• Non ci sono risultati.

La tutela del paesaggio: lo "stato dell'arte" sulla materia.

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Condividi "La tutela del paesaggio: lo "stato dell'arte" sulla materia."

Copied!
194
0
0

Testo completo

(1)

1

(2)

2

“Certo il sentimento tutto moderno che si impadronisce di noi allo spettacolo di acque precipitanti nell’abisso, di cime nevose, di foreste secolari, di belle riviere, ha la medesima origine del godimento di un quadro dagli armonici colori, all’audizione di una melodia ispirata, alla lettura di un libro fiorito di immagini e di pensieri. E se dalla civiltà moderna si sentì il bisogno di difendere, per il bene di tutti, il quadro, la musica, il libro non si comprende perché si sia tardato tanto ad impedire che siano distrutte, o manomesse, le bellezze della natura, che danno agli uomini entusiasmi spirituali così puri e sono in realtà ispiratrici di opere eccelse.”

(B. CROCE, Relazione al disegno di legge per la tutela delle bellezze naturali, Atti parlamentari, Roma, 1920)

(3)

3

INDICE

INTRODUZIONE ... 7

CAPITOLO I: L’EVOLUZIONE NORMATIVA DELLA TUTELA DEL PAESAGGIO 1.1 Le prime leggi in materia di paesaggio ... 10

1.2 Il riconoscimento costituzionale del paesaggio: l’art. 9 e le relative interpretazioni ... 13

1.3 La Legge Galasso ... 18

1.5 La Convenzione europea del paesaggio ... 23

1.6 Il Codice Urbani ... 26

1.7 Le ultime novità normative in materia di paesaggio ... 28

CAPITOLO II: IL RIPARTO DI COMPETENZE STATO-REGIONI E LE FUNZIONI DI TUTELA E VALORIZZAZIONE IN MATERIA DI PAESAGGIO 2.1 Il riparto di competenze in materia di paesaggio prima della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001 ... 31

2.2 Il quadro delle competenze legislative a seguito della riscrittura del titolo V della Costituzione ... 34

(4)

4

2.3 La cooperazione tra amministrazioni pubbliche e gli Osservatori

nazionale e regionale per la qualità del paesaggio ... 41

2.4 Tutela e valorizzazione del paesaggio ... 43

2.4.1 Premessa... 43

2.4.2 La funzione di tutela ... 45

2.4.3 La valorizzazione ... 46

2.4.4 Il quadro delle competenze amministrative ... 49

CAPITOLO III: L'INDIVIDUAZIONE DEI BENI PAESAGGISTICI 3.1 La nozione di paesaggio ... 51

3.2 I beni paesaggistici ... 56

3.3 I vincoli del “primo tipo”... 57

3.3.1 I beni tutelabili ... 57

3.3.2 Il procedimento di vincolo di competenza regionale. Le Commissioni Regionali: composizione e funzionamento. ... 60

Segue. L’avvio del procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico ... 61

Segue. La partecipazione degli interessati ... 64

Segue. La dichiarazione del notevole interesse pubblico ... 65

Segue. La dichiarazione di notevole interesse pubblico da parte dello Stato ... 69

3.4 I vincoli del “secondo tipo” ... 72

3.5 I vincoli del “terzo tipo” ... 85

(5)

5 CAPITOLO IV:

LA PIANIFICAZIONE PAESAGGISTICA

4.1 L’evoluzione della pianificazione del paesaggio ... 89

4.2 Il contenuto dei nuovi piani paesaggistici ... 98

4.3 La procedura di approvazione del piano paesaggistico ...101

4.4 Il coordinamento della pianificazione paesaggistica con le ulteriori forme di pianificazione ...104

4.5 L’esperienza pianificatoria nella Regione Toscana ...107

4.6 Brevi cenni sulle problematiche aperte nella pianificazione paesaggistica ...113

CAPITOLO V: IL REGIME AUTORIZZATORIO 5.1 Profili storici: l’evoluzione della normativa sino all’entrata in vigore del Codice Urbani ...115

5.2 Il regime transitorio ...118

5. 3 La disciplina attuale ...122

5.3.1 Introduzione ...122

5.3.2 I rapporti tra l’autorizzazione paesaggistica e il titolo edilizio ...123

5.3.3 Le ipotesi di esclusione ...125

5.3.4 Il procedimento di autorizzazione paesaggistica ...128

5.3.5 Le Commissioni locali per il paesaggio ...136

5.3.6 Il procedimento autorizzatorio semplificato per gli interventi di lieve entità ...138

(6)

6

5.3.7 L’autorizzazione paesaggistica per le opere da eseguirsi da parte di

amministrazioni statali ...143

5.3.8 Interventi soggetti a regime speciale ...145

5.3.9 L’autorizzazione paesaggistica in sanatoria ...149

5.3.10 Le forme di tutela previste contro l’autorizzazione paesaggistica .153 CAPITOLO VI: VIGILANZA E SANZIONI 6.1 Il sistema di vigilanza previsto dal Codice ...156

6.2 Le misure cautelari ex articolo 150 del Codice...158

6.3 Il sistema sanzionatorio: premessa ...161

6.4 Le sanzioni amministrative...162

6.5 Le sanzioni penali ...169

6.6 Il “condono paesaggistico” ...179

VALUTAZIONI CONCLUSIVE ...184

(7)

7

INTRODUZIONE

Il presente lavoro prova ad indagare la complessa tematica della tutela del paesaggio, posto che la stessa ha suscitato, in passato, e alimenta, ancora oggi, interessanti dibattiti in dottrina e in giurisprudenza e in generale nell’opinione pubblica.

Il paesaggio è oggetto di studi in molti rami del sapere umano: dalla geografia, alla storia, dal diritto, alla sociologia, dall’ecologia, all’ urbanistica, per fare qualche esempio

Nell’odierna società civile, infatti, si intrecciano nell’ordito paesaggistico innumerevoli profili, stante il profondo legame che lega l’uomo alla natura: aspetti spirituali, che fanno capo ad una dimensione fortemente estetica, celebrativa del cosiddetto “bello in natura” (si pensi al sentimento che può suscitare la visione del Golfo di Sorrento o delle Cinque Terre) ma anche aspetti, per così dire, materiali, quali il diritto a un ambiente salubre, il rischio idrogeologico, le ripercussioni negative sul turismo, per non parlare della questione della sicurezza alimentare.

L’esigenza di una tutela giuridica del paesaggio affiora in Italia nel 1905, in occasione dell’approvazione di una legge a tutela della pineta di Ravenna. La nostra è stata una delle prime Nazioni a dotarsi di leggi a salvaguardia del paesaggio (e a dir di molti le migliori al mondo) e, soprattutto, a collocare tale valore, tra i principi fondamentali della Costituzione. Recita, invero, il comma 2 dell’articolo 9: “la Repubblica…tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione”.

Eppure è uno dei paesi che ad oggi detiene la percentuale più alta di devastazione di paesaggio d’Europa.

L’uomo sta perpetrando un vero scempio su quello che è considerato il bene più prezioso perché scarso, limitato e irreversibile, il paesaggio. Sono sotto gli occhi di tutti le immense colate di cemento che mortificano vedute e scenari mozzafiato del cosiddetto “Bel Paese”.

Da ciò nasce la curiosità e la scelta personale di affrontare un’analisi critica sul tema che, senza avere la pretesa di dare soluzione ai tanti nodi gordiani che

(8)

8

esso trascina con sé, cercherà di fare il punto sullo stato dell’arte della normativa italiana sul paesaggio, interrogandosi su quali siano stati i potenziali fattori, ovviamente da un punto di vista prettamente giuridico, che hanno condotto allo scenario desolante e tutt’altro che positivo precedentemente descritto

Il lavoro si struttura in sei capitoli.

Nel capitolo primo verrà ripercorso a grandi linee l’inquadramento storico della materia: dalle prime leggi in materia (l. n. 411/1905 sulla conservazione della pineta di Ravenna; l. n. 778/1922, la cd. legge Croce; l. n. 1497/1939, legge Bottai) passando per il riconoscimento costituzionale del paesaggio, alla legge Galasso ( l. n. 431/1985) e il Testo Unico dei beni culturali e del paesaggio (d. lgs. n. n. 490/1999) per poi concludere con la Convenzione europea del paesaggio (sottoscritta a Firenze il 20 ottobre 2000) e il Codice Urbani (d. lgs. n. 42/2004) così come modificato dai decreti legislativi del 2006, 2008 e del 2013.

Prima di addentrarmi nello studio della normativa vigente, verrà analizzato nel capitolo secondo il tormentato e delicato rapporto tra Stato e Regioni nel riparto delle competenze con riferimento, in particolare, alle funzioni di tutela e valorizzazione del paesaggio, alla luce della riscrittura del titolo V della Costituzione, tenendo presenti le preziose indicazioni offerte dalla Corte Costituzionale che, spesso, ha ricucito gli strappi creati dal legislatore. Nella stessa sede si prenderanno in esame le macrofunzioni della tutela e della valorizzazione del paesaggio.

Il capitolo terzo si soffermerà, poi, sulla difficile individuazione e perimetrazione dei confini della materia: si cercherà di inquadrare i beni paesaggisticamente rilevanti ai sensi del Codice Urbani, riproducendo la tripartita classificazione di un autorevole giurista, Sandro Amorosino.

Successivamente, la dissertazione, al capitolo quarto, si sposterà sul tema caldo della pianificazione paesaggistica. In particolare, dopo un’introduzione storica sull’evoluzione dell’istituto, si passerà in rassegna la procedura di approvazione del piano, il contenuto dei nuovi piani paesaggistici e i rapporti

(9)

9

con le ulteriori forme di pianificazione, per poi concludere, gettando lo sguardo sull’esperienza pianificatoria della Regione Toscana.

Il regime autorizzatorio sarà, invece, il perno attorno al quale ruoterà il capitolo quinto: esaurito un breve inquadramento storico, si analizzeranno i rapporti tra autorizzazione paesaggistica e titolo edilizio, la procedura per il rilascio dell’autorizzazione, dando conto delle ipotesi di esclusione dell’autorizzazione, del procedimento semplificato e dei regimi speciali, e infine, dell’autorizzazione in sanatoria e delle forme di tutela previste dal Codice. In conclusione, terminerò la presente discussione con alcune considerazioni sulla funzione di vigilanza e sul sistema sanzionatorio posto a presidio del paesaggio. Con riferimento a quest’ultimo aspetto, si illustrerà il doppio binario sanzionatorio, amministrativo e penale, supportato dalle più recenti pronunce della giurisprudenza.

(10)

10

CAPITOLO I

L’EVOLUZIONE NORMATIVA DELLA TUTELA DEL

PAESAGGIO

1.1 Le prime leggi in materia di paesaggio

L’esigenza di una tutela giuridica del paesaggio emerse per la prima volta nell’ordinamento giuridico in occasione dell’approvazione della legge 16 luglio 1905 n. 411 avente ad oggetto la conservazione della pineta di Ravenna. “La legge non sottendeva alcun principio di disciplina del territorio né alludeva a un criterio d'integrità ambientale, bensì rifletteva una prospettiva monumentale per la tutela di valori estetici e culturali”1. A promuoverla fu Luigi Rava, ministro dell'agricoltura, che poi come Ministro della Pubblica istruzione caldeggiò l’emanazione della legge 20 giugno 1909, n. 364 ('Per le antichità e le belle arti'), prima vera legge di tutela dei beni culturali nell'Italia unita. Tuttavia, il primo intervento organico in materia fu contenuto nella legge 11 giugno 1922, n. 778, “Per la tutela delle bellezze naturali e degli immobili di particolare interesse storico”, promossa dal Ministro della Pubblica istruzione, lo storico e filosofo Benedetto Croce. Nella sua relazione al Senato2, costui esordì così: “Che una legge in difesa delle bellezze naturali d’Italia sia

invocata da più tempo e da quanti uomini colti e uomini di studio vivono nel nostro Paese, è cosa ormai fuori da ogni dubbio”; […] un «grandissimo interesse morale e artistico legittima l’intervento dello Stato», perché il

paesaggio «non è nient’altro che la rappresentazione materiale e visibile della

patria con i suoi caratteri fisici particolari, con gli aspetti molteplici e vari del suolo, quali sono formati e son pervenuti a noi attraverso la lenta successione dei secoli».

1 G. F. CARTEI, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, di S. CASSESE, Milano,

Giuffrè, 2003, II edizione.

2 B. CROCE, Relazione al disegno di legge per la tutela delle bellezze naturali, in

(11)

11

Conservando l’impostazione puramente estetica dei primi del Novecento, la legge n. 778 trovava il suo limite “nella scarsa attenzione accordata alla tutela dell’ambiente sia ai fini scientifici sia in considerazione del valore intrinseco del patrimonio naturale”3.

L’idea crociana alla base della legge identificava, quindi, nel concetto di “quadro naturale” la qualità estetica del paesaggio da tutelare. Era l’osservatore, secondo Croce, “colui che riconosceva un valore qualitativo nel “godimento” del paesaggio. Ed era innanzitutto questo il “valore” che si intendeva tutelare e conservare”4.

È bene ricordare però che, prima della legge del 1939, si rintracciavano già nell’Italia pre-unitaria strumenti legislativi, sia pure non organici, sensibili alle istanze di conservazione del paesaggio. Si menzionano, a titolo esemplificativo, il decreto del Real Patrimonio di Sicilia del 21 agosto 1745 che imponeva congiuntamente la conservazione delle antichità di Taormina e dei boschi del Carpineto a monte di Mascali col “castagno dei cento cavalli” (oggi nel Parco dell’Etna)5 e i rescritti borbonici del 19 luglio 1841, del 17 gennaio 1842 e del 31 maggio 1853 che vietavano di alzare fabbriche, le quali avessero tolto amenità o veduta lungo la via di Mergellina, di Posillipo, di Campo di Marte e Capodimonte6.

Tornando alla successione nel tempo dei primi interventi normativi in materia di paesaggio, la legge n. 1497/1939, “Norme sulla protezione delle bellezze naturali” (coeva alla legge n. 1089/1939, “Tutela delle cose d’interesse artistico e storico”) promossa dall’allora Ministro dell’Educazione nazionale, Giovanni Bottai, “rappresentò, insieme, il punto di arrivo della legislazione precedente e la base per le successive evoluzioni della stessa nozione giuridica di

3

G. FERRARA, G. G. RIZZO, M. ZOPPI, Paesaggio: didattica, ricerche e progetti" (1997-2007), Firenze University Press, 2007.

4

R. RUSSO, La natura come forma elementare dello spirito: Benedetto Croce e il diritto al paesaggio, in http://www.accademia.edu/.

5

V. STAMPETE, Tutela del paesaggio, dai singoli stati italiani alla legge Croce sul patrimonio artistico e paesaggistico, 2012, in http://www.instoria.it.

6

(12)

12

paesaggio”7. Gli assi portanti su cui si reggeva la legge erano rinvenibili in due strumenti: l’identificazione delle aree protette “a causa del loro notevole

interesse pubblico” e la redazione a cura del Ministero di “piani territoriali paesistici”, da depositarsi nei singoli Comuni.

Il regolamento di esecuzione della legge (R.D. 3 giugno 1940, n. 1357) sottopose a tutela, a causa del loro notevole interesse pubblico:

 le bellezze individue;

 le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale;

 le ville, i giardini e i parchi che si distinguono per la loro “non comune

bellezza”;

 le bellezze d’insieme;

 i complessi di cose immobili che costituiscono un caratteristico aspetto

avente valore estetico e tradizionale;

 le bellezze panoramiche considerate come “quadri naturali” e quei punti

di vista accessibili al pubblico dai quali si gode lo spettacolo di quelle bellezze.

Era previsto un procedimento d'individuazione delle singole cose e località d'interesse pubblico e il loro successivo inserimento in due distinti elenchi compilati da un’apposita commissione provinciale (inclusione comportante l’obbligo di non apportare modificazioni ai beni ivi compresi, se non previa autorizzazione del ministero).

In particolare, l’art. 5 della legge prevedeva che le bellezze d’insieme potessero formare oggetto di pianificazione (“Delle vaste località […] di cui ai nn. 3 e 4 dell’art 1 […] il ministro per l’Educazione Nazionale ha facoltà di disporre un piano territoriale paesistico [...] al fine di impedire che le aree di quelle località siano utilizzate in modo pregiudizievole alla bellezza panoramica”).

Nello specifico, l’artico 23 affermava che “i piani territoriali paesistici di cui

all’art. 5 della legge hanno il fine di stabilire:

1) le zone di rispetto;

7

(13)

13

2) il rapporto tra aree libere e aree fabbricate in ciascuna delle diverse zone della località;

3) le norme per i diversi tipi di costruzione;

4) la distribuzione e il vario allineamento dei fabbricati; 5) le istruzioni per la scelta e la varia distribuzione della flora.

La redazione di un piano territoriale paesistico è commessa dal Ministro alla competente sovrintendenza, la quale vi attende secondo le ricevute direttive, valendosi della collaborazione degli uffici dei comuni interessati.”

L’ambito spaziale del piano (che era facoltativo) era, quindi, alquanto limitato poiché concepiva il bene oggetto di tutela “per il godimento visivo che suscitava nella sua percezione a distanza, secondo un’impostazione che privilegiava gli aspetti emotivi e soggettivi rispetto a quelli conoscitivi e oggettivi”8.

È opportuno, però, mettere in risalto come già nel 1940 esistevano i piani paesistici.

1.2 Il riconoscimento costituzionale del paesaggio: l’art. 9 e le relative interpretazioni

L’articolo 9, posto tra i Principi Fondamentali, della Costituzione recita:

“La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica.

Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”.

In Assemblea Costituente si giunse a tale formulazione in modo tutt’altro che sereno e lineare.

L’onorevole Clerici aveva proposto la soppressione dell’articolo, affermando testuali parole: “bastano le leggi specifiche e concrete che tutelano tanto il patrimonio artistico quanto il paesaggio, cioè le leggi Bottai, ma che ragione c’è? Nessuno potrebbe mai criticare queste cose. A chi può mai venire in mente di attaccare il nostro paesaggio e il nostro patrimonio artistico?”9.

8

G. MORBIDELLI, La disciplina del territorio tra Stato e Regioni, Milano, 1974.

9

(14)

14

Nella seduta dell’Assemblea Costituente del 22 dicembre 1947, l’onorevole Ruini sosteneva, invece, l’importanza per l’Italia del richiamo “ad uno stato di cultura e di tutela dell’eredità di storia e di bellezza”10.

Infine, in sede di coordinamento, l’articolo fu formulato nei termini sopra richiamati.

In un primo momento il precetto fu lasciato in penombra dalla dottrina e dalla giurisprudenza costituzionale11, pesando su questi ultimi la preesistenza nell’ordinamento di un’apposita disciplina di settore. Infatti si ritenne che l’articolo 9 avesse prodotto “la costituzionalizzazione delle due leggi del 1939 facendone le teste di capitolo dei rispettivi settori” e che “in ragione della difficoltà di individuare nella disposizione un significato prioritario e indipendente rispetto a quello della legislazione sottostante”, l’effetto ultimo fosse stato quello di sublimare i contenuti della legislazione ordinaria nella norma costituzionale12.

E’ dalla seconda metà degli anni Sessanta, contestualmente al verificarsi di fenomeni distruttivi della natura, conseguenti allo sviluppo tumultuoso di nuovi insediamenti13, che si concentra l’attenzione della dottrina sulla nozione costituzionale del paesaggio.

Le tesi attorno alle quali si è polarizzato il dibattito sull’interpretazione dell’articolo 9 sono state essenzialmente due.

Secondo una prima impostazione, sostenuta dall’autorevole giurista Aldo Sandulli, la nozione costituzionale di paesaggio andrebbe desunta dalla legge 1497 del ’39, sostenendosi in tal modo la coincidenza semantica tra “paesaggio” e “bellezze naturali”. Si imporrebbe così una concezione restrittiva della nozione, poiché “non vi rientrerebbe la natura in quanto tale e quindi la

10

A. SANDULLI, Tutela del Paesaggio nella Costituzione, Rivista Giuridica dell’Edilizia, Anno x-1967.

11

G. SEVERINI, La tutela costituzionale del paesaggio, in http://www.giustizia-amministrativa.it.

12

G. F. CARTEI, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, di S. CASSESE, Milano, Giuffrè, 2003, II edizione.

13

E. CASETTA, La tutela del paesaggio nei rapporti tra Stato, regioni ed autonomie locali, in Le regioni, 1984.

(15)

15

flora e la fauna”. L’essere parte del paesaggio sarebbe “una caratteristica “oggettiva” di determinati beni immobili di particolare “pregio estetico” e non una qualità” aggiunta alla res in forza di una scelta discrezionale della competente autorità amministrativa”14. Di conseguenza, la tutela apprestata non potrebbe che svolgere una mera funzione conservativa, non potendosi spingere sino a ricomprendere gli strumenti per la valorizzazione dei beni. Tra l’altro “ogni limitazione amministrativa apportata alle facoltà di godimento del bene dovrebbe ritenersi intrinseca alla natura giuridica del medesimo in quanto inerente alla disciplina dominicale della categoria e costituente il risultato di un rilievo amministrativo eminentemente tecnico”15.

Nell’altra tesi, che fa capo all’illustre professore Alberto Predieri, la tutela del paesaggio, lungi dall’essere meramente conservativa, risulterebbe invece ben più ampia e comprenderebbe “la forma del paese, creata dall’azione cosciente e sistematica della comunità umana che vi si è insediata, in modo intensivo o estensivo, nella città o nella campagna, che agisce sul suolo, che produce segni della sua cultura”16. Correlativamente, la tutela costituzionale non potrebbe ritenersi limitata alla conservazione delle bellezze naturali, ma si estenderebbe oltre, in due direzioni: nella prima, il paesaggio come forma sensibile dell’ambiente non investirebbe solo le bellezze naturali con riferimento a valori estetici ma ogni preesistenza naturale, l’intero territorio, la flora e la fauna, in quanto concorrerebbero a costituire l’ambiente in cui l’uomo vive e agisce. Nella seconda, la tutela del paesaggio come forma del Paese plasmata dall’azione della comunità abbraccerebbe ogni intervento umano che operi nel divenire del paesaggio, qualunque possa essere l’area in cui viene svolto”. In dottrina, ancora oggi, viene riconosciuto il merito al Predieri di aver dato alla nozione di paesaggio un’interpretazione all’epoca del tutto inedita, di maggior respiro culturale e spessore (il c.d. paesaggio “integrale”). Una visione che “si è dimostrata capace di anticipare e assorbire le ulteriori evoluzioni della

14

A. M. SANDULLI, La tutela del paesaggio nella Costituzione, in Riv. Giur. edil., 1967, II.

15

A. M. SANDULLI, La tutela del paesaggio nella Costituzione, in Riv. Giur. edil., 1967, II.

16

A. PREDIERI, Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea Costituente, Firenze,1969.

(16)

16

legislazione e di costituire il “minimo comun denominatore” in materia per i giuristi e anche per la Corte costituzionale”17.

Le tesi sopra riportate, seppur in antitesi tra loro, presentano però un punto di contatto: l’aver accordato importanza e dignità alla disposizione costituzionale sulla tutela del paesaggio, attribuendo a questa nozione un significato preciso idoneo a vincolare il legislatore ordinario. In quest’ottica di valorizzazione non si può non menzionare il pensiero del professore Merusi18, il quale ha sostenuto che “non si può invocare la legislazione precostituzionale per interpretare la Costituzione; nella Costituzione c’è un dover essere, il progetto della legislazione ordinaria, non la recezione di valori affermati dal legislatore ordinario, e tanto meno da un legislatore anteriore all’attuale costituzione”. Nella valutazione della disposizione costituzionale sulla tutela del paesaggio, la Corte costituzionale ha giocato un ruolo importante, “facendosi interprete sensibile dell’importanza che la società civile aveva negli anni recenti attribuito a tale valore”19.

Si può constatare come il Giudice delle leggi nelle pronunce antecedenti all’entrata in vigore della Legge Galasso, risultò orientato a ricomprendere la tutela del paesaggio nella protezione delle bellezze naturali. Affermò, ad esempio, che la tutela del paesaggio si estrinseca nella “conservazione e valorizzazione delle bellezze naturali d’insieme (e cioè di quelle località il cui caratteristico aspetto abbia valore estetico e tradizionale) e delle bellezze panoramiche considerate come quadri naturali nonché di quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”20.

In un secondo momento, però, la Corte Costituzionale avallò una concezione del paesaggio di più ampio respiro, comprensiva “di ogni elemento naturale ed

17

S. AMOROSINO, Introduzione al diritto del paesaggio, Roma-Bari, Laterza, 2010.

18

F. MERUSI, Commento all’art.9, in Commentario della Costituzione, fondato da G. Branca, Principi fondamentali (Art. 1-12), Bologna, 1975.

19

S. LABRIOLA, Dal paesaggio all’ambiente: un caso di interpretazione evolutiva della norma costituzionale. Il concorso della Corte e il problema delle garanzie, in “Diritto e società”, 1987.

20

(17)

17

umano attinente alla forma esteriore del territorio”21; in sintonia con la nuova disciplina paesaggistica22, contenuta nella legge n. 431/1985, militò per una tutela paesaggistica “improntata a integralità e globalità alla luce di un valore estetico - culturale e alla stregua di un modulo operativo non più conservativo e statico, ma gestionale e dinamico”, richiamando la “leale cooperazione” come principio che deve guidare il rapporto tra competenze statali e competenze regionali.

Inoltre, la Corte Costituzionale in merito alla valutazione del significato da dare al paesaggio, si è preoccupata in quegli stessi anni di ribadire la distinzione tra la tutela di quest’ultimo e la materia dell’urbanistica.

È opportuno riportare alcune sentenze, definibili, “storiche” sul punto.

Con riguardo al regime giuridico dei beni assoggettati a vincolo paesaggistico, è stato rilevato che “i beni immobili qualificati di bellezza naturale hanno valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge. Costituiscono cioè una categoria che originariamente é d'interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle sue concrete qualità alla prescrizione normativa. L'atto amministrativo svolge una funzione che é correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici e perciò non é accostabile a un atto espropriativo: non pone in moto, vale a dire, la garanzia d'indennizzo apprestata dall'art. 42, terzo comma, della Costituzione”23.

Una soluzione opposta a quella appena riportata, venne fornita nella sentenza n. 55 del 1968 concernente i “vincoli urbanistici” ove, giudicando della legittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge 17 agosto 1492, n. 1150, aveva sostenuto che le imposizioni di carattere particolare “non possono mai eccedere, senza indennizzo, quella portata, al di là della quale il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre che è connaturale al diritto dominicale,

21

Corte Cost., sent. 26 febbraio 1986, n. 39.

22

Corte Cost., sent. 27 giugno 1986, n. 151

23

(18)

18

quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico. Al di là di tale confine, essa assume carattere espropriativo”.

Ecco, come si può notare il giudice costituzionale è sempre stato dell’avviso che “le locuzioni paesaggio e urbanistica non siano espressioni sinonime, ritenendo24 che, nonostante esista un rapporto di inscindibilità tra l'attività urbanistica e la tutela delle bellezze naturali, sussista un regime giuridico di separazione, concernendo la prima, essenzialmente "l'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati", “come ordine complessivo, ai fini della reciproca compatibilità, degli usi e delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale considerata e nei tempi ordinatori previsti””; la seconda pensata quale “punto di riferimento di una regolazione degli interventi orientati all’attuazione del valore paesaggistico, come aspetto del valore estetico - culturale secondo scansioni diverse, perché legate a scelte di più ampio respiro”.

Nello stesso filone si inserì la pronuncia n. 239 del 198225 ove la Corte ribadì che la tutela del paesaggio dovrebbe essere intesa quale proiezione di “un valore estetico - culturale relativo alle bellezze paesistiche”, dovendosi intendere “in maniera restrittiva la previsione della protezione dell’ambiente cui allude l’art. 80 del D.P.R. n.616/1977” (le funzioni amministrative relative all’urbanistica concernono anche “la protezione dell’ambiente”).

1.3 La Legge Galasso

La legge 8 agosto 1985, n. 431, la cosiddetta Legge Galasso (dal nome del sottosegretario ai Beni Culturali, Giuseppe Galasso) ha segnato una tappa fondamentale nella parabola dell’evoluzione normativa della nozione di paesaggio.

L’origine di questa legge si collocò in un contesto storico-politico caratterizzato dall’emanazione di una serie numerosa di decreti ministeriali (denominati “galassini”) aventi l’intento di vincolare amplissime porzioni del

24

Corte Cost., n. 24 luglio 1972, n. 141.

25

(19)

19

territorio nazionale da salvaguardare a fronte degli scempi che si stavano compiendo in Italia in quegli anni.

Allo scopo di salvare gli effetti di tali decreti, minati dai moltissimi ricorsi presentati avverso i provvedimenti delle soprintendenze, il Governo scelse di emanare il decreto legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito con legge 8 agosto 1985, n. 431.

La più importante novità introdotta dalla legge ebbe ad oggetto indubbiamente la nozione di paesaggio, la quale risultò non più confinata ad una dimensione ristretta, quale quella della bellezza naturale, ma si espanse fino a coincidere “con quella di bene ambientale nella sua accezione di bene culturale, di modo che il vincolo paesaggistico”, come osservato in dottrina, “risultò fondato non più (soltanto) sull’interesse estetico , ma sull’interesse ambientale”26.

La legge, infatti, assoggettò a vincolo paesistico, direttamente ad opera della legge, in quanto ritenute di particolare interesse, ben 11 categorie di immobili:

 i territori costieri per una fascia di 300 m dalla linea di battigia;  i territori contermini ai laghi fino a 300 m dalla linea di battigia;  i territori contermini ai fiumi fino a 150 m da ciascuna sponda;  le montagne oltre i 1600 m (Alpi) o 1200 m (Appennini) ;  i ghiacciai;

 i parchi e le riserve nazionali o regionali;

 i territori coperti da boschi o foreste, ancorché percorsi dal fuoco;  le aree assegnate alle università agrarie:

 le zone umide;  i vulcani;

 le zone di interesse archeologico.

Per tutti i territori compresi nel citato elenco non risultò più necessario uno specifico provvedimento di vincolo (come avveniva con riferimento ai cosiddetti “vincoli del primo tipo” previsti dalla legge n. 1497/1939), ma la loro natura di beni paesaggistici fu stabilita, con una presunzione juris et de

iure, dalla legge stessa; nascono i cosiddetti “vincoli del secondo tipo”.

(20)

20

L’altra significativa innovazione della legge Galasso consistette nel prevedere l’obbligo per le Regioni di sottoporre “a specifica normativa d'uso e di valorizzazione ambientale il relativo territorio mediante la redazione di piani

paesistici o di piani urbanistico - territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali”.

Rimase confermata, inoltre, l'attribuzione alle Regioni della gestione primaria del vincolo paesaggistico e delle autorizzazioni, mentre il Ministro per i beni culturali e ambientali mantenne, e anzi rafforzò, le funzioni di controllo sostitutivo e di vigilanza sull’osservanza dei vincoli. In particolare, il Ministro aveva il potere, sentito il Consiglio nazionale per i beni culturali e ambientali, di integrare gli elenchi approvati dalle regioni e poteva inibire lavori o disporne la sospensione, quando essi avessero recato pregiudizio a beni qualificabili come bellezze naturali, anche indipendentemente dalla loro inclusione negli elenchi.

Nelle aree assoggettate a vincolo paesistico fu previsto il divieto, fino all'adozione da parte delle Regioni dei piani, di ogni modificazione dell'assetto del territorio nonché qualsiasi opera edilizia, con la sola esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non avessero alterato lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici .

Un’autorevole voce in dottrina27 ha focalizzato le principali “ricadute” di questa decisiva tappa normativa. Innanzitutto, l’affermazione definitiva della concezione di paesaggio integrale che trova pieno riscontro nel diritto positivo. In secondo luogo, il rapporto tra paesaggio e territorio, che diviene di “complementarietà” (il piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici come equivalente del piano paesistico), pur nella perdurante e netta distinzione dell’interesse paesistico e urbanistico. Infine, il mutamento del peso e del ruolo rispettivi dei vincoli e del piano rispetto alla legge 1497/1039, in quanto, “il piano diviene il secondo pilastro del sistema, non solo per l’obbligo di considerare tutto il territorio regionale e

27

A. PREDIERI, Significato della norma costituzionale sulla tutela del paesaggio, in Studi per il ventesimo anniversario dell’Assemblea Costituente, Firenze,1969.

(21)

21

dare tutela articolata, con diversi gradi di intensità, a tutte le aree ritenute di rilevanza paesistica, ma anche per la funzione a esso attribuita di localizzare nello spazio regionale i vincoli e far corrispondere a ciascuno di essi una specifica disciplina, ordinata alla tutela”28.

Nella prassi applicativa la Legge Galasso deluse però le aspettative di molti: la maggior parte delle Regioni rimase a lungo inadempiente rispetto all'obbligo di adottare i piani urbanistico – territoriali e risicati furono gli interventi ministeriali di annullamento degli atti di autorizzazione al compimento di opere nelle aree di particolare interesse paesistico. E intanto così le colate di cemento continuarono indisturbate negli anni a ricoprire il nostro paesaggio.

1.4 "Il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali"

Il "Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali" venne emanato per mezzo del D. Lgs. n. 490/1999 e affonda le sue radici nella L. 8 ottobre 1997, n. 352 con la quale il Parlamento delegò il Governo a emanare un decreto legislativo recante un Testo Unico, il cui intento fosse quello di riunire e coordinare tutte le disposizioni legislative vigenti in materia di beni culturali e ambientali.

Con l'entrata in vigore del Testo Unico, infatti, sono state abrogate tutte le previgenti disposizioni nella materia de quo che il Governo aveva indicato in allegato al medesimo testo.

Nella “legge delega” veniva specificato che potevano essere inserite nel Testo Unico le disposizioni legislative vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge e quelle che sarebbero entrate in vigore nei sei mesi successivi, nonché veniva precisato che "alle disposizioni dovevano essere apportate esclusivamente le modificazioni necessarie per il loro coordinamento formale e sostanziale, nonché per assicurare il riordino e la semplificazione dei procedimenti".

28

(22)

22

Il Presidente della Commissione incaricata della stesura del T.U, Piergiorgio Ferri, ritenne, invero, di avere poco spazio operativo per intervenire sulle norme previgenti, consapevole che, se si fosse spinto oltre, avrebbe forzato i criteri e i limiti posti dalla legge delega.

Ciò detto, il T.U. dedica specificamente al paesaggio il Titolo II, ove disciplina congiuntamente i beni paesistici e i beni ambientali.

Non si capisce il motivo per cui il legislatore abbia usato l’espressione “paesaggistici e ambientali” nella rubrica del Titolo II e, invece, “ambientali” nell’art. 138, laddove si specifica che, sono beni ambientali tutelati dal testo unico due categorie specifiche di beni: quelli indicati dall'articolo 139 e individuati a norma degli articoli 140 e 145 nonché, come categoria nettamente separata a livello di principio e pratico, quelli indicati dall'articolo 146 (ossia quelli vincolati ex lege, individuati dalla legge Galasso).

L'articolo 139, dispone:

“Sono soggetti alle disposizioni di questo Titolo in ragione del loro notevole interesse pubblico:

a) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica;

b) le ville, i giardini e i parchi, non tutelati a norma delle disposizioni del Titolo I, che si distinguono per la loro non comune bellezza;

c) i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale;

d) le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere,accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze.”

Anche il T.U del 1999, come la legge Galasso, recupera il principio della tutela del paesaggio, come sancito dalla Costituzione: il paesaggio “come parte del nostro patrimonio culturale”29 in un’ottica in cui i beni ambientali sono considerati “componenti strutturali del paesaggio”30.

29

P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., 2004.

30

S. AMOROSINO, Commento agli artt. 138-165, in La nuova disciplina dei beni culturali e ambientali, a cura di, M. Cammelli, Bologna, 2000.

(23)

23

1.5 La Convenzione europea del paesaggio

La Convenzione europea del paesaggio è stata adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa a Strasburgo il 19 luglio 2000 ed è stata aperta alla firma degli Stati membri a Firenze il 20 ottobre 2000.

Il Governo italiano nel 2004 ha approvato un disegno di legge per la sua ratifica.

Tale disegno è stato approvato dal Parlamento nel 2005 ed è stato promulgato attraverso la legge di ratifica n. 14 del 9 gennaio 2006. A seguito del deposito dello strumento di ratifica presso il Consiglio d’Europa, la Convenzione è entrata in vigore in Italia il 1° settembre 2006.

La Convenzione contiene una serie di indirizzi ai quali gli Stati sottoscrittori hanno assunto l’obbligo di darvi attuazione (e non puntuali precetti vincolanti). Questa “caratteristica strutturale, unitamente al fatto che le disposizioni costituzionali in materia hanno un contenuto “aperto”, ha evitato che si ponesse il problema del possibile impatto della Convenzione sulle fonti costituzionali”31.

Oltre al Preambolo, la Convenzione si compone di 18 articoli ed è suddivisa in 4 capitoli che comprendono rispettivamente le Disposizioni generali (I), i

Provvedimenti nazionali (II), la Cooperazione europea (III) e le Clausole finali

(IV).

Nel Preambolo, oltre ad essere indicati i testi giuridici esistenti a livello internazionale, si riconosce l’intento di integrare paesaggio e sviluppo sostenibile: riconoscendo, infatti, il paesaggio come “risorsa favorevole all’attività economica” esso può partecipare allo sviluppo sostenibile.

Secondo la definizione proposta all’art. 1, il paesaggio “designa una

determinata parte di territorio, cosi come è percepita dalle popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”.

31

(24)

24

Nella Convenzione viene accolta una concezione omnicomprensiva di paesaggio. Infatti il paesaggio o meglio i paesaggi possono riguardare <<spazi

naturali, rurali, urbani e periurbani>>, paesaggi<<eccezionali>> ma anche

paesaggi <<della vita quotidiana>> e paesaggi <<degradati>> (art. 2).

E’ questa una delle novità più significative della CEP: l’estensione non solo ‘quantitativa’ del paesaggio, bensì ‘qualitativa’.

“Non solo il bello, o quanto è giunto sino a noi adeguatamente preservato, merita di essere considerato paesaggio ed essere di conseguenza sottoposto a tutela e valorizzazione ma anche i paesaggi della vita quotidiana e, persino, i paesaggi degradati o compromessi”32.

Nella Convenzione il paesaggio è considerato non solo “componente

fondamentale del patrimonio culturale e naturale dell’Europa” e ”fondamento della identità” delle popolazioni, ma anche come “elemento importante della

[loro] qualità della vita” e “elemento chiave del benessere individuale e

sociale” (art. 5, lett. a), e Preambolo (5°, 6° e 9° capoverso). Vi sarebbe così

alla base dell’identificazione dei paesaggi “una valenza identitaria, ma anche una valenza meno impegnativa, di contesto di vita accogliente o friendly”33.

Sull’opportunità di ridimensionare l’ampiezza del concetto di paesaggio a cui ha aderito la CEP, si è espressa una parte della dottrina, la quale mettendo in rilievo il rischio che corre uno Stato nel “riconoscere una rilevanza paesaggistica all’intero territorio posto sotto la sua sovranità”34, quello, cioè, “di svuotare di un reale contenuto l’affermazione del paesaggio come parte del patrimonio culturale e nazionale”, ha suggerito la ricerca di “una soluzione intermedia tra la nozione di paesaggio estesa all’intero territorio e la oggettiva necessità di specificare le aree soggette a tutela in parti omogenee del territorio

32

G. CIAGLIA, La nuova disciplina del paesaggio, tutela e valorizzazione dei beni paesaggistici dopo il d.lgs. n. 63/2008, Ipsoa, 2009.

33

G. SCIULLO, La disciplina del paesaggio in Italia dopo la Convenzione europea, in http://www.iuav.it, 2008.

34

R. PRIORE, Verso l’applicazione della Convenzione europea del paesaggio in Italia, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line, 3/2005.

(25)

25

connotate da caratteri identificativi propri derivanti dall’interrelazione di fattori naturali e antropici”35.

Ritornando al contenuto della Convenzione, “le popolazioni sono chiamate a individuare i paesaggi in ogni parte del proprio territorio36 sulla base dei valori specifici che sono loro attribuiti, ad analizzarli, a valutarli, a stabilire gli obiettivi di qualità paesaggistica (art. 6) e a dare a essi riconoscimento giuridico” (art. 5).

Scopo della CEP è quello di “promuovere la salvaguardia, la gestione e la pianificazione dei paesaggi e organizzare la cooperazione europea in questo campo” (art. 3).

In particolare, secondo una parte degli studiosi della materia37, la salvaguardia denota una tipologia di interventi sul paesaggio tesa a “conservare e mantenere gli aspetti significativi o caratteristici di un paesaggio, giustificati dal suo valore patrimoniale derivante dalla sua configurazione naturale e/o dall’intervento umano”.

La pianificazione ha il compito di indicare, invece, “le azioni fortemente lungimiranti, volte alla valorizzazione, al ripristino o alla creazione di paesaggi”.

Sono infine messe in evidenza le richieste della CEP ritenute fondamentali:

1. l’individuazione dei paesaggi da parte delle popolazioni (art. 6, comma c, punto 1, lett. a), per le quali sono componenti essenziali del loro contesto di vita (art. 5, lett. a);

2. l’accrescimento della sensibilizzazione delle persone al valore dei paesaggi, al loro ruolo e alla loro trasformazione (art. 6, lett. a);

3. l’avvio di procedure di partecipazione pubblica (art. 5, lett. c), evidenziando che per “pubblico” possono non essere considerate solo le popolazioni locali;

35

P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., 2004.

36

D. SORACE, Paesaggio e paesaggi della Convenzione europea, in G. F. CARTEI (a cura di) Convenzione europea del paesaggio e governo del territorio, Il Mulino, Bologna, 2007.

37

R. PRIORE, Verso l’applicazione della Convenzione europea del paesaggio in Italia, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line, 3/2005.

(26)

26

4. il riconoscimento degli obiettivi di qualità paesaggistica (art. 6, lett.d) che devono essere formulati, per ogni paesaggio, da parte delle autorità pubbliche competenti, sulla base delle aspirazioni espresse dalle popolazioni per quanto riguarda le caratteristiche paesaggistiche che desiderano per il proprio ambiente di vita;

5. l’individuazione e l’attuazione di politiche paesaggistiche (art. 5, lett. b).

Attraverso la cooperazione europea, fondamentale per l’adozione di un approccio integrato, gli Stati Membri sono invitati, inoltre, a individuare e valutare i propri paesaggi analizzandone le dinamiche, le caratteristiche, monitorando le trasformazioni e definendo gli obiettivi di qualità e le misure di azione necessarie per ottenerli.

È chiaro il messaggio che la Convenzione ha voluto lanciare: provocare, per così dire, “virtuosamente” negli Stati membri un atteggiamento attivo e dinamico nei confronti delle politiche riguardanti i propri paesaggi, al fine di progettare e implementare azioni orientate allo sviluppo sostenibile dei territori, travalicando la tradizionale visione statica della semplice conservazione.

1.6 Il Codice Urbani

Il Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 fu elaborato da una Commissione Ministeriale, presieduta da Gaetano Trotta, sulla base di una delega legislativa conferita al Governo dalla legge 6 luglio 2002, n. 137.

Rappresenta il principale strumento legislativo nazionale vigente in materia di “paesaggio e beni culturali”, costituendo la cartina tornasole per gli operatori del diritto.

Nel 2006 e, successivamente, nel 2008 sono stati predisposti due decreti legislativi correttivi, rispettivamente il D. Lgs. 24 marzo 2006, n. 157 e il D. Lgs. 26 marzo 2008, n. 63.

(27)

27

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio38 ha indubbiamente apportato rilevanti novità alla disciplina normativa concernente il paesaggio.

Mi limiterò in questo momento a fare solo una breve carrellata dei punti salienti della riforma Urbani, salvo poi affrontare puntualmente nei capitoli seguenti della trattazione i singoli istituti e il relativo regime.

In primo luogo, la definizione di paesaggio.

Premesso che “il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici”, per il Codice, sono “beni culturali, le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico”; mentre i “beni paesaggistici” costituiscono “espressione dei valori storici, culturali, naturali morfologici ed estetici del territorio” (art. 2).

In tal modo, pur restando ferma la tradizionale distinzione tra beni culturali e beni paesaggistici, viene sancita per la prima volta nel nostro ordinamento una nozione di bene paesaggistico in linea con l’esaminata evoluzione della normativa in materia.

“Paesaggio” è infatti “una parte omogenea di territorio i cui caratteri derivano dalla natura, dalla storia umana o dalle reciproche interrelazioni” (art. 131, 1). I beni paesaggistici trovano la loro sedes normativa nell’articolo 134, il quale contempla:

a) gli immobili e le aree di notevole interesse pubblico (art. 136), e cioè le bellezze individue e quelle d’insieme di cui alla L. 1497/1939;

b) le aree tutelate per legge (art. 142), e cioè le categorie di beni sottoposte a vincolo paesaggistico ex L. n. 431/1985;

c) gli immobili e le aree comunque sottoposti a tutela dai piani paesaggistici (artt. 143 e 156).

In secondo luogo, la modificazione dei rapporti tra Stato e Regioni.

38

Da questo momento, per comodità di scrittura, il Codice dei beni culturali e del paesaggio verrà indicato semplicemente con l’espressione “Codice”.

(28)

28

Novità considerevoli hanno toccato la ripartizione delle funzioni legislative e amministrative, sia di tutela sia di valorizzazione; quest’ultima affiancata definitivamente dal Codice alla funzione della “tutela”.

In terzo luogo, la funzione della dichiarazione di pubblico interesse.

È stata modificata, “da provvedimento di natura strumentale o meramente procedurale, qual era stato per sessantacinque anni (essendo ordinato solo a subordinare la realizzazione degli interventi a una procedura autorizzatoria), è divenuto provvedimento a contenuto sostanziale, perché deve contenere precise prescrizioni di uso dei beni vincolati”39.

Infine, il regime sanzionatorio e i piani paesaggistici.

Con particolare riferimento a questi ultimi, è stata riconosciuta loro la possibilità individuare ulteriori beni da dichiarare di pubblico interesse (nascono i cosiddetti “vincoli del terzo tipo” chiamati così perché trovano la loro fonte nel provvedimento di piano).

1.7 Le ultime novità normative in materia di paesaggio

A distanza di cinque anni dagli ultimi decreti legislativi correttivi ed integrativi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, si è intervenuti nuovamente sulla materia con il cosiddetto Decreto del Fare (d.l. 21 giugno 2013, n. 69 convertito nella l. 09 agosto 2013, n. 98, “Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia”).

Tra le semplificazioni introdotte in materia, menzionerò, per la particolare importanza che rivestono, quelle riguardanti l'articolo 146, in particolare i relativi commi 4, 5 e 9 del Codice in materia di autorizzazione paesaggistica. La modifica al comma 4 ha esteso l'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica quinquennale per un ulteriore periodo massimo di dodici mesi, purché i lavori siano stati iniziati entro il quinquennio dal rilascio dell'autorizzazione medesima.

39

(29)

29

Per quanto riguarda il comma 5, la modifica introdotta dal D.L 69/2013 ha interessato il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica da applicarsi nel caso in cui gli strumenti urbanistici siano stati adeguati alle prescrizioni d’uso dei vincoli.

È cambiato il termine entro cui deve essere reso il parere del Soprintendente, che viene ridotto da 90 a 45 giorni e, in caso di decorso di tale termine senza l'espressione del parere obbligatorio, è stato eliminato il silenzio-assenso sostituito con l’adozione del provvedimento finale da parte dell’amministrazione competente.

Sono state stabilite le condizioni affinché il parere del Soprintendente assuma carattere non vincolante per la Regione o il comune in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica. In particolare, l’Ance ha sostenuto che “a tal fine sarà necessario che i vincoli paesaggistici relativi all’immobile oggetto dell’intervento, siano completi delle prescrizioni d’uso e che tali prescrizioni siano state recepite, previa positiva verifica da parte del Ministero dei beni culturali su richiesta della Regione competente, nello strumento urbanistico”. La modifica al comma 9 dell'articolo 146 del D.lgs 42/2004 ha invece riguardato la disciplina del rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici alle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici sottoposti a tutela stabilite dai nuovi piani paesaggistici.

Il Decreto Fare ha eliminato il ricorso alla conferenza di servizi, in precedenza chiamata a pronunciarsi entro il termine perentorio di 15 giorni, nel caso in cui il soprintendente non avesse reso il proprio parere vincolante entro il termine di 45 giorni dalla ricezione degli atti.

La disciplina dell’“autorizzazione paesaggistica” è stata oggetto di un’ulteriore modifica ad opera del legislatore. In sede di conversione in legge (avvenuta il 3 ottobre 2013) del decreto c.d. “Valore Cultura” (d.l. 8 agosto 2013, n. 91), infatti, è stato inserito l’art. 3-quater che ha modificato nuovamente l’art. 146, comma 4, del “Codice dei beni culturali del paesaggio”. La norma sub citata ha stabilito che “i lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro, e non oltre, l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo’’.

(30)

30

Ha, inoltre, prorogato di tre anni il termine delle autorizzazioni paesaggistiche in corso di efficacia alla data di entrata in vigore della legge di conversione dello stesso decreto cultura, “estendendo, nei fatti, la durata delle autorizzazioni paesaggistiche in corso di validità alla data di entrata in vigore della legge di conversione e integrando le semplificazioni introdotte in materia di edilizia dalla legge del fare”40.

Non è finita qui. Nel momento in cui si scrive è stato emanato il Decreto Legge 31 maggio 2014, n. 83 (in vigore dal 1° giugno) che, al fine di semplificare i procedimenti in materia di autorizzazione paesaggistica, è intervenuto nuovamente sull’articolo 146 del Codice. Tra le innovazioni più rilevanti si segnalano l’eliminazione della possibilità di indire la conferenza di servizi nel caso in cui il parere del soprintendente non sia pervenuto all’amministrazione competente e l’obbligo, in tal caso, per quest’ultima “comunque” di provvedere.

40

(31)

31

CAPITOLO II

IL RIPARTO DI COMPETENZE STATO-REGIONI E LE

FUNZIONI

DI

TUTELA

E

VALORIZZAZIONE

IN

MATERIA DI PAESAGGIO

2.1 Il riparto di competenze in materia di paesaggio prima della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001

Quella della ripartizione delle competenze amministrative tra Stato e Regioni rappresenta una delle questioni più dibattute e, ancora, una delle più accese in materia di paesaggio.

Già in sede di Assemblea Costituente, con riferimento all’articolo 9, si pose il problema dell’imputazione soggettiva della tutela del paesaggio.

A seguito di un vivace dibattito, i Padri Costituenti, su proposta dell’On. Lussu, decisero di sposare una formulazione “neutra”, “tutela della Repubblica”, anziché dello Stato, di modo che non venisse pregiudicata la possibilità di una competenza delle Regioni.

Ci fu chi41 sostenne che la scelta terminologica fosse ispirata dall’unica ragione di “lasciare impregiudicata la questione dell’autonomia regionale”.

Tuttavia è stato sostenuto, in dottrina e in giurisprudenza, che dall’articolo 9 sia ricavabile il principio del necessario coinvolgimento di una pluralità di soggetti che, in definitiva, risultano investiti di un “compito comune” dal quale scaturisce l’esigenza di “moduli organizzativi e procedimentali di partecipazione”, dovendosi però prendere atto dell’impossibilità di individuare nella medesima norma una precisa intestazione di competenze costituzionalmente definite ed una chiara distinzione di ruoli tra i diversi soggetti coinvolti42.

41

M. AINIS, Cultura e politica. Il modello costituzionale, Padova.

42

G. CORSO, V. LOPILATO, Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, Parte speciale, volume I, Giuffrè, 2006, il quale cita F. MERUSI, Art.9.

(32)

32

In sintonia con le posizioni esposte si è mossa anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale, la quale ha richiamato criteri di “leale cooperazione

reciproca nei rapporti fra […] enti”, quali espressione di un valore

paesaggistico elevato a rango primario proprio dall’art. 9 Cost43. Principio di leale cooperazione che esige, sempre secondo la Corte44, un costante scambio di informazioni (passive e attive) e sollecitazioni, senza sfociare in atti emulativi o prevaricanti.

Tuttavia, il nodo del riparto di competenze riemerse, con tutta la sua carica problematica, in occasione dell’istituzione delle Regioni a statuto ordinario e dei decreti di trasferimento delle materie indicate dall’art. 117 della Costituzione (l. 281/1970 e D.p.r. 1-11/1972).

Prima di quel momento, sin dalla legge n. 778/1922, le funzioni spettavano quasi esclusivamente al Ministero (prima della Pubblica Istruzione e poi dal 1975, dei Beni Culturali).

In particolare, ai nostri fini si rivela utile menzionare il D.p.r. n. 8 del 15 gennaio 1972 ed in particolare l’ art. 1 avente ad oggetto il “Trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi personali ed uffici”.

La norma testé citata creò ai tempi qualche problema tra gli operatori del diritto, laddove prevedeva, al suo ultimo comma, che il trasferimento di cui si tratta riguardava “anche la redazione e l’approvazione dei piani territoriali

paesistici di cui all’art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497”.

Alcuni45 “ravvisarono nella disposizione un segnale chiaro di una corrispondenza tra urbanistica e tutela del paesaggio (il che spiegherebbe l’utilizzo del termine ‘trasferimento’, anziché ‘delega’), altri ipotizzarono un errore tecnico di un legislatore non ancora molto avvezzo a confrontarsi con problematiche del genere, anche alla luce delle posizioni, diametralmente

43

Corte Cost., sent. n. 359 del 1985.

44

Corte Cost. sent. n. n. 153 del 1986.

45

(33)

33

opposte e “drasticamente antiregionaliste”, assunte dalla Corte Costituzionale in quello stesso anno46”.

È, tuttavia, con il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 che si determinò un sostanziale ampliamento degli spazi di autonomia delle Regioni.

In particolare, l’art 82 del decreto delegò alle Regioni le funzioni concernenti: l’individuazione delle bellezze naturali (lett. a), la concessione delle autorizzazioni o del nulla osta per le loro modificazioni (lett. b), l’adozione di provvedimenti cautelari (lett. e) e di demolizione, nonché l’irrogazione di pene pecuniarie (lett. f).

Alla funzione generale di indirizzo e coordinamento attribuita al Ministro per i beni culturali ed ambientali (art. 4) si sommò il potere di “inibire lavori o

disporne la sospensione, quando essi rechino pregiudizio a beni qualificabili come bellezze naturali, anche indipendentemente dalla loro inclusione negli elenchi” (art. 82). Restò nella competenza dell’amministrazione centrale

“l'identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale,

con particolare riferimento all’articolazione territoriale degli interventi di interesse statale ed alla tutela ambientale ed ecologica del territorio nonché alla difesa del suolo” (art. 81).

Il legislatore, anche nel testo in esame, “diede prova di scarsa cura tecnica, provocando conflitti di attribuzione e aprendo questioni definitorie e

nominalistiche”47. In particolare, l’art. 82 era “intitolato” (nella rubrica) Beni ambientali, mentre in realtà il suo contenuto era tutto riferito alle bellezze

naturali della legge n. 1497/1939, ponendosi così per tanti anni il problema se i beni ambientali coincidessero, o meno, con quelli paesaggistici.

E intanto negli ambienti dottrinari iniziarono a profilarsi i primi dubbi circa la distinzione tra la materia del paesaggio e quella dell’urbanistica, la quale, sembrava diventare sempre più sfumata alla luce delle scelte operate dal legislatore in quegli anni.

46

A. RISSOLIO, Il paesaggio creato dall’uomo: profili di evoluzione normativa,in http://www.storiadeldirittoprivato.com.

(34)

34

Svolgendo un ruolo di preziosa supplenza, la Corte Costituzionale prese parte al dibattito esprimendosi così: il territorio può ben essere da un lato punto di

riferimento della pianificazione territoriale intesa come ordine complessivo, ai fini della reciproca compatibilità, degli usi e delle trasformazioni del suolo nella dimensione spaziale considerata e nei tempi ordinatori previsti: visuale, questa, che viene in considerazione nell'art. 80 d.P.R. n. 616 del 1977, che dispone il trasferimento alla Regione delle relative attribuzioni. E dall'altro lato essere punto di riferimento di una regolazione degli interventi orientata all'attuazione del valore paesaggistico come aspetto del valore estetico-culturale secondo scansioni diverse, perché legate a scelte di civiltà di più ampio respiro: visuale, questa, che viene in considerazione nell'art. 82 dello stesso decreto, che dispone la sola delega alla Regione delle relative attribuzioni, sottolineando che anche nell'ottica del d.P.R. n. 616 del 1977 urbanistica e paesaggio sono due distinte materie e che l'art. 80 si riferisce alla prima, mentre è l'art. 82 a riferirsi alla seconda48.

2.2 Il quadro delle competenze legislative a seguito della riscrittura del titolo V della Costituzione

Il quadro fin qui tracciato venne ribaltato a seguito della riscrittura del titolo V della Parte II della Costituzione ad opera della l. cost. n. 3 del 18 ottobre 2001. In particolare, la novella dell’art. 117 riaccese il dibattito sulla corretta delimitazione delle competenze legislative in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio, avendo essa scelto di non prendere posizione in modo esplicito sulla “tutela del paesaggio”, come invece ha fatto per altre materie. Ad esempio, il comma 2° dell’art. 117, alla lettera s), ha attribuito alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia della “tutela dell’ambiente,

dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre il comma successivo ha affidato

alla legislazione concorrente le materie di “valorizzazione dei beni culturali e

ambientali” e di “governo del territorio”.

48

(35)

35

La dottrina, riflettendo sul senso di una simile scelta, si è domandata “se l’omissione avesse costituito una scelta consapevole in ordine alla dislocazione delle attribuzioni normative e amministrative sul paesaggio, oppure se essa fosse stata più semplicemente frutto di approssimazione e incoerenza”, considerato che negli ultimi anni il tema era stato “oggetto di un qualificato e approfondito dibattito, sia sul versante giuridico amministrativo che su quello delle altre scienze che si erano occupate della materia (dall’urbanistica alla geografia, dalla storia alla semiotica), nonché di “costante attenzione dal giudice delle leggi e dal giudice amministrativo”49.

Tra le ipotesi ricostruttive sperimentatesi in dottrina si segnalano le seguenti: 1) Il paesaggio s’inquadrerebbe nella materia “dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’articolo 117, comma 2, lett. s) Cost.

Si attribuirebbe così la materia del paesaggio alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. È stato sostenuto, in particolare, che “la sussunzione dell’ambiente nel paesaggio” sarebbe “confermata, sotto il profilo della più autorevole interpretazione giuridica, dall’accezione di ambiente-territorio già evocata da Giannini50, e sotto il profilo normativo dalla dizione normativa utilizzata dal testo unico del 1999, intitolato ai beni culturali e ambientali, e ancor prima dalla l. n. 431/1985, concernente la tutela delle zone di particolare interesse ambientale”51. Tale ricostruzione “sconta una non condivisibile dilatazione della nozione di “ambiente” e rischia di ingenerare confusione tra i profili – che vanno, invece, mantenuti ben distinti – dell’ambiente e del paesaggio”52.

2) Il paesaggio, in quanto non espressamente nominato, rientrerebbe nell’alveo della competenza residuale, e quindi esclusiva, delle regioni.

49

P. CARPENTIERI, La nozione giuridica di paesaggio, in http://www.giustizia-amministrativa.it

50

Per M. S. GIANNINI l’ambiente farebbe riferimento a tre nozioni: una prima relativa alla tutela degli elementi paesaggistici e culturali, una seconda concernente la difesa del suolo, dell’aria e dell’acqua, una terza relativa all’urbanistica e al governo del territorio.

51

G. F. CARTEI, Il paesaggio, in Trattato di diritto amministrativo, a cura di S. CASSESE, Diritto amministrativo speciale, 2003, tomo II.

52

Riferimenti

Documenti correlati

91/98 il riparto tra i vari usi della risorsa idrica disponibile è di competenza delle province, cui è attribuita la funzione di gestione del demanio idrico - rilascio

È lecito dire che, nella prima edizione delle linee guida UNHCR (1982), alcune misure progettuali sono prescritte, o talvolta riconosciute a priori come norme di buona

Confronto economico tra il processo di fresatura tradizionale e il processo sottrattivo

In quella sede, la Ministra Turco definiva la “Casa della Salute” come « un luogo di ricomposizione delle cure primarie e della continuità assistenziale, […] una

I diplomi, certificati e altri titoli di infermiere professionale che non cor- rispondono alle denominazioni che figurano negli allegati sono riconosciuti come corrispon- denti

Al fine di consentire la continuità del ricorso alle prestazioni aggiuntive degli infermieri e dei tecnici sanitari di radiologia medica, nel rispetto delle disposizioni recate

maggiore della metà à à à di AB, traccio di AB, traccio di AB, traccio di AB, traccio un arco..

Tornando al nostro Fibbio, lo sviluppo del pascolo ovino nella fascia di pianura a nord dell'Adige (la Campanea Minor appunto) e il successo delle Arti della Lana determinano