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Il nuovo regime dello spostamento della competenza per ragioni di connessione È certamente nella disciplina della competenza che si può apprezzare, più che in ogni altro

Il nuovo art 99, c.p.a e l’attivismo della Plenaria

6. L’attivismo della Plenaria.

6.1 Il rapporto tra i precedenti della Plenaria e il Codice 1 L’azione di adempimento e il ragionamento alla rovescia.

6.1.3 Il nuovo regime dello spostamento della competenza per ragioni di connessione È certamente nella disciplina della competenza che si può apprezzare, più che in ogni altro

ambito, il ruolo svolto dalla Plenaria nel fornire quelle regole che il Codice non aveva stabilito.

La disciplina originaria, infatti, pur affermando l’inderogabilità assoluta della competenza, non si era preoccupata187 di disciplinare anche lo spostamento della competenza per ragioni di connessione, del tutto dimentica dei numerosissimi casi di connessione tra atti amministrativi che ricadono nella competenza dei diversi TAR188.

I problemi più spinosi hanno interessato sia la connessione tra atti generali ed atti esecutivi, per i quali la soluzione era già stata univocamente individuata dalla giurisprudenza anteriore al Codice, che la connessione tra atti presupposti ed atti consequenziali, questione nuova e resa scottante189 dalla neo introdotta inderogabilità dei profili di competenza. Al problema, quindi, ha tentato di fornire una risposta l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che, in diverse e variegate occasioni, si è pronunciata in merito, rilevando in particolare che:

- con la sentenza n. 19 del 2011, che ai sensi dell’art. 13, comma 6 del Codice del processo amministrativo, sussiste la competenza del TAR per il Lazio, quando oltre ad un atto avente effetti limitati alla circoscrizione di un tribunale amministrativo regionale, è anche impugnata – sia pure “in subordine” – una circolare avente efficacia esterna e non natura “meramente interpretativa190;

                                                                                                               

187 La dottrina ha da subito sottolineato la mancanza nel Codice di specifiche previsioni per il caso impugnazioni aventi ad oggetto atti amministrativi connessi; per un’attenta analisi della problematica si rimanda a M.RAMAJOLI, Giudice competente nel caso d’impugnazione di più atti connessi, in Dir. proc.

amm., 2011, 2, pp. 731 ss.

188 così R.DE NICTOLIS, Il secondo correttivo del codice del processo amministrativo, cit, p. 4.

189 Così G.VELTRI, Il giudizio amministrativo dopo il secondo correttivo: lo spostamento della competenza

territoriale per ragioni di connessione, in www.lexitalia.it.

- con l’ordinanza n. 20 del 2011191 che sussiste la competenza territoriale del TAR per il Lazio, sede di Roma, sull’impugnazione degli atti di un organo statale, aventi efficacia estesa all’intero territorio nazionale senza che possa in alcun modo entrare in gioco il diverso criterio della sede di servizio del pubblico dipendente; difatti nel caso in cui il ricorso introduca più di una controversia, una delle quali (isolatamente considerata) spettante alla competenza territoriale del TAR periferico, e l’altra attribuita al TAR per il Lazio, sede di Roma, deve essere conservata l’unità del giudizio, dinanzi al TAR per il Lazio, sede di Roma, chiamato a conoscere della legittimità di atti di amministrazione statale ad efficacia ultra regionale;

- e con l’ordinanza n. 33 del 2012192 che, qualora col medesimo ricorso siano impugnati un provvedimento interdittivo (emesso da un Ufficio territoriale del Governo su sollecitazione di una amministrazione aggiudicatrice) e un conseguente diniego di autorizzazione al subappalto (emesso dalla medesima amministrazione, i cui atti hanno effetti limitati nella circoscrizione di un TAR), sussiste la competenza territoriale inderogabile del tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’amministrazione aggiudicatrice, poiché il provvedimento interdittivo “esaurisce” i suoi effetti nel procedimento che conduce al diniego di autorizzazione, sicché si applica il criterio principale del riparto della competenza

                                                                                                               

191 Cons. St., Ad. Plen., ord. 16 novembre 2011, n. 20, in Foro amm., CDS, 2011, pp. 3355 ss., dove la Plenaria, ricordando espressamente che il codice del processo amministrativo, nel sancire il nuovo principio della competenza territoriale sempre inderogabile, non ha dettato alcuna specifica regola riguardante il mutamento della competenza territoriale per ragioni di connessione, ha affermato di ritenere che assuma portata generale il principio della concentrazione del giudizio dinanzi allo stesso giudice, che realizza i valori della effettività della tutela (articolo 1) e della ragionevole durata del processo (articolo 2, comma 2). In questo senso, l’esigenza di assicurare comunque l’unitarietà del processo è confermata, secondo il Plenum, dalla previsione dell’articolo 32, secondo cui “è sempre possibile nel giudizio il cumulo di domande

connesse, proposte in via principale o incidentale”.; si v. in termini anche Cons. St., Ad. Plen., ord. 25

giugno 2012, n. 23,

192 Cons. St., Ad. Plen., ord. 24 settembre 2012, n. 33, in Foro amm., CDS, 2012, pp. 2230 ss. che perviene alle medesime conclusioni del secondo correttivo.

territoriale inderogabile, cioè quello della sede dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato, ai sensi dell’art. 13, comma 1, del c.p.a..

Queste sono solo alcune delle pronunce dell’Adunanza plenaria che hanno tracciato il quadro “normativo” della disciplina dello spostamento della competenza per ragioni di connessione, atteso che altre pronunce193 del Plenum si sono parimenti occupate del tema come: Cons. St., Ad. Plen., ordinanza 25 giugno 2012, n. 23; Cons. St., Ad. Plen., ordinanza 19 novembre 2012, n. 34; Cons. St., Ad. Plen. sentenza 12 dicembre 2012, n. 38; Cons. St., ordinanza 4 febbraio 2013, n. 3; Cons. St., ordinanza 4 febbraio 2013, n. 4. Sulla materia è intervenuto anche il legislatore che con il secondo correttivo al Codice – D.lgs. n. 160 del 2012 – ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 13 c.p.a., e ha precisato che la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva l’interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della competenza.

La disposizione, che disciplina un solo caso di connessione - quello del rapporto tra atto principale che radica l’interesse al ricorso ed atto presupposto - segue la soluzione già accolta dalla giurisprudenza per questa evenienza - come chiarito anche dalla pronuncia n. 4 del 2013194 - e risulta parziale, poiché non solo fa riferimento alla sola competenza

                                                                                                               

193 Per una rassegna completa delle pronunce che si sono occupate del regime della competenza si rimanda a P. PIZZA, L’adunanza plenaria del Consiglio di Stato e la disciplina della competenza dei Tribunali

amministrativi regionali. Rassegna delle ordinanze di regolamento di competenza emanate dopo l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 2013, 3, pp. 791 e ss.

194 Cons. St., Ad. Plen., ord. 4 febbraio 2013, n. 4 che affermato come: “… in tema di competenza

territoriale inderogabile del giudice amministrativo, il criterio principale è quello della sede dell’autorità che ha adottato l’atto impugnato e che tale criterio è sostituito da quello inerente agli effetti “diretti” dell’atto qualora essi si esplichino in luogo compreso nella circoscrizione territoriale di uno specifico Tribunale amministrativo regionale. Detta regula juris è stata ribadita e rafforzata dallo jus superveniens di cui al comma 4 bis dell’art. 13 del codice del processo amministrativo introdotto dall’articolo 1, lett. a), del d.lgs. 14 settembre 2012, n. 160, entrato in vigore il 3 ottobre 2012”.

territoriale ma non regola neppure il caso di connessione tra atto principale ed atti consequenziali195.

Di talché, oggi le regole dello spostamento della competenza per ragioni di connessione non le ritroviamo disciplinate all’interno del Codice del processo amministrativo, bensì, in un Corpus di principi rappresentato dalle decisioni espresse sul punto dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che continua, anche dopo il secondo correttivo, a tracciare la disciplina di riferimento, supplendo così al silenzio del legislatore.