Euroopan unionin kehitys ja tulevaisuuden epävarmuus

Testo completo

(1)Euroopan unionin kehitys ja tulevaisuuden epävarmuus The Development of the European Union and the Uncertainty of the Future Le développement de l’Union européenne et l’incertitude du futur. Ilkka Saarilahti.

(2) This text may be downloaded only for personal research purposes. Additional reproduction for other purposes, whether in hard copies or electronically, requires the consent of the author(s), editor(s). Requests should be addressed directly to the author(s). If cited or quoted, reference should be made to the full name of the author(s), editor(s), the title, the working paper or other series, the year and the publisher. The author(s)/editor(s) should inform the Robert Schuman Centre for Advanced Studies at the EUI if the paper will be published elsewhere and also take responsibility for any consequential obligation(s).. © 2008 Ilkka Saarilahti European University Institute Badia Fiesolana I – 50014 San Domenico di Fiesole (FI) Italy www.eui.eu/RSCAS/Publications/ http://cadmus.eui.eu.

(3) EUROOPAN UNIONIN KEHITYS JA TULEVAISUUDEN EPÄVARMUUS The Development of the European Union and the Uncertainty of the Future Le développement de l’Union européenne et l’incertitude du futur. Ilkka Saarilahti. 1.

(4) Marjalle ja Mikaelille. 2.

(5) SISÄLLYS JOHDANTO.............................................................................................. 9. Abstract............................................................................................................... 13 14 15 17 21 25. Résumé.......................................................................................................................... Lyhenteet........................................................................................................................ Kuviot, taulukot ja liitteet................................................................................................. Figures, tables and appendices...................................................................................... Graphiques, tableaux et annexes.................................................................................... OSA I – TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS JA. TUTKIMUKSEN RAJAUS......................................................................... 29. 1. BUDJETTI JA BUDJETOINNIN TUTKIMUS..................................... 1.1 Valtion talousarvio vs yleinen talousarvio..................................................... 29 29 29 29 31 32 32 33 33 36 36 39 41 50 53. 1.1.1 Talousarviot....................................................................................................... 1.1.1.1 Talousarvioiden tehtävät.............................................................................. 1.1.1.2 Talousarvioille asetettuja vaatimuksia......................................................... 1.1.2 Euroopan yhteisöjen yleinen talousarvio.......................................................... 1.1.3 Talousarvioprosessi ja budjettijärjestelmä......................................................... 1.2 Euroopan unionin budjettijärjestelmä ja talousarvioprosessi...................... 1.2.1 Euroopan unionin budjettijärjestelmän erityisluonne........................................ 1.2.2 Euroopan yhteisöjen yleisen talousarvion laadintaa ohjaavat tekijät............... 1.2.3 Euroopan unionin budjettijärjestelmän keskeiset toimijat................................... 1.2.4 Euroopan unionin budjettiprosessi.................................................................... 1.3 Budjetoinnin tutkimus ja sen eri lähestymistavat........................................ 1.4 Euroopan unionin budjetoinnin tutkimus..................................................... 1.5 Talousarvioiden joustotutkimuksen lähtökohtia........................................... 2. BUDJETIN JOUSTO -TEORIA....................................................... 2.1 Ulkoinen ja sisäinen jousto sekä vuotuinen ja ylivuotinen jousto................ 2.2 Joustojen käsittely eri tarkastelutasoilla....................................................... 2.6.1 Euroopan unionin kehitystutkimus.................................................................... 2.6.2 Jäsenvaltioiden suhtautuminen EU:n kehitykseen........................................... 2.6.3 Teoreettinen tarkastelukehikko eri joustomuotoihin suhtautumiselle................. 55 55 57 57 58 59 59 61 65 68 68 69 70. 3. TUTKIMUKSEN TEOREETTINEN VIITEKEHYS JA TUTKIMUSONGELMAT....................................................................... 3.1 Teoreettinen viitekehys ja tutkimusongelmat................................................ 74 74. 2.2.1 Mikrotaso.......................................................................................................... 2.2.2 Mesotaso.......................................................................................................... 2.2.3 Makrotaso.......................................................................................................... 2.3 Joustojen vaikutus eri tarkastelutasoilla...................................................... 2.4 ”Hyvän budjetin” ongelma........................................................................... 2.5 Joustot ja tulevaisuuden epävarmuus......................................................... 2.6. Joustot ja Euroopan unionin kehitys............................................................ 3.

(6) 3.2 Tutkimuksen rajaus........................................................................................ 3.3 Tutkimuksen operationalisointi....................................................................... 3.4 Tutkimuksen kattavuus, reliabiliteetti ja validiteetti......................................... Liitteet I–IV........................................................................................................... 74 76 76 78. OSA II – EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEISEN TALOUSARVION ERI JOUSTOMUOTOJEN KEHITYS VUOSINA 1968-2006.............................. 85. 4. JOHDANTO..................................................................................... 85. 5. EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEINEN TALOUSARVIO........................... 85 5.1 Euroopan yhteisöjen yleinen talousarvio tutkimuskohteena......................... 85 5.2 Yleisen talousarvion säädösperusta.............................................................. 87 5.3 Yleisen talousarvion rakenne......................................................................... 91 5.4 Yleisen talousarvion määrärahat: jaksotetut ja jaksottamattomat määrärahat 95 5.5 Yleisen talousarvion kasvu............................................................................ 98 Liitteet V–VI........................................................................................................ 100 A. VUODET 1968-2002 6. EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEISEN TALOUSARVION VUOTUINEN JOUSTO............................................................................................ 104. a) Ulkoinen jousto............................................................................................ 6.1 Lisätalousarviomenettely.............................................................................. 6.2 Muut ulkoisen jouston keinot......................................................................... 104 104 109. b) Sisäinen jousto ........................................................................................... 6.3 Rakennejousto............................................................................................. 6.4 Määrärahojen siirrot varainhoitovuonna........................................................ 109 110 111 6.4.1 Euroopan parlamentin ja neuvoston pääluokissaan tekemät määrärahojen siirrot 112 6.4.2 Euroopan parlamentin ja neuvoston päättämät määrärahojen siirrot................ 112 6.4.3 Komission päättämät määrärahojen siirrot........................................................ 113 6.4.4 Muiden toimielinten päättämät määrärahojen siirrot.......................................... 114 6.4.5 Avoin siirto......................................................................................................... 114 6.5 Normijousto: pakolliset ja ei-pakolliset menot.............................................. 115 6.5.1 Euroopan parlamentin korotusmarginaali.......................................................... 121 6.5.2 Euroopan parlamentin ja neuvoston sopimus uudesta ei-pakollisten menojen korotuksen enimmäismäärästä..................................................................... 6.6 Budjettikuri ja rahoitusnäkymät: vuoden 1988 toimielinten välinen sopimus 6.7 Varaukset ja varausmäärärahat................................................................... 6.7.1 Alustavat varaukset ja varaus ennakoimattomia menoja varten........................ 6.7.2 Negatiivinen varaus........................................................................................... 6.7.3 Rahoitusvaraus.................................................................................................. 6.7.4 Hätäapuvaraus ja lainatakuuvaraus................................................................... 6.8 ”Minibudjetit”................................................................................................ 7. EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEISEN TALOUSARVION YLIVUOTINEN JOUSTO.................................................................................. 7.1 Jaksotetut ja jaksottamattomat määrärahat sekä maksusitoumusja maksumäärärahat........................................................................................... 4. 121 122 130 130 132 133 135 137 138 139.

(7) 7.2 Mahdollisuus siirtää määrärahoja varainhoitovuodesta toiseen................... 7.3 Varainhoitovuoden jatkaminen ja ylimääräiset jaksot................................... 7.4 Väliaikaiset kahdestoistaosat....................................................................... 7.5 Budjettikuri ja rahoitusnäkymät: vuoden 1993 toimielinten välinen sopimus. 143 149 151 153. 7.5.1 Vuoden 1988 toimielinten välisen sopimuksen opetukset................................. 7.5.2 Vuoden 1993 toimielinten välinen sopimus....................................................... 7.5.2.1 Rahoitusnäkymistä sopiminen ja TVS:n tekeminen..................................... 7.5.2.2 Muutokset verrattuna vuoden 1988 TVS:een ja RN:iin................................ 7.5.2.3 Mukautukset, tarkistukset ja mukauttamiset................................................ 7.5.2.4 Rahoitusnäkymien mukauttaminen Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisen vuoksi....................................................................................................... 153 156. 8. YHTEENVETO............................................................................. 166. LOPPUSANAT................................................................................. 178. Liitteet VII–XIV................................................................................................... 180. 156 158 161 165. B. VUODEN 2002 VARAINHOITOASETUS 9. JOHDANTO...................................................................................... 189. 10. VUODEN 2002 VARAINHOITOASETUS......................................... 10.1 Yleiseen talousarvioon sovellettava varainhoitoasetus.............................. 10.2 Vuoden 2002 VHA:n hyväksyminen........................................................... 10.3 Vuoden 2002 VHA:n sisältö........................................................................... 10.4 Vuoden 2002 VHA:n erityispiirteitä............................................................. 10.5 Budjettiperiaatteet ja niiden poikkeukset.................................................... 10.5.1 Periaatteet........................................................................................................ 10.5.2 Poikkeukset budjettiperiaatteisiin...................................................................... 190 190 191 193 195 196 196 200. 11. EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEISEN TALOUSARVION VUOTUINEN JOUSTO......................................................................................................... 202. a) Ulkoinen jousto............................................................................................ 11.1 Lisätalousarviomenettely............................................................................ 11.1.1 Vuosina 1968-2002 hyväksytyt lisäbudjetit...................................................... 11.1.2 Vuoden 2002 VHA:n lisäbudjettimenettelyyn tuomat muutokset..................... 11.1.3 Lisätalousarvioesitysten laatiminen.................................................................. 11.2 Vuoden 2002 VHA:n mukaiset lisätalousarviot.......................................... 11.3 Yhteenveto................................................................................................. b) Sisäinen jousto............................................................................................ 11.4 Rakennejousto........................................................................................... 11.4.1 Yleisen talousarvion rakenne ja esitystapa..................................................... 11.4.2 Yleiseen talousarvioon otetut määrärahat........................................................ 11.5 Määrärahojen siirrot varainhoitovuonna..................................................... 11.6 Normijousto................................................................................................ 11.7 Budjettikuri ja rahoitusnäkymät ................................................................. 11.8 Varaukset ja varausmäärärahat................................................................. 11.8.1 Alustavat määrärahat............................................................................... 11.8.2 Negatiivinen varaus................................................................................... 202 202 202 204 207 209 211 213 213 213 219 220 225 227 228 228 229. 5.

(8) 11.8.3 Rahoitusvaraus................................................................................................ 11.8.4 Hätäapuvaraus ja lainatakuuvaraus................................................................. 11.9 Muut keinot................................................................................................. 11.10 Yhteenveto................................................................................................ 230 231 234 238. 12. EUROOPAN YHTEISÖJEN YLEISEN TALOUSARVION YLIVUOTINEN JOUSTO......................................................................................... 12.1 Jaksotetut ja jaksottamattomat määrärahat sekä maksusitoumusja maksumäärärahat.......................................................................................... 12.2 Mahdollisuus siirtää määrärahoja varainhoitovuodesta toiseen................ 12.3 Varainhoitovuoden jatkaminen ja ylimääräiset jaksot................................ 12.4 Väliaikaiset kahdestoistaosat..................................................................... 242 249 254 254. 13. YHTEENVETO............................................................................. 255. Liitteet XV–XVIII................................................................................................ 263. OSA III – TULEVAISUUDEN EPÄVARMUUS JA EUROOPAN UNIONIN KEHITYS......................................................................................... 270. 242. A. VUODEN 2002 VARAINHOITOASETUS JA SEN ENSIMMÄINEN MUUTOS 14. VUODEN 2002 VARAINHOITOASETUS......................................... 270. 14.1 Jäsenvaltioiden suhtautuminen eräiden joustomuotojen muutoksiin VHA:n kokonaisuudistuksen yhteydessä vuosina 2000-2002.......................... 14.2 Yhteenveto................................................................................................ 270 272. 15. VUODEN 2002 VARAINHOITOASETUKSEN ENSIMMÄINEN MUUTOS VUONNA 2006................................................................... 274. 15.1 Vuoden 2002 VHA:n ensimmäinen muutos.............................................. 274 15.2 Jäsenvaltioiden suhtautuminen eräiden joustomuotojen muutoksiin vuoden 2002 VHA:n ensimmäisen muutoksen yhteydessä vuosina 2005 ja 2006....... 276 15.3 Yhteenveto............................................................................................... 279 Liitteet XIX–XXI............................................................................................... 281. B. VUODEN 2006 TOIMIELINTEN SOPIMUS JA VUOSIA 2007-2013 KOSKEVA RAHOITUSKEHYS 16. RAHOITUSNÄKYMÄT JA EU:N BUDJETTIKURIJÄRJESTELMÄN JOUSTAVUUDEN KEHITYS...................................................................... 16.1 Budjettikuri vs joustavuus.......................................................................... 16.2 Rahoitusnäkymien joustavuuden eri osatekijät......................................... 16.3 Joustavuuden kehitys vuosina 1968–2006............................................... 16.3.1 Vuodet 1968–1987.................................................................................. 6. 16.3.2 Delors I -paketti (1988–1992)......................................................................... 16.3.3 Delors II -paketti (1993–1999)........................................................................ 16.3.4 Agenda 2000 -paketti (2000–2006)................................................................ 16.3.4.1 Rahoitusnäkymien kesto ja rakenne........................................................... 16.3.4.2 Ennakoimattomiin menoihin varattu marginaali........................................ 16.3.4.3 TVS:n ja rahoitusnäkymien muutokset, tarkistukset, mukauttamiset ja mukautukset.............................................................................................................. 16.3.4.4 Mahdollisuudet ylittää otsakekohtaiset enimmäismäärät........................... 285 285 285 287 287 288 289 291 291 293 293 298.

(9) 16.3.4.5 Toteutusvälineiden lukumäärä ja sisältö.................................................... 16.3.4.6 Varausten lukumäärä ja toiminta............................................................... 16.3.4.7 ”Ennalta määrättyjen” menojen osuus....................................................... 16.3.4.8 Otsakkeiden enimmäismääriin sisältyvä liikkumavara............................... 16.3.4.9 Menojen uudelleenkohdentamismahdollisuudet otsakkeissa ja alaotsakkeissa.......................................................................................................... 16.4 Yhteenveto...................................................................................................... 17. VUODEN 2006 TOIMIELINTEN SOPIMUS JA VUOSIA 2007–2013 KOSKEVA RAHOITUSKEHYS............................................................ 17.1 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen ja vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen valmistelu.............................................................................. 17.2 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen sisältö ja keskeiset uudistukset.... 17.2.1 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen keskeiset uudistukset......................... 17.2.2 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen liitteet.................................................. 17.2.3 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen uudelleentarkastelu............................. 17.3 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen joustomuodot................................ 17.3.1 Komission joustomuotojen uudistamisesitykset.......................................... 17.3.2 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen joustomuodot..................................... 17.3.2.1 Rahoitusnäkymien kesto ja rakenne.......................................................... 17.3.2.2 Ennakoimattomiin menoihin varattu marginaali.............................................. 17.3.2.3 TS:n ja rahoituskehyksen muutokset, tarkistukset, mukauttamiset ja mukautukset.............................................................................................................. 17.3.2.4 Mahdollisuudet siirtää määrärahoja otsakkeesta toiseen tai ylittää otsakekohtaiset enimmäismäärät............................................................................ 17.3.2.5 Toteutusvälineiden lukumäärä ja sisältö.................................................... 17.3.2.6 Varausten lukumäärä ja toiminta............................................................... 17.3.2.7 Rahastot ja niiden toiminta........................................................................ 17.3.2.8 ”Ennalta määrättyjen” menojen osuus...................................................... 17.3.2.9 Otsakkeiden enimmäismääriin sisältyvä liikkumavara.............................. 17.3.2.10 Menojen uudelleenkohdentamismahdollisuudet otsakkeissa ja alaotsakkeissa..................................................................................................... 17.3.2.11 Muut jouston muodot: yleisen talousarvion rakennejousto................. .......... 17.4 Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen ja vuosien 2007–2013 rahoituskehyksen joustavuus....................................................................... 17.5 Jäsenvaltioiden suhtautuminen eräiden joustomuotojen muutoksiin vuoden 2006 toimielinten sopimusta ja vuosien 2007–2013 rahoituskehystä valmisteltaessa.................................................................................................. 17.6 Yhteenveto................................................................................................. 299 300 300 302 302 304 306 306 309 309 314 316 317 317 319 319 322 323 325 327 328 329 333 334 335 336 336 340 342. C. YHTEENVETO 18. TULEVAISUUDEN EPÄVARMUUS JA EUROOPAN UNIONIN KEHITYS............................................................................................................................ 343. Liitteet XXII–XXIII.............................................................................................. 345. LÄHTEET........................................................................................................... 355. 7.

(10) 8.

(11) JOHDANTO Tässä tutkimuksessa tarkastellaan erilaisia menettelytapoja ja keinoja, joilla Euroopan yhteisöjen ja Euroopan unionin budjettijärjestelmässä1 on voitu vastata tulevaisuuden epävarmuuteen. Samalla analysoidaan, miten nämä menettelytavat ja keinot ovat kehittyneet vuosina 1968-2007 ja minkälaisia muutos- ja uudistushaluja sekä rajoitteita ne ovat kohdanneet2. Tarkastelu ulotetaan Euroopan unionin laajemman kehityksen tarkasteluun käyttäen esimerkkeinä vuoden 2002 varainhoitoasetusta, siihen vuonna 2006 tehtyä ensimmäistä muutosta sekä neuvotteluja vuoden 2006 toimielinten sopimuksesta ja vuodet 2007-2013 kattavasta rahoituskehyksestä. Epävarmuuden hallintakeinoja lähestytään Petri Uusikylän ja tekijän kehittämän budjetin jousto -teorian kautta3, joka samalla toimii tutkimuksen viitekehyksenä. Teorian kiistattomana etuna on, että sen avulla usein erillisinä pidettyjä ja erillään käsiteltyjä menettelyjä voidaan tarkastella toisiinsa liittyvinä siten, että niiden kehityksestä voidaan tehdä johtopäätöksiä järjestelmän tasolla. Tutkimuksen lähestymistapa noudattelee etenkin Guy Isaacin ja Daniel Strasserin edustamaa Finances publiques communautaires -koulukunnan mukaista tarkastelutapaa, jossa puhtaasti taloudellisia tai oikeudellisia kysymyksiä tärkeämmäksi nousevat erilaisiin finanssihallinnollisiin menettelytapoihin liittyvät edut ja rajoitteet eri toimijoiden kannalta. Tämän mukaisesti tutkimuksessa esimerkiksi käsitellään yleiseen talousarvioon liittyviä erilaisia oikeudellisia kysymyksiä vain siinä määrin kuin ne ovat välttämättömiä lähemmän tarkastelun kohteeksi valittujen joustomuotojen (ks. luku 3.2) käyttöön liittyvien etujen ja rajoitteiden ymmärtämiseksi. Toisaalta tutkimuksessa ei esim. puututa kuin viittauksenomaisesti EU:n budjettijärjestelmään tai yleiseen talousarvioon liittyviin tarkastus-, tilintarkastus-, kirjanpito-, tilinpäätös-, vastuuvapaus-, arviointi-, seuranta- tai valvontanäkökohtiin. Samalla EU:n finanssihallintoon ja yleiseen talousarvioon liittyvät taloudelliset kysymykset ja näkökohdat (kuten esim. kysymykset fiskaalisesta federalismista tai talousarvion erilaisista taloudellisista ”funktioista” ja tehtävistä) on jätetty tutkimuksen ulkopuolelle. Tätä korostaa tutkimuksen keskittyminen pelkästään yleisen talousarvion menopuoleen4. Finances publiques communautaires -koulukunnan lähestymistavan mukaisesti tutkimuksen lähtökohta on ”EU-budjettijärjestelmäkeskeinen”. Viittaukset kansallisiin budjetointijärjestelmiin ja -malleihin tai niiden ongelmiin ovat siten vain satunnaisia. Koulukunnan lähestymistavan mukaan tutkimuksessa ei myöskään pyritä tarkastelun kohteena olevien menettelytapojen ja keinojen tiukkaan kvantifiointiin – poikkeuksen muodostavat lisäbudjetit, varausmäärärahat sekä budjettikohtien määrän kehitys. Tutkimus on syntynyt useassa eri vaiheessa: - ensimmäinen osa (luvut 1-3) on pääosin kirjoitettu vuonna 2007 Yliopistollisen Eurooppa-instituutin (EUI) Robert Schuman –keskuksessa Firenzessä. Se perustuu Helsingin yliopistossa, College of Europessa Bruggessä, École nationale d’administrationissa Pariisissa ja Strasbourgissa, Tampereen yliopistossa, European Institute of Public Administrationissa (EIPA) Maastrichtissa sekä Euroopan hallintokoulussa Brysselissä vuosina 1990-2006 laadittuihin selvityksiin ja artikkeleihin5; 1 Tutkimuksessa käytetään yksinkertaisuuden vuoksi systemaattisesti termiä Euroopan unionin budjettijärjestelmä. Käytännöstä poiketaan vain suorissa lainauksissa. 2 Tutkimuksen lähtökohtavuodeksi on valittu vuosi 1968, sillä tällöin Euroopan hiili- ja teräsyhteisön (EHTY) niin kutsuttu hallinnollinen talousarvio, Euroopan taloudellisen yhteisön (ETY) talousarvio sekä Euratomin niin kutsuttu toiminnallinen talousarvio yhdistettiin Euroopan yhteisöjen (EY) ”yleiseksi talousarvioksi” (TA). Yleisen talousarvion historia ja kehitys on esitetty Liitteessä I. 3 Saarilahti & Uusikylä 1991. Ks. myös Saarilahti & Uusikylä 1992, 24-46; 1993, 210-223. 4 Tarkastelun ulkopuolelle on siten jätetty kaikki tulopuolen joustomuodot, kuten esim. jäsenmaiden mahdollisuus rahoittaa yhteisöjen toimintaa poikkeuksellisesti niin kutsutuin ennakkomaksuin (englanniksi Intergovernmental advances/ ranskaksi avances intergouvernementales). On kuitenkin huomattava, että EU:lle ominaisen järjestelmän mukaisesti ”tulot seuraavat menoja”, eikä päinvastoin (ks. luku 1.2). 5 Saarilahti 1993a; 1994; 1995, 294-310; 1996, 8-31; 2000; 2001, 409-426; 2002, 150-177, 2004a; 2006a; 2006b sekä Saarilahti & Uusikylä 1991; 1992, 24-46; 1993, 210-223.. 9.

(12) - toinen osa (luvut 4-13) perustuu Hallinnon tutkimus (HT) ja Revue du Marché commun et de l’Union européenne (RMC&UE) –aikakauslehdissä vuosina 1995-2004 julkaistuihin seitsemään artikkeliin6. Artikkelit on EU:n tuella julkaistu täydennetyssä muodossa kirjassa ”Euroopan unionin finanssihallinnon modernisointi”7 (Saarilahti 2006a). - kolmas osa (luvut 14-18) on laadittu EUI:ssa vuosina 2007–2008, eikä tekstejä ole aikaisemmin julkaistu. Tutkimusta täydentävät vuonna 2004 valmistunut selvitys, jossa tarkastellaan perusteellisemmin yleisen talousarvion rakennejouston kehitystä vuosina 1968-2003 (Saarilahti 2004a) sekä vuosina 2006 ja 2007 julkaistut EU:n vuosien 2004-2007 talousarvioprosesseja käsittelevät artikkelit8 (Saarilahti & Balsells Traver 2006a; 2006b; 2006c; 2007). Vuonna 2008 ilmestyvät vuoden 2002 varainhoitoasetuksen vuoden 2006 muutosta koskeva artikkeli (Saarilahti & Krašovec 2008) sekä EU:n vuosien 2004-2008 budjettiprosesseja käsittelevä kirja (Saarilahti 2008a). Tutkimuksessa esitetään suluissa käytettyjen EU:n finanssihallintoon ja budjetointiin liittyvien termien ja käsitteiden englannin- ja ranskankieliset vastineet. Tällä pyritään muun muassa välttämään väärinymmärryksiä suomenkielisten käännösten ollessa edelleenkin paikoitellen vakiintumattomia. Siinä on toisinaan myös mainittu ”historiallisista syistä” Suomen EU-jäsenyyttä valmistelemaan asetetun integraatiotoimikunnan valmistelujaoston VII (budjettikysymykset) ehdottama termi, milloin se poikkeaa nykyisin vakiintuneesta suomennoksesta. Käytetyistä termeistä: - käsitteellä ”talousarvio” (Budget) viitataan nimenomaan valtioiden talousarvioihin. Euroopan yhteisöjen ja unionin yhteydessä talousarviolla tarkoitetaan vuonna 1968 luotua yleistä talousarviota (TA). Käsitettä ”budjetti” käytetään synonyyminä talousarviolle; - yleisestä talousarviosta käytetään kautta tutkimuksen9 sen juridisesti oikeaa nimitystä Euroopan yhteisöjen (yleinen) talousarvio (General budget of the European Communities/ budget général des Communautés européennes) siitä huolimatta, että nykyisin jopa virallisissa yhteyksissä käytetään usein nimitystä Euroopan unionin (yleinen) talousarvio (General budget of the European Union/ budget général de l’Union européenne); - termiä ”toimielin” (Institution) käytetään varainhoitoasetuksen merkityksessä, toisin sanottuna se kattaa tätä kirjoitettaessa vuoden 2008 alussa Euroopan parlamentin, Euroopan unionin neuvoston, Euroopan yhteisöjen komission, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuimen lisäksi myös talous- ja sosiaalikomitean, alueiden komitean, oikeusasiamiehen ja Euroopan tietosuojavaltuutetun; - ”edustajainkokous” (Assembly/ Assemblée) muuttui talousarvioasiakirjoissa ”parlamentiksi” (Parliament/ parlement) vuonna 1972. Tutkimuksessa käytetään yksinkertaisuuden vuoksi koko ajan nimitystä ”(Euroopan) parlamentti” (EP); - ”budjettivallan käyttäjällä” (”budjettivallalla”; Budget(ary) authority/ autorité budgétaire) tarkoitetaan 1970-luvulta lähtien Euroopan parlamenttia ja neuvostoa. Tätä ennen sillä tarkoitetaan vain neuvostoa; - ”(yleisillä) budjettitoimielimillä” ((General) Budgetary institutions/ institutions budgétaires (générales)) tarkoitetaan EP:n ja neuvoston lisäksi Euroopan komissiota; - käsitteitä ”maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat” ja ”maksumääräyksiin käytettävät määrärahat” (Appropriations for commitments, Appropriations for payments/ crédits pour engagements, crédits pour paiements) käytetään läpi tutkimuksen (luvun 5.4 mukaisesti) silloin, kun ilmiselvästi sijoitutaan rahoitusnäkymien, rahoituskehyksen tai yleisen 6 Artikkelit on julkaistu seuraavissa Hallinnon tutkimus ja Revue du Marché commun et de l’Union européenne –aikakauslehtien numeroissa: HT 14 (1995): 4, 294-310, 15 (1996): 1, 8-31, 20 (2001): 4, 409-426, 21 (2002): 2, 150-177, 23 (2004): 3, 14-47 ja 24 (2005): 1, 14-47 sekä RMC&UE 47 (2004): 474 (janvier), 30-51. Viimeksi mainittu artikkeli on laadittu yhdessä Félix Van Craeyenestin kanssa, joka on vastannut erityisesti oikeudellisia kysymyksiä koskevista kohdista. 7 Lukujen 6-13 teksti perustuu kirjassa julkaistuihin päivitettyihin versioihin. 8 Vuoden 2008 talousarvioprosessia analysoiva artikkeli ilmestyy vuonna 2008 (Saarilahti & Ghignone 2008). 9 Käytännöstä poiketaan vain suorissa lainauksissa.. 10.

(13) talousarvion ”kokonaistasolle”. Muissa tapauksissa käytetään käsitteitä ”maksusitoumusmääräraha” ja ”maksumääräraha” (Commitment appropriation, Payment appropriation/ crédit d’engagement, crédit de paiement). Tämä siitä huolimatta, että esim. vuoden 2006 toimielinten sopimuksessa, toisin kuin vuoden 1999 toimielinten välisessä sopimuksessa, näitä käsitteitä ei enää erotella vaan ne esiintyvät rinnan ja ristiin (ks. luku 17); - toimintamenoilla ja toimintamäärärahoilla tarkoitetaan yksinomaan yhteisöjen eri toimintapolitiikkojen ja toimintojen rahoittamiseen liittyviä menoja ja määrärahoja; - henkilöstömenoilla tarkoitetaan toimielinten henkilöstön palkkoja ja korvauksia. Tutkimuksessa ei kuitenkaan systemaattisesti erotella, mikäli tilanne ei sitä vaadi, henkilöstö- ja hallintomenoja, vaan käytetään yksinkertaisuuden vuoksi geneeristä käsitettä ”hallintomenot” (”hallintomäärärahat”). Eri käsitteet ja niiden englannin- ja ranskankieliset vastineet on esitetty oheisessa taulukossa: Hallinto- ja toimintamenoja koskevat käsitteet. The concepts of administrative and operational expenditure. Les concepts de dépenses administratives et de dépenses opérationnelles. Hallintomenot (hallintomäärärahat). Administrative expenditure (Administrative appropriations). Dépenses administratives (crédits administratifs). Henkilöstömenot* (henkilöstömäärärahat). Staff expenditure* (Staff appropriations). Dépenses de personnel* (crédits de personnel). Hallintomenot (hallintomäärärahat). Operating expenditure (Operating appropriations). Dépenses de fonctionnement (crédits de fonctionnement). Toimintamenot (toimintamäärärahat). Operational expenditure (Operational appropriations). Dépenses opérationnelles (crédits opérationnels). * Toimielinten henkilöstön palkat ja korvaukset; Remunerations and indemnities of institutions’ Staff/ rémunérations et indemnités des personnels des institutions. - budjettikohdalla (Budget Heading/ ligne budgétaire) tarkoitetaan yleisesti yleisen talousarvion ”horisontaalisen” tai ”vertikaalisen” rakenteen osaa (ks. luku 5.3). Kohdalla tarkoitetaan puolestaan yleisen talousarvion rakennejoustoa tarkasteltaessa talousarvion pienimpiä ”toteuttamisyksiköitä” ((Operational) Budget line/ ligne budgétaire (d’imputation) tai imputation), tosin sanoen lukuja niissä erittäin harvinaisissa tapauksissa, jolloin ne eivät jakaudu momentteihin, momentteja, jos ne eivät jakaudu alamomentteihin, ja alamomentteja; - toimintoperusteisesta budjetoinnista käytetään vakiintunutta englanninkielistä lyhennettä ”ABB” (Activity-based budgeting); - rahoitusnäkymien ja rahoituskehyksen yhteydessä otsake- tai alaotsakekohtaisista ”katoista” (Ceiling/ plafond) käytetään termiä ”enimmäismäärä” ja menojen ”kokonaissummasta” (Global expenditure ceiling/ plafond global de dépenses) termiä ”yläraja”. Enimmäismäärän ja TA:oon otettujen määrärahojen välistä otsake- tai alaotsakekohtaista erotusta (Marge/ margin) kutsutaan ”liikkumavaraksi”. ”Marginaali” on rahoitusnäkymiin tai rahoituskehykseen jätetty ennakoimattomiin menoihin tarkoitettu liikkumavara. Tekijä haluaa kiittää seuraavia tahoja työn rahoittamisesta sen eri vaiheissa: Alfred Kordelinin säätiö, CIMO, EIPA, Euroopan unionin neuvosto, Euroopan komissio, Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin, Helsingin yliopisto, Keskuskauppakamari, Ranskan valtio, Suomen kulttuurirahasto, Suomen valtio ja Ulkomaankauppaliitto. Petri Uusikylän lisäksi tekijä on suuressa kiitollisuuden velassa Guy Isaacille ja Daniel Strasserille, jotka syvällisten keskustelujen kautta synnyttivät pysyvän kiinnostuksen EU:n finanssihallinnon kysymyksiin jo ennen Suomen EU-jäsenyyttä. Parhaimmat kiitokset lukuisille kollegoille EU:n toimielimissä avusta työn eri vaiheissa. Heidän joukossaan on syytä mainita erikseen seuraavat henkilöt: Auke Baas, Jean-Pierre Baché, Marisa Balsells Traver, Martin Bauer, Grégoire Brouhns, Merrick Bryan-Kinns, Alfredo De Feo, Bart Driessen, Marc Ekelmans, Emmanuel Gabolde, Piera Ghignone, JeanPaul Grossir, Elisabeth Helander, Pierre Henry, Michel Hervé, Jean-Paul Jacqué, Jacques. 11.

(14) Keller-Noëllet, Sixten Korkman, Boštjan Krašovec, Miguel A. Martínez Gonzalez, JeanPaul Mingasson, Eric Paradis, Christophe Perron, Marc Poels, Silvano Presa, Luis Romero Requena, Aunus Salmi, Jacques Salmon, Félix Van Craeyenest ja Elisabeth Werner. Marjatta Mäkiselle myös suuri kiitos suomenkielisiä termejä ja käännöksiä koskevista erittäin hyödyllisistä kommenteista. Suuret kiitokset myös kaikille tutkijakollegoille EUI:ssa suuresta avusta ja erittäin antoisista keskusteluista EU:n kehitystä koskien. Erityiskiitokset Suomen kulttuurirahastolle, EUI:n Robert Schuman Centre for Advanced Studies’lle ja professoreille Pertti Ahonen, Stefano Bartolini, Sophie Baziadoly, Brigid Laffan, Yves Mény, André Sapir ja Jacques Ziller suuresta tuesta tämän tutkimuksen loppuun saattamisessa. Raili Voipiolle suuri kiitos taittotyöstä. Tutkimuksessa esitetyt mielipiteet ovat tekijän eivätkä siten sido EU:n toimielimiä tai edellä mainittuja tahoja ja henkilöitä. Teksteissä mahdollisesti esiintyvät virheet ja epätarkkuudet ovat luonnollisesti yksin tekijän.. Badia Fiesolanassa toukokuussa 2008. 12.

(15) THE DEVELOPMENT OF THE EUROPEAN UNION AND THE UNCERTAINTY OF THE FUTURE The future is uncertain, and the financial system of the European Union has to take into account this uncertainty. This book looks at the different means it has at its disposal to do so, and analyses how these means have evolved since the creation of the general budget of the European Communities in 1968.1 The analysis is extended to a broader study of the development of the European Union through several case studies: negotiations on the Financial Regulation of 25 June 2002,2 on its first modification, adopted on 13 December 2006,3 and on the Interinstitutional Agreement (IIA) of 17 May 2006 between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management and on the Multiannual Financial Framework for 2007-2013.4 The question of the uncertainty of the future is addressed using the so-called “Theory of Budgetary Flexibility”. This theory, developed originally to analyse national budgetary systems, establishes an essential distinction between External Flexibility and Internal Flexibility, on the one hand, and Annual Flexibility and Multiannual Flexibility on the other hand. It is particularly useful here as it enables us to examine under a common framework processes that are often considered separate (and treated in the literature as such), and to draw conclusions at systems’ level. The book is divided into three Parts: - Part One (Chapters 1 to 3), which forms the theoretical part of this book, includes an analysis of the specificities and of the functioning of the budgetary and financial systems of the European Union, while presenting an “état des lieux” of studies carried out in these fields; - Part Two (Chapters 4 to 13) deals with changes that have been made to various forms of flexibility since 1968. Special attention is paid not only to the consequences these changes have had for the various actors involved – namely the European Parliament, the Council, the Commission and Member States – but also for the financial system of the European Union as a whole; - Part Three (Chapters 14 to 18) addresses the question of how the changes examined in Part Two affect the general development of the European Union. The author would like to thank the Finnish Cultural Foundation and the Robert Schuman Centre for Advanced Studies of the European University Institute, and especially its Director, Professor Stefano Bartolini, for all the help and support in finalising and publishing this book. All views expressed in this book are the sole responsibility of the author, and do not represent those of any Institution.. 1 This book is complemented by three studies, one on the reform of the general budget and on its structural changes from 1968 to 2003 (Saarilahti 2004a), one on the modernisation of the public finances of the European Communities from 1968 until 2005 (Saarilahti 2006a), and one on the budgetary procedures of the European Union from 2004 to 2008 (Saarilahti 2008a, published in French). The new Financial Regulation of 25 June 2002 is presented in an article published, together with Félix Van Craeyenest, in the Revue du Marché commun et de l’Union européenne in January 2004 (Van Craeyenest & Saarilahti 2004). All Figures, Tables and Appendices included in this book have English texts. 2 Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ L 248 of 16.9.2002, pp. 1-48 and Corrigenda in OJ L 25 of 30.1.2003, p. 43 and L 99 of 14.4.2007, p. 18). 3 Council Regulation (EC, Euratom) No 1995/2006 of 13 December 2006 amending Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ L 390 of 30.12.2006, pp. 1-26 and Corrigendum in OJ L 48 of 22.2.2008, p. 88). 4 OJ C 139 of 14.6.2006, pp. 1-17.. 13.

(16) LE DÉVELOPPEMENT DE L’UNION EUROPÉNNE ET L’INCERTITUDE DU FUTUR Ce livre se concentre sur l’examen des différents moyens à la disposition du système des finances publiques communautaires pour faire face à l’incertitude du futur, en analysant sous différents aspects comment ces moyens se sont développés depuis la création du budget général des Communautés européennes, il y a quarante ans.1 L’analyse est étendue à un examen plus large du développement de l’Union européenne en utilisant comme exemples les négociations sur le règlement financier du 25 juin 20022, sur sa première révision, adoptée le 13 décembre 20063 et sur l’accord interinstitutionnel (AII) du 17 mai 2006 sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière et le cadre financier pluriannuel pour 2007-20134. La question de l’incertitude du futur est abordée par le biais de la théorie appelée de la ”flexibilité budgétaire”. Cette théorie établit une distinction essentielle entre flexibilité externe et flexibilité interne, d’une part, et flexibilité annuelle et flexibilité multiannuelle d’autre part. La théorie de la flexibilité budgétaire, développée à l’origine pour l’analyse des systèmes budgétaires nationaux, présente le grand avantage de permettre d’examiner des procédures souvent considérées comme distinctes et séparées – et analysées souvent comme telles – dans un cadre commun, tout en rendant possible de tirer des conclusions au niveau des systèmes. Le livre est divisé en trois parties : - la première partie (chapitres 1 à 3), qui forme la partie théorique du livre, contient également une analyse des caractéristiques propres au système budgétaire et financier communautaires, tout en faisant le point sur l’état des recherches dans le domaine des finances publiques communautaires ; - la deuxième partie (chapitres 4 à 13) traite des changements intervenus dans les différentes formes de flexibilité depuis 1968. Une attention toute particulière est portée aux conséquences de ces changements non seulement du point de vue des différents principaux acteurs concernés, à savoir le Parlement européen, le Conseil, la Commission et les États membres, mais également pour le système des finances publiques communautaires pris dans son ensemble ; - la troisième partie (chapitres 14 à 18) élargit l’examen de la deuxième partie en abordant la question capitale de l’influence de ces changements sur le développement plus général de l’Union européenne. L’auteur souhaite remercier chaleureusement la Fondation Finlandaise pour la Culture et le Robert Schuman Centre for Advanced Studies de l’Institut universitaire européen et son directeur, le professeur Stefano BARTOLINI, pour le grand soutien apporté lors de la rédaction et de la publication de ce livre. Les opinions exprimées dans le livre reflètent les vues personnelles de l’auteur et n’engagent donc à ce titre aucune institution. 1 Ce livre est complété par trois autres études, le premier traitant des changements dans la structure du budget général des Communautés européennes de 1968 à 2003 (Saarilahti 2004a), le deuxième analysant le travail de modernisation des finances publiques communautaires de 1968 à 2005 (Saarilahti 2006a) et le troisième traitant des procédures budgétaires communautaires de 2004 à 2008 (Saarilahti 2008a, en français). Par ailleurs, le contenu du règlement financier du 25 juin 2002 est analysé plus en détail dans un article publié, ensemble avec Félix VAN CRAEYENEST, dans la Revue du Marché commun et de l’Union européenne en janvier 2004 (Van Craeyenest & Saarilahti 2004). Il convient de relever que tous les graphiques, tableaux et annexes présentés dans ce livre comportent un libellé en français. 2 Règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil, du 25 juin 2002, portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 248 du 16.9.2002, pp. 1/48 et rectificatif au JO L 25 du 30.1.2003, p. 43). 3 Règlement (CE, Euratom) no 1995/2006 du Conseil, du 13 décembre 2006, modifiant le règlement (CE, Euratom) no 1605/2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 390 du 30.12.2006, pp. 1/26 et rectificatif au JO L 48 du 22.2.2008, p. 88). 4 JO C 139 du 14.6.2006, pp. 1/17.. 14.

(17) LYHENTEET ABB AK AKT-maat alak. APS art. ATAE Bull. CE COBU COCOBU COMBUD Coreper DAS EAKR EAS EGR EHTY EIP EJM EKP EKR ELY EMOTR EP EPM EPSO ESR ETA ETPP ETY EU EUR Euratom EUVL EY EYA EYVJT EYVL HT HVK Ispa. IVM JM k. KEM KLTA Kok.. Toimintoperusteinen budjetointi (Activity-based budgeting) Alueiden komitea Aasian, Karibian ja Tyynenmeren maat Alakohta Vuotuinen toimintastrategia (Annual Policy Strategy) Artikla Alustava talousarvioesitys EY:n tiedote (Bulletin des Communautés européennes) EP:n budjettivaliokunta (Commission des budgets) EP:n talousarvion valvontavaliokunta (Commission du contrôle budgétaire) Neuvoston budjettikomitea (Comité budgétaire) Pysyvien edustajien komitea (Comité des représentants permanents) Tarkastuslausuma (Déclaration d’assurance) Euroopan aluekehitysrahasto Euroopan hallintokoulu (European Administrative School) Euroopan globalisaatiorahasto Euroopan hiili- ja teräsyhteisö Euroopan investointipankki Jaksottamaton määräraha (jaksottamattomat määrärahat) Euroopan keskuspankki Euroopan kehitysrahasto(t) Eurooppalainen laskentayksikkö Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto Euroopan parlamentti Ei-pakollinen meno (ei-pakolliset menot) Euroopan yhteisöjen henkilöstövalintatoimisto (European Communities Personnel Selection Office) Euroopan sosiaalirahasto Euroopan talousalue Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikka Euroopan talousyhteisö Euroopan unioni Euro Euroopan atomienergiayhteisö Euroopan unionin virallinen lehti (1.2.2003 lähtien) Euroopan yhteisö(t) Euroopan yhtenäisasiakirja Euroopan yhteisöjen virallisten julkaisujen toimisto Euroopan yhteisöjen virallinen lehti (31.1.2003 asti) Hallinnon tutkimus -aikakauslehti Hallitustenvälinen konferenssi Liittymistä edeltävä rakennepolitiikan väline (Instrument for Structural Policies for pre Accession/ instrument structurel de préadhésion) Integroidut Välimeren maiden ohjelmat Jaksotettu määräraha (jaksotetut määrärahat) Kohta Ei-pakollisten menojen korotuksen enimmäismäärä Korjaava lisätalousarvio Yhteisöjen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma. 15.

(18) KOM KOR KR KTLTA LTA LTAE l.y. MMKM MMR MSKM MSM OIB OIL OLAF OVP PAR Pedip Pl PM p.m. PMO RAL RK RN RUF SEHTY SEM SETY SEU SEY SEYEY t TA TAE TI TKLTA TLTA TS TSK TTI TVS UCLAF USD VHA VSS YAN YMP YOR YTK YUTP. 16. Euroopan komissio Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline Koheesiorahasto Korjaava ja täydentävä lisätalousarvio Lisätalousarvio Lisätalousarvioesitys Laskentayksikkö Maksumääräyksiin käytettävät määrärahat Maksumääräraha(t) Maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat Maksusitoumusmääräraha(t) Infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto, Bryssel (Office pour les infrastructures et la logistique à Bruxelles) Infrastruktuuri- ja logistiikkatoimisto, Luxemburg (Office pour les infrastructures et la logistique à Luxembourg) Euroopan petostentorjuntavirasto (Office européen de lutte antifraude) ”Omia varoja” koskeva päätös Potentiaalisesti epänormaali RAL (Potentially abnormal RAL) Portugalin teollisuuden kehittämisohjelma Pääluokka Pakollinen meno (pakolliset menot) Pro memoria (muistin vuoksi) Henkilökohtaisten etuuksien hallinto- ja maksutoimisto (Paymaster’s Office) Maksamatta oleva(t) määrä(t) (Reste(s) à liquider) Vuosia 2007-2013 koskeva rahoituskehys Rahoitusnäkymät 1988-1992, 1993-1999 ja 2000-2006 Komission talousyksikköverkosto (Réseau des unités financières) Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus Sound and efficient management Euroopan talousyhteisön perustamissopimus Sopimus Euroopan unionista Euroopan yhteisön perustamissopimus Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimus Varainhoitovuosi Talousarvio Talousarvioesitys Euroopan yhteisöjen tuomioistuin Täydentävä ja korjaava lisätalousarvio Täydentävä lisätalousarvio Toimielinten sopimus Talous- ja sosiaalikomitea Euroopan yhteisöjen tilintarkastustuomioistuin Toimielinten välinen sopimus Petostentorjunnan koordinointiyksikkö (Unité de coordination de la lutte anti-fraude) Yhdysvaltain dollari Varainhoitoasetus Vuoden 2002 varainhoitoasetuksen soveltamissäännöt Yleisten asioiden neuvosto Yhteinen maatalouspolitiikka Yhteinen organisaatiorakenne Yhteinen tutkimuskeskus Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka.

(19) KUVIOT, TAULUKOT JA LIITTEET KUVIOT OSA I Kuvio 1. EU:n budjettijärjestelmän toimintatasot........................................................................... Kuvio 2. EU:n budjettijärjestelmän oikeudellinen ympäristö.......................................................... Kuvio 3. EU:n budjetti- ja lainsäädäntövalta.................................................................................. Kuvio 4. EU:n talousarvioprosessi................................................................................................. Kuvio 5. Ulkoisen ja sisäisen jouston vaikutus eri tarkastelutasoilla............................................. Kuvio 6. Ulkoisen ja sisäisen jouston eri muotoihin liittyvät keskeiset kysymykset eri tarkastelutasoilla........................................................................................................................... Kuvio 7. Ulkoisen ja sisäisen jouston vaikutus kun hyvän budjetin kriteerinä ovat ”pitävät budjetit”............................................................................................................................ Kuvio 8. Jäsenvaltioiden teoreettinen suhtautuminen EU:n kehitykseen vuosina 2000-2006..... Kuvio 9. EU:n budjettijärjestelmän ulkoinen ja sisäinen jousto: perinteinen ”hallitustenvälinen näkemys” ..................................................................................................................................... Kuvio 10. EU:n budjettijärjestelmän ulkoinen ja sisäinen jousto: perinteinen ”federalistinen näkemys”............................................................................................................... 34 35 38 40 60 61 64 70 71 73. OSA II Kuvio 11. Yleisen talousarvion laadintaa ja toimeenpanoa säätelevät säädökset ja säännökset Kuvio 12. ”Jaksotetut määrärahat”, ”jaksottamattomat määrärahat”, ”maksusitoumusmäärärahat”, ”maksumäärärahat”, ”maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat” ja ”maksumääräyksiin käytettävät määrärahat” ....................................................................................................................... 90. 97. A) Vuodet 1968–2002 Kuvio 13. Lisätalousarviomenettely.............................................................................................. Kuvio 14. Yleiseen talousarvioon vuosina 1971–1995 hyväksyttyjen täydentävien ja/tai korjaavien lisätalousarvioiden loppusummat sekä loppusummien prosentuaaliset osuudet yleisen talousarvion loppusummasta........................................................................................... Kuvio 15. Pakollisten ja ei-pakollisten menojen suhde yleisessä talousarviossa sekä ei-pakollisten menojen korotuksen enimmäismäärä vuosina 1979–1994.................................... Kuvio 16. Rahoitusvarauksen käyttö vuosina 1988–1992.................................................................. Kuvio 17. Jaksottamattomien määrärahojen siirtomenettely seuraavaan varainhoitovuoteen.... Kuvio 18. Jaksotettujen määrärahojen siirtomenettely seuraavaan varainhoitovuoteen sekä määrärahojen uudelleenkäyttömenettely............................................................................. Kuvio 19. Ylimääräisten väliaikaisten kahdestoistaosien hyväksyminen...................................... 106. 108 118 134 145 146 153. B) Vuodet 2003–2007 Kuvio 20. Pääluokan III – komissio – A ja B osien menojen jakautuminen toimintoperusteisessa budjetoinnissa.............................................................................................................................. Kuvio 21. Yleisen talousarvion toteuttamistavat vuoden 2002 VHA:n mukaan............................ Kuvio 22. Euroopan unionin virastot ja laitokset vuonna 2005..................................................... Kuvio 23. Menotapahtuman kulku................................................................................................ Kuvio 24. Määrärahojen siirrot varainhoitovuodesta toiseen vuoden 2002 VHA:n mukaan......... 217 235 237 244 251. OSA III A) Vuoden 2002 VHA ja sen ensimmäinen muutos Kuvio 25. Jäsenvaltioiden suhtautuminen eräiden joustomuotojen muutoksiin varainhoitoasetuksen kokonaisuudistuksen yhteydessä vuosina 2000–2002................................................................. 274. 17.

(20) B) Vuoden 2006 toimielinten sopimus ja rahoituskehys 2007–2013 Kuvio 26. Vuoden 1988 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 1988–1992 kattavien rahoitusnäkymien keskeiset joustomuodot................................................................................... Kuvio 27. Vuoden 1993 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 1993–1999 kattavien rahoitusnäkymien keskeiset joustomuodot................................................................................... Kuvio 28. Vuoden 1999 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 2000–2006 kattavien rahoitusnäkymien keskeiset joustomuodot................................................................................... Kuvio 29. Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen ja vuosia 2007–2013 koskevan rahoituskehyksen keskeiset joustomuodot................................................................................... Kuvio 30. Eräiden toimielinten (välisten) sopimusten joustavuuden muotojen kehitys vuosina 1988–2007........................................................................................................................ 290 290 305 339 339. TAULUKOT OSA I Taulukko 1. Budjetointitutkimuksen lähestymistavat..................................................................... Taulukko 2. Menojen tarkastelun ja budjetoinnin lähestymistavat.................................................. Taulukko 3. ”Hyvän budjetin” erilaisia kriteereitä ................................................................................. 42 43 62. OSA II Taulukko 4. Yleisen talousarvion pääluokat vuosina 1968–2007.................................................. Taulukko 5. Yleisen talousarvion liitteet vuosina 1968–2003........................................................ Taulukko 6. Yleisen talousarvion liitteet vuosina 2004–2007........................................................ Taulukko 7. Yleisen talousarvion budjettinimikkeistö vuosina 1968–2007.................................... Taulukko 8. Yleisen talousarvion loppusumman kasvu vuosina 1968–2007................................... 91 92 93 94 98. A) Vuodet 1968-2002 Taulukko 9. Yleiseen talousarvioon vuosina 1968-1995 hyväksyttyjen täydentävien ja/tai korjaavien lisätalousarvioiden hyväksymispäivämäärät .................................................................... Taulukko 10. Luvusta toiseen siirretyt maksusitoumusmäärärahat vuosina 1987–1991 .................. Taulukko 11. Vuoden 1988 toimielinten välisen sopimuksen sisältö............................................ Taulukko 12. Euroopan yhteisöjen rahoitusnäkymät 1988–1992....................................................... Taulukko 13. ”Menneisyyden painolasti” vuosina 1980–1988........................................................ Taulukko 14. Maksamatta olevat määrät sekä maksusitoumusmäärärahojen ja maksumäärärahojen suhteen kehitys yleisessä talousarviossa vuosina 1996–1999 ............................ Taulukko 15. Seuraavaan varainhoitovuoteen siirretyt tai uudelleen käyttöön otetut määrärahat vuosina 1986–1991................................................................................................... Taulukko 16. Vuonna t käyttämättä jääneet ja seuraavaan vuoteen siirretyt maksusitoumuksiin käytettävät määrärahat ja vapautuneet määrärahat, jotka on otettu uudelleen käyttöön vuosina 1987–1990...................................................................................................................... Taulukko 17. Yleisen talousarvion menojen toteuttaminen.......................................................... Taulukko 18. Maksumääräyksiin käytettävien määrärahojen kehitys vuosina 1988–1992.......... Taulukko 19. Rahoitusnäkymien tarkistukset vuosina 1988–1992............................................... Taulukko 20. Vuoden 1993 toimielinten välisen sopimuksen sisältö............................................ Taulukko 21. Euroopan yhteisöjen rahoitusnäkymät 1993–1999................................................... Taulukko 22. Rahoitusnäkymien tarkistukset vuosina 1993–1999............................................... Taulukko 23. Vuoden 1995 laajentumiseen mukautetut rahoitusnäkymät................................... Taulukko 24. Yleisen talousarvion rakenne ja budjettinimikkeistö vuosina 1968 ja 2000............ Taulukko 25. Hätäapuvarauksen käyttö vuosina 1993–1999....................................................... Taulukko 26. Lainatakuuvarauksen käyttö vuosina 1994–1999................................................... Taulukko 27. Rahoitusvarauksen käyttö vuosina 1993–2000....................................................... 18. 105 114 125 126 141 142 148. 148 150 154 155 158 159 165 166 168 171 171 171.

(21) B) Vuodet 2003–2007 Taulukko 28. Vuoden 2002 VHA:n hyväksyminen....................................................................... Taulukko 29. Vuoden 2002 VHA:n sisältö.................................................................................... Taulukko 30. Vuoden 2002 VHA:n erittelemät budjettiperiaatteet................................................ Taulukko 31. Vuoden 2002 VHA:ssa budjettiperiaatteille sallitut keskeiset poikkeukset.............. Taulukko 32. Vuosina 1968–1989 hyväksytyt täydentävät ja/tai korjaavat lisätalousarviot.......... Taulukko 33. Vuosina 1990–2002 hyväksytyt täydentävät ja/tai korjaavat lisätalousarviot.......... Taulukko 34. Vuoden 2002 VHA:n mukaiset lisätalousarviot........................................................ Taulukko 35. Vuosina 2003 ja 2004 hyväksyttyjen lisätalousarvioiden loppusummat.................. Taulukko 36. Toimintalohkot yleisen talousarvion pääluokassa III – komissio – vuosina 2004 ja 2005................................................................................................................. Taulukko 37. Pääluokan III – komissio – budjettinimikkeistön kehitys vuosina 1968–2004.......... Taulukko 38. Määrärahojen siirrot varainhoitovuonna 2003.......................................................... Taulukko 39. Negatiivisen varauksen käyttö vuosina 1968–2004................................................. Taulukko 40. Hätäapuvarauksen käyttö vuosina 2000–2004........................................................ Taulukko 41. Lainatakuuvarauksen käyttö vuosina 2000–2004.................................................... Taulukko 42. Vuosina 2002-2005 tehdyt ei-automaattiset määrärahojen siirrot varainhoitovuodesta toiseen, määrärahojen ottaminen uudelleen käyttöön ja peruuntuneet määrärahat...................... 192 194 197 202 203 204 210 211 215 218 224 230 233 233 253. OSA III A) Vuoden 2002 VHA ja sen ensimmäinen muutos Taulukko 43. Vuoden 2002 VHA:n ensimmäisen muutoksen sekä sen soveltamissääntöjen toisen ja kolmannen muutoksen hyväksyminen vuosina 2005–2007............................................ 275. B) Vuoden 2006 toimielinten sopimus ja rahoituskehys 2007–2013 Taulukko 44. Toimielinten (välisten) sopimusten ja rahoitusnäkymien pääasialliset joustomuodot................................................................................................................................ Taulukko 45. Vuoden 1988 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 1988–1992 kattavien rahoitusnäkymien pääasialliset joustomuodot.............................................................................. Taulukko 46. Vuoden 1993 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 1993–1999 kattavien rahoitusnäkymien pääasialliset joustomuodot.............................................................................. Taulukko 47. Vuoden 1999 toimielinten välisen sopimuksen sisältö............................................. Taulukko 48. Vuosia 2000–2006 koskevat rahoitusnäkymät EU-15:sta ja rahoituskehys EU-21:lle.. Taulukko 49. Euroopan unionin solidaarisuusrahaston käyttö vuosina 2002–2006...................... Taulukko 50. Vuosia 2000-2006 koskevien rahoitusnäkymien tarkistus vuonna 2003....................... Taulukko 51. Vuoden 2004 laajentumiseen mukautetut ja tarkistetut rahoitusnäkymät ............... Taulukko 52. Vuosien 2000–2006 rahoitusnäkymien mukauttaminen toteuttamisedellytyksiin.... Taulukko 53. Joustovälineen käyttö vuosina 2000–2006.............................................................. Taulukko 54. Joustovälineen käytettävissä olevien määrärahojen kehitys vuosina 2000-2006... Taulukko 55. Hätäapuvarauksen käyttö vuosina 2000–2006....................................................... Taulukko 56. Lainatakuuvarauksen käyttö vuosina 2000–2006................................................... Taulukko 57. Liikkumavarat vuosina 2000–2006................................................................................ Taulukko 58. Vuoden 1999 toimielinten välisen sopimuksen ja vuodet 2000-2006 kattavien rahoitusnäkymien pääasialliset joustomuodot.............................................................................. Taulukko 59. ”Omien varojen” katon kehitys vuodesta 1988........................................................ Taulukko 60. Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen ja vuosia 2007–2013 koskevan rahoituskehyksen hyväksyminen Euroopan unionin neuvostossa............................................... Taulukko 61. Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen sisältö........................................................ Taulukko 62. Vuosia 2007–2013 koskeva rahoituskehys.................................................................... 286 288 289 291 292 293 295 296 298 299 300 301 301 303 304 305 308 310 315. 19.

(22) Taulukko 63. EU:n menojen luokittelu vuoden 2006 toimielinten sopimuksen Liitteen III mukaan... Taulukko 64. Liikkumavarat vuosina 2007 ja 2008............................................................................. Taulukko 65. Vuoden 2006 toimielinten sopimuksen ja vuosia 2007–2013 koskevan rahoituskehyksen pääasialliset joustomuodot............................................................................... 316 335 337. LIITTEET OSA I Liite I Yleisen talousarvion muodostuminen ja kehitys................................................................. Liite II Perustamissopimuksen 272 artikla ja neuvoston äänimäärät 1.1.2007 lähtien................. Liite III Euroopan parlamentin toiminta budjettiprosessin aikana................................................. Liite IV Vuosien 1979-1988 talousarvioprosessien aikana kohdatut keskeiset ongelmat............. 78 81 83 84. OSA II Liite V Yleisen talousarvion kasvu vuosina 1968–1994............................................................... Liite VI Edustajainkokouksen, neuvoston ja komission yhteinen julistus neuvottelumenettelyn käyttöönottamisesta vuodelta 1975.............................................................................................. 100 103. A) Vuodet 1968–2002 Liite VII Vuosina 1968–1995 hyväksytyt lisäbudjetit.................................................................... Liite VIII Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 1968 varainhoitoasetuksen mukaisesti... Liite IX Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 1973 varainhoitoasetuksen mukaisesti..... Liite X Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 1977 varainhoitoasetuksen mukaisesti...... Liite XI Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 1990 muutoksen mukaisen vuoden 1977 varainhoitoasetuksen mukaisesti................................................................................................. Liite XII Pakolliset ja ei-pakolliset menot vuosina 1980–1990..................................................... Liite XIII Ei-pakollisten menojen korotuksen enimmäismääräjärjestelmän toiminta.................... Liite XIV Vuonna 1988 hyväksytyt rahoitusnäkymät, rahoitusnäkymät eri mukautusten, tarkistusten ja muutoksen jälkeen sekä vuosina 1989-1992 hyväksytyt yleiset talousarviot rahoitusnäkymien otsakkeiden mukaan............................................................................................ 180 181 182 183 184 185 186. 188. B) Vuodet 2003–2007 Liite XV Vuoden 1977 varainhoitoasetus ja sen muutokset........................................................ Liite XVI Vuosina 2002–2004 hyväksytyt lisäbudjetit.................................................................. Liite XVII Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 2002 varainhoitoasetuksen mukaisesti................................................................................................................................... Liite XVIII RAL:n muodostuminen................................................................................................ 263 264 267 269. OSA III A) Vuoden 2002 VHA ja sen ensimmäinen muutos Liite XIX Määrärahasiirrot varainhoitovuonna vuoden 2002 varainhoitoasetuksen vuoden 2006 muutoksen mukaisesti................................................................................................................. Liite XX Yleisen talousarvion toteuttamistavat vuoden 2002 varainhoitoasetuksen vuoden 2006 muutoksen mukaisesti................................................................................................................. Liite XXIMäärärahasiirrot seuraavaan varainhoitovuoteen vuoden 2002 varainhoitoasetuksen vuoden 2006 muutoksen mukaisesti............................................................................................ 281 283 284. C) Yhteenveto Liite XXII Revue du Marché commun et de l’Union européenne –aikakauslehdessä julkaistut yhteisöjen vuotuista talousarviomenettelyä käsittelevät artikkelit................................. Liite XXIII Kirjassa mainitut keskeisimmät oikeuslähteet.............................................................. 20. 345 347.