che il parametro danno sia pari a zero.

La giurisprudenza sembra orientata sulla natura sostanzialmente equitativa della relativa valutazione, sostenendo che, “poiché tale quantificazione non può essere oggetto di una dimostrazione articolata ed analitica, sfuggendo il danno paesistico ad un’indagine dettagliata e minuta, la relativa valutazione può essere censurata solo per manifesta illogicità” 295.

La determinazione della sanzione nella misura pari alla maggior somma tra il danno arrecato e il profitto conseguito per effetto della violazione implica, perciò, “l’impossibilità per l’amministrazione procedente, di richiedere il pagamento di somme predeterminate, rinviando al successivo momento dell’espletamento della stima l’eventuale conguaglio o rimborso dovuto”296. Volgendo adesso l’attenzione al trattamento sanzionatorio predisposto per le violazioni in materia di affissione, l’articolo 168 stabilisce che “chiunque colloca cartelli o altri mezzi pubblicitari in violazione delle disposizioni di cui all’articolo 153 è punito con le sanzioni previste dall’articolo 23 del Codice della strada”, il quale prevede:

 una sanzione pecuniaria da 343, 35 euro a 1.376, 55 euro per l’inosservanza delle disposizioni dettate direttamente dalla norma di legge;

 una sanzione pecuniaria da 137, 55 euro a 550, 20 euro per l’inosservanza delle prescrizioni previste dal provvedimento autorizzatorio.

In aggiunta al pagamento della sanzione pecuniaria, il trasgressore o il proprietario o il possessore del fondo privato ove è stato collocato abusivamente il mezzo pubblicitario sono tenuti a rimuovere, a proprie spese, il mezzo pubblicitario entro dieci giorni dalla notifica dell’atto di diffida da parte dell’ente proprietario della strada. In caso di inottemperanza, l’ente proprietario

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Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia, 18 novembre 2009, n. 1081, in Rass. Amm. Sic., 2009, 1257.

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G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

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provvede direttamente alla rimozione, addebitando le spese al trasgressore e, in solido, al proprietario o al possessore del suolo privato. Ove il mezzo pubblicitario sia stato collocato su suolo demaniale o su aree appartenenti agli enti proprietari delle strade, la rimozione avviene direttamente a cura del soggetto pubblico, con nota spese, a carico del trasgressore, resa esecutiva con ordinanza-ingiunzione del Prefetto.