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La tutela dei diritti tra ordinamento interno
ed ordinamento dell’Unione europea
*
Filippo Donati
SOMMARIO
I. Premessa. – II. Il caso Ajos. – III. La vicenda Taricco e le sue ripercussioni sul principio del primato del diritto dell’UE. – IV. La sentenza Ceramiche Sant’Agostino. – V. La Corte di giustizia come garante dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri. – VI. Considera-zioni conclusive.
I. È opinione diffusa che la progressiva affermazione di un sistema “mul-tilivello” di garanzie abbia determinato, nel complesso, una elevazione dello standard di tutela giurisdizionale dei diritti in Europa 1.
La Corte di giustizia, pur dimostrando una crescente sensibilità per le esi-genze di tutela dei diritti 2, ha tuttavia più volte ribadito, anche di recente,
*Il presente contributo sviluppa l’intervento al convegno dal titolo Costituzione e
pub-blica amministrazione. Un itinerario di Giuseppe Morbidelli, svolto a Firenze il 10 maggio
2019.
1 Cfr., tra gli studiosi del diritto costituzionale, G.MORBIDELLI, La tutela giurisdizionale
dei diritti nell’ordinamento comunitario, Milano, 2001, p. 1 ss.; ID., Corte Costituzionale e
corti europee: la tutela dei diritti (dal punto di vista della Corte del Lussemburgo), in Dir. proc. amm., 2006, p. 285 ss. nonché, tra gli studiosi del diritto dell’Unione europea, A. T
IZ-ZANO, Sui rapporti tra giurisdizioni in Europa, in questa Rivista, 2019, 1 ss.; ID., Qualche
considerazione dal versante lussemburghese a proposito dei diritti fondamentali, in Foro it.,
2017, V, c. 73 ss.
2 La Corte di giustizia ha da tempo abbandonato la prospettiva essenzialmente
economi-cista dei primi anni, per assumere un atteggiamento di grande attenzione e di forte tutela dei diritti fondamentali. Al riguardo sono assai note le decisioni nei casi Schmidberger (12 giu-gno 2003, C-112/00), in cui la Corte ha giustificato la restrizione al commercio intracomuni-tario di merci in ragione dell’esigenza di tutela della libertà di espressione e di riunione,
Omega (14 ottobre 2004, C-36-02), in cui la Corte si è data carico di tutelare specifici valori
costituzionali considerati irrinunciabili in uno Stato membro, ancorché non ascrivibili ad una «tradizione costituzionale comune» all’interno dell’Unione, Dynamic Medien (14 febbraio
che «l’autonomia di cui gode il diritto dell’Unione rispetto al diritto dei sin-goli Stati membri nonché rispetto al diritto internazionale» esige che l’inter-pretazione dei diritti fondamentali «venga garantita nell’ambito della struttu-ra e degli obiettivi dell’Unione» 3. In questa prospettiva è ancora diffusa,
nella dottrina italiana, una critica di fondo alla Corte di giustizia, accusata di prestare troppa attenzione alle esigenze del mercato 4 e di interpretare e
ap-plicare anche i diritti della persona nella prospettiva economicista dei Tratta-ti 5. Inoltre, sempre più spesso nel dibattito politico viene prospettata l’idea
che l’integrazione sovranazionale costituisca una minaccia per lo sviluppo economico ed il benessere sociale degli Stati membri 6.
Non è quindi un caso che le notissime decisioni rese dalla Corte costitu-zionale nell’ambito della cosiddetta “saga Taricco” (ord. n. 24/2017 e sent. n. 115/2017) e nel caso Ceramiche Sant’Agostino (sent. n. 269/2017) abbia-no suscitato, nella dottrina italiana, un dibattito senza precedenti. La rinabbia-no- rinno-vata attenzione per un tema che, tutto sommato, pareva aver trovato una si-stemazione stabile e largamente condivisa, nasce dalla sensazione che, con queste decisioni, la Corte costituzionale abbia inteso rivedere il tradizionale modello delineato con la sentenza Grantital 7, valorizzando le esigenze
spe-2008, C-244/06), Kadi (settembre spe-2008, C-402/05 P e C-415/05 P), in cui la Corte ha annul-lato un atto dell’Unione volto a dare attuazione ad una risoluzione del Consiglio di sicurezza ONU. Una giurisprudenza più recente evidenzia una sempre più forte attenzione della Corte per l’esigenza di tutela dei diritti fondamentali.
3 Cfr. Corte giust. 18 dicembre 2014, parere 2/13, punto 170, con espresso richiamo a
Corte giust. 17 dicembre 1970, 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, punto 4; 3 set-tembre 2008, C-402/05 P e C-415/05, Kadi e Al Barakaat International Foundation c.
Con-siglio e Commissione, punti 281 ss. Da ciò consegue, tra l’altro, che gli Stati membri non
possono tutelare i diritti fondamentali in modo maggiore di quanto previsto dalla Carta dei diritti dell’Unione europea, laddove ciò possa incidere sui principi di unità, effettività e pri-mato del diritto dell’Unione: cfr. Corte giust. Grande Sezione 26 febbraio 2013, C-617/1,
Åkerberg Fransson, e 26 febbraio 2013, C-399/11, Melloni.
4 Per l’idea che il processo di integrazione europea avrebbe un carattere essenzialmente
economico-finanziario cfr. recentemente M.LUCIANI, Il brusco risveglio dei controlimiti e la
fine mancata della storia costituzionale, in www.Rivista AIC, n. 2/2016, p. 6. Per una critica
a questa impostazione cfr., eventualmente, F.DONATI, Sovranità, democrazia e vincoli
deri-vanti dall’appartenenza all’Unione europea, in Lo Stato, 2016, spec. p. 221 ss.
5 Cfr. i rilievi di M.LUCIANI, Il lavoro autonomo della prostituta, in Quad. cost., 2002, p.
398 ss.
6 Cfr. l’editoriale A way to win back support for the European project?, in Comm. Market
Law Rev., 2017, p. 1 ss.; G.AMATO, Dall’idea di Europa alla costruzione europea, in www.Federalismi.it., n. 2/2019.
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 263
cifiche del nostro sistema costituzionale con riguardo alla tutela nei settori che interessano il diritto dell’Unionefino al punto di rimettere in discussione i principi della primazia e dell’effetto diritto del diritto dell’Unione 8.
Qui di seguito cercherò di verificare se, ed entro quali limiti, il sistema di cooperazione giudiziaria basato sul meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, sia idoneo a consentire un complessivo rafforzamento della tutela dei diritti in Europa.
A tal fine partirò da un richiamo al caso Ajos 9 in cui la Corte suprema
danese, dopo avere attivato il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, ha rite-nuto non soddisfacente la sentenza resa dalla Grande Camera della Corte di giustizia ed ha deciso di non tenerne conto. Questa pronuncia rappresenta infatti un esempio emblematico degli effetti negativi che possono prodursi in mancanza di una leale cooperazione tra le Corti. Proseguirò quindi con un richiamo alla notissima saga Taricco che, invece, a mio avviso, costituisce un esempio di fruttuoso dialogo giurisdizionale. Analizzerò poi la giurispru-denza inaugurata dal caso Ceramiche Sant’Agostino, come esempio delle difficoltà che la necessaria cooperazione giudiziaria nell’ambito del proces-so di integrazione europea ancora incontra. Richiamerò infine le recenti de-cisioni in cui sono stati proprio i giudici nazionali a chiedere alla Corte di giustizia, attraverso il rinvio ex art. 267 TFUE, un intervento a tutela dei di-ritti fondamentali che l’ordinamento nazionale non risultava in grado di ga-rantire in maniera adeguata.
II. La Corte suprema danese (Højesteret), dopo avere sollevato rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, con sentenza resa il 6 dicembre 2016 ha de-ciso di disattendere quanto stabilito dalla Grande camera nella sentenza sul caso Ajos 10, affermando che i principi generali del diritto dell’Unione
euro-pea e le diposizioni della Carte dei diritti fondamentali dell’Unione non
pos-8 Sull’effetto diretto cfr., tra gli altri, B. DE WITTE, Direct effect, primacy, and the nature
of the legal order, in P. CRAIG, G. DE BURCA, The evolution of EU Law, Oxford, 2011 e,
nella dottrina italiana, D. GALLO, Efficacia diretta del diritto dell’Unione europea negli
or-dinamenti nazionali. Evoluzione di una dottrina ancora controversa, Milano, 2018.
9 Corte suprema della Danimarca, caso 15/2014, Dansk Industri acting for Ajos A/S v. the
estate left by A. Il caso è indicato nella letteratura danese come caso Ajos (non come caso Dansk Industri).
10 Corte giust. Grande Sezione, 19 aprile 2016, C- 441/14, Dansk Industri (DI), per conto
della Ajos A/S c. Successione Karsten Eigil Rasmussen. Poiché nel dibattito scientifico
que-sta vicenda viene generalmente richiamata come caso Ajos, di seguito utilizzeremo questo termine.
sono avere effetti diretti nel territorio danese e permettere la disapplicazione di una legge con essi contrastante.
I fatti che hanno preceduto la pronuncia possono essere riassunti nel mo-do che segue.
La Corte di giustizia, nella famosa sentenza Mangold 11, ha affermato che
il principio di non discriminazione in base all’età deve essere considerato un principio generale del diritto dell’Unione, che impone ai giudici nazionali di disapplicare le norme con esso confliggenti, anche nell’ambito di controver-sie tra privati. Nonostante le forti critiche di parte della dottrina 12, tale
prin-cipio è stato successivamente confermato nella sentenza Kücükdeveci 13.
La Corte di giustizia ha fatto applicazione di tali principi nella decisione resa sul caso Ingeniørforeningen i Danmark 14, a seguito del rinvio
pregiudi-ziale della Vestre Landsret (Alta Corte della Danimarca occidentale).
In quel caso il sig. Andersen aveva chiesto al suo ex datore di lavoro il pagamento dell’indennità speciale di licenziamento corrispondente a tre mensilità di stipendio. La domanda era stata però respinta in forza dell’art. 2a(3) della legge danese sull’impiego, che esclude dal beneficio dell’inden-nità speciale di licenziamento tutti i lavoratori aventi diritto, al momento del loro licenziamento, ad una pensione di vecchiaia da parte del loro datore di lavoro e che hanno aderito a tale regime previdenziale prima di aver rag-giunto i 50 anni di età. La Corte di giustizia ha ritenuto tale disposizione contraria al divieto di discriminazione in base all’età stabilito dagli artt. 2 e 6(1) della direttiva del Consiglio 2000/78/CE, che stabilisce un quadro gene-rale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro 15.
11 Corte giust. Grande Sezione 22 novembre 2005, C-144/04, Mangold c. Helm.
12 Particolare clamore ha suscitato la fortissima presa di posizione di Roman Herzog, già
presidente della Repubblica federale tedesca e della Convenzione europea che ha redatto la
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Cfr. R.HERZOG,L.GERKEN, Stop the
Eu-ropean Court of Justice, in https://euobserver.com/opinion/26714, secondo i quali la Corte
di giustizia si sarebbe “inventata” questo principio generale del diritto dell’Unione: «in only two of the then 25 member states – namely Finland and Portugal – is there any reference to a ban on age discrimination, and in not one international treaty is there any mention at all of there being such a ban, contrary to the terse allegation of the ECJ. Consequently, it is not difficult to see why the ECJ dispensed with any degree of specification or any proof of its allegation. To put it bluntly, with this construction which the ECJ more or less pulled out of a hat, they were acting not as part of the judicial power but as the legislature».
13 Corte giust. Grande Sezione 19 gennaio 2010, C-555/07, Kücükdeveci c. Swedex
GmbH & Co KG.
14 Corte giust. Grande Sezione 12 ottobre 2010, C-499/08, Ingeniørforeningen i Danmark
c. Region Syddanmark.
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 265
A seguito della decisione sulla vicenda del sig. Andersen, il Parlamento danese ha modificato l’art. 2a(3) della legge sull’impiego in maniera da ot-temperare alla decisione della Corte di giustizia. La modifica normativa, pe-rò, ha avuto effetto soltanto a partire dal 1 febbraio 2015. Il caso Ajos ri-guarda una richiesta di indennità di licenziamento relativa a fatti avvenuti prima di tale data.
Il sig. Rasmussen era stato infatti licenziato il 25 maggio 2009 dalla Ajos, suo datore di lavoro, all’età di 60 anni. Egli è stato assunto successivamente da un’altra impresa. Al momento del licenziamento aveva diritto alla pen-sione di vecchiaia da parte del datore di lavoro in applicazione di un regime al quale aveva aderito prima del compimento del cinquantesimo anno di età; l’art. 2a(3) della legge sull’impiego non gli consentiva quindi di esigere l’in-dennità di licenziamento, sebbene egli fosse rimasto nel mercato del lavoro dopo aver lasciato la Ajos.
Il Tribunale marittimo e commerciale, facendo leva sul principio di dirit-to sancidirit-to in Ingeniørforeningen i Danmark, ha disapplicadirit-to l’art. 2a(3) della legge sull’impiego ed ha accolto la domanda di pagamento dell’indennità di licenziamento del sig. Rasmussen. La Ajos ha impugnato tale sentenza di-nanzi alla Corte suprema, sostenendo che la disapplicazione dell’art. 2a(3) della legge sull’impiego, sostenendo che di tale norma in forza del principio generale non scritto del diritto dell’Unione comporterebbe la violazione dei principi costituzionali della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto.
La Corte suprema ha chiarito che, sulla scorta della consolidata giurispru-denza dei giudici danesi, sarebbe contra legem interpretare l’art. 2a(3) in maniera da garantire, nel caso di specie, il diritto all’indennità di licenzia-mento. Esclusa la possibilità di interpretazione conforme al diritto del-l’Unione, lo Højesteret ha spiegato nei dettagli i problemi di natura costitu-zionale che, nell’ambito di controversie tra privati, discendono dal ricono-scere effetti diretti al principio generale che vieta discriminazioni in base all’età 16. In particolare, la Corte danese ha evidenziato la necessità di
conci-2000/78 «ostano ad una normativa nazionale in forza della quale i lavoratori aventi titolo per beneficiare di una pensione di vecchiaia versata dal proprio datore di lavoro ai sensi di un regime previdenziale al quale hanno aderito prima di aver raggiunto i 50 anni di età non pos-sono, in ragione di tale solo fatto, beneficiare di un’indennità speciale di licenziamento de-stinata a favorire il reinserimento professionale dei lavoratori aventi un’anzianità di servizio superiore ai dodici anni nell’impresa».
16 Per una ricostruzione approfondita della vicenda si rinvia a R.HOLDGAARD,D.ELKAN,
G.KROHN SCHALDMOSE, From Cooperation to Collision: the RCJ’s Ajos Ruling and the Danish Supreme Court Refusal to Comply, in Comm. Market Law Rev., 2018, p. 17 ss.
liare i principi espressi nelle sentenze Mangold e Kücükdeveci con il princi-pio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento. La Corte, ri-chiamando anche le critiche mosse dall’Avvocato generale Trstenjak alla giurisprudenza Mangold 17, ha evidenziato l’impossibilità per i privati di
pre-vedere con sufficiente determinatezza quando un principio generale non scritto debba comportare la non applicazione di una legge nazionale.
La Corte danese ha quindi deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte di giustizia, ex art. 267 TFUE, due quesiti. Con il primo quesito si chiedeva in sostanza alla Corte di giustizia se nonostante quanto già deciso in Ingeniørforeningen i Danmark, il principio generale del diritto dell’Unio-ne del divieto delle discriminazioni in ragiodell’Unio-ne dell’età permetta, dell’Unio-nell’ambito di controversie tra privati, la disapplicazione dell’art. 2a(3). Con il secondo ha invece chiesto alla Corte di giustizia di stabilire se un giudice nazionale possa bilanciare il principio di non discriminazione in ragione dell’età con il principio di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, e con-cludere che tale secondo principio debba prevalere sul primo.
Sulla prima questione la Corte di giustizia si è limitata a confermare che, come stabilito in Mangold e Kücükdeveci, il divieto di discriminazione in base all’età, ora sancito all’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali del-l’Unione europea, deve essere considerato un principio generale del diritto dell’Unione, che la direttiva 2000/78/CE si limita a dare attuazione a tale principio in materia di occupazione e di condizioni di lavoro 18, e che tale
principio conferisce ai privati un diritto soggettivo evocabile in quanto tale che, persino in controversie tra privati, obbliga i giudici nazionali a disappli-care disposizioni nazionali non conformi a detto principio.
Nel rispondere alla seconda questione, la Corte di giustizia, dopo avere evidenziato la necessità per i giudici nazionali di interpretare il diritto inter-no in conformità al diritto dell’Unione europea 19, ha stabilito che il giudice
del rinvio, qualora ritenga di trovarsi nell’impossibilità di assicurare un’in-terpretazione della disposizione nazionale di cui trattasi conforme al divieto di discriminazione in base all’età, dovrà disapplicare tale disposizione. Sotto
17 Conclusioni presentate l’8 settembre 2011 nella causa C-282/10, Dominguez c. Centre
informatique du Centre Ouest Atlantique.
18 C-441/14, parr. 22-23.
19 C-441/14, par. 31 ss. La Corte di giustizia osserva al riguardo che «il giudice del rinvio
non può, nel procedimento principale, validamente ritenere di trovarsi nell’impossibilità di interpretare la disposizione nazionale di cui trattasi conformemente al diritto dell’Unione per il solo fatto di aver costantemente interpretato detta disposizione in un senso che è incompa-tibile con tale diritto».
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 267
questo profilo la Corte di giustizia ha sottolineato che un giudice nazionale non può invocare un principio costituzionale interno (nel caso di specie la certezza del diritto e la tutela del legittimo affidamento) «per continuare ad applicare una norma di diritto nazionale contraria al principio generale della non discriminazione in ragione dell’età, come espresso concretamente dalla direttiva 2000/78» 20, per un duplice ordine di motivi. In primo luogo, una
tale conclusione avrebbe in pratica l’effetto di «limitare gli effetti nel tempo dell’interpretazione accolta dalla Corte, poiché, per mezzo suo, detta inter-pretazione non troverebbe applicazione nel procedimento principale». In se-condo luogo perché la tutela del legittimo affidamento non può, comunque sia, essere evocata per negare al privato la tutela offerta dal diritto del-l’Unione.
La Corte di giustizia ha quindi concluso che il giudice nazionale è tenuto o a interpretare il diritto interno in modo conforme alla direttiva 2000/78 ov-vero, qualora una siffatta interpretazione fosse impossibile, a disapplicare qualsiasi disposizione nazionale contraria al principio generale della non di-scriminazione in ragione dell’età.
La Corte Suprema danese ha respinto entrambe le possibilità. In primo luogo ha confermato l’impossibilità di procedere ad un’interpretazione del-l’art. 2a(3) conforme alla direttiva. In secondo luogo ha stabilito che la legge danese di adesione all’Unione europea non permette di riconoscere effetti diretti nei rapporti tra privati ai principi generali non scritti del diritto del-l’Unione.
Non è questa la sede per ripercorrere le ragioni che, sulla base del diritto danese, hanno portato la Corte suprema a disattendere la decisione della Grande camera. È qui sufficiente evidenziare che una conclusione del genere sarebbe stata evitata se la Corte di giustizia avesse accolto l’invito del giudi-ce del rinvio a riconsiderare la giurisprudenza Mangold, permettendo ai giu-dici nazionali di bilanciare il principio generale della non discriminazione in ragione dell’età con i valori costituzionali interni, nel caso di specie con il principio della certezza del diritto con il suo corollario della tutela del legit-timo affidamento.
20 C-441/14, par. 38. Tale principio è stato recentemente ribadito in Corte giust. 13
di-cembre 2018, C-385/17, Hein, par. 61-62, dove si conferma che i giudici nazionali non pos-sono tutelare il legittimo affidamento dei soggetti privati riguardo al mantenimento della giu-risprudenza degli organi giurisdizionali nazionali di ultima istanza contraria al diritto del-l’Unione, perché ciò «equivarrebbe (…) a limitare gli effetti nel tempo dell’interpretazione accolta dalla Corte quanto alle disposizioni del diritto dell’Unione, poiché, tramite tale ap-plicazione, detta interpretazione non sarebbe applicabile nel procedimento principale».
La vicenda Ajos ha avuto un impatto limitato, dal momento che il legisla-tore danese, sin dal 2015, ha adeguato la disciplina sull’indennità di licenzia-mento al diritto dell’Unione. Tuttavia essa ha costituito un importante moni-to, di cui la Corte di giustizia ha adeguatamente tenuto conto nella vicenda
Taricco che si passa di seguito a illustrare.
III. Assai diverso è l’atteggiamento tenuto dalla Corte di giustizia nel ca-so Taricco 21. Una attenta considerazione delle esigenze di natura
costituzio-21 In argomento esiste una enorme letteratura. Cfr., ex multis, S.POLIMENI, Controlimiti e
identità costituzionale. Contributo per una ricostruzione del “dialogo” tra le Corti, Napoli,
2018, spec. 171 ss.; A. BERNARDI, I controlimiti. Primato delle norme europee e difesa dei
principi costituzionali, Napoli, 2017, spec. parte III; A. BERNARDI (a cura di), I controlimiti
– Primato delle norme europee e difesa dei principi costituzionali, Napoli, 2017; A.B ER-NARDI –C.CUPELLI (a cura di). Il caso Taricco e il dialogo tra Corti. L’ordinanza 24/2017
della Corte costituzionale, Napoli, 2017; M. LUCIANI, Intelligenti pauca. Il caso Taricco tor-na (catafratto) a Lussemburgo, in www.Osservatorio Costituziotor-nale AIC.it, 1, 2017; R.M A-STROIANNI, La Corte costituzionale si rivolge alla Corte di giustizia in tema di ‘controlimiti’ costituzionali: è un vero dialogo?, in www.Federalismi.it, 5.04.2017; M. MASTROIANNI,
Su-premazia del diritto dell’Unione e “controlimiti” costituzionali: alcune riflessioni a margine del caso Taricco, in www.Diritto penale contemporaneo, 7 novembre2016; G. REPETTO,
Una ragionevole apologia della supremacy. In margine all’ordinanza della Corte costitu-zionale sul caso Taricco, in Dir. pubbl., 2017, p. 229 ss.; G.PICCIRILLI,The Taricco Saga: the Italian Constitutional Court continues its European Journey, in Eur. Const. Law Rev.,
2018, p. 814 ss.; A.RUGGERI, Rapporti interordinamentali e conflitti tra identità
costituzio-nali (traendo spunto dal caso Taricco), in www.DirittoPenaleContemporaneo.it, 4, 2017; A.
RUGGERI, Ultimatum della Consulta alla Corte di giustizia su Taricco, in una pronunzia che
espone, ma non ancora oppone, i controlimiti (a margine di Corte cost. n. 24 del 2017), in www.Consulta OnLine, Studi, 1, 2017; C. AMALFITANO, La vicenda Taricco e il dialogo (?)
tra giudici nazionali e Corte di giustizia, in questa Rivista, 2018, p. 153 ss.; D.GALLO, Con-trolimiti, identità nazionale e i rapporti di forza tra primato ed effetto diretto nella saga Ta-ricco, in questa Rivista, 2017, p. 249 ss.; V. MANES, Some lessons from the Taricco saga, in New Journal of European Criminal Law, 9, 2018, p. 12 ss.; V. MANES, La Corte muove e, in
tre mosse, dà scacco a “Taricco”. Note minime all’ordinanza della Corte Costituzionale n. 24 del 2017, in www.DirittoPenaleContemporaneo, 13 febbraio 2017; R. BIN, Taricco:
aspettando Godot, leggiamo Yves Bot, in www.Dirittopenalecontemporaneo, 4, 2017; L.C O-STANZO, La prescrizione giusta: nodi e questioni del caso Taricco, in www.Consulta
OnLi-ne, Studi, 2017/III; G.COMAZZETTO, Luci e ombre del dialogo tra Corti: la “saga Taricco” tra revirements e questioni irrisolte, ivi, 347; M.FERRANTE, L’ordinanza della Corte
costi-tuzionale sull’affaire Taricco: una decisione «diplomatica» ma ferma, in www. Diritti fon-damentali, 1, 2017; M.BASSINI,O.POLLICINO, The Taricco Decision: A Last Attempt to
Avoid a Clash between EU Law and the Italian Constitution, in www.Verfassungsblog 28
gennaio 2017; P. FARAGUNA, The Italian Constitutional Court in re Taricco: “Gauweiler in
the Roman Campagna”, in www.Verfassungsblog.de, 31 gennaio 2017; A. ANZON, La Corte costituzionale è ferma sui “controlimiti”, ma rovescia sulla Corte europea di Giustizia
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 269
nale fatte valere dal giudice del rinvio ha consentito di evitare un conflitto dagli esiti difficilmente prevedibili.
La vicenda, com’è noto, riguarda il regime italiano di prescrizione appli-cabile ai reati in materia di IVA realizzati attraverso le cosiddette “frodi Ca-rosello». Queste frodi, basate su illecite triangolazioni di fatture tra società italiana ed estere, sono molto difficili da scoprire e richiedono normalmente indagini lunghe e complesse, che comprendono rogatorie internazionali. L’applicazione a questi reati del termine abbreviato di prescrizione introdot-to dalla legge conosciuta come ex Cirielli ne ha comportaintrodot-to, di fatintrodot-to, una ge-neralizzata impunibilità.
Questa situazione, che determina una rilevante perdita del gettito IVA e conseguentemente un grave danno alle finanze sia dello Stato sia dell’Unio-ne europea, avrebbe dovuto essere affrontata attraverso una procedura
d’in-l’onere di farne applicazione bilanciando esigenze europee e istanze identitarie degli Stati membri, in www.Osservatorio Costituzionale AIC.it, 2, 2017; C. CUPELLI, La corte
costitu-zionale non decide sul caso Taricco e rinvia la questione alla corte di giustizia, in www. Diritto penale contemporaneo, 1, 2017; C.AMALFITANO, La vicenda Taricco nuovamente al
vaglio della Corte di Giustizia: qualche breve riflessione a caldo, in www.Eurojus.it., 29
gennaio 2017; C.CUPELLI, La Corte costituzionale chiude il caso Taricco e apre a un diritto
penale europeo “certo”, in www.Diritto penale contemporaneo, 4 giugno 2018; O.P
OLLICI-NO, C. AMALFITANO, Jusqu’ici tout va bien…ma non sino alla fine della storia. Luci, ombre
ed atterraggio della sentenza 115/2018 della Corte costituzionale che chiude (?) la saga Ta-ricco, in www.Diritticomparati.it, 5 giugno 2018; P. FARAGUNA, Roma locuta, Taricco
fini-ta, ivi, 5 giugno 2018; E.MONTSERRAT PAPPALETTERE, La sentenza “Taricco bis” dalla contrapposizione degli ordinamenti al bilanciamento dei principi attraverso il dialogo, in
questa Rivista, 20188, p. 203 ss.; G.DI FEDERICO, La “saga Taricco”: il funzionalismo alla
prova dei controlimiti (e viceversa), in www.Federalismi.it., n. 11/2018, p. 14 ss.; F. ROSSI,
La sentenza Taricco della Corte di Giustizia e il problema degli obblighi di disapplicazione in malam partem della normativa penale interna per contrasto con il diritto UE, in Dir. pen. proc., 2015, p. 1564 ss.; A. CIAMPI, Il caso Taricco impone la disapplicazione delle garanzie della prescrizione: un problema di rapporti fra diritto dell’UE e diritto nazionale e di tutela dei diritti fondamentali, non solo di diritto processuale internazionale, in Corr. giur., 2016,
p. 113 ss.; M.BASSINI, Prescrizione e principio di legalità nell’ordine costituzionale
euro-peo. Note critiche alla sentenza Taricco, AA.VV., La Carta dei diritti dell’Unione Europea e le altre Carte (ascendenze culturali e mutue implicazioni), Torino, 2016, p. 357 ss.; M.
TIMMERMANS, Balancing effective criminal sanctions with effective fundamental rights pro-tection in cases of VAT fraud: Taricco, in Comm. Market Law Rev., 2016, p. 779 ss.; E. B
IL-LIS, The European Court of Justice: A “Quasi-Constitutional Court” in Criminal Matters?
The Taricco Judgment and Its Shortcomings, in New Journal of European Criminal Law, 7,
2016, p. 20 ss.; G.REPETTO, Quello che Lussemburgo (non) dice. Note minime su Taricco II,
in www.Diritticomparati.it, 21 dicembre 2017; M.GAMBARDELLA, La sentenza Taricco 2:
obbligo di disapplicazione in malam partem “a meno che” non comporti una violazione del principio di legalità, in Cass. pen., 2018, p. 114 ss.
frazione nei confronti dell’Italia. Invece la situazione è stata portata all’at-tenzione della Corte di giustizia attraverso un rinvio ex art. 267 TFUE del pretore di Cuneo, che ha dato origine alla sentenza conosciuta come
Taric-co 22.
Con questa decisione, assai discussa, la Grande Sezione della Corte di giustizia ha configurato l’art. 325 TFUE come norma produttiva di effetti diretti 23, tale da imporre ai giudici comuni la disapplicazione delle regole
più favorevoli in materia di prescrizione in due casi: (i) quando il regime giuridico della prescrizione impedisce di infliggere sanzioni effettive e dis-suasive in un numero considerevole di gravi casi di frode che ledono gli in-teressi finanziari dell’Unione (art. 325, par. 1, TFUE), ovvero (ii) quando il termine di prescrizione, per effetto delle norme contestate, risulta più breve di quello fissato dalla legge nazionale per casi analoghi di frode in danno dello Stato membro (art. 325, par. 2, TFUE).
Per effetto della Taricco, quindi, gli imputati di “frodi carosello” non po-tevano più beneficiare del termine breve di prescrizione. Questo ha però sol-levato un grosso problema di costituzionalità. La Corte costituzionale italia-na, infatti, considera la prescrizione come istituto di diritto sostanziale 24.
soggetto al principio di legalità di cui all’art. 25, comma 2, Cost. Tale dispo-sizione, secondo la Corte, esprime «un principio supremo dell’ordinamento, posto a presidio dei diritti inviolabili dell’individuo, per la parte in cui esige che le norme penali siano determinate e non abbiano in nessun caso portata retroattiva» 25.
Com’è noto la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza Frontini 26 ha
sempre affermato l’intangibilità dei principi fondamentali della Costituzione e dei diritti inalienabili della persona umana anche con riguardo all’applica-zione del diritto dell’UE 27. Con ciò ha individuato quelli che, secondo
22 Corte giust. 8 settembre 2015, C-105/14, Taricco.
23 La Corte di giustizia, per la precisione, non utilizza espressamente il termine “efficacia
diretta”, limitandosi ad affermare che l’art. 325 TFUE pone un obbligo preciso e incondizio-nato.
24 Sulla natura sostanziale o processuale dell’istituto della prescrizione e sul ruolo dei
giudici nazionali cfr. in dottrina S. DI PAOLA, Frodi tributarie “gravi”, prescrizione penale
e disapplicazione del diritto interno: nuovi dubbi e qualche certezza?, in Foro it., 2016, II, c.
232 ss.
25 Corte cost. ord. n. 24/2017.
26 Corte cost. sent. n. 183/1973, in Giur. cost., 1973, p. 2403.
27 La Corte costituzionale ha progressivamente affinato il proprio potere di controllo.
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 271
l’espressione coniata da Paolo Barile, rappresentano i “controlimiti” alle li-mitazioni di sovranità consentite dall’art. 11 Cost. 28 L’applicazione in Italia
della Taricco I pareva, secondo molti, un caso emblematico in cui la Corte avrebbe dovuto far scattare i “controlimiti” e negare osservanza alla decisio-ne della Corte di giustizia.
La Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 24/2017, ha evidenziato che l’applicazione in Italia della Taricco violerebbe i diritti degli imputati deri-vanti dal principio di legalità dei reati e delle pene particolarmente sotto due profili. In primo luogo, osserva la Corte, nei casi in esame gli interessati non potevano ragionevolmente prevedere, prima della pronuncia della sentenza
Taricco, che l’art. 325 TFUE avrebbe imposto al giudice nazionale, alle
con-dizioni stabilite in detta sentenza, di disapplicare le disposizioni in materia di prescrizione. In secondo luogo, la regola enunciata dalla Corte di giustizia (la cosiddetta “regola Taricco”) difetterebbe dei requisiti di determinatezza richiesti dal principio di legalità, in quanto lascerebbe al giudice un eccessi-vo margine di discrezionalità nello stabilire se le disposizioni sulla prescri-zione impediscano di infliggere sanzioni effettive e dissuasive in un numero considerevole di casi di frode grave.
Tuttavia, anziché disapplicare la c.d. regola Taricco, la Consulta ha attiva-to il rinvio pregiudiziale ex art. 267, evidenziando con chiarezza i problemi costituzionali derivanti dall’applicazione della stessa nel sistema italiano 29
la declaratoria di incostituzionalità della legge di esecuzione dei Trattati nella sua interezza, a partire dalla nota sentenza Fragd (n. 232/1989) si è riservata il potere di effettuare un con-trollo selettivo su ogni atto dell’Unione e di dichiarare l’incostituzionalità della legge di ese-cuzione limitatamente alla parte in cui permette l’ingresso nel nostro ordinamento della sin-gola norma lesiva dei controlimiti.
28 P.BARILE, Il cammino comunitario della Corte, in Giur. costit., 1973, p. 2406 ss. In
argomento cfr., in particolare, M.CARTABIA, Principi inviolabili e integrazione europea,
Milano, 1995, e F.DONATI, Diritto comunitario e sindacato di costituzionalità, Milano,
1995. Per un’attenta riflessione sulla tematica dei controlimiti, alla luce della più recente
giu-risprudenza costituzionale, cfr., da ultimo, P.FARAGUNA, Principi supremi e identità
costitu-zionale, Milano, 2015 e S.POLIMENI, Controlimiti e identità nazionale. Contributo per una
ricostruzione del “dialogo” tra le Corti, Napoli, 2018.
29 La Corte costituzionale, pur considerando il primato dell’Unione «un dato acquisito
nella giurisprudenza di questa Corte, ai sensi dell’art. 11», ha tuttavia chiarito che se il diritto dell’Unione «comportasse l’ingresso nell’ordinamento giuridico di una regola contraria al principio di legalità in materia penale, […] (la) Corte avrebbe il dovere di impedirlo», di-chiarando l’illegittimità costituzionale della legge nazionale che ha autorizzato la ratifica dei Trattati, per la sola parte in cui essa consente l’ingresso della norma di diritto dell’Unione che contrasti con un principio supremo dell’ordinamento (punto 2). In tal modo la Corte ha
ed invitando la Corte di giustizia a precisare la portata della propria decisio-ne, tenendo conto di tali indicazioni.
La Corte di giustizia, nella successiva sentenza sul caso M.A.S. 30, ha
di-mostrato di saper ascoltare la voce del giudice del rinvio. I giudici di Lus-semburgo, infatti, da una parte hanno sostanzialmente riaffermato il princi-pio dell’efficacia diretta dell’art. 325 TFUE e del conseguente obbligo dei giudici nazionali di disapplicare le norme interne in materia di prescrizione, laddove impediscano di applicare sanzioni gravi e dissuasive in un numero considerevole di frodi gravi o in cui prevedano, per i casi di frode che ledo-no detti interessi, termini di prescrizione più brevi di quelli previsti in casi di frode che ledono gli interessi finanziari di tale Stato membro. Tuttavia, di-versamente da quanto deciso nel caso Ajos, ha espressamente tenuto conto dei valori costituzionali evidenziati dal giudice del rinvio ed ha limitato gli effetti della la “regola Taricco” sotto due profili. In primo luogo, ha tenuto conto del divieto di retroattività in malam partem della legge penale ed ha quindi stabilito che il principio enunciato dalla sentenza Taricco non può es-sere applicato ai fatti commessi anteriormente alla data di pubblicazione del-la sentenza. La Corte di giustizia, oltre a limitare gli effetti temporali deldel-la propria decisione, ha ammesso che il giudice nazionale possa bilanciare la “regola Taricco” con i principi costituzionali nazionali e, se del caso, consi-derare questi ultimi prevalenti.
In questa prospettiva, la sentenza M.A.S. ha precisato che «i giudici na-zionali competenti, quando devono decidere, nei procedimenti pendenti, di disapplicare le disposizioni del codice penale in questione, sono tenuti ad as-sicurarsi che i diritti fondamentali delle persone accusate di aver commesso un reato siano rispettati» 31. I giudici nazionali, aggiunge la Corte, possono
applicare gli standard nazionali di tutela dei diritti fondamentali e assicurarsi «che i diritti degli imputati derivanti dal principio di legalità dei reati e delle pene siano garantiti» 32.
A tal proposito la Corte ha riconosciuto l’importanza del principio di
le-Consulta alla Corte di giustizia su Taricco, in una pronunzia che espone, ma non ancora oppone, i controlimiti (a margine di Corte Cost. n. 24 del 2017), in www.ConsultaOnline.it,
n. 1).
30 Corte giust. Grande Sezione 5 dicembre 2017, C-42/17, M.A.S. e M.B.
31 Sentenza M.A.S. par. 46, che richiama quanto affermato nella Taricco al par. 53.
32 Sentenza M.A.S. parr. 47-48. La Corte ha peraltro precisato che l’applicazione dei
valo-ri costituzionali nazionali non può in alcun caso compromettere «il livello di tutela previsto dalla Carta, come interpretata dalla Corte, né il primato, l’unità o l’effettività del diritto del-l’Unione”.
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 273
galità dei reati e delle pene, nei suoi requisiti di prevedibilità, determinatezza e irretroattività della legge penale applicabile. Conseguentemente ha stabili-to che giudice nazionale non è tenustabili-to a conformarsi alla regola Taricco, lad-dove ritenga che la stessa conduca a una situazione di incertezza nell’ordi-namento giuridico italiano quanto alla determinazione del regime di prescri-zione applicabile, incertezza che contrasterebbe con il principio della deter-minatezza della legge applicabile, ovvero assoggetti retroattivamente gli im-putati a un regime di punibilità più severo di quello vigente al momento del-la commissione del reato.
La Corte di giustizia, in definitiva, ha seguito un orientamento opposto ri-spetto a quello del caso Ajos. In quella occasione aveva respinto la richiesta di limitare gli effetti temporali della propria decisione e aveva escluso la possibilità per il giudice nazionale di bilanciare il diritto dell’Unione con i valori costituzionali interni. Ciò ha provocato una durissima reazione da par-te del giudice di rinvio. Nella vicenda Taricco, invece, la Corpar-te di giustizia si è dimostrata disponibile ad ascoltare la “voce” del giudice nazionale e a dare spazio, nell’applicazione del diritto dell’Unione, all’esigenza di salva-guardare i principi costituzionali ritenuti irrinunciabili.
La Corte costituzionale, dopo aver riconosciuto che, con la sentenza M.A.S., la Corte di giustizia ha tenuto conto delle preoccupazioni evidenziate dal giudice di rinvio, ha rivendicato la competenza a valutare l’applicabilità del-la “regodel-la Taricco” nell’ordinamento italiano, essendo ad essa riservato il controllo sui “controlimiti” 33. Nell’esercizio di tale potere ha dichiarato,
senza mezzi termini, che tale regola non potrà mai essere applicata nel no-stro ordinamento perché è in contrasto con il principio di determinatezza in materia penale, consacrato dall’art. 25, secondo comma, Cost.
La sentenza costituzionale, seppur forse eccessivamente dura, non va a sminuire l’autorità della decisione della Corte di giustizia, che aveva effetti-vamente demandato al giudice nazionale il compito di effettuare la valuta-zione di compatibilità della regola Taricco con il principio di legalità in ma-teria penale sancito dalla Costituzione italiana.
IV. Nelle vicende sopra richiamate, la Corte suprema danese e la Corte costituzionale hanno agito a tutela dei principi costituzionali ritenuti irrinun-ciabili. Nel primo caso, la mancanza di un vero dialogo ha contribuito a creare una situazione di conflitto con la Corte di giustizia. Nel secondo caso, invece, la Corte di Giustizia si è dimostrata incline ad “ascoltare” il
gio che la Corte costituzionale le aveva fatto pervenire attraverso il rinvio pregiudiziale.
Il rinvio ex art. 267 TFUE, se correttamente utilizzato, costituisce dunque un prezioso strumento di cooperazione tra le Corti.
In un contesto del genere, il famoso obiter dictum espresso dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 269/2017 34 non poteva passare inosservato.
Con esso, infatti, la Corte costituzionale ha, nella sostanza, rivendicato il monopolio interpretativo sui diritti fondamentali 35 e ha invitato i giudici
34 Ex multis cfr.C.SCHEPISI,La Corte costituzionale e il dopo Taricco. Un altro colpo al
primato e all’efficacia diretta?,in www.dirittounioneuropea.it, Osservatorio europeo, 2017; R.MASTROIANNI,Da Taricco a Bolognesi, passando per la ceramica Sant’Agostino: il diffi-cile cammino verso una nuova sistemazione tra Carte e Corti, in www.Osservatorio sulle fonti, n. 1/2018; L.S.ROSSI, La sentenza 269/2017 della Corte costituzionale italiana: obiter “creativi” (o distruttivi?) sul ruolo dei giudici italiani di fronte al diritto dell’Unione euro-pea, in www.Federalismi.it, 3/2018; ID., Il triangolo giurisdizionale e la difficile
applicazio-ne della sentenza 269/17 della Corte costituzionale italiana, in www.Federalismi.it., 2018;
A. RUGGERI, Svolta della Consulta sulle questioni di diritto eurounitario assiologicamente pregnanti, attratte nell’orbita del sindacato accentrato di costituzionalità, pur se riguardanti norme dell’Unione self-executing (a margine di Corte cost. n. 269 del 2017), in Riv. diritti Comparati, 3/2017, p. 234 ss.; ID., Dopo la sent. n. 269 del 2017 della Consulta sarà il
legi-slatore a far da paciere tra le Corti?, in www.Consultaonline.it, Studi, 2018/I, p. 155 ss.;G. SCACCIA, Giudici comuni e diritto dell’Unione europea nella sentenza della Corte costitu-zionale n. 269 del 2017, in Giur. cost., 2017, p. 2948 ss.; D.TEGA, La sentenza n. 269 del 2017: il concorso di rimedi giurisdizionali costituzionali ed europei, in Quad. cost., /2018,
pp. 197-201; G.REPETTO, Concorso di questioni pregiudiziali (costituzionale ed europea),
tutela dei diritti fondamentali e sindacato di costituzionalità, in Giur. costit., 2017, p. 2955;
A. COSENTINO, La Carta di Nizza nella giurisprudenza di legittimità dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017, in www.Osservatoriosullefonti.it, n. 3/2018; R.CONTI, La Cassazione dopo Corte cost. n. 269/2017. Qualche riflessione, a seconda lettura, in www.Forum Quad. Cost., 2017; ID., Qualche riflessione a terza lettura, sulla sentenza
269/2017, in Riv. dir. Comparati, n. 1/2018; A.GUAZZAROTTI, La sentenza n. 269 del 2017:
un «atto interruttivo dell’usucapione» delle attribuzioni della Corte costituzionale?, in Quad. cost., 2018, p. 194 ss.; D. GALLO, Efficacia diretta del diritto UE, procedimento pre-giudiziale e Corte costituzionale: una lettura congiunta delle sentenze n. 268/2017 e 115/2018, in www. Rivista AIC.it, I/2019; G. COMAZZETTO, Cronaca di una svolta
annun-ciata: doppia pregiudizialità e dialogo tra Corti, a un anno dalla sentenza n. 269/2017, in www.Federalismi.it, 24/2018; F.SALMONI, Controlimiti, diritti con lo stesso nomen e ruolo accentrato della Consulta. L’integrazione del parametro con le fonti europee di diritto deri-vato e il sindacato sulla “conformità” alla Costituzione e la mera “compatibilità” con la Carta dei diritti fondamentali dell’UE, in www.Federalismi.it, 8/2019; V.SCIARABBA,
Me-todi di tutela dei diritti fondamentali e corti nazionali e europee: uno schema cartesiano nel-la prospettiva dell’avvocato, in www.Consultaonline.it, Studi, 2019/I, p. 211 ss.
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 275
comuni, in presenza di disposizioni di legge lesive dei diritti della persona riconosciuti sia dalla Costituzione sia dalla CDFUE, a sollevare questione di costituzionalità anche se verte su una materia che presenta profili di rilevan-za con il diritto dell’Unione 36. La Corte ha giustificato questa conclusione
osservando che la CDFUE ha contenuto «di impronta tipicamente costitu-zionale», perché riconosce principi e i diritti corrispondenti a quelli tutelati dalla Costituzione. Secondo la Corte, il modello delineato dalla Costituzione italiana, «che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell’architettura costituzionale», postula che le violazioni dei di-ritti della persona vengano risolte attraverso una sentenza dichiarativa erga
omnes dell’eventuale illegittimità della legge 37.
Nei casi di “doppia pregiudizialità”, ovvero quando una legge sia oggetto di dubbi di illegittimità tanto in riferimento ai diritti protetti dalla Costituzio-ne italiana, quanto in relazioCostituzio-ne a quelli garantiti dalla Carta dei diritti fon-damentali dell’Unione europea in ambito di rilevanza comunitaria, pertanto i giudici ordinari sono tenuti ad applicare la Costituzione e il sistema di
judi-cial review of legislation ivi previsto 38. Resta peraltro ferma, precisa la
Cor-36 La dottrina non aveva mancato di segnalare che il riconoscimento ai giudici comuni del
potere di esercitare un controllo diffuso di compatibilità della legislazione ordinaria con i diritti riconosciuti dalla Carta, avrebbe rischiato di emarginare la Corte costituzionale dal ruolo di garante dei diritti fondamentali, alterando la judicial review of legislation
prefigura-to dalla Costituzione repubblicana. Cfr. F. VIGANÒ, Introduzione, in V.PICCONE,O.P
OLLI-CINO (a cura di), La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Efficacia ed
effetti-vità, Napoli, 2018, p. 9 ss., il quale definisce la CDFUE come una «bomba inesplosa del
no-stro ordinamento».
37 Cfr. sent. n. 269/2017, 5.2 del considerato in diritto.
38 Cfr. sent. n. 269/2017, 5.2 del considerato in diritto. La Corte specifica che l’obbligo di
sollevare la questione di costituzionalità per violazione dei diritti fondamentali non pregiudi-ca la possibilità di effettuare il rinvio pregiudiziale ex art. 267 del TFUE per le questioni di interpretazione o di invalidità del diritto dell’Unione. Nel senso che, dopo sentenza n. 269/2017, la pregiudiziale di costituzionalità ha precedenza rispetto al rinvio alla Corte di
giustizia ex art. 269 TFUE cfr., tra gli altri, G.SCACCIA, L’inversione della “doppia
pregiu-diziale” nella sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017: presupposti teorici e pro-blemi applicativi, in www.forumcostituzionale.it, 25 gennaio 2018, ID, Giudici comuni e di-ritto dell’Unione europea nella sentenza della Corte costituzionale n. 269 del 2017, cit., p.
2948 ss.; G.REPETTO, Concorso di questioni pregiudiziali (costituzionale ed europea), tutela
dei diritti fondamentali e sindacato di costituzionalità, in Giur. cost., 2017, p. 2955 ss.; R.
ROMBOLI, Dalla “diffusione” all’“accentramento”: una significativa linea di tendenza della più recente giurisprudenza costituzionale, in Foro it., I, 2018, c. 2226 ss., D.GALLO, Effica-cia diretta del diritto UE, procedimento pregiudiziale e Corte costituzionale, cit.;, A.ALPINI,
te, la possibilità di disapplicare la disposizione legislativa nazionale che ab-bia superato il vaglio di costituzionalità ove, “per altri profili”, risulti contra-ria al diritto dell’Unione.
Una soluzione del genere finisce per limitare la possibilità per i giudici di utilizzare il meccanismo del rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE, che in-vece ha dimostrato di essere uno strumento prezioso per avviare un proficuo “dialogo” con la Corte di giustizia. Sotto questo profilo il richiamo effettua-to dalla Corte costituzionale alla sentenza resa dalla Corte di giustizia sul ca-so Melki 39, confermata dalla decisione sul caso A contro B 40, non appare del
tutto convincente. In effetti con queste decisioni la Corte di giustizia ha am-messo una parziale deroga anche all’applicazione del meccanismo di cui al-l’art. 267 TFUE, ma tuttavia ha fatti salvi i principi su cui si regge il diritto dell’Unione. In effetti, la giurisprudenza Melki ha stabilito che un meccani-smo di rinvio prioritario alla Corte costituzionale è compatibile con il diritto dell’Unione soltanto se viene assicurata la possibilità del giudice comune di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia «in qualunque fase del procedimento, ed anche al termine del procedimento incidentale di controllo della legittimità costituzionale», di poter disapplicare la norma in-terna in contrasto con il diritto dell’Unione anche «al termine di siffatto pro-cedimento incidentale» e di poter adottare misure cautelari per la tutela giu-risdizionale dei diritti garantiti dall’Unione. La Corte di giustizia ha poi ulte-riormente sottolineato, nella sentenza Global Starnet, che il diritto del-l’Unione impone agli Stati membri l’obbligo di non limitare la possibilità per il giudice comune di effettuare il rinvio pregiudiziale neppure «nel caso in cui, nell’ambito del medesimo procedimento nazionale, la Corte costitu-zionale dello Stato membro di cui trattasi abbia valutato la costituzionalità delle norme nazionali alla luce delle norme di riferimento aventi un contenu-to analogo a quello delle norme del diritcontenu-to dell’Unione» 41.
La sentenza n. 269/2017, nell’escludere in maniera così netta la possibili-tà per i giudici comuni di chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi sul-l’interpretazione della Carta dei diritti laddove essa enuncia diritti
corrispon-39 Corte giust. Grande Sezione 22 giugno 2010, C-188/10 e C-189/10, Melki e Abdeli.
40 Corte giust. 11 settembre 2014, C-112/13, A c. B e altri. Al riguardo cfr. R. MASTRO
-IANNI, La Corte di giustizia ed il controllo di costituzionalità: Simmenthal revisited, in Giur.
cost., 2015, p. 4089 ss.; A.GUAZZAROTTI, Rinazionalizzare i diritti fondamentali? Spunti a partire da Corte di Giustizia UE, A c. B e altri, sent. 11 settembre 2014, C-112/13, in www.diritticomparati.it.
41 Corte giust. Grande Sezione 20 dicembre 2017, C-322/16, Global Starnet Ltd, punto
La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 277
denti a quelli protetti dalla Costituzione italiana se non all’esito del giudizio di costituzionalità e per profili diversi da quelli ivi esaminati, appariva dun-que in contrasto con i principi enunciati dalla Corte di giustizia.
Non meraviglia quindi che una scelta del genere abbia creato problemi applicativi ai giudici comuni, chiamati a scegliere tra il rispetto dell’obiter
dictum contenuto nella sentenza n. 269/2017 e la fedeltà al diritto
dell’Unio-ne. Il problema è particolarmente forte quando, come spesso accade, le di-sposizioni della Carta dei diritti sono invocate unitamente ad altre norme dell’Unione produttive di effetti diretti 42.
È quanto è accaduto, ad esempio, nella vicenda conclusa con la sentenza
Global Starnet 43, in cui erano emersi profili di contrasto della legislazione
interna sia con la libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi ga-rantite dagli artt. 49 e 56 TFUE, sia con la libertà d’impresa riconosciuta dall’art. 16 CDFUE.
In casi del genere, ad esempio, alcuni giudici hanno escluso che, pur in presenza di una doppia pregiudizialità, la soluzione dell’antinomia debba ne-cessariamente essere rimessa alla Corte costituzionale, potendo il giudice di-sapplicare la norma nazionale in contrasto con norme dell’Unione produttive di effetti diretti 44 ovvero, se del caso, attivare il rinvio pregiudiziale 45.
42 Sulle reazioni dei giudici comuni alla sentenza n. 269/2017 cfr. L.S. ROSSI, Il
“trian-golo giurisdizionale” e la difficile applicazione della sentenza 269/17 della Corte costitu-zionale italiana, in www.Federalismi.it, n. 16/2018; D.TEGA, Il seguito della Cassazione
della pronuncia della Corte costituzionale n. 269 del 2017: prove pratiche di applicazione,
in www.Questionegiustizia.it, 2019.
43 Su cui cfr. C.SCHEPISI, Rinvio pregiudiziale obbligatorio e questioni incidentali di
co-stituzionalità: rimane ancora qualche nodo da sciogliere? in www.dirittounioneuropea, Os-servatorio europeo, 2017; A.RUGGERI,Ancora in tema di congiunte violazioni della Costitu-zione e del diritto dell’Unione, dal punto di vista della Corte di giustizia (prima Sez., 20 di-cembre 2017, Global Starnet), in www.Diritticomparati.it, 9 gennaio 2018.
44 Cass. civ., sez. lavoro, 17 maggio 2018 n. 12108, ad esempio, ha disapplicato, senza
necessità di sollevare l’incidente di costituzionalità, una legge contrastante con il principio di non discriminazione tra uomo e donna sancito dall’art. 14 della direttiva 2006/54/CE e dal-l’art. 21 della CDFUE, nonché daldal-l’art. 3 Cost. Il caso era però particolare, perché la Corte di giustizia aveva riconosciuto effetti diretti all’art. 14 della direttiva nell’ambito del giudizio avviato ex art. 267 TFUE dalla stessa Cassazione.
45 Cfr. Cass. civ., sez. lavoro, ord. 30 maggio 2018, n. 13678, relativa ad una disposizione
interna in asserito contrasto con il divieto di discriminazione per età sancito dalla direttiva 2000/78/CE e dall’art. 21 CDFUE. Nel caso di specie la Cassazione ha ritenuto il dialogo diretto con la Corte di giustizia «lo strumento più diretto ed efficace per accertare la compa-tibilità del diritto interno con le disposizioni dell’Unione ed i principi posti a tutela dei diritti fondamentali stante la chiara prevalenza degli aspetti concernenti il contestato rispetto del
La stessa Corte costituzionale, nella recente sentenza n. 20/2019, ha am-messo che, in presenza di una disposizione lesiva di diritti della persona ga-rantiti sia dalla Costituzione che dal diritto dell’Unione, il giudice comune possa sollevare un rinvio ex art. 267 TFUE in qualsiasi fase del procedimen-to. Questa impostazione è stata poi ripresa dalla sentenza n. 63/2019, in tema di retroattività delle sanzioni CONSOB, e dall’ordinanza n. 117/2019, con cui la Corte ha disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in una questione che riguarda il cosiddetto diritto al silenzio nei procedimenti CONSOB volti all’applicazione di sanzioni per insider trading 46.
In queste più recenti decisioni, inoltre la Corte non ha più richiamato la formula “per altri profili”, utilizzata nella sentenza n. 269/2017, che pareva voler circoscrivere la possibilità per i giudici di utilizzare il rinvio pregiudi-ziale o la disapplicazione soltanto per aspetti diversi da quelli analizzati dal-la Corte costituzionale. Il giudice comune può dunque procedere al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in ogni fase del procedimento, «anche dopo il giudizio incidentale di legittimità costituzionale», e, laddove ne sus-sistano i presupposti 47, può disapplicare la disposizione nazionale in
contra-diritto dell’Unione sui profili nazionali». Analogamente Cass. civ., sez. lavoro, ord. 10 gen-naio 2019, n. 451.
46 Sui rapporti tra diritto interno e diritto dell’Unione alla luce di questa giurisprudenza
cfr. N.LUPO, Con quattro pronunce dei primi mesi del 2019 la Corte costituzionale
comple-ta il suo rientro nel sistema “a rete” di tutela dei diritti in Europa, in www.Federalismi.it,
10 luglio 2019; A. RUGGERI, Ancora un passo avanti lungo la via del “dialogo” con le Corti
europee e i giudici nazionali (a margine di Corte cost. n. 117 del 2019), in www. Consultaonline.it, Studi 2019/II, p. 242 ss.; ID., La Consulta rimette a punto i rapporti tra
diritto eurounitario e diritto interno con una pronuncia in chiaroscuro (a prima lettura di Corte cost. n. 20 del 2019) in www.ConsultaOnline.it, Studi 2019/I, p. 113 ss.; ID., Rapporti
interordinamentali, riconoscimento e tutela dei diritti fondamentali, crisi della gerarchia delle fonti, in Riv. Diritti comparati, n. 2/2019; G.BRONZINI, La sentenza 20/2019 della
Corte costituzionale verso un riavvicinamento della Corte di giustizia, in www. QuestioneGiustizia.it, 2019; O. POLLICINO, G. REPETTO, Not to be pushed aside: the Italian
Constitutional Court and the European Court of Justice, in www.Verfassungsblog.de, 2019;
R.G.CONTI, Giudice comune e diritti protetti dalla carta UE: questo matrimonio s’ha da
fare o no?, in www.giustiziainsieme.it, 4 marzo 2019, S. CATALANO, Doppia pregiudizialità: una svolta “opportuna” della Corte costituzionale, in www.Federalismi.it, n. 10/2019; V.
PICCONE, Diritti fondamentali e tutele nel difficile “crossroad” fra le Corti, in www. Federalismi.it, n. 10/2019; O.POLLICINO,G.REPETTO, La sentenza della Corte costituziona-le n. 20 del 2019. A ciascuno il suo: ancora sui rapporti tra Carte e tra Corti, in Quad. cost.,
2019, p. 434 ss.
47 Il giudice potrebbe dunque fare diretta applicazione delle disposizioni della Carta che
abbiano carattere incondizionato e imperativo e che siano invocate in connessione con una direttiva o altro atto di diritto derivato dell’Unione: cfr. Corte giust. 6 novembre 2018,
C-La tutela dei diritti tra ordinamento interno ed ordinamento dell’Unione europea 279
sto con i diritti sanciti dalla Carta, senza che tale potere sia limitato a profili differenti rispetto a quelli oggetto di valutazione da parte della Corte costitu-zionale 48. Restano ovviamente fermi i limiti sanciti nell’art. 51, commi 1 e 2
della CDFUE, che esclude la possibilità di applicare la Carta a situazioni che esulano dalle competenze dell’Unione nonché di ampliare le competenze dell’Unione così come definite dai Trattati 49.
V. Il meccanismo del rinvio pregiudiziale che la Corte costituzionale e la Corte suprema danese hanno utilizzato per evidenziare alla Corte di giustizia l’esistenza di valori costituzionali considerati irrinunciabili anche nei con-fronti del diritto dell’Unione, in determinate circostanze può servire per chiedere alla Corte di giustizia un intervento a tutela dei diritti fondamentali che l’ordinamento interno non riesce a garantire 50.
Nelle famose conclusioni rese nella causa Konstantinidis, l’Avvocato ge-nerale Jacobs sostenne che ciascun cittadino dell’Unione, nell’esercizio della libertà di circolazione, possa chiedere alla Corte di esaminare qualsiasi prov-vedimento nazionale alla luce dei diritti fondamentali riconosciuti dall’Unio-ne. Ogni violazione, da parte dello Stato ospitante, di un diritto fondamenta-le di un cittadino di un altro Stato membro, infatti, sarebbe suscettibifondamenta-le di ostacolare l’esercizio del diritto alla libera circolazione 51. La Corte non ha
684-16, Max-Plank Gesellshaft; C-569/16 e C-570/16, Bauer; C-619/16, Kreuziger; 13 di-cembre 2018, C-385/17, Hein, (sul diritto alle ferie annuali retribuite), nonché 22 gennaio 2019, C-193/17, Cresco investigation; 17 aprile 2018, C-414/16, Egenberger (sul divieto di discriminazione fondato sulla religione o sulle convinzioni personali). Sui presupposti per
l’applicazione della Carta nei rapporti orizzontali cfr. L.S.ROSSI, La relazione fra Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea e direttive nelle controversie orizzontali, in www. Federalismi.it, n. 10/2019, p. 3 ss.; F. FERRARO, Vecchi e nuovi problemi in tema di efficacia
diretta orizzontale della Carta, in www.Federalismi.it, n. 10/2019 e D. GALLO, L’efficacia diretta del diritto dell’Unione negli ordinamenti nazionali, cit., spec. p. 185 ss.
48 Nella recente ordinanza n. 117/2019 (punto 2 del considerato in diritto), la Corte ha
appunto sollecitato i giudici comuni a non venire meno al «dovere – ricorrendone i presup-posti – di non applicare, nella fattispecie concreta, la disposizione nazionale in contrasto con i diritti sanciti dalla Carta (sent. n. 63/2019, punto 4.3 del Considerato in diritto)».
49 In applicazione di tali principi la Corte di giustizia ha attentamente evitato di attribuire
alla Carta dei diritti una portata universalistica: cfr. i rilievi di A.TIZZANO, Sui rapporti tra
giurisdizioni in Europa, cit.
50 Cfr. al riguardo la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al
Con-siglio europeo e al ConCon-siglio «Rafforzare lo Stato di diritto nell’Unione Il contesto attuale e possibili nuove iniziative», COM (2019) 163 finale.
51 Cfr. le conclusioni presentate il 9 dicembre 1992 dall’avvocato generale Jacobs nella
accolto questa impostazione. L’Avvocato generale Maduro nelle sue conclu-sioni presentate nel caso Centro Europa 7 ha osservato che, a partire dall’en-trata in vigore del Trattato di Amsterdam, «il rispetto dei diritti fondamentali è una condizione giuridica formale per l’adesione all’Unione europea». Di qui l’idea di riconoscere alla Corte di giustizia il potere di accertare l’even-tuale esistenza di «serie e durevoli trasgressioni che evidenziano un proble-ma di natura sistemica nella tutela dei diritti fondamentali nello Stato mem-bro», anche se le stesse attengano a situazioni meramente interne 52.
A dieci anni di distanza tale scenario si è concretamente verificato nel-l’ormai famoso caso Associação Sindical dos Juízes Portugueses 53. La
que-stione nasceva da un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE nell’ambito di una controversia in cui alcuni giudici contabili contestavano le riduzioni sa-lariali temporaneamente applicate dal legislatore portoghese nell’ambito del-la politica di riduzione del disavanzo eccessivo in attuazione di un program-ma di assistenza finanziaria dell’Unione europea. Il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di giustizia di valutare la compatibilità di dette misure di riduzione salariale con il principio di indipendenza dei giudici, ricavabile dall’art. 19, par. 1, comma 2, TFUE 54. La Corte di giustizia, dopo avere
ri-cordato che l’Unione si fonda sui valori dello Stato di diritto che debbono essere condivisi dagli Stati membri, ha affermato che l’indipendenza dei giu-dici nazionali è essenziale, in particolare, per il buon funzionamento del si-stema di cooperazione giudiziaria costituito dal meccanismo del rinvio pre-giudiziale di cui all’art. 267 TFUE, in quanto, conformemente alla costante giurisprudenza della Corte, tale meccanismo può essere attivato unicamente da un organo, incaricato di applicare il diritto dell’Unione, che soddisfi,
se-Stato membro come lavoratore dipendente o autonomo (…) abbia il diritto non solo di svol-gere la sua attività commerciale o professionale e di godere delle stesse condizioni di vita e di lavoro dei cittadini dello Stato ospitante, ma altresì di contare sul fatto che, dovunque egli si rechi per guadagnarsi da vivere all’interno della Comunità europea, egli sarà trattato in conformità ad un codice comune di valori fondamentali, in particolare quelli proclamati dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. In altre parole, egli ha il diritto di dichiarare “ci-vis europeus sum” e di invocare tale status per opporsi a qualunque violazione dei suoi diritti fondamentali” (causa C-168/91, par. 46).
52 Conclusioni presentate il 12 settembre 2007, nella causa C-380/05, par. 22.
53 Corte giust. Grande Sezione 27 febbraio 2018, C-64/16, Associação Sindical dos
Juízes Portugueses c. Tribunal de Contas.
54 Tale disposizione impone agli Stati membri di stabilire «i rimedi giurisdizionali
neces-sari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto del-l’Unione».
