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Per quanto concerne le sanzioni penali riguardanti i beni paesaggistici il Codice Urbani prevede un’unica fattispecie di reato, nello specifico, quella di cui all’articolo 181. Detta norma, ai sensi del comma 1, prevede che “chiunque, senza la prescritta autorizzazione o in difformità di essa, esegue lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici è punito con le pene previste dall'articolo 44, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”.

Le pene previste dall’ultima disposizione citata sono l’arresto fino a due anni e l’ammenda da euro 15.493 a euro 50.645.

Tale reato, già previsto dall’art. 163 del d. lgs. n. 490 del 1999, “tutela sia l’ambiente sia strumentalmente e mediatamente l’interesse a che la pubblica amministrazione preposta al controllo venga posta in condizioni di esercitare efficacemente la funzione di salvaguardia del bene ambientale”297.

Con la legge n. 308 del 2004 (sul condono paesaggistico) sono stati aggiunti all’articolo 181 i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quienquies.

Nello specifico, il comma 1-bis stabilisce che “la pena è della reclusione da uno a quattro anni qualora i lavori di cui al comma 1:

a) ricadano su immobili od aree che, per le loro caratteristiche paesaggistiche siano stati dichiarati di notevole interesse pubblico con apposito provvedimento emanato in epoca antecedente alla realizzazione dei lavori; b) ricadano su immobili od aree tutelati per legge ai sensi dell'articolo 142 ed abbiano comportato un aumento della volumetria della costruzione originaria

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dei manufatti superiore al trenta per cento o, in alternativa, un ampliamento della medesima superiore a settecentocinquanta metri cubi, ovvero ancora abbiano comportato una nuova costruzione con una volumetria superiore ai mille metri cubi”.

La Cassazione Penale298 ha asserito che il c.d. delitto paesaggistico di cui all’art. 181, comma 1-bis rappresenta “una figura autonoma di reato e non un’ipotesi di reato circostanziato del reato base di cui al comma 1 del medesimo articolo” e che “il legislatore ha ritenuto di sanzionare più severamente quelle condotte che sono state ritenute maggiormente offensive, del bene tutelato dell’integrità ambientale, consistenti o in lavori di qualsiasi genere eseguiti su immobili o aree tutelate già in precedenza con apposito provvedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico, ovvero in lavori di consistente entità (come determinata con i parametri richiamati dalla lettera

b) del citato comma) che ricadono su immobili o aree tutelate per legge ai sensi

dell’articolo 142 dello stesso corpus normativo299.

La diversità di trattamento riservata tra gli interventi illeciti compiuti su aree assoggettate a vincoli di fronte provvedimentale e quelli compiuti nelle aree vincolate ex lege è del tutto immotivata e vivamente criticabile. Infatti nelle “aree vincolate ai sensi dell’art. 142 il presupposto -troppo lassista- della punibilità dell’abuso è che l’intervento superi la soglia del 30% di aumento della volumetria preesistente o, in alternativa, di ampliamento superiore a 750 metri cubi o, ancora, se riguarda una nuova costruzione, questa abbia una volumetria superiore a 1000 metri cubi”300.

Inoltre posto che il legislatore nel prevedere la prima delle due fattispecie, usa l’espressione “realizzazione dei lavori”, sembra possa affermarsi che il delitto potrà concretarsi anche nel caso in cui detto provvedimento venga emesso dopo l’inizio dei lavori e prima del loro completamento. Trattandosi di delitto e

298

Cass. Pen., sez. III, 25/02/2011, n. 7216.

299

Nella stessa pronuncia la Corte ha affermato che anche per i reati formali o di pericolo presunto l’accertamento in concreto dell’offensività è devoluta al giudice penale configurandosi in ciò non un vizio di incostituzionalità ma una valutazione di merito dello stesso giudice.

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nulla disponendosi in merito, “l’elemento soggettivo richiesto è il dolo generico”301 .

Il successivo comma 1-ter dell’art. 181 prevede che, ferma restando l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all'articolo 167, qualora l'autorità amministrativa competente accerti la compatibilità paesaggistica secondo le procedure di cui al comma 1-quater, la disposizione di cui al comma 1 non si applica:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Tali interventi si caratterizzano per esercitare un impatto sensibilmente più modesto sull’assetto del territorio vincolato rispetto agli altri considerati nell’articolo 181.

La procedura per il conseguimento della valutazione postuma di compatibilità paesaggistica è disciplinata dal comma 1-quater dell’articolo 181, il quale prevede che il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dagli interventi in questione deve presentare apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo, la quale si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni.

301

L. RAMACCI, Diritto penale dell’ambiente, Cedam, 2009. Cass. sez. III, n. 48478, 28 dicembre 2011 dove si legge che “quanto alla coscienza dell’antigiuridicità dell’azione, presupposto della responsabilità penale è la conoscibilità, da parte del soggette agente, dell’effettivo contenuto precettivo della norma e, secondo la sentenza n. 364/1988 della Corte Costituzionale (in relazione alla previsione dell’art. 5 cod. pen.) va considerata quale limite alla responsabilità personale soltanto l’oggettiva impossibilità di conoscenza del precetto (ignoranza inevitabile, e quindi, scusabile, della legge penale); sez. III, n. 24241, 24 giugno 2010 la dimostrazione della sussistenza del quale non sembra presentare particolari difficoltà”.

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La costante giurisprudenza302 di legittimità qualifica “il reato paesaggistico come reato formale e di pericolo che si perfeziona, indipendentemente dal danno arrecato al paesaggio, con la semplice esecuzione di interventi non autorizzati idonei ad incidere negativamente sull’originario assetto dei luoghi sottoposti a protezione”.

Una parte della giurisprudenza di legittimità ritiene che “il reato paesaggistico non viene integrato da qualsiasi opera o attività compiuta senza il preventivo rilascio dell’autorizzazione da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, atteso che anche in presenza di un reato formale e di pericolo presunto è riservata al giudice la verifica dell’offensività specifica della condotta tenuta, con valutazione ex ante e che perciò deve essere diretta ad accertare non già se vi sia stato un danno al paesaggio ed all’ambiente, bensì se il tipo di intervento fosse astrattamente idoneo a ledere il bene giuridico tutelato”303.

E’ quindi richiesta la preventiva valutazione da parte dell’ente preposto alla tutela del vincolo per ogni intervento, anche modesto e diverso da quelli contemplati dalla disciplina urbanistica ed edilizia.

A titolo esemplificativo è possibile richiamare alcuni interventi ritenuti dalla giurisprudenza idonei a comportare modificazioni dal punto di vista paesaggistico quali la realizzazione di un campo da golf eseguita mediante livellamento del terreno304, l’abbassamento del livello di una strada vicinale305, la realizzazione di un parcheggio mediante spandimento sul terreno di materiale tufaceo306 ; la realizzazione di una struttura edilizia interrata, che seppure non percepibile dall’esterno risulta comunque idonea a compromettere i valori ambientali della parte di territorio soggetta a tutela307.

302

Ex multis, Cass. Pen., III, n. 2903, 22 gennaio 2010.

303

A. BUZZEGOLI, A. SCARCELLA, La tutela penale del territorio e del paesaggio. Condono edilizio e ambientale, Giuffrè 2009, il quale richiama le decisioni: Cass. pen., sez. III n. 14461, 28 marzo 2003; Cass. pen., n.14457, 28\3\2003.

304

Cass. pen., sez. III n. 6444, 21 febbraio 2006.

305

Cass. pen., sez. III n. 183065, 2 aprile 1997.

306

Cass. pen., sez.III n. 159, 9 gennaio 2007.

307

Cass. pen., sez. III n. 11128, 30 marzo 2006; conf. sez. III n. 7292, 22 febbraio 2007; sez. III n. 21842, 1 giugno 2011 contra sez. III n. 660, 25 giugno 1992.

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Si è ritenuto sufficiente, per la configurabilità del reato in esame, che l'agente faccia del bene protetto “un uso diverso da quello cui esso è destinato, atteso che il vincolo posto su certe parti del territorio nazionale ha una funzione prodromica al governo del territorio stesso”308 .

Di recente la Cassazione309 ha sostenuto che detto reato si configura anche nel caso in cui, “per il mero decorso del tempo e senza l’intervento dell’uomo, gli effetti prodotti dalla condotta illecita siano venuti meno, restituendo ai luoghi l’originario assetto”.

Si è affermato, tra l’altro, che “nel testo dell’articolo 181 non si fa alcun riferimento alla nozione di “interventi di minima entità”, concetto elaborato in via “pretoria” ed attualmente ritenuto l’unico criterio valido di riferimento al fine di distinguere i casi di totale irrilevanza, come tali non punibili, da quelli certamente modesti, ma inclusi nell’area della punibilità penale per quelle ragioni connesse alla prioritaria esigenza di salvaguardia del territorio sotto il profilo ambientale e paesaggistico nel suo complesso. Laddove sia stato accertato un intervento edilizio su area paesaggisticamente vincolata, la condotta deve ritenersi sempre punibile, tranne che nelle residuali ipotesi di interventi di minima entità, senza che possa assumere rilevanza il concetto di “lieve entità” come enunciato nell’art. 44 della legge 35/12, attesa la mancanza allo stato, di specifiche indicazioni illustrative di tale concetto”310.

La stessa Corte Costituzionale311 ha pure precisato che, ove la singola condotta da accertare sia assolutamente inidonea a porre a repentaglio il bene giuridico tutelato, venga meno la riconducibilità della fattispecie concreta a quella astratta, proprio perché la indispensabile connotazione di offensività in generale di quest’ultima implica di riflesso la necessità che anche in concreto la offensività sia ravvisabile almeno in grado minimo, nella singola condotta

308

Cass. pen., sez. III n. 564, 11 gennaio 2006; Sez. VI n. 19733, 8 giugno 2006.

309

Cass. pen., sez. III n. 6299, 08 febbraio 2013.

310

L. RAMACCI, I reati ambientali ed il principio di offensività, in Giurisprudenza di merito n. 4/2003 e n. 5/2003. Cass. pen., sez. III n. 39049, 23 settembre 2013.

311

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dell’agente, in difetto di ciò venendo la fattispecie a rifluire nella figura del reato impossibile (art. 49 cod. pen.).

Su tale punto la Cassazione ha asserito che il reato paesaggistico si perfeziona quando “viene messa in pericolo l’integrità paesaggistico-ambientale, ritenuta esistente quando l’agente abbia fatto un uso del bene diverso da quello cui esso è destinato od abbia posto in essere interventi idonei anche solo astrattamente a mettere in pericolo tale bene”312.

La giurisprudenza di legittimità ha sottolineato che il riferimento al criterio di concreta offensività possa essere accettato “soltanto in ambiti estremamente marginali riguardanti casi in cui l’assenza di pericolo di lesione del bene tutelato sia verificabile ictu oculi e, quindi, al di là di ogni ragionevole dubbio, con la conseguenza che non può ammettersi, per l'evidente incompatibilità con la rigorosa disciplina di settore, il riconoscimento della inoffensività, in concreto, di una nuova opera che, indipendentemente dalle dimensioni, per il solo fatto di essere introdotta in un paesaggio rigorosamente tutelato nella sua integrità, ne determina inevitabilmente una modifica e, quindi, un «pericolo di alterazione», pericolo che, con riferimento alla sua sussistenza, al momento della consumazione dell’abuso, non può ritenersi vanificato da successiva autorizzazione in sanatoria”313.

L’articolo 181, salvi gli interventi di cui all’articolo 149 del Codice, vieta lavori di qualsiasi genere su beni paesaggistici senza la prescritta autorizzazione o in difformità da essa.

Va richiamata l’attenzione sul fatto che la norma, a differenza degli interventi edilizi, non distingue tra difformità totale o parziale dell’autorizzazione o tra opere precarie e non precarie, ma richiede solo che l’intervento sia astrattamente idoneo a ledere il bene protetto314.

Allo scopo di ottenere un effettivo recupero, il comma 2 dell’articolo 181 prevede un’importante misura di protezione dei beni paesaggistici: l’ordine di

312

Cass. Pen., Sez. III n. 2903, 22 gennaio 2010.

313

Cass. Pen., sez. III n . 1401, 31 maggio 2000.

314

Cass. pen., sez. III, 7 maggio 2009, n. 19081. Da ultimo Cass.pen., n. 3655, 27 gennaio 2014.

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rimessione in pristino. La disposizione sopra citata recita infatti: “con la sentenza di condanna viene ordinata la rimessione in pristino dello stato dei luoghi a spese del condannato”315.

Deve rilevarsi che la procedura prevista dalla norma sopra menzionata è autonoma e distinta rispetto a quella amministrativa prevista dall’articolo 167. Del resto, in un caso, l’ordine proviene da un’autorità amministrativa (art. 167) e nell’altro, dal giudice penale (articolo 181).

La rimessione in pristino delle aree o degli immobili soggetti a vincoli paesaggistici, da parte del trasgressore, prima che venga disposta d'ufficio dall'autorità amministrativa, e comunque prima che intervenga la condanna, estingue il reato di cui al comma 1. Lo stabilisce il comma 1-quinquies, della norma in commento, diretto da un lato, a premiare il ravvedimento operoso del responsabile, e dall’altro, a privilegiare la rapida riparazione dei valori ambientali lesi a detrimento dell’esercizio della pretesa punitiva.

È opportuno notare che la Cassazione sul punto ha fornito qualche preziosa dritta. Intanto, ha sostenuto che la rimessione in pristino debba essere spontanea e non eseguita coattivamente su impulso dell’autorità amministrativa e che, considerato l’esplicito riferimento al “reato di cui al comma 1”, non produca effetti riguardo al delitto di cui al comma 1 bis. In secondo luogo, ha specificato che la chiara formulazione della disposizione porti ad escludere che la spontanea riduzione in pristino possa produrre effetti anche con riferimento alle violazioni urbanistiche eventualmente concorrenti, pur potendo una tale evenienza essere oggetto di valutazione da parte del giudice penale per la determinazione della pena e relativamente alla mancanza di un danno penalmente rilevante o alla buona fede dell’imputato316.

In proposito, la Corte Costituzionale, dichiarando manifestamente infondata una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto il comma 1-

315

Inoltre è previsto che copia della sentenza è trasmessa alla regione ed al comune nel cui territorio è stata commessa la violazione.

316

176

quinquies dell’articolo 181 sollevata dal Tribunale di Grosseto317, ha spiegato che l’estinzione anche del reato edilizio non è ammissibile, posto che, “i due reati sono analoghi, ma non identici; infatti, questi sono in concorso tra loro e hanno oggetti giuridici diversi: i reati paesaggistici tutelano beni materiali (l’ambiente e il paesaggio) invece i reati edilizi tutelano un bene astratto (il rispetto della complessiva disciplina dell’uso del territorio)”318.

La giurisprudenza di legittimità ha inoltre affermato che il comma 1-quinquies vada interpretato nel senso che “la causa estintiva resti preclusa, oltre che dalla condanna, soltanto dalla emissione di un provvedimento amministrativo idoneo ad essere eseguito d’ufficio, non essendo sufficiente ad impedire l’effetto estintivo un mero ordine di ripristino rivolto dall’autorità amministrativa o la indicazione di tempi o modalità esecutive idonee a conseguire il ripristino”319. Resta da chiedersi se per “condanna” si debba intendere una pronuncia divenuta irrevocabile. La Cassazione320 ha asserito che la norma in commento non contenga alcun riferimento alla necessità della formazione del giudicato, ritenendo non applicabile la normativa di favore allorquando la rimessione in pristino era avvenuta dopo la lettura del dispositivo della sentenza di condanna di secondo grado.

Ha creato qualche problema interpretativo l’esatta connotazione della sanzione della rimessione in pristino: si tratta di una sanzione amministrativa o di una sanzione penale atipica? La dottrina e la giurisprudenza maggioritaria321 ritengono che l’ordine abbia natura di misura amministrativa di ripristino. La giurisprudenza è invece costante nel ritenere l’applicabilità della misura medesima anche nel caso in cui il procedimento penale si sia concluso

317

Dichiarava di ritenere “francamente sprovvista di ogni ragionevole giustificazione” la previsione dell’estinzione del reato ambientale a seguito del ripristino, e non di quello edilizio.

318

Corte Cost. Ordinanza n. 144 del 27 aprile 2007, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line.

319

Cass. pen., sez. III, n. 47870, 10 dicembre 2012.

320

Cass. pen. sez. III, n. 19440, 23 maggio 2012 con nota di V. STEFUTTI, Alcuni brevi chiarimenti in merito alla corretta interpretazione dell’art. 181-quienques del Codice Urbani, in www.dirittoambiente.net .

321

M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012. Cass. pen., sez. III, 18 maggio 2004, n. 23212.

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mediante applicazione di pena sull’accordo delle parti ai sensi dell’articolo 444 cod. proc. pen.322.

È stato precisato che nell’ipotesi di sospensione condizionale della pena inflitta per la violazione dell’art. 181, l’inadempimento non possa essere legittimamente giustificato in relazione alla presunta necessità del rilascio dell’autorizzazione paesistica per l’attività demolitoria, poiché tale attività di natura amministrativa ripristinatoria è volta all’effettivo recupero dello status

quo ante e non implica solitamente alcuna trasformazione ambientale, essendo

finalizzata a rimuovere le conseguenze della pregressa trasformazione illecita e ad eliminare il vulnus arrecato al preesistente assetto paesaggistico-territoriale, eccetto il caso in cui, per l’irreversibilità della compromissione dell’ambiente, si imponga una nuova sistemazione dei luoghi con innovazioni che astrattamente possono compromettere i valori del paesaggio323.

Inoltre, tale ordine di rimessione può essere impartito dal giudice con la sola sentenza di condanna: in caso di dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione, il precedente ordine di rimessione in pristino va revocato dal giudice dell’impugnazione324.

L’analisi relativa al sistema sanzionatorio non può dirsi esaurita se non si passa in rassegna l’articolo 734 del Codice Penale che contempla il reato contravvenzionale di distruzione o di deturpamento di bellezze naturali.

La norma sopra citata stabilisce: “chiunque, mediante costruzioni, demolizioni, o in qualsiasi altro modo, distrugge o altera le bellezze naturali dei luoghi soggetti alla speciale protezione dell’Autorità, è punito con l’ammenda da milletrentadue euro a seimilacentonovantasette euro”325.

322

M. A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, 2012. Ex multis Cass. pen., III, 18 maggio 2004, n. 23212; Cass. pen.,III, 22 novembre 2002.

323

P. TANDA, I reati urbanistico-edilizi, Cedam, 2010. Cass. pen., sez. III, 6 febbraio 2004, n. 4798, Buono, in Riv. pen., 2005.

324

Ibidem, Cass. pen., III, 17 febbraio 2005, n. 6106, Schiattarella, in Riv. pen., 2006.

325

L’esiguità della pena permette una facile oblazione ai sensi dell’art. 162 del cod. pen., con la relativa estinzione del reato, tramite il pagamento di un terzo della pena massima prevista, a fronte dell’inestimabile valore del bene ambientale distrutto o deturpato.

178

A differenza della fattispecie ex art. 181 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che è un reato di pericolo, la fattispecie appena riportata configura “un reato di danno, richiedendo per la sua punibilità che si verifichi in concreto la distruzione o l’alterazione delle bellezze protette. Non è sufficiente per integrare gli estremi del reato, la mera esecuzione di un’opera o la semplice alterazione dello stato naturale delle cose sottoposte a vincolo, ma occorre che tale alterazione abbia effettivamente determinato la distruzione o il deturpamento della bellezza naturale”326.

Si tratta di un reato a condotta libera, l’evento dannoso, cioè, può essere determinato attraverso qualsiasi condotta attiva o omissiva.

È di tutta evidenza che l’utilizzazione del termine “chiunque” da parte del legislatore “non pone limitazioni alla individuazione del soggetto attivo del reato, cosicché ogni persona che ponga in essere attività tali da determinare le conseguenze previste dalla norma potrà essere chiamata a rispondere della contravvenzione”327.

Il reato de quo si configura come un reato istantaneo con effetti permanenti, e allorché consti di atti plurimi e frazionati e protratti nel tempo, si consuma al momento della cessazione dell’attività vietata328.

Le Sezioni Unite della Cassazione329 hanno precisato che “la configurabilità del reato non è esclusa dalla preesistenza di altri interventi, ben potendo un’opera abusiva seguire ad altre e concorrere all’alterazione dell’originaria conformazione del paesaggio”.

I reati rispettivamente previsti dall’articolo 181 del D. lgs. n. 42/2004 e dall’articolo 734 del Codice Penale possono concorrere tra loro.

Lo ha affermato la Cassazione330, che ha sottolineato che le due contravvenzioni possono pacificamente concorrere tra loro in quanto “quella prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio sanziona penalmente la

326

Cass. sez. n. 35792, 19 settembre 2012.

327

L. RAMACCI, Diritto penale dell’ambiente, Cedam, 2009.

328

Cass. pen., III, 7 agosto 2003, n. 33550.

329

L. RAMACCI, Diritto penale dell’ambiente, Cedam, 2009. Cass. S.U. n. 72 del 10/01/1994. Cass. pen. sez. III, n. 46992 del 09/11/2004.

330

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violazione del divieto di intervento in determinate zone senza la preventiva autorizzazione, mentre la contravvenzione prevista dal Codice Penale presuppone l’effettivo danneggiamento delle zone protette”.

L’eventuale autorizzazione amministrativa, anche se regolare, non esclude la sussistenza del reato di cui all’articolo 734 ma può assumere semmai rilevanza in materia di valutazione dell’elemento psicologico del reato, come ha specificato la Cassazione, spettando al giudice penale il compito di verificare, a fronte di una compromissione del paesaggio e dell’ambiente, la corrispondenza delle opere al provvedimento nonché la liceità e legittimità (ma non