U
NIVERSITÀ DI
P
ISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea Magistrale in Giurisprudenza
Tesi di Laurea
Diritti umani e stato di emergenza:
il caso Turchia alla luce del quadro giuridico internazionale
Candidata:
Relatore:
Martina Guarracino
Chiar.mo Prof. Simone Marinai
1 INDICE
INTRODUZIONE ... 5
CAPITOLO I. LO STATO DI EMERGENZA ... 12
1. Premessa. ... 12
2. Lo stato di emergenza nelle convenzioni in materia di diritti umani. ... 13
3. L’ambito di applicazione delle clausole di deroga: “la guerra o altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”. ... 18
3.1. Il concetto di “guerra”. ... 19
3.2. Il concetto di “altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”. ... 21
4. I caratteri dell’emergenza. ... 26
4.1. Eccezionalità e gravità. ... 26
4.2. Attualità o imminenza. ... 39
5. Il rapporto tra la supervisione internazionale e il margine di apprezzamento nazionale. ... 43
5.1. …nell’ambito della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. ... 44
5.2. …nell’ambito del Patto internazionale sui diritti civili e politici. ... 51
CAPITOLO II. LE MISURE ADOTTABILI DAGLI STATI ... 55
1. Il principio di proporzionalità. ... 55
1.1. Il principio di proporzionalità alla luce della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. ... 57
1.1.1. La necessità delle misure adottate a far fronte all’emergenza. ... 58
2
1.1.2. La valutazione circa l’ampiezza delle misure emergenziali
adottate. ... 68
1.1.3. L’ambito di applicazione spaziale e temporale delle misure. ... 70
1.1.4. Il margine di apprezzamento lasciato agli Stati. ... 74
1.2. Il principio di proporzionalità alla luce del Patto internazionale sui diritti civili e politici. ... 76
2. Il principio di non discriminazione. ... 84
3. Il rispetto delle altre obbligazioni internazionali. ... 93
4. I diritti inderogabili. ... 102
4.1. Il diritto alla vita. ... 104
4.2. Il divieto di tortura e trattamenti o pene inumani o degradanti. ... 107
4.3. Il diritto a non essere tenuto in stato di schiavitù o servitù. 110 4.4. La legalità e irretroattività dei delitti e delle pene. ... 111
4.5. Altri diritti inderogabili espressamente previsti dalla CEDU. ... 113
4.6. Altri diritti inderogabili espressamente previsti dal PIDCP. ... 114
4.7. La non tassatività dei diritti inderogabili. ... 118
CAPITOLO III. LE OBBLIGAZIONI PROCEDURALI. ... 125
1. La proclamazione ufficiale dello stato di emergenza. ... 125
2. La notifica dello stato di emergenza. ... 134
2.1. Gli organi destinatari della notifica. ... 136
2.2. Le tempistiche. ... 139
2.3. Il contenuto della notifica. ... 142
3
4. La cessazione dello stato di emergenza. ... 151
CAPITOLO IV: IL CASO TURCHIA ... 153
1. Premessa. ... 153
2. I fatti: il tentato golpe e la reazione delle autorità turche. ... 154
3. La qualificazione dei fatti come “public emergency threatening the life of the nation”. ... 156
4. Analisi delle misure adottate dalla Turchia per far fronte all’emergenza. ... 160
4.1. Il rapporto tra i decreti e la Legge di Emergenza turca. ... 161
4.2. Considerazioni generali sulla compatibilità delle misure emergenziali turche con le clausole internazionali di deroga. ... 162
4.3. I licenziamenti di massa. ... 167
4.4. La liquidazione ex lege di associazioni e società e la confisca dei relativi beni e patrimoni. ... 176
4.5. I provvedimenti incidenti sulla libertà di espressione. ... 178
4.6. Le deroghe alle garanzie procedurali nei giudizi penali. .... 183
4.6.1. Le misure in materia di privazione della libertà personale. ... 186
4.6.2. Le misure relative al diritto a ricevere un’assistenza difensiva effettiva. ... 190
4.7. La mancata previsione di garanzie contro gli abusi. ... 195
4.7.1. Il caso Akif Zihni c. Turchia. ... 201
4.7.2. La “Commission on Examination of the State of Emergency Procedures” istituita dal decreto no. 685. ... 206
4.8. Il trattamento delle persone in stato di detenzione: possibili violazioni di diritti inderogabili. ... 209
4
5. Il rispetto delle obbligazioni procedurali collegate alle dichiarazioni di deroga alle Convenzioni in materia di diritti umani.
... 211
6. Considerazioni conclusive sulla deroga turca. ... 215
CONCLUSIONE ... 218
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI ... 222
FONTI NORMATIVE ... 228
PRASSI E GIURISPRUDENZA DEGLI ORGANISMI DI CONTROLLO IN MATERIA DI DIRITTI UMANI ... 231
GIURISPRUDENZA NAZIONALE ... 241
5
INTRODUZIONE
La necessità di far fronte a situazioni di emergenza è avvertita sin dai tempi antichi, tanto che già nell’antica Roma si prevedeva un meccanismo di reazione a tali evenienze. Quando il Senato riteneva che esistesse un grave pericolo e che i mezzi giuridici ordinari non fossero adeguati per garantire la sicurezza della Repubblica, proponeva ai consoli di nominare un dittatore1. Il modo in cui era organizzata la dittatura nella Repubblica romana è stato a lungo considerato un esempio di un buon corpus di regole per gli stati di emergenza2. Questo è dovuto al fatto che lo stato di emergenza era rigidamente formalizzato, controllato e limitato nel tempo. Ciò consentiva di garantire il più possibile la libertà degli individui e il successivo ritorno alle istituzioni ordinarie di governo3. Tale apprezzamento della dittatura romana ha anche influenzato il modo in cui sono state strutturate ed interpretate le norme in materia di stato di emergenza redatte, dopo la seconda guerra mondiale, nelle costituzioni nazionali e nei trattati internazionali in materia di diritti umani, quali la Convenzione europea dei diritti dell’uomo4
e il Patto Internazionale sui diritti civili e politici5.6 Infatti, le ragioni che nell’antica Roma portavano al passaggio ad una “tirannia elettiva”7
, corrispondono alle esigenze che ancora oggi giustificano la previsione di poteri di emergenza ed in particolare la deroga, da parte degli Stati, alle loro obbligazioni internazionali in materia di diritti umani.
1 M.O’B
OYLE,Emergency Government and Derogation under the ECHR. Lecture given to the Law Society, Dublino, 15 Marzo 2016, p.3.
2 J-P. L
OOF:“Crisis situations, counter terrorism and derogation from the European Convention on Human Rights. A threat Analysis”, in BUYSE,A.(ed.), Margins of Conflict. The ECHR and Transitions to and from Armed Conflicts, Antwerp-Cambridge-Portland, 2010, p. 36.
3 Ibidem.
4 Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà
Fondamentali, 4 Novembre 1950. Di qui in avanti anche menzionata come “CEDU”.
5 Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici, 16 Dicembre 1966. Di qui in avanti
abbreviato come “il Patto” o “il Patto delle Nazioni Unite” o “PIDCP”.
6
J-P.LOOF,op. cit., p. 36.
7
6
Alla luce dei recenti attentati che hanno colpito alcuni paesi del Consiglio d’Europa e delle minacce terroristiche tutt’oggi incombenti sugli Stati dell’Occidente, appare più che mai opportuno capire quali siano le situazioni di emergenza rilevanti ai sensi del diritto internazionale e quali misure gli Stati possano adottare per fronteggiarle. Il problema principale che si pone in materia è quello di trovare un giusto equilibrio tra le esigenze di sicurezza nazionale, da un lato, e i diritti fondamentali degli individui dall’altro8
. È stato affermato in dottrina che, pur essendo un paradosso, un sistema di protezione delle libertà civili, per essere effettivo, deve prevedere un meccanismo per il suo stesso venir meno (“failure”), quando ciò sia necessario per la sopravvivenza della democrazia, a fronte di minacce che mirino a distruggerla9. Sebbene l’opinione principale in materia sia, appunto, quella che si debba trovare un “fair balance” tra sicurezza nazionale e diritti umani10, o tra libertà e ordine11, alcuni autori sostengono che delle restrizioni alla libertà possano essere giustificate solo dalla necessità di preservare la libertà stessa e non in nome di altri valori, quali l’ordine o la sicurezza12
. Come che si guardi la questione, appare importante capire quali siano le norme e le istituzioni deputate ad effettuare il bilanciamento tra gli interessi contrastanti che vengono in gioco nelle situazioni emergenziali. La ricerca di un tale bilanciamento non è, però, l’unico scopo della normativa internazionale in materia di emergenza. Tale disciplina mira anche ad evitare abusi da parte degli Stati, impedendo, ad esempio, che vengano
8 V.E
BOLI,La Tutela dei Diritti Umani negli Stati di Emergenza,Milano, 2010, p. 12.
9 C. G
EARTY:“Rethinking Civil Liberties in a Counter-Terrorism World”, European Human Rights Law Review, 2007, p. 113.
10 M. F
REEMAN: “Order, Rights and Threats: Terrorism and Global Justice”, in ASHBY WILSON,R.(edited by):Human Rights in the “War on Terror”, Cambridge, 2005, p. 45; European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Turkey: Opinion on the Legal Framework governing Curfews, CDL-AD(2016)010, 13 giugno 2016, § 95.
11 F.R.T
ESON:“Liberal Security”, in ASHBY WILSON,R.(edited by):Human Rights in the “War on Terror”, Cambridge, 2005, p. 58.
12
7
violati determinati “core rights” o che sia ristretto il godimento di diritti che non hanno alcun nesso razionale con la necessità di risolvere problemi di sicurezza in situazioni di emergenza13. Infatti, se è vero che taluni diritti e libertà fondamentali devono effettivamente essere limitati in tali circostanze, è anche vero che gravi violazioni dei diritti umani avvengono proprio durante le situazioni emergenziali14. Manfred Nowak ha notato che nella prassi c’è una tendenza, in particolare da parte di dittature militari, di fare un cattivo uso delle misure di emergenza, con lo scopo di preservare la propria posizione di potere, spesso previamente raggiunta attraverso la violazione della costituzione15. Un altro aspetto preoccupante rilevato da Nowak riguarda il fatto che in molti Stati le emergenze e altri stati di eccezione sono diventati una forma “normale” di esercizio del potere statale16
. Spesso, basandosi su dubbie basi legali o su meri poteri de facto, tutte le garanzie costituzionali sono sospese in nome della sicurezza nazionale o al fine di combattere tentativi di sovversione, terrorismo o altri “nemici della costituzione”17
. Anche la letteratura giuridica relativa agli stati di emergenza mostra come concetti quali “public
emergencies” e “unprecedented threats” siano spesso stati richiamati
in passato per giustificare vere e proprie violazioni dei diritti umani18. In particolare, storicamente, sono state adottate misure quali l’arresto, la detenzione segreta o autorizzata con meri procedimenti sommari davanti a tribunali speciali; la tortura o l’uccisione di un numero
13 P. A
LSTON, R. GOODMAN.: International Human Rights. The Successor to International Human Rights in Context: Law, Politics and Morals, Oxford, 2013, p. 394.
14 J
OSEPH,S.,SCHULTZ,J., CASTAN,M.,EVATT,E.:The International Covenant on Civil and Political Rights : cases, materials, and commentary, Oxford, 2000, p. 623; G.CATALDI,“Le deroghe ai diritti umani in stato di emergenza”, in L. PINESCHI (a cura di): La Tutela Internazionale dei Diritti Umani: Norme, Garanzie, Prassi, Milano, 2015, p. 753.
15
M. NOWAK: U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, Kehl - Strasbourg - Arlington, 2005, p. 84.
16 Ibidem. 17
Ibidem.
18
8
indeterminato di persone; la limitazione di diritti di partecipazione politica e di opposizione19.
Sul piano nazionale, la maggior parte delle costituzioni contiene una disciplina delle situazioni di emergenza che conferisce poteri eccezionali al capo dello Stato o al Governo, compreso il potere di limitare o sospendere i diritti degli individui, talvolta anche senza il consenso del Parlamento20. Questo “diritto costituzionale di
emergenza” dello Stato può essere paragonato al diritto di difesa
riconosciuto ai singoli individui dal diritto penale sostanziale21. Inoltre, esso offre ai supremi organi costituzionali dello Stato una base legale per evitare danni eccezionali e irreparabili all’interesse pubblico derivanti da guerre, tentativi di sovversione dell’ordine costituzionale o altri gravi eventi, anche di carattere naturale22.
Al diritto internazionale spetta il difficile compito di trovare un equilibrio tra, da un lato, il riconoscimento del diritto degli Stati di difendere il proprio ordine costituzionale e democratico, e dall’altro l’esigenza di prevenire abusi rispetto ai diritti degli individui23
.
A questo scopo si consente agli Stati, in determinate circostanze, di limitare o sospendere i loro obblighi in materia di diritti umani, pur dovendo al contempo rispettare una serie di condizioni. In proposito, gli strumenti giuridici a disposizione degli Stati sono essenzialmente di due tipi: le cd. limitation clauses e le clausole di deroga. Si vedrà che sono queste ultime quelle che vengono in gioco negli stati di emergenza e sono dunque queste che costituiranno l’oggetto del presente lavoro. In particolare, si analizzerà lo stato di emergenza così come esso si configura nel contesto delle clausole di deroga contenute negli articoli 15 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e 4 del Patto Internazionale sui diritti civili e politici. Nel primo Capitolo
19 M. NOWAK,op.cit., p. 85. 20 Ibidem, p. 84. 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 Ibidem, p. 85.
9
verrà quindi dapprima delineato l’ambito di applicazione di tali disposizioni, chiarendo quali situazioni ricadono nel concetto di “war
or other public emergency threatening the life of the nation”24
. Successivamente, saranno analizzati i requisiti tipici di ogni pericolo pubblico minacciante la vita della nazione, con particolare riferimento all’eccezionalità, alla gravità e all’attualità o imminenza. Da ultimo, verrà affrontato il tema del rapporto tra la supervisione europea circa la valutazione relativa all’esistenza di uno stato di emergenza e il margine di apprezzamento lasciato invece agli Stati.
Si osserverà poi che, una volta che un paese dichiari l’esistenza di uno stato di emergenza conforme ai requisiti richiesti dagli articoli 15 CEDU e 4 PIDCP, esso non può adottare qualsiasi misura ritenga opportuna per far fronte alla situazione. In altre parole, pur avendo legittimamente esercitato la facoltà di deroga, gli Stati non hanno un potere arbitrario quanto alle misure emergenziali adottabili25. L’insieme delle condizioni contenute nelle clausole convenzionali di deroga funge da limite alla discrezionalità degli Stati nel reagire alle emergenze26, garantendo la protezione di alcuni diritti fondamentali anche in circostanze in cui gli individui potrebbero essere particolarmente vulnerabili di fronte all’azione delle autorità pubbliche27. Come affermato dai Siracusa Principles, le deroghe ai diritti umani consentite per rispondere ad una minaccia alla vita della nazione, non possono essere esercitate in un “legal vacuum”28
. Anche
24 CEDU, Art. 15 (1). L’articolo 4 PIDCP parla di “public emergency which
threatens the life of the nation”.
25 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, en LASAGABASTER HERRARTE,I.(director):Convenio Europeo de Derechos Humanos: comentario sisemático, Madrid, 2004, p. 563; G.GONZALEZ, “L’état d’urgence au sens de l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’homme”, Cahiers de la recherche sur les droits fondamentaux, n. 6, 2007, p. 99.
26
V.EBOLI, op. cit., p.17.
27 D. H
ARRIS,M.O’BOYLE,E.BATES,C.BUCKLEY:Harris, O’Boyle & Warbrick: law of the European Convention on Human Rights, Oxford, 2014, p. 823.
28
Siracusa Principles on the Limitation and derogation provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights, UN Doc. E/CN.4/1985/4, § 61.
10
nelle situazioni di emergenza, infatti, la rule of law deve prevalere29. D’altronde, la ratio ultima dell’instaurazione di un regime emergenziale appare essere sempre quella di garantire i diritti degli individui tramite la preservazione dello stato di diritto30. In particolare, gli Stati, nell’adottare misure emergenziali, dovranno: attenersi ai principi di proporzionalità e non discriminazione; rispettare gli altri obblighi internazionali da essi assunti; astenersi dal derogare ai diritti previsti come inderogabili. Tali obbligazioni sostanziali gravanti sugli Stati che si trovino ad affrontare una situazione di emergenza saranno oggetto di approfondimento nel Capitolo II.
Successivamente ci si soffermerà sulle obbligazioni procedurali che gli Stati deroganti devono adempiere in simili contesti. Più precisamente, nel Capitolo III si analizzeranno il requisito della proclamazione ufficiale dello stato di emergenza, espressamente previsto solo nell’articolo 4 PIDCP, e l’obbligo di notifica, presente sia nell’articolo 4 (3) PIDCP che nell’articolo 15 (3) CEDU. Si constaterà come anche le obbligazioni di tipo procedurale imposte agli Stati abbiano una finalità di garanzia dei diritti umani in situazioni di “public emergency
threatening the life of the nation”.
L’analisi svolta nei primi tre Capitoli è propedeutica rispetto all’ultimo, nel quale ci si proporrà di riflettere sullo stato di emergenza dichiarato in Turchia a seguito del tentato colpo di stato del luglio 2016. Si procederà dunque all’applicazione concreta dei principi astrattamente analizzati in precedenza. In primo luogo si prenderà in esame la situazione fattuale che ha portato alla dichiarazione dello stato di emergenza in Turchia, al fine di valutare se possa essere considerata una “public emergency threatening the life of the nation”. Successivamente si analizzeranno alcune delle norme introdotte dal Governo turco per far fronte all’emergenza. Nel valutare tali previsioni alla luce delle obbligazioni sostanziali esaminate nel Capitolo II, si farà
29
Ibidem, § 64.
30
11
riferimento anche alle prime pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale, pur non essendosi ancora espressa sul merito delle misure emergenziali, è già intervenuta in relazione alla situazione turca. Da ultimo verrà valutato il rispetto, da parte della Turchia, delle obbligazioni procedurali descritte nel Capitolo III. Nel complesso, nel Capitolo IV, saranno messi in luce gli aspetti di conformità e quelli di attrito rispetto al quadro giuridico internazionale in materia di deroghe ai diritti umani in stati di emergenza.
12
CAPITOLO I. LO STATO DI EMERGENZA
1. Premessa.
A fronte di pericoli particolarmente gravi ed eccezionali, il diritto internazionale consente agli Stati di dichiarare lo stato di emergenza e di apportare deroghe ad alcuni diritti umani, sospendendo il loro godimento nella misura strettamente necessaria per far fronte alla situazione. Prima di procedere all’analisi dei requisiti richiesti affinché si possa parlare di uno stato di emergenza rilevante ai sensi delle clausole di deroga contenute nei trattati sui diritti umani, è opportuno fare una breve premessa. Tali clausole sono concepite per essere adottate nel contesto di forme di Stato in cui i processi sociali ed economici e i rapporti politici sono caratterizzati da una certa stabilità, per cui le situazioni di emergenza si presentano come fenomeni residuali e temporalmente circoscritti1. Solo in un quadro simile è infatti possibile distinguere tra regime giuridico ordinario ed eccezione giustificante deroghe ai diritti umani2. Il regime emergenziale non può essere la normalità di un ordinamento, esso deve costituire l’eccezione. Le clausole di deroga sono l’extrema ratio cui ricorrere quando l’emergenza non possa essere fronteggiata con gli strumenti giuridici ordinari3. Al di fuori di tali casi, i trattati in materia di diritti umani esigono che gli Stati contraenti si attengano alle norme in essi contenute. Perciò, se, ad esempio, uno Stato ritiene che il terrorismo costituisca un pericolo grave per tutta la nazione, esso può derogare alle norme pattizie sui diritti umani, ma rispettando i limiti previsti nelle stesse clausole di deroga, che saranno successivamente analizzati.
1G.C
ATALDI,“Le deroghe ai diritti umani in stato di emergenza”, in L. PINESCHI (a cura di), op. cit., p. 754.
2 Ibidem. 3 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,Commentario alla Convenzione Europea per la Tutela dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, Padova, 2001., p. 430.
13
Altrimenti, lo Stato deve rispettare i propri obblighi internazionali. Non c’è una possibilità intermedia4
.
2. Lo stato di emergenza nelle convenzioni in materia di diritti umani.
La maggior parte delle convenzioni in materia di diritti umani contiene una disposizione di deroga che permette agli Stati di sottrarsi in tutto o in parte, sebbene in via temporanea, alle obbligazioni previste nei trattati stessi, pur nel rispetto di determinate condizioni5. Queste ultime, come si vedrà a breve, normalmente includono: la definizione del concetto di emergenza, il rispetto di talune obbligazioni procedurali e l’elenco di diritti inderogabili anche in caso di emergenza6
.
A livello internazionale, una convenzione che contiene un’importante clausola di deroga è il Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici, il cui articolo 4 si esprime nel modo seguente:
“1. In caso di pericolo pubblico eccezionale, che minacci l’esistenza
della nazione e venga proclamato con atto ufficiale, gli Stati parti del presente Patto possono prendere misure le quali deroghino agli obblighi imposti dal presente Patto, nei limiti in cui la situazione strettamente lo esiga, e purché tali misure non siano incompatibili con gli altri obblighi imposti agli Stati medesimi dal diritto internazionale e non comportino una discriminazione fondata unicamente sulla razza, sul colore, sul sesso, sulla lingua, sulla religione o sull’origine sociale. 2. La suddetta disposizione non autorizza alcuna deroga agli articoli 6, 7, 8 (par. 1 e 2), 11, 15, 16 e 18.
3. Ogni Stato parte del presente Patto che si avvalga del diritto di deroga deve informare immediatamente, tramite il Segretario generale delle Nazioni Unite, gli altri Stati parti del presente Patto sia delle
4 A.C
ASSESE,I diritti umani oggi, Roma- Bari, 2010, p. 207.
5 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, en LASAGABASTER HERRARTE,I.(director),op. cit., p. 550.
6
14
disposizioni alle quali ha derogato sia dei motivi che hanno provocato la deroga. Una nuova comunicazione deve essere fatta, per lo stesso tramite, alla data in cui la deroga medesima viene fatta cessare."
Nel panorama del Consiglio d’Europa, le norme di riferimento sono principalmente contenute nell’articolo 15 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo7, il quale, sotto la rubrica “Deroga in caso di stato
d’urgenza”, recita: “1. In caso di guerra o in caso di altro pericolo
pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte contraente può adottare delle misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in conflitto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale.
2. La disposizione precedente non autorizza alcuna deroga all’articolo 2, salvo il caso di decesso causato da legittimi atti di guerra, e agli articoli 3, 4 § 1 e 7.
3. Ogni Alta Parte contraente che eserciti tale diritto di deroga tiene informato nel modo più completo il Segretario generale del Consiglio d’Europa sulle misure prese e sui motivi che le hanno determinate. Deve ugualmente informare il Segretario generale del Consiglio d’Europa della data in cui queste misure cessano d’essere in vigore e in cui le disposizioni della Convenzione riacquistano piena applicazione.”
Inoltre, tra le altre convenzioni firmate in seno al Consiglio d’Europa, possono menzionarsi la Convenzione Europea di Stabilimento8 e la
7 Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà
Fondamentali, 4 Novembre 1950.
8 Convenzione Europea di Stabilimento, 13 Dicembre 1955, Articolo 28: “In time of
war or other public emergency threatening the life of the nation, any Contracting Party may take measures derogating from its obligations under this Convention to the extent strictly required by the exigencies of the situation and provided that such measures are not inconsistent with its other obligations under international law. 2 Any Contracting Party availing itself of this right of derogation shall keep the Secretary General of the Council of Europe fully informed of the measures which it has taken and the reasons therefor. It shall also inform the Secretary General of the
15
Carta Sociale Europea9, che contengono una previsione simile all’articolo 15 CEDU. Al contrario, nel contesto dell’Unione europea, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea10 non contiene una disposizione analoga, ma essa lascia impregiudicata la possibilità, per gli Stati membri, di ricorrere al suddetto articolo 1511. Come precisato nel testo delle Spiegazioni12 relative all’articolo 52 della Carta fondamentale dei diritti dell’Unione Europea, gli Stati membri possono pertanto derogare ai diritti tutelati dalla CEDU in caso di guerra o altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, quando agiscono nell’ambito della difesa in caso di guerra o nell’ambito del mantenimento dell’ordine pubblico, conformemente alle loro responsabilità ex articoli 4 (1) TUE e 72 e 374 TFUE13.
Per quanto riguarda il continente americano, l’articolo 27 della Convenzione Americana dei Diritti Umani14 dispone che:
“1. In tempo di guerra, pericolo pubblico o altra emergenza che
minaccia l'indipendenza o la sicurezza di uno Stato Parte, lo Stato può adottare misure in deroga agli obblighi assunti in forza della presente Convenzione nell'estensione e per il periodo di tempo strettamente richiesti dalle esigenze della situazione, a condizione che tali misure
Council when such measures have ceased to operate and the provisions of the Convention are again being fully executed.”
9
Carta Sociale Europea, 3 maggio 1996, Articolo 30: “1 In caso di guerra o di altro pericolo pubblico che minaccia la vita della nazione, ogni Parte può prendere misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Carta, rigorosamente entro i limiti in cui ciò sia richiesto dalla situazione ed a condizione che tali misure non siano in contrasto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale. 2 Ogni Parte che ha esercitato questo diritto di deroga informa entro un periodo di tempo ragionevole, il Segretario generale del Consiglio d’Europa delle misure adottate e dei motivi che le hanno ispirate. Essa deve inoltre informare il Segretario generale della data in cui queste misure hanno cessato di essere in vigore e alla quale le disposizioni della Carta che ha accettato sono di nuovo pienamente applicabili.”
10 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, 18 dicembre 2000. 11 V. Z
AGREBELSKY, R.CHENAL, L.TOMASI: Manuale dei diritti fondamentali in Europa, Bologna, 2016, p. 120.
12 Spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali, (2007/C 303/02), Titolo
VII, p. 14.
13
Cfr.: V.ZAGREBELSKY,R.CHENAL,L.TOMASI,op. cit., p. 120.
14
16
non siano incompatibili con i suoi ulteriori obblighi secondo il diritto internazionale e non comportino discriminazioni sulla base di razza, colore, sesso, lingua, religione o origine sociale.
2. La norma precedente non autorizza alcuna deroga rispetto ai seguenti articoli: 3 (diritto alla personalità giuridica); 4 (diritto alla vita); 5 (Diritto ad un trattamento umano); 6 (libertà dalla schiavitù); 9 (irretroattività della legge penale); 12 (libertà di coscienza e religione); 17 (diritti della famiglia); 18 (diritto al nome); 19 (diritti del bambino); 20 (diritto alla nazionalità); 23 (diritti di partecipazione politica); o delle garanzie giudiziarie essenziali per la protezione di tali diritti.
3. Ogni Stato Parte che si avvale del diritto di deroga deve immediatamente informare gli altri Stati Parti attraverso il Segretario Generale dell'Organizzazione degli Stati Americani di quali disposizioni ha disposto la sospensione, nonché le ragioni che hanno motivato la deroga e la data in cui essa dovrà cessare.”
Anche la più recente Carta araba dei diritti umani15 contiene, all’articolo 4, una clausola che prevede la possibilità di deroga al regime istituito dalla Carta stessa. Essa risulta formulata nel modo seguente: “1. In exceptional situations of emergency which threaten
the life of the nation and the existence of which is officially proclaimed, the States parties to the present Charter may take measures derogating from their obligations under the present Charter, to the extent strictly required by the exigencies of the situation, provided that such measures are not inconsistent with their other obligations under international law and do not involve discrimination solely on the grounds of race, colour, sex, language, religion or social origin.
2. In exceptional situations of emergency, no derogation shall be made from the following articles: article 5, article 8, article 9, article
15
17
10, article 13, article 14, paragraph 6, article 15, article 18, article 19, article 20, article 22, article 27, article 28, article 29 and article 30. In addition, the judicial guarantees required for the protection of the aforementioned rights may not be suspended.
3. Any State party to the present Charter availing itself of the right of derogation shall immediately inform the other States parties, through the intermediary of the Secretary-General of the League of Arab States, of the provisions from which it has derogated and of the reasons by which it was actuated. A further communication shall be made, through the same intermediary, on the date on which it terminates such derogation.”
Infine, si nota che non c’è un’espressa previsione in materia nella Carta Africana dei Diritti Umani16. L’assenza di una clausola di deroga potrebbe essere interpretata sia come volontà di impedire qualsiasi deroga al regime della Carta, sia come una lacuna nel sistema di protezione dei diritti umani in situazioni di emergenza17. Dal punto di vista della Commissione Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli, la mancata previsione di una clausola di deroga “does not allow for states
parties to derogate from their treaty obligations during emergency situations”18. La suddetta Commissione ha inoltre aggiunto che nemmeno una guerra civile può essere sfruttata “as an excuse by the
state (for) violating or permitting violations of rights in the African Charter”19.
16 Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, 27 giugno 1981. 17 V.E
BOLI,op. cit., p. 10.
18 Commissione Africana dei Diritti dell’Uomo e dei Popoli, Commission Nationale
des Droits de l’Homme et des Libertés c. Chad, Ottobre 1995, § 40.
19 Ibidem. Cfr.: O
FFICE OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN COOPERATION WITH THE INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION: Human Rights in the administration of justice: A Manual on Human Rights for Judges, Prosecutors and Lawyers, New York and Geneva, 2003, p. 816.
18
3. L’ambito di applicazione delle clausole di deroga: “la guerra o altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”.
Il primo concetto cardine di ogni clausola di deroga è quello relativo alle circostanze nelle quali è consentito porre in essere il regime derogatorio. È infatti da questo che dipende il campo di applicazione delle norme in materia.
Nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo l’articolo 15 menziona, come presupposti della deroga, il caso di “guerra” e quello di un “altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”. Benché l’inciso “che minacci la vita della nazione” sembri riferirsi al solo “pericolo pubblico”, è da ritenere che anche il “caso di guerra” legittimi deroghe alla Convenzione solo se sia tale da minacciare la vita della nazione20. Nel Patto delle Nazioni Unite la formula è simile a quella della Convenzione europea, salvo per il fatto che in esso manca il riferimento espresso alla guerra21. A parte questa esclusione, i due testi coincidono. Questo è dovuto al fatto che i relativi lavori preparatori si sono influenzati reciprocamente. Infatti, da un lato, la prima stesura dell’articolo 15 della CEDU fu fatta, all’inizio del 1950, avvalendosi del beneficio di quasi tre anni di discussione tra i redattori del Patto delle Nazioni Unite22. Dall’altro lato, successivamente, nel corso dei lavori preparatori del Patto, la scelta terminologica relativa allo stato di emergenza è stata guidata dal continuo riferimento all’art. 15 della CEDU adottato nel frattempo23.
20 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 428; M.O’BOYLE:“Emergency Government and Derogation under the ECHR”, European Human Rights Law Review, 2016, pp. 337.
21
Nella Carta araba si parla di “exceptional situations of emergency”. Si veda la Carta araba dei diritti umani, 22 maggio 2004.
22 J. F
ITZPATRICK:Human Rights in Crisis: the International System for protecting Rights during States of Emergency, Philadelphia, 1994, p. 52.
23
19 3.1. Il concetto di “guerra”.
Per quanto riguarda il primo ambito di applicazione dell’Articolo 15 CEDU, e cioè la guerra, occorre sottolineare che la Corte di Strasburgo, nella sua giurisprudenza, non è mai stata chiamata a pronunciarsi sul significato di tale nozione ai sensi della disposizione in commento24. La dottrina ritiene che tale concetto ricomprenda ogni tipo di conflitto armato, sia esso preceduto o meno da una formale dichiarazione di guerra25. Più nello specifico, la International Law Association ha identificato almeno quattro tipi di emergenze legate al fenomeno della guerra. Essi riguardano: a) lo stato di emergenza dichiarato in aree non occupate di una nazione che è stata invasa da un potere straniero; b) un regime di legge marziale (“a martial law
regime”) imposto dal potere occupante nelle aree occupate della
nazione invasa; c) un’emergenza dichiarata a seguito di un conflitto armato interno al paese; d) un’emergenza dichiarata a seguito di un conflitto armato interno al paese supportato dall’intervento straniero al fianco di ribelli belligeranti26. In generale, non sembra opportuno applicare criteri rigidi e strettamente formali per l’individuazione di una situazione di guerra rilevante come “public emergency”, anche perché le guerre moderne raramente li rispecchiano27. D’altra parte,
24
Council of Europe, Guide on Article 15: Derogation in Time of Emergency, 2016, p. 6, § 6. Tuttavia, tale concetto è importante perché la “guerra” porta con sé l’applicazione del diritto internazionale umanitario e pone la questione di capire quale branca del diritto internazionale debba applicarsi in tali situazioni, cioè International human rights law (IHRL) o International humanitarian law (IHL), oppure una variazione di entrambi. Cfr: M.O’BOYLE:“Emergency Government and Derogation under the ECHR”, European Human Rights Law Review, 2016, pp. 336- 337. Sulla relazione tra gli obblighi derivanti dai trattati sui diritti umani e diritto internazionale umanitario, si veda ad esempio: V. EBOLI, op. cit., capitolo III; J. D’ASPREMONT e J. DE HEMPTINNE: Droit International humanitaire, Paris, 2012, capitolo IV.
25 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 429.
26 S. R. C
HOWDHURY:Rule of law in a State of Emergency. The Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency, London, 1989, p. 23.
27
I. LASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER HERRARTE (director):op.cit., p. 556.
20
qualora un conflitto non rientrasse nella definizione giuridica di guerra, non per questo sarebbe esclusa tout court l’applicazione dell’articolo 15, in quanto potrebbe essere considerato come una forma di “altro
pericolo pubblico che minaccia la vita della nazione”. È tuttavia
necessario che il conflitto o comunque il pericolo abbia una certa intensità, ciò al fine di impedire un impiego abusivo dell’articolo 15 per fenomeni che, nonostante la loro denominazione (si pensi ad esempio alla cd. “guerra fredda”), non erano quelli che i redattori della Convezione avevano in mente per l’attivazione del meccanismo derogatorio28. Inoltre, è opportuno precisare che, come per ogni altro “pericolo pubblico”, anche in caso di “guerra” è necessario, per potersi avvalere della facoltà di deroga, un espresso ricorso da parte dello Stato all’articolo 15 CEDU, essendo esclusa l’applicabilità automatica della clausola di deroga per il solo fatto che sussista una guerra29. Fino ad oggi non c’è stato alcun caso di fronte alla Corte di Strasburgo in cui sia stato contestato il ricorso all’articolo 15 invocato sulla base dell’asserita esistenza di uno stato di guerra. Né la Russia né la Georgia si sono avvalse della facoltà di deroga nel contesto del conflitto armato insorto tra di esse nel 200830.
Si è già fatto cenno al fatto che nell’articolo 4 del PIDCP si menziona solo il “pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”, omettendo ogni riferimento alla guerra. Tale soppressione fu voluta per evitare di dare l’impressione di una legittimazione di tale fenomeno nell’ambito del sistema delle Nazioni Unite31
. Questo è quanto emerge
28 Ibidem.
29
V.EBOLI,op. cit., p. 35.
30 D. H
ARRIS,M.O’BOYLE,E.BATES,C.BUCKLEY, op. cit., p. 830.
L’unico caso in cui ha assunto rilevanza l’esistenza di uno stato di “guerra” nella giurisprudenza di Strasburgo sembra essere De Becker c. Belgio. Qui, però, la Commissione europea dei diritti dell’uomo ha censurato il persistente uso, in tempo di pace, delle misure sospensive della libertà di espressione precedentemente adottate in tempo di guerra. Si veda De Becker c. Belgio, Rapporto della Commissione europea dei diritti dell’uomo, 22 gennaio 1960, § 271.
31
21
con chiarezza dai lavori preparatori del Patto32. Tuttavia, ciò non
significa che in situazioni di guerra non siano consentite deroghe ai diritti riconosciuti dal Patto stesso33. Al contrario, un conflitto armato internazionale rappresenta il prototipo di un pericolo pubblico che minacci la vita della nazione e dunque comporterà anch’esso l’applicazione della disciplina prevista dall’articolo 4 del Patto. Questo è infatti quanto è stato ripetutamente enfatizzato in sede di redazione di tale disposizione34. Per esempio, il Nicaragua, nel 1985, giustificò l’estensione dello stato di emergenza alla luce dell’aggressione militare da parte degli Stati Uniti35. Similmente, nel 1993 l’Azerbajan proclamò uno stato di emergenza a causa della minaccia alla propria esistenza proveniente dall’ aggressione perpetrata dalle forze armate armene36
.
3.2. Il concetto di “altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”.
Si passerà ora all’analisi del concetto di “altro pericolo pubblico che
minacci la vita della nazione”, nozione che, rispetto a quella di guerra,
è suscettibile di applicarsi in un più variegato raggio di situazioni e ha dato vita ad una cospicua prassi di deroghe da parte degli Stati.
32
“It was felt that the covenant should not envisage, even by implication, the possibility of war, as the United Nations was established with the object of preventing war.” UN General Assembly, Official Records Annexes, Annotations on the text of the draft International Covenants on Human Rights, UN Doc. A/2929, 1 July 1955, p. 23, § 39.
33 S. R. C
HOWDHURY,op.cit., p. 23; M. NOWAK:op.cit., p. 89.
34 M. N
OWAK:op.cit., p. 90. Cfr., ad esempio: UN Economic and Social Council – Commission on Human Rights, Summary Record of the 126th meeting, New York, U.N. Doc. E/CN.4/SR.126, 14 June 1949; UN Economic and Social Council – Commission on Human Rights, Summary Record of the 130th meeting, New York, U.N. Doc.SR.330, 10 June 1952.
35 Nicaragua, Notification under Article 4 (3) of the Covenant, 11 November 1985,
https://treaties.un.org/Pages/Declarations.aspx?index=Nicaragua&lang=_en&chapter =4&treaty=326 (extracts).
36 Azerbaijan, Notification under Article 4 (3) of the Covenant, 16 April 1993,
https://treaties.un.org/Pages/Declarations.aspx?index=Azerbaijan&lang=_en&chapte r=4&treaty=326 (extracts).
22
Come la maggior parte dei concetti giuridici, anche quello di “pericolo
pubblico che minacci la vita della nazione” è il frutto di
contrapposizioni tra diversi approcci. In particolare, in sede di negoziato del Patto internazionale sui diritti civili e politici, si sono manifestate due opposte posizioni circa il metodo con cui definire il contenuto dell’articolo 4. Agli Stati che hanno proposto di enumerare esplicitamente le circostanze legittimanti la deroga, si sono opposti quelli che preferivano ricorrere all’uso di termini generali, suscettibili di adattarsi alla varietà dei casi concreti37. Ha prevalso quest’ultima tendenza, anche se è stato ritenuto opportuno definire, in qualche modo, la circostanza menzionata (“public emergency”) al fine di limitare la facoltà di deroga a casi assolutamente eccezionali38. La stessa tecnica è stata scelta per le clausole di deroga contenute negli altri testi in materia di diritti umani, precedentemente menzionati. Il fatto che tali clausole siano strutturate in modo aperto e cioè siano prive di un elenco esemplificativo di circostanze legittimanti il ricorso alla deroga, ha due conseguenze39. In primo luogo, assume rilievo preponderante la potenziale incidenza di un fatto concreto sulla struttura istituzionale interna del singolo Stato. Infatti, un certo fatto contingente potrebbe essere visto da un determinato paese come una minaccia alla vita della nazione bisognosa di essere affrontata mediante l’instaurazione del regime derogatorio dei diritti umani; al contrario, un altro paese potrebbe essere in grado di reagire alla medesima situazione avvalendosi dei mezzi giuridici ordinari a sua disposizione40. La seconda conseguenza della menzionata tecnica di redazione delle clausole di deroga è che, grazie alla loro flessibilità, si consente agli Stati di decidere come reagire alle crisi interne41.
37
V.EBOLI,op. cit., p. 13.
38 Ibidem. 39 Ibidem, p. 16. 40 Ibidem. 41 Ibidem.
23
Una volta stabilito il metodo con cui scrivere le clausole di deroga, la successiva questione che si è posta è stata quella relativa alla scelta dell’espressione più idonea a descrivere lo stato di emergenza rilevante. A tal proposito in sede di redazione dell’articolo 4 del Patto delle Nazioni Unite ci furono varie proposte, delle quali si riportano di seguito alcuni esempi. Lo Stato francese propose di utilizzare l’espressione “exceptional danger made evident by a public act or
public disasters”42. Secondo le Filippine, invece, il pericolo pubblico avrebbe dovuto minacciare la sicurezza e il benessere generale della popolazione (“the security and general welfare of the people”43) o comunque gli interessi della popolazione (“interests of the people”44
). Infine, anche l’Unione Sovietica concordava sul riferimento agli “interests of the people”45
, espressione che peraltro compariva anche nella prima versione dell’articolo 15 CEDU, al posto di “life of the
nation”46. Alla fine dei lavori relativi all’articolo 4 PIDCP, si è invece
deciso di adottare la formula “public emergency which threatens the
life of the nation”, sostituendo il termine “nation” a “people”. Tale
scelta fu mossa dall’intento di evitare un’interpretazione nel senso di una minaccia per una sola frazione della popolazione47 anziché della comunità nel suo complesso, che è invece l’oggetto della protezione offerta dalla norma48. Anche se la versione francese dell’articolo 4 si riferisce, oltre che ad uno stato di emergenza già in atto, anche ad un pericolo (“un danger”) di emergenza che minacci la vita della nazione,
42
UN Economic and Social Council – Commission on Human Rights, Summary Record of the 195th meeting, U.N. Doc. E/CN:4/SR.195, 29 May 1950, p. 9, § 42.
43 Ibidem, p. 15, § 76. Cfr. V.E
BOLI,op. cit., p. 14.
44 UN Economic and Social Council – Commission on Human Rights, Compilation
of the Comments of Governments on the Draft International Covenant on Human Rights and on the proposed additional articles, U.N. Doc. E/CN.4/365, 22 March 1950, p. 19. Cfr. V.EBOLI,op. cit., p. 14.
45 UN Economic and Social Council – Commission on Human Rights, Summary
Record of the 127th meeting, U.N. Doc. E/CN.4/SR.127, 17 June 1949, p. 12.
46
J.E.S.FAWCETT:The Application of the European Convention on Human Rights, Oxford, 1987, p. 308, nota n. 4.
47 N.B
OUZIRI.: La protection des droits civils et politiques par l’O.N.U. L’œuvre du comité des droits de l’homme, Paris, 2003, p.210.
48
24
tale pericolo non deve essere meramente immaginato o temuto49. Piuttosto, la vita della nazione deve essere realmente e direttamente minacciata in misura eccezionale50.
Così formulata, la nozione di “public emergency” di cui all’articolo 4 del Patto è idonea a ricomprendere situazioni di disordine interno allo Stato, terrorismo e guerra civile51. Similmente, la dottrina relativa all’articolo 15 della CEDU ha chiarito che lo stesso concetto si applica a casi di rivolta, insurrezioni, complotti, tentativi di colpi di Stato diretti contro l’ordine costituzionale e minacce alla sicurezza interna provenienti da gruppi terroristici52. Al contrario, semplici agitazioni politiche quali scioperi o manifestazioni non sono sufficienti per parlare di “pericolo pubblico che minacci la vita della nazione”53
. Non è invece necessario che il pericolo sia di natura politica54: esso può derivare anche da catastrofi naturali55 o ambientali56, quali ad esempio cicloni57, terremoti58, inondazioni59 o anche incidenti nucleari qualora i loro effetti rendano incerta la prosecuzione della vita organizzata della comunità60. È interessante notare che nell’ambito della Convenzione Americana c’è un riferimento specifico a
49 M. N
OWAK:op.cit., p. 90.
50 Ibidem; Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the
International Covenant on Civil and Political Rights, UN Doc. E/CN.4/1985/4, 1985, § 39.
51 S. J
OSEPH,J.SCHULTZ,M.CASTAN,E.EVATT:The International Covenant on Civil and Political Rights : cases, materials, and commentary, Oxford, 2000, p. 624; M. NOWAK:op.cit., p. 90.
52 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER HERRARTE (director),op.cit., p. 556.
53
Danimarca, Norvegia, Svezia e Olanda c. Grecia (il “Caso Greco”), 5 novembre 1969, Rapporto della Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo, §§ 165 e 207 s.s.
54 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER HERRARTE (director),op.cit., p. 557.
55 S. J
OSEPH, J. SCHULTZ, M. CASTAN, E. EVATT, op.cit., p. 624; G. CATALDI, “Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B.CONFORTI,G. RAIMONDI,op. cit., p. 430.
56 M. N
OWAK:op.cit., p. 91.
57 Ibidem. 58
S. JOSEPH,J.SCHULTZ,M.CASTAN,E.EVATT,op.cit., p. 624; M. NOWAK:op.cit., p. 91.
59 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER HERRARTE (director),op.cit., p. 557.
60
25
quest’ultimo tipo di fenomeni. Nell’ articolo 27 si menziona, infatti, accanto all’espressione più generale di “emergency”, quella di “public
danger”. Quest’ultima nozione è la traduzione inglese di “calamidad pública”, locuzione che El Salvador propose di introdurre nella
clausola di deroga proprio al fine di assicurare l’applicazione della stessa alle ipotesi di calamità naturali, frequenti in America61.
Il concetto di “public emergency” è poi suscettibile di essere applicato anche in caso di gravi epidemie62. Nel 2006, ad esempio, lo Stato georgiano ha derogato, in virtù dell’articolo 15 CEDU, agli articoli 1 del primo Protocollo Addizionale alla CEDU (diritto di proprietà) e 2 del Protocollo n. 4 (libertà di movimento), a causa del virus H5N1, cioè la cd. influenza aviaria63.
Infine, è discusso se situazioni di crisi economica possano ricadere nell’ambito di applicazione dell’articolo 4 PIDCP e dell’articolo 15 CEDU. Secondo parte della dottrina, i lavori preparatori dell’articolo 4 PIDCP non ebbero ad oggetto la problematica di tipo economico relativa all’“underdevelopment” perché l’ampiezza di tale questione avrebbe richiesto uno studio ad hoc e non perché si volesse escludere ogni legame col concetto di “public emergency”64
. I Siracusa
Principles affermano che le difficoltà economiche non possono, per se,
giustificare l’instaurazione di un regime emergenziale derogatorio65
. Tuttavia, crisi economiche su larga scala e situazioni permanenti di carestia e arretratezza economica sfocianti in disordini sociali e politici, potrebbero, in casi eccezionali, assumere le dimensioni di un pericolo pubblico che minaccia la vita della nazione ai sensi del
61 V.E
BOLI,op. cit., pp. 14-15.
62 I. L
ASAGABASTER HERRARTE, I. LAZCANO BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER HERRARTE,op.cit., p. 557.
63
Si veda: Annex to letter JJ6239C, 13 March 2006, ETS No. 5 – Article 15.
64 S. R. C
HOWDHURY:op.cit., p. 15.
65 Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the
International Covenant on Civil and Political Rights, UN Doc. E/CN.4/1985/4, 1985, § 41.
26
suddetto articolo 466. Anche con riguardo all’articolo 15 CEDU parte della dottrina considera che una “public emergency threatening the life
of the nation” potrebbe configurarsi in situazioni di grave crisi o
recessione economica67. Tuttavia, tale posizione non è unanime. C’è infatti chi sostiene che, essendo l’“underdevelopment” economico una situazione “ordinaria” per molti Stati, esso non presenta il carattere di straordinarietà intrinseco nella nozione di “public emergency”68
. In ogni caso, appare opportuno sottolineare che l’“underdevelopment” non può costituire un mero pretesto per inammissibili deroghe ai diritti umani. Si è infatti notato in dottrina come talvolta tale condizione sia stata strumentalizzata al fine di instaurare regimi autoritari volti a reprimere i diritti dei cittadini69.
4. I caratteri dell’emergenza.
Affinché una “public emergency” nazionale assuma rilevanza nell’ambito dei sistemi pattizi internazionali, è necessario che essa presenti determinati requisiti. Questi ultimi sono stati ben delineati nella giurisprudenza degli organi di Strasburgo, ma gli stessi criteri di definizione dello stato di emergenza possono essere utilizzati per l’interpretazione anche dell’articolo 4 del Patto delle Nazioni Unite70
.
4.1. Eccezionalità e gravità.
Iniziando l’analisi dei criteri alla luce dei quali valutare l’esistenza di uno stato di emergenza, si deve innanzitutto notare che il pericolo
66
M. NOWAK:op. cit., pp. 91-92.
67 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 430; I. LASAGABASTER HERRARTE,I.LAZCANO
BROTONS: “Derogación en caso de estado de urgencia”, in I. LASAGABASTER
HERRARTE (director), op.cit., p. 557; M. O’BOYLE: “Emergency Government and Derogation under the ECHR”, European Human Rights Law Review, 2016, p. 335.
68 S. J
OSEPH,J.SCHULTZ,M.CASTAN,E.EVATT,op.cit., p. 625.
69
S. R. CHOWDHURY:op.cit., p. 20.
70
27
incombente sullo Stato deve avere i caratteri dell’eccezionalità e della gravità71. Si impone dunque un’interpretazione restrittiva del presupposto di applicazione dell’articolo 15, proprio a causa del carattere eccezionale della previsione in esso contenuta72. In particolare, il pericolo per la vita della nazione deve essere eccezionale e grave al pari di una guerra, come risulta dal fatto che l’articolo 15 parla di guerra o “altro” pericolo pubblico, equiparando, da questo punto di vista, i due fenomeni73.
Più precisamente, per quanto riguarda il concetto di eccezionalità, sin dal “Caso Greco”, la Corte di Strasburgo ha affermato che “the crisis
or danger must be exceptional, in that the normal measures or restrictions, permitted by the Convention for the maintenance of public safety, health and order, are plainly inadequate”74. Si deve dunque trattare di un pericolo a tal punto eccezionale da non poter essere fronteggiato attraverso le limitazioni ai diritti fondamentali normalmente consentite dalle cd. limitation clauses in caso di pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza75
. In circostanze meno drammatiche rispetto a quelle di un vero e proprio stato di emergenza è infatti sufficiente limitare il godimento di alcuni diritti umani, senza
derogare agli stessi76.
Il requisito dell’eccezionalità è ugualmente applicabile nel contesto del Patto internazionale sui diritti civili e politici, il quale contiene,
71 V.E
BOLI,op. cit., p. 17.
72 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 429.
73 G.C
ATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 429.
74 Danimarca, Norvegia, Svezia e Olanda c. Grecia (il “Caso Greco”), 5 novembre
1969, Rapporto della Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo, § 153.
75
G.CATALDI,“Articolo 15. Deroga in caso di stato d’urgenza.”,in S. BARTOLE,B. CONFORTI,G.RAIMONDI,op. cit., p. 429.
Per le clausole che consentono restrizioni di alcuni diritti fondamentali in caso di pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza, si veda il paragrafo 2 degli articoli da 8 a 11 della CEDU. Sulla differenza tra limitation clauses e derogation clauses si veda il Capitolo II, § 1.1.1.
76 G.C
ATALDI,“Le deroghe ai diritti umani in stato di emergenza”, in PINESCHI,L.(a cura di), op. cit., p. 754. Per la differenza tra clausole di deroga e clausole di limitazione dei diritti si veda il paragrafo 1.1.1. del Capitolo II del presente lavoro.
28
similmente alla Convenzione europea, delle limitation clauses77. Non è dunque consentito agli Stati adottare misure derogatorie ai sensi dell’articolo 4 PIDCP se la crisi può essere risolta avvalendosi di tali clausole78. Ciò è quanto normalmente è possibile fare, in uno Stato democratico, in situazioni di manifestazione del pubblico dissenso o di disordine interno79.
Passando alla nozione di gravità, si osserva come essa si sia via via arricchita di significati nel tempo, attraverso le sentenze progressivamente emanate in materia dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. La gravità del pericolo è stata innanzitutto correlata alla necessità che la minaccia riguardasse la popolazione nel suo complesso, intesa come comunità organizzata democraticamente e, quindi, l’ordine democratico in quanto tale80
. Questo principio è stato dapprima affermato nel primo caso in cui gli organi di Strasburgo si sono pronunciati sulla questione relativa all’esistenza di uno stato d’emergenza: il caso Lawless c. Irlanda81
. Tale controversia si inseriva nel quadro di attività terroristiche compiute dall’IRA (Irish Republican
Army) in Irlanda e Irlanda del Nord, tra il 1954 e il 1957. In quel
contesto il governo irlandese, invocando l’articolo 15, derogò all’articolo 5 della CEDU al fine di consentire misure di detenzione extragiudiziale, senza una previa formale imputazione e senza un successivo processo. Nella sentenza della Corte di Strasburgo si afferma che l’espressione “public emergency threatening the life of the
nation” si riferisce ad una situazione eccezionale di crisi o emergenza
che coinvolge l’intera popolazione (“the whole population”) e che costituisce una minaccia per la vita organizzata della comunità di cui lo Stato è composto (“a threat to the organised life of the community of
77
Si vedano gli articoli 12, 14, 18, 19, 21, 22 PIDCP.
78 S. R. C
HOWDHURY:op.cit., p. 26.
79 Ibidem. 80
V.EBOLI,op. cit., p. 17.
81
29
which the State is composed”)82. Due quindi sembrano essere gli elementi che concorrono a determinare la gravità di una situazione di emergenza.
Per quanto riguarda il riferimento alla popolazione nel suo complesso, esso esprime l’entità e la gravità del pericolo, il quale non può essere circoscritto ad una sua parte, ma deve riguardarla complessivamente83. Una mera crisi locale, per quanto grave possa essere, non può essere convertita in un’emergenza nazionale84
. Ciò però non implica che l’evento debba necessariamente ripercuotersi direttamente su tutte le aree abitate dello Stato, anche perché altrimenti Stati con ampi territori, quali ad esempio la Russia, sarebbero pregiudicati a tal riguardo85. Il pericolo potrebbe dunque anche essere geograficamente circoscritto86, purché i suoi effetti coinvolgano le sorti dell’intera popolazione87. Si pensi, ad esempio, agli attacchi terroristici: essi possono colpire soltanto zone limitate del paese, ma i loro effetti sono suscettibili di coinvolgere la sorte dell’intero Stato che li subisce88
. La stessa Corte di Strasburgo ha adottato un approccio più flessibile al riguardo già nel caso Irlanda c. Regno Unito89, nel quale ha affermato che il pericolo pubblico legittimante il regime derogatorio può coinvolgere anche solo una parte del territorio dello Stato90. Nel caso di specie la Corte ha ritenuto che le attività terroristiche poste in essere nella sola Irlanda del Nord fossero tali da rappresentare un pericolo particolarmente grave per l’integrità territoriale del Regno Unito, oltre
82 Ibidem, § 28. Questi due concetti sono stati ribaditi successivamente nel “Caso
Greco”: Danimarca, Norvegia, Svezia e Olanda c. Grecia, 5 novembre 1969, Rapporto della Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo, § 153.
83 V.E
BOLI,op. cit., pp. 18-19.
84 S. R. C
HOWDHURY:op.cit., p. 24.
85 S. J
OSEPH,J.SCHULTZ,M.CASTAN,E.EVATT,op.cit., p. 625.
86
Ibidem, p. 624; D.HARRIS,M.O’BOYLE,E.BATES,C.BUCKLEY:op.cit., p. 833.
87 D.H
ARRIS,M.O’BOYLE,E.BATES,C.BUCKLEY:op.cit., p. 833.
88 V.E
BOLI,op. cit., pp. 15-16.
89
Corte europea dei diritti dell’uomo, Irlanda c. Regno Unito, 18 Gennaio 1978.
90
30
che per le istituzioni e gli abitanti delle sei contee dell’Irlanda del Nord91.
Ciò che è importante, è che ci sia sempre una corrispondenza precisa tra la dichiarazione dello stato di emergenza e le aree territoriali effettivamente colpite dal pericolo. Recentemente, ad esempio, l’Ucraina appare aver tenuto conto di tale principio, laddove nel giugno 2015 ha notificato al Segretario Generale del Consiglio d’Europa una deroga geograficamente limitata, in relazione al conflitto armato insorto nella regione di Donbass92. Stando ai Paris Minimum
Standards, la dichiarazione dello stato di emergenza può coprire
l’intero territorio dello Stato oppure una sua parte, a seconda di quali siano le aree effettivamente coinvolte dalle circostanze che hanno giustificato la dichiarazione93. Qualora l’evento eccezionale coinvolga solo una parte del territorio dello Stato, la deroga dovrà avere effetti limitati a quell’area94
. Nel caso Sakik e altri c. Turchia, la Corte ha ritenuto che la deroga all’articolo 5 CEDU, invocata dallo Stato turco, fosse inapplicabile ratione loci ai fatti in causa, poiché l’arresto e la detenzione dei ricorrenti erano avvenuti ad Ankara, la quale non rientrava tra le province in cui era stato dichiarato lo stato di emergenza95. Il governo turco aveva sostenuto che la minaccia terroristica non fosse circoscritta ad una parte specifica del paese e che la detenzione dei ricorrenti dovesse essere giustificata alla luce di un prolungamento delle attività terroristiche provenienti dall’area geografica coperta dalla dichiarazione dello stato di emergenza96. La Corte ha respinto tale argomentazione, sottolineando che l’oggetto e lo
91 Ibidem, § 212.
92
Annex to the Note verbale JJ7979C, 10 June 2015, ETS No. 5 - Article 15.
93 “Paris Minimum Standards of Human Rights Norms in a State of Emergency”
adopted in 1984 by the International Law Association, American Journal of International Law, 1985, pp. 1072 s.s., Sezione A, n. 4.
94
G.CATALDI,“Le deroghe ai diritti umani in stato di emergenza”, in L. PINESCHI, op.cit., p. 754.
95 Corte europea dei diritti dell’uomo, Sakik e altri c. Turchia, 26 novembre 1997, §
39.
96
31
scopo dell’articolo 15 sarebbero pregiudicati qualora al governo fosse consentito di estendere gli effetti della deroga ad aree non esplicitamente menzionate nella notifica della dichiarazione di emergenza97. Nel 2004, con altre tre sentenze rese contro lo Stato turco, la Corte ha ribadito che ci deve essere una coincidenza tra l’ambito territoriale coperto dalla notifica e il campo di applicazione della legislazione derogatoria d’urgenza. Se le misure derogatorie sono prese al di fuori delle aree rispetto alle quali si applica la deroga, l’articolo 15 non potrà essere invocato dallo Stato per giustificarle98
. Come si è detto, il secondo elemento rientrante nel concetto di “public
emergency threatening the life of the nation” è la minaccia alla vita
organizzata della comunità. Tale nozione non implica che debba necessariamente esserci un pericolo di estinzione della vita della nazione, bensì una rottura dell’ordine o delle comunicazioni tale che la vita organizzata non possa essere mantenuta99. Proprio dal riferimento alla vita organizzata della comunità emerge la ratio della norma, che è quella di garantire la conservazione dell’ordine democratico, funzionale al benessere degli individui100. Tuttavia, sin dalla sentenza
Lawless c. Irlanda101, la Corte di Strasburgo non sembra aver interpretato in maniera molto rigida tale criterio; anzi, la soglia di applicazione dell’articolo 15 da questo punto di vista appare essere stata fissata ad un livello piuttosto basso102. In quel caso il Governo irlandese aveva dedotto l’esistenza di un’emergenza ai sensi dell’articolo 15 CEDU dalla combinazione di tre fattori: le violente operazioni dell’IRA; il fatto che le operazioni dell’IRA oltre i confini dell’Irlanda minacciavano le relazioni di tale paese col Regno Unito;
97 Ibidem, § 39. Cfr. D.H
ARRIS,M.O’BOYLE,E.BATES,C.BUCKLEY:op.cit., p. 833.
98 Si vedano le seguenti sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo: Sadak c.
Turchia, 8 aprile 2004, § 56; Yurttas c. Turchia, 27 maggio 2004, § 58; Abdülsamet Yaman c. Turchia, 2 novembre 2004, §§ 62 – 70.
99 J.E.S.F
AWCETT,op.cit., p. 308.
100 V.E
BOLI,op. cit., p. 18.
101
Corte europea dei diritti dell’uomo, Lawless c. Irlanda (No.3), 1 luglio 1961.
102
