UNIVERSITA' DI PISA
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di laurea magistrale a ciclo unico in
giurisprudenza
Tesi di Laurea
FRONTEX E LA TUTELA DEI DIRITTI
FONDAMENTALI
Candidato
Relatore
Guidomaria Tacchi
Prof. Simone Marinai
INDICE
Introduzione...4
CAPITOLO I L’istituzione di Frontex e l’evoluzione delle sue funzioni 1.1 Dall'accordo Schengen alla creazione dell'Agenzia per la gestione della cooperazione delle frontiere esterne...8
1.2 Il ruolo e le funzioni dell'Agenzia...15
1.3 La riforma del mandato di Frontex...25
1.4 La struttura organizzativa...32
CAPITOLO II Le operazioni di Frontex che hanno destato preoccupazioni perché lesive di diritti fondamentali dei migranti 2.1 I Diritti fondamentali dei migranti di cui Frontex deve tener conto nel corso della propria attività...43
2.2 L'analisi delle singole operazioni...43
2.2.1 L'operazione Hera...48
2.2.2 L'operazione Nautilus...53
2.2.3 Il dispiegamento Rabits nell'ambito dell'operazione Poseidon...57
2.2.5 L'operazione Hermes...64 2.3 L'imputabilità a Frontex e/o ai singoli Stati membri della responsabilità per gli atti compiuti nel corso delle singole operazioni...66 2.4 Una svolta fondamentale: l'introduzione di meccanismi a tutela dei diritti fondamentali...70
CAPITOLO III
1.Frontex ed i diritti dei migranti
3.1 L'inchiesta del Mediatore Europeo...73 3.1.1 L'oggetto dell'indagine...75 3.2 Il parere di risposta di Frontex...78 3.3 Le osservazioni fatte pervenire dalle ONG, dalle organizzazioni internazionali e da altri soggetti interessati...84 3.4 Il progetto di raccomandazione del Mediatore...93 3.5 La posizione di Frontex in merito al progetto di raccomandazione e la successiva valutazione del Mediatore...100 3.6 La conclusione dell'inchiesta...110
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
4 Una nuova inchiesta, l'operazione Frontex Plus e l'incapacità di Frontex di far fronte al fenomeno immigrazione irregolare...112
INTRODUZIONE
Oggetto di questa tesi è la giovane Agenzia europea per la gestione della cooperazione alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione Europea, divenuta operativa a partire dal 2005, il cui nome è Frontex. Dopo aver tracciato il percorso evolutivo dell'Agenzia dalla sua creazione ai giorni nostri, lo scopo del mio lavoro è quello di accertare il rispetto o meno da parte di essa, nell'arco dei dieci anni di intensa attività, dei diritti fondamentali dei migranti. Analizzerò quindi le principali operazioni di Frontex che hanno destato preoccupazioni, per quanto riguarda i diritti fondamentali, da parte delle maggiori Istituzioni a livello europeo e in particolare della Società civile, mettendo in evidenza i diritti dei migranti che sono stati violati. Seguirà poi la trattazione dell'inchiesta avviata dal Mediatore Europeo Nikiforos Diamandouros, nel marzo del 2012, per verificare l’applicazione da parte di Frontex dei suoi obblighi in materia dei diritti
umani conclusa poi nel novembre 2013.
Una volta conclusa l'inchiesta tratterò: gli ultimi interventi posti in essere dalle Istituzioni europee per rafforzare, pur garantendo il rispetto dei diritti fondamentali, l'efficacia operativa di Frontex e, attraverso una breve analisi delle operazioni Mare Nostrum e Frontex plus, di come di fronte al fenomeno migratorio più imponente della storia del Mediterraneo l'Agenzia si presenti nonostante tutto, al giorno d'oggi, ancora impreparata. Concluderò prendendo in esame l'ultima e recentissima indagine avviata dal Mediatore europeo Emily O'Reilly su Frontex, per assicurarsi che l'Agenzia abbia rispettato i diritti fondamentali dei migranti durante le ultime operazioni congiunte di rimpatrio.
Per quanto riguarda il corpo della tesi ho ritenuto fosse opportuno
suddividerlo in quattro capitoli.
Il primo, un intero capitolo dedicato a Frontex, costituisce la parte più teorica e normativa dell'intera tesi. Tratterò brevemente il percorso storico che ha portato alla creazione dell'Agenzia, per poi soffermarmi sulle sue funzioni, le sue competenze, gli aspetti organizzativi e le novità introdotte dal Regolamento dell'Unione Europea 1168/2011.
Il secondo capitolo analizza invece gli aspetti pratici dell'Agenzia, nello specifico le operazioni coordinate da Frontex oggetto di preoccupazioni e critiche da parte della Società civile perché lesive dei diritti fondamentali.
Saranno oggetto di esposizione quindi le Joint Operations come Hera, Nautilus, Hydra ed Hermes e il dispiegamento delle squadre d'intervento rapido nell'ambito dell'operazione Poseidon, le quali hanno sollevato interrogativi soprattutto perché condotte in maniera tale da rendere difficile l'accertamento di violazioni dei diritti fondamentali dei migranti intercettati.
Le preoccupazioni relative alla scarsa tutela dei diritti fondamentali durante le operazioni dell'Agenzia hanno condotto all'adozione del Regolamento dell'Unione Europea 1168/2011 che ha apportato alcuni miglioramenti tra cui la possibilità di sospendere o interrompere le operazioni in caso di violazione dei diritti umani. Viene inoltre istituito il “Responsabile dei diritti fondamentali” e un “Forum consultivo sui diritti fondamentali”, al quale partecipano organizzazioni internazionali governative e non.
Nel terzo capitolo mi sono posto l'obiettivo di accertare se le critiche mosse, da parte della Società civile, contro l'operato di Frontex
trovassero riscontro nel parere sicuramente più autorevole come quello di un Istituzione europea. A questo proposito ho preso in esame l'inchiesta avviata dal Mediatore europeo Diamandourus nel 2012, il quale di propria iniziativa chiese chiarimenti a Frontex su alcuni punti: la Strategia dei diritti fondamentali, il Forum consultivo, il Responsabile dei diritti fondamentali, il Piano d'azione, i Codici di condotta di Frontex e la possibilità di terminare e/o sospendere le operazioni. Importante è stato il parere di risposta di Frontex, nel quale motivate le sue ragioni e fatto luce sui punti oggetto dell'indagine ha permesso al Mediatore di formulare un progetto di raccomandazione all'Agenzia non prima però di aver ricevuto importanti contributi e osservazioni da parte delle organizzazioni internazionali governative e non governative. All'esito dell'indagine nel novembre 2013, dopo l'ulteriore parere di risposta di Frontex, il Mediatore ha adottato una decisione con la quale, da un lato, ha espresso soddisfazione per le attività di Frontex circa la Strategia in materia di diritti fondamentali, il Piano d'azione, i Codici di condotta, il termine/la sospensione delle operazioni e il Forum consultivo, dall'altro lato ha disapprovato il mancato accoglimento del suggerimento di ovviare all'assenza di un meccanismo in grado di gestire i singoli casi di denuncia di presunte violazioni di diritti fondamentali durante lo svolgimento delle attività dell'Agenzia. Frontex dal canto suo si è difesa affermando che la responsabilità su eventuali violazioni dovrebbe gravare non su Frontex bensì in capo agli Stati partecipanti alle operazioni, cosa che il Mediatore ha appunto ritenuto inaccettabile e per la quale ha presentato un relazione speciale al Parlamento Europeo. Il quarto e ultimo capitolo si apre con la tragedia umanitaria, consumatasi di fronte le coste di Lampedusa nell'ottobre 2013, la quale
seppur non imputabile direttamente all'azione di Frontex ha prodotto un grande sconcerto tra l'opinione pubblica e un forte sentimento di colpa manifestato dalle quattro autorità, rappresentanti Frontex e le istituzioni nazionali ed europee, presenti sul luogo dell'incidente. Le istituzioni europee si sono impegnate sin da subito nel fornire all'Agenzia i mezzi utili per aumentare la propria efficacia operativa pur garantendo la tutela dei diritti fondamentali dei migranti. Di questi interventi tratterò l'introduzione del nuovo sistema di sorveglianza elettronico delle frontiere terrestri e marittime di nome Eurosur, l'entrata in vigore del nuovo "Code of conducts for joint operations" e dell'ultimo recentissimo Regolamento (U.E) n. 656 del 2014 recante modifica al Regolamento
istitutivo dell'Agenzia.
Successivamente parlerò di come ancora una volta l'operato di Frontex sia finito sotto la lente d'ingrandimento delle Istituzioni europee in particolare del Ombudsman europeo, il quale a fine 2014 ha avviato di sua iniziativa un'inchiesta avente ad oggetto le operazioni congiunte di rimpatrio coordinate da Frontex nel periodo tra il 2006 e il 2013; e con il fine di verificare il rispetto da parte dell'Agenzia stessa dei diritti fondamentali dei migranti nel momento in cui questi vengono rimpatriati.
Prendendo in esame la nuova operazione congiunta coordinata da Frontex, denominata Triton, la quale è andata a sostituire, sebbene operi in maniera differente, la precedente operazione di soccorso italiana Mare Nostrum, concluderò su come al giorno d'oggi Frontex risulti non essere in grado di gestire un fenomeno migratorio di certe dimensioni garantendo allo stesso tempo il rispetto dei diritti fondamentali dei migranti.
CAPITOLO I
L’ISTITUZIONE DI FRONTEX E L'EVOLUZIONE DELLE
SUE FUNZIONI
1.1 Dall'Accordo Schengen alla creazione dell'Agenzia per la
gestione della cooperazione operativa delle frontiere esterne.
L'istituzione dell'Agenzia Frontex rappresenta il culmine di una strategia volta più al contrasto e all'arresto dei flussi migratori che alla loro regolamentazione.
Per poter bene inquadrare il perché questa strategia, di cui parleremo, sia culminata, a conferma del suo obiettivo principale, nella creazione dell'Agenzia Frontex è necessario partire dal processo di consolidamento dell'U.E che ha caratterizzato la prima parte della seconda metà del 900'. Un processo di consolidamento dell'U.E1, le cui basi furono poste in essere da 5 stati membri (Belgio,Francia,Lussemburgo,Germania e Paesi Bassi) che nel 1980 decisero di creare un territorio senza frontiere interne.
A tale scopo dopo un primo accordo, firmato il 14 giugno 1985 a Schengen2, venne elaborata una convenzione di attuazione, a sua volta firmata il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore nel 1995 che permise di abolire i controlli interni tra gli stati firmatari e di creare una frontiera
1 Ispirato da principi, come libertà di circolazione delle merci, delle persone, dei servizi
e capitali, identificati come fondamenti della comunità nel trattato di Roma del 1957.
2 L'accordo era stato concluso tra gli Stati dell'Unione economica Benelux (Belgio,
Lussemburgo e Paesi Bassi), la Repubblica Federale di Germania e la Francia, ed è riportato in International Legal Material, 1991, p. 73 ss.
esterna unica, a protezione del c.d "Spazio Schengen"3, lungo la quale i controlli sono effettuati secondo principi comuni e uniformi. Gli accordi di Schengen ponevano come obiettivi l'abolizione dei controlli sistematici delle persone alle frontiere interne dello spazio Schengen, la collaborazione delle forze di polizia con la possibilità per esse di intervenire in alcuni casi anche oltre i propri confini e il coordinamento degli Stati nella lotta alla criminalità organizzata di
rilevanza internazionale.
Gli accordi nati inizialmente al di fuori della normativa europea ne divennero parte con il Trattato di Amsterdam, il quale nel 1997, con apposito protocollo4, incorporò l'accordo di Schengen e il c.d "Acquis Schengen" nel sistema giuridico comunitario. Il sistema Schengen non fu pertanto inizialmente omogeneo e venne a collocarsi quale una sovrastruttura nonostante la sua comunitarizzazione con la conseguente difficoltà di definizione delle competenze e delle responsabilità. Malgrado il progetto d'integrazione proclamato all'interno degli accordi, l'Europa del dopo Schengen non apparve come una singola politica e non poté essere trattata come unitaria.
Le origini dell'Agenzia affondano nel processo di securitarizzazione della frontiera esterna europea, processo che è stato egemonizzato sin 3 Complessivamente, oggi 26 stati europei aderiscono quindi allo Spazio Schengen (o
Zona Schengen) tramite sottoscrizione diretta. A questi si aggiungono il Principato di Monaco, che fa parte dell'Area Schengen tramite la Francia ed altri due ( San Marino e Vaticano) che fanno parte di Schengen di fatto in concomitanza con l'entrata in vigore degli Accordi di Schengen in Italia: con essi il numero degli Stati componenti l'area Schengen sale a 29.
4 Protocollo sull'integrazione dell'Acquis Schengen nell'ambito dell'Unione europa.
L'acquis Schengen è considerato il “primo esempio di cooperazione rafforzata che il trattato di Amsterdam contempla”; Giovanni Cellamare, La disciplina dell'immigrazione, pag. 64 e ss.
dal principio dai burocrati delle sicurezza e si è svolto per lungo tempo nell'ombra nel corso di riunioni tecniche in cui i rappresentanti dei vari ministeri degli affari interni discutevano della necessarie misure compensative da accompagnare alla nascita dell'area di libera circolazione.5
Il processo di securitarizzazione, la cui importanza crebbe esponenzialmente in seguito agli attentati terroristici che colpirono gli Stati uniti d'America nel giorno 11 settembre 2001, divenne obiettivo di primo ordine delle istituzioni europee.
Dal punto di vista storico-giuridico è importante menzionare alcune date che hanno contribuito a dare un'accelerata importante al processo sopra indicato che poi porterà alla creazione dell'Agenzia. Il 20 settembre del 2001, il Consiglio dell'Unione Europea nella sua composizione dei Ministri della giustizia e degli affari interni convocò una riunione straordinaria con oggetto "the commission to examine urgently the relationship between safeguarding internal security and complying with the international protection obligations and instruments".6
Questo intervento legò l'immigrazione e il diritto d'asilo all'interno del contesto di sicurezza evidenziando la percezione che il regime legislativo sui diritti umani e sul diritto d'asilo aveva avvantaggiato o era stato abusato dagli attuali o potenziali terroristi con la conseguenza di cominciare ad esternalizzare il concetto di minaccia. Un'affermazione, questa del consiglio, di natura intergovernativa che 5 Van Munster Rens, Securitizing Immigration. The politics of Risk in the EU, Palgrave
MacMillan, London, 2009.
6 Andrew W. Neal, Securitization and Risk at the Eu border: The origin of Frontex,
pose le basi per il processo politico e la legislazione nel post 11 settembre.
Il Consiglio Europeo di Laeken del 14-15 dicembre 2001, nel tentativo di costruire una nuova unità politica (mancata nel periodo post Schengen), riconobbe che "una migliore gestione delle frontiere esterne dell'Unione aiuterà la lotta al terrorismo, alle reti della migrazione
illegale e al traffico di esseri umani".7
Nei mesi che seguirono, esattamente tra la fine del 2001 e l'inizio del 2003, si aprì un processo di negoziazione tra la Commissione e il Consiglio da un lato e tra gli Stati membri dall'altra. Oggetto del contenzioso fu la proposta della creazione di una "Polizia di frontiera europea" e "Una guardia di frontiera europea", dalla quale si discostò la presidenza del Consiglio di Laeken del dicembre 2001, poiché quest'ultima richiedeva uno sforzo ulteriore per la realizzazione di nuovi meccanismi di controllo, di natura cooperativa alle frontiere. La Commissione europea il 7 maggio 2002, rispose riguardo all'oggetto del contenzioso con un comunicato intitolato "Towards integrated management of the external borders of the member states of the european union",8 attraverso cui se da una parte prese le distanze non schierandosi né a favore né contro il progetto di "polizia di frontiera europea" dall'altra affermò la volontà di istituire eventualmente un corpo di guardie di frontiera fissando cinque componenti della politica comune
sul tema.
Le componenti consistevano: in un corpus legislativo condiviso per riformulare il manuale comune di Schengen e per esaminare il quadro 7 Presidency conclusion, european council meeting in Laeken, 2001.
8Communication from the Commission to the Council and the European Parliament -
towards integrated management of the external borders of the member states of the European Union / COM/2002/0233 final.
legale in modo da creare una guardia frontiera europea; in un meccanismo uniforme per il coordinamento e la cooperazione attraverso la creazione di un'unità comune come corpo centrale dello SCIFA 9; un'analisi integrata dei rischi condotta dall'unità comune; personale incentrato su moduli collettivi per la formazione di guardie di frontiera e un meccanismo di ripartizione del carico finanziario tra stati membri. Il Consiglio nel mese di giugno replicò, a sua volta, con il "piano per la gestione delle frontiere esterne dell'U.E " meglio noto come “Action plan".
Il risultato del "Action plan", sulla scia della necessità postulata di aumentare la cooperazione e la coordinazione tra gli esperti della frontiera negli stati membri dell'U.E, fu la creazione di un "Unità comune di esperti alle frontiere esterne" il cui compito fu quello di condurre una politica comune nell'ambito della gestione alle frontiere esterne e di lavorare attraverso gli obiettivi dello "Action plan". A tutto ciò non seguirono nel concreto, nei mesi successivi, sviluppi concreti e il processo di securitarizzazione spinto dal senso di urgenza si
tradusse in mancanza di progressi operativi.
In risposta alla mancanza di sviluppi concreti, intervenne la presidenza greca del Consiglio a conclusione dell'anno solare 2003 riproponendo l'idea di un meccanismo di gestione comune delle frontiere esterne
dell'U.E. .
Successivamente, sempre nel 2003 di novembre, la Commissione propose per la prima volta una bozza del progetto di costituzione dell'Agenzia, la quale doveva essere sottoposta ad un mandato che non fosse esclusivo della Commissione bensì il risultato di un controllo contestualmente intergovernativo e sovranazionale, dando inizio al 9 Strategic Committee on Immigration, Frontier and Asylum (SCIFA) of the Council of
periodo di negoziazioni per la sua adozione.
Gli attentati terroristici da un lato, la prospettiva di un ulteriore allargamento verso oriente dello spazio di libera circolazione dall'altro, furono fondamentali affinché il progetto di creare un organismo deputato alla gestione congiunta dei controlli alle frontiere esterne subisse
un'accelerata decisiva.
Frontex si prestava a nascere, all'esito di un processo di securitarizzazione, come risultato di un compromesso tra una comunitarizzazione del controllo delle frontiere esterne facente leva sulla retorica emergenziale alimentata da taluni paesi membri e le resistenze di chi, tra gli Stati membri, non voleva cedere la propria sovranità in un campo simbolico come il controllo dei confini spingendo anzi per la creazione di un agenzia di supporto dalla natura meramente tecnica e dal basso profilo operativo.10
L'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa delle frontiere esterne, c.d Frontex, venne quindi istituita con regolamento europeo n° 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004 e fu operativa a partire dal 1°maggio 2005 con sede a Varsavia.11 Oggi, gli Stati Membri preservano la propria responsabilità nell’ambito della gestione delle frontiere esterne, soprattutto attraverso l’implementazione delle operazioni congiunte e progetti pilota. Tuttavia, Frontex ha acquisito la capacità di coordinare, al fine di ottenere una cooperazione, le attività delle singole amministrazioni 10 Giuseppe Campesi; Frontex e i paradossi della retorica umanitaria, in Scienza e pace,
2014.
11 Regolamento (ce)n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la
gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati Membri dell'Unione Europea, 26 ottobre 2004.
nazionali incapaci di raggiungere "una gestione europea della cooperazione operativa comprensiva ed integrata nei campi del controllo delle frontiere esterne e l'allontanamento di cittadini terzi dai territori dei
paesi membri"12
Il Regolamento 2007/2004 del Consiglio perseguì l’obiettivo di supportare lo sviluppo “dell'area di libertà, sicurezza e giustizia” attraverso il rafforzamento della cooperazione amministrativa tra il livello nazionale e la Commissione Europea, con riguardo all’implementazione dell'Acquis di Schengen sul controllo alla frontiera.13
La politica comune europea sulla gestione delle frontiere esterne rimane Schengen, e cosi la regolamentazione di Frontex rappresentò, di fatto,
una sua integrazione.
Gli stati che aderirono, pertanto, si legarono a suddetta regolamentazione in quanto tenuti a rispettare il pieno recepimento dell'Acquis nel loro ordinamento giuridico cosi come esso si presentò al momento della loro adesione.
12 Comunicazione della Commissione al Consiglio sul rafforzamento della gestione
delle frontiere marittime meridionali dell'Unione Europea (COM(2006)0733 30 novembre 2006, Bruxelles.
13 European Commission (2003) “Proposal for a Council Regulation establishing a
European Agency for the Management of Operational Co-operation at the External Borders”, Bruxelles, 20 novembre 2003, COM (2003) 687. final/2. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2003:0687:FIN:EN:PDF
1.2 Il ruolo e le funzioni dell'Agenzia
Il Consiglio Europeo dopo aver preso visione della proposta della Commissione Europea e del parere in primis del Parlamento Europeo e successivamente di quello del Comitato economico e sociale europeo ha adottato il regolamento (C.E) n°2007/2004 istitutivo dell'Agenzia. Alla base della decisione del Consiglio Europeo ci sono numerose considerazioni, che possono essere rinvenute all'interno del Regolamento Istitutivo alla voce premesse e poiché decisive per quello che è stato il risultato finale perseguito dal Consiglio non possiamo non considerarle.
Estremamente condizionante è stata la politica comunitaria che ha caratterizzato gli anni precedenti all'istituzione dell'Agenzia; una politica comunitaria che mirava ad una gestione integrata, atta a garantire un livello elevato e uniforme del controllo per cui era inevitabilmente necessaria l'emanazione di norme comuni in materia di criteri e procedure relative al controllo delle frontiere esterne. Sussisteva inoltre una forte esigenza di promuovere la solidarietà tra gli Stati membri nel settore della gestione delle frontiere esterne e in questa direzione l'istituzione dell'Agenzia, in funzione di assistente degli Stati membri nell'attuazione degli aspetti operativi, come ad esempio il rimpatrio dei cittadini di paesi terzi illegalmente presenti negli Stati membri, rappresentava un significativo progresso. Si rendeva necessaria l'istituzione di un'Agenzia che avrebbe dovuto effettuare analisi dei rischi, sulla base di un modello comune di valutazione integrata dei rischi, in modo da fornire alla Comunità e agli Stati membri le informazioni necessarie da consentire loro di adottare, al fine di affrontare i rischi e le minacce individuate, le misure opportune.
L'agenzia sarebbe dovuta essere indipendente per quanto riguarda le questioni tecniche, avrebbe dovuto avere un'autonomia amministrativa e finanziaria ed essere un organismo dotato di personalità giuridica in modo da esercitare le competenze ad essa attribuite. Al fine di controllare l'operato dell'Agenzia, dovevano essere rappresentati nel luogo di un consiglio di amministrazione gli stati
membri e la Commissione.
Infine per garantire la piena autonomia e indipendenza, l'Agenzia doveva essere dotata di un bilancio autonomo essenzialmente alimentato da un contributo della Comunità.
Ai sensi dell'articolo 1 del presente regolamento
1-È istituita un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne onde migliorare la gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea. 2-Fatta salva la competenza degli Stati membri in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne, l'Agenzia semplifica e rende più efficace l'applicazione delle misure comunitarie vigenti e future relative alla gestione delle frontiere esterne garantendo il coordinamento delle azioni intraprese dagli Stati membri ai fini dell'applicazione di tali misure, contribuendo in tal modo a un livello efficace, elevato e uniforme di controllo delle persone e di sorveglianza delle frontiere
esterne degli Stati membri.
3-L'Agenzia fornisce inoltre alla Commissione e agli Stati membri il sostegno tecnico e le conoscenze specialistiche necessarie per la gestione delle frontiere esterne e promuove la solidarietà tra gli Stati membri. 4-Ai fini del presente regolamento, per frontiere esterne degli Stati membri s'intendono le frontiere terrestri e marittime degli Stati membri e
i loro aeroporti e porti marittimi, cui si applicano le disposizioni del diritto comunitario in materia di attraversamento delle frontiere esterne da parte delle persone.
Se da una parte il paragrafo 1, dell'articolo 1 del regolamento, enuncia lo scopo principale dell'Agenzia Frontex ovvero il miglioramento della gestione integrata delle frontiere esterne degli Stati membri dell'U.E dall'altra il documento non definisce la nozione di "gestione integrata delle frontiere", per la quale bisogna rifarsi alle conclusioni del Consiglio di giustizia e Affari interni del 12/2006. Tali conclusioni riportano un concetto di "gestione integrata" intesa come una sommatoria di componenti, quali controlli alle frontiere sotto forma di verifiche e sorveglianze, attività investigativa sul crimine transnazionale, cooperazione tra le agenzie preposte alla gestione delle frontiere, cooperazione internazionale, il coordinamento e la coerenza delle attività degli stati membri, delle istituzioni e degli altri organismi dell'Unione.14
Una definizione, quindi, che comprende un insieme di funzioni che non sono necessariamente vincolate al controllo delle persone e alla sorveglianza delle frontiere esterne cosi come sottolineato nel Art.1 par. 1 del regolamento (ce) 2007/2004 e che ci permette allo stesso tempo di affermare che Frontex abbia sviluppato competenze " de facto"15, quali ad esempio la conduzione di operazioni congiunte nelle acque territoriali di
paesi terzi.
Per quanto riguarda l'ambito funzionale entro cui l'Agenzia può 14 Conclusioni del consiglio giustizia e affari interni 4/5 dicembre 2006, doc.
15801/06.
15 Anna Liquori e Novella Ricciuti ; Frontex e il rispetto dei diritti umani nelle
operazioni congiunte alle frontiere, in: Diritti umani e diritto internazionale, vol. 6, pp. 543, 2012.
muoversi dobbiamo tenere conto di quanto disposto nell'articolo 2 del
regolamento (ce) 2007/2004.
L’art.2 del regolamento (CE) 2007/2004 disciplina:
Nel paragrafo 1:
alla lettera A, che Frontex è chiamata a coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati Membri nel campo della gestione delle frontiere esterne;
alla lettera B, che assiste gli Stati Membri nella formazione di guardie di frontiera nazionali, incluso la definizione di standard comuni di formazione;
alla lettera C, che effettua analisi del rischio; alla lettera D, che svolge ricerca pertinente al controllo e alla
sorveglianza delle frontiere esterne;
alla lettera E, che assiste gli Stati Membri in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne; alla lettera F, che supporta gli Stati Membri nell’organizzazione di operazioni congiunte di rimpatrio16;
Relativamente alla lettera A dell'articolo 2, il funzionamento dell'attività di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne, nel concreto è essenzialmente realizzato attraverso la conduzione di operazioni congiunte e progetti pilota (entrambi devono essere necessariamente preceduti da un'analisi dei rischi) proposti dagli Stati membri e se approvati, vengono coordinati da Frontex o in alternativa da questa avviati e realizzati in cooperazione con gli Stati membri interessati e di comune accordo con gli Stati membri ospitanti. La prima operazione terrestre compiuta da Frontex si è svolta tra il 16 e 16 Conclusioni della Presidenza, Consiglio Europeo di Bruxelles del 15-16 dicembre
il 25 dicembre 2005 in Austria, Rep.Ceca, Germania, Ungheria,
Slovacchia e Slovenia.
Le operazioni congiunte via mare hanno la finalità di sviluppare la cooperazione e la reciproca assistenza tra Stati membri mettendo a disposizione risorse addizionali a beneficio del paese ospitante, il quale sostiene tramite le proprie strutture la maggioranza degli oneri. Le operazioni sono gestite da un centro di coordinamento internazionale, su richiesta e sotto direzione dello Stato membro interessato. Per quanto riguarda la formazione delle guardie di confine, l'Agenzia offre agli agenti dei servizi nazionali competenti degli Stati membri, corsi e seminari di formazione supplementari su temi riguardanti il controllo e la sorveglianza delle frontiere stabilendone gli standard comuni.
In materia di analisi di rischi, l'Agenzia prepara delle analisi di carattere generale ma anche mirate in modo da pianificare nella maniera più efficiente le operazioni congiunte, richiedendo laddove fosse necessario,
la collaborazione delle autorità locali.
L'Agenzia, ex Art.817nel caso di uno o più Stati membri che si trovino in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa nell'adempimento dei propri obblighi relativi al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne può intervenire in assistenza inviando i propri esperti per sostenere le autorità nazionali competenti degli Stati membri interessati per il tempo necessario. Fatta salva la politica comunitaria in materia di rimpatrio, ex Art. 9,18 l'Agenzia offre l'assistenza necessaria per l'organizzazione di operazioni 17 Art.8 Regolamento (CE) 2007/2004 “ Sostegno agli Stati membri in circostanze che
richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne”.
di rimpatrio congiunte con gli stati membri e individua le migliori pratiche in materia di acquisizione dei documenti di viaggio e di allontanamento dei cittadini di paesi terzi presenti illegalmente, senza specificare se il paese terzo possa prendere parte o meno a tale progetto. Per concludere quello che è l'elenco dei compiti principali di cui l'Agenzia può occuparsi è importante sottolineare la possibilità che è stata data a questa di collaborare con le organizzazioni internazionali nello specifico con Europol e i Paesi terzi. Ex Art.1319 del Regolamento (Ce) 2007/2004 "l'Agenzia può collaborare con Europol e le organizzazioni internazionali per questioni contemplate nel presente regolamento nell'ambito di accordi di lavoro conclusi con tali organismi conformemente alle pertinenti disposizioni del trattato e alle disposizioni sulla competenza di detti organismi." L'agenzia può infine, come prevede espressamente l'articolo14,20 "cooperare con le autorità di Paesi terzi competenti per questioni contemplate nel presente regolamento nell'ambito degli accordi di lavoro conclusi con tali autorità ai sensi delle pertinenti disposizioni del trattato".
L'agenzia può, quindi, instaurare, nel rispetto del diritto dell'Unione e dei diritti umani, rapporti con le autorità competenti dei Paesi terzi al fine di contribuire alla lotta contro l'immigrazione clandestina e al rimpatrio degli immigrati in posizione irregolare. L'importanza d'intraprendere e proseguire una stretta collaborazione con gli Stati terzi è stata ribadita dalla Presidenza del Consiglio Europeo, il 19 Art.13 Regolamento (CE) 2007/2004 “Collaborazione con l'Europol e le
organizzazioni internazionali”.
20 Art.14 Regolamento (CE) 2007/2004 “Agevolazione della cooperazione operativa
quale nel 2007 ha affermato: "partenariati specifici sulla migrazione con i Paesi terzi potrebbero contribuire ad una politica migratoria coerente che coniughi misure volte ad agevolare la buona gestione delle opportunità di migrazione legale e relativi benefici (...) con quelle di lotta alla migrazione clandestina, di protezione dei rifugiati e di intervento sulle cause profonde della migrazione, influendo al tempo stesso positivamente sullo sviluppo dei paesi di origine”.21
Possiamo quindi concludere, dopo aver analizzato i compiti generali di Frontex sotto il profilo strettamente normativo nella specie del Regolamento (Ce) 2007/2004 che Frontex sia un’agenzia supplementare di supporto che opera solo sulla base di un limitato mandato e bilancio. Questo il quadro generale dei compiti attribuiti all'Agenzia in virtù del Regolamento (Ce) 2007/2004 al quale farà seguito il Regolamento (Ce) 863/2007 22 che istituirà un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere e modificherà il Regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio limitatamente a tale meccanismo disciplinando i compiti e le competenze degli agenti distaccati. Premesso che l'Art.8 del Regolamento (c.e) 2007/2004 prevedesse la possibilità di assistenza tecnica ed operativa agli Stati da parte dell'Agenzia in casi particolari, il Consiglio europeo di Bruxelles nel dicembre 2005 affermò la necessità che Frontex presentasse entro la primavera del 2006 una proposta relativa alla creazione di squadre di reazione rapida "composte da esperti nazionali in grado di fornire 21 Consiglio europeo di Bruxelles, 21 e 22 giugno 2007, conclusioni della presidenza. 22 Regolamento (CE) n. 863/2007 del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’11
luglio 2007 che istituisce un meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere e modifica il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio limitatamente a tale meccanismo e disciplina i compiti e le competenze degli agenti distaccati.
rapidamente assistenza tecnica e operativa in occasione di afflussi ingenti di migranti, conformemente al programma dell'Aia.23 La proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, posta in essere dalla Commissione, portò all'adozione del Regolamento
(c.e) 863/2007.
Tale regolamento, come precisato dal suo ART.1,24 "istituisce un meccanismo volto a fornire assistenza operativa rapida per un periodo limitato allo Stato membro che ne faccia richiesta e che si trovi a fare fronte a sollecitazioni urgenti ed eccezionali (....) attraverso la creazione di squadre di intervento rapido alle frontiere". "Il direttore esecutivo", ex art.8 quinquies par. 4 Reg. (c.e) 2007/2004 aggiunto dal regolamento in esame all'art.12 par 5, "decide in merito alla domanda di invio di squadre quanto prima e al più tardi entro 5 giorni lavorativi dalla data di ricevimento della domanda" e nel paragrafo 6 25 del presente articolo si legge che se viene approvato il piano operativo, elaborato da Frontex e lo Stato membro richiedente, il direttore esecutivo nomina uno o più esperti Frontex come agenti di coordinamento per: fungere da interfaccia tra Frontex, da un lato, e lo Stato membro ospitante e i membri della squadra, dall'altro; controllare l'attuazione del piano operativo; trasmettere a Frontex una valutazione d'impatto dell'operazione di invio delle squadre. 23 Consiglio europeo Bruxelles 15,16 dicembre 2005, I allegato.
24 Art.1 Regolamento (CE) 863/2007 “Oggetto”.
25 Art.8, quinquies, par.6 Regolamento (CE) 863/2007 “ Subito dopo l’approvazione del
piano operativo, il direttore esecutivo informa gli Stati membri in merito al numero e ai profili richiesti delle guardie di frontiera che parteciperanno alle squadre. Questa informazione è fornita per iscritto ai referenti nazionali di cui all’articolo 8 septies, e menziona la data prevista per l’operazione. Viene trasmessa agli stessi anche una copia del piano operativo”.
Per quanto riguarda le squadre, i c.d Rabits, 26 è Frontex a determinare la loro composizione e procedere al loro invio dopo aver organizzato attività di formazione ed esercitazioni adeguate ai compiti che sono
chiamate a svolgere.
I membri delle squadre sono tenuti ad osservare la normativa comunitaria e quella nazionale dello stato membro ospitante, il quale impartisce istruzioni ed è responsabile dei danni eventualmente da loro causati durante lo svolgimento della missione. Sono infine autorizzati, in quanto mantengono la qualifica di agenti della guardia nazionale di frontiera del loro stato membro di origine, a portare la loro arma di servizio e la loro uniforme su cui dovranno attaccare un bracciale blu con il distintivo dell'U.E e di Frontex. Nonostante Frontex metta a disposizione squadre d'intervento rapido (Rabits) in situazioni , si è detto, di particolare urgenza ed eccezionalità, non lo fa di sua iniziativa ma su richiesta di uno Stato membro. Ciò significa che nonostante il nuovo regolamento, Frontex non dispone di poteri indipendenti di comando sulle attività svolte.
Importanti, per quello che è stato l'iter di sviluppo delle competenze dell'Agenzia, sono state le proposte di modifica del Regolamento Frontex, aventi come base giuridica la stessa del regolamento (C.E) 2007/2004, prevedendo un trasferimento progressivo del coordinamento gestionale all'Agenzia con l'obiettivo di consolidare il quadro giuridico applicabile alle sue capacità operative. Si prevede inoltre che Frontex avrà potere d'iniziativa per operazioni da svolgere in cooperazione con gli Stati membri, finanziandole in tutto o in parte con sovvenzioni
provenienti dal proprio bilancio.
Queste previsioni di riforma del mandato, auspicate all'interno delle 26 Rapid Border Intervention Teams.
proposte di modifica del regolamento Frontex spianeranno la strada per quella che sarà successivamente definita da Simon Busuttil, esponente maltese del partito popolare europeo nonché relatore nel dibattito precedente al voto, "La riforma più importante dalla creazione di Frontex..."27
27 Parlamento Europeo, Press Room Attualità, "Frontex: nuovi poteri e ispettori per i
diritti umani", 13 settembre 2011. http://www.europarl.europa.eu/news/it/pressroom/content/20110913IPR26455/html/Fr ontex-nuovipoteri-e-ispettori-per-i-diritti-umani .
1.2.1 La Riforma del mandato di Frontex
Per poter comprendere come si sono evolute le proposte e i testi istituzionali, riguardo all'argomento introdotto nel paragrafo precedente, è necessario fare menzione dell'iter legislativo che ha portato alle decisioni adottate e votate dal Parlamento Europeo il 13 settembre 2011. In primis, la Commissione Europea il 24 febbraio 2010 adottò la proposta di regolamento del Parlamento e del Consiglio Europeo recante modifica del Regolamento (C.E) 2007/2004. La volontà della Commissione fu quella di ridefinire in parte il mandato, proponendo modifiche per ovviare a determinate carenze venute alla luce nei primi anni di operatività di Frontex ma mantenendo la struttura portante del
Regolamento (C.E) 2007/2004.
Gli obiettivi intrapresi dalla Commissione furono:
-revisione delle disposizioni esistenti sull'utilizzo delle attrezzature tecniche nelle operazioni congiunte.
-introduzione di meccanismi per una migliore disponibilità di guardie di frontiera nelle operazioni congiunte.
-revisione del ruolo dell'Agenzia nel preparare, coordinare e compiere le operazioni e revisione della ripartizione dei compiti tra Agenzia e Stati membri.
-estensione del mandato dell'Agenzia rispetto alla cooperazione con i Paesi terzi in materia di gestione delle frontiere.
-conferimento all'Agenzia di un mandato per la raccolta e il trattamento di dati personali.
-revisione del mandato dell'Agenzia in relazione alle operazioni di rimpatrio
-il conferimento all'Agenzia dell'incarico di contribuire alla valutazione degli stati membri in materia di gestione delle frontiere esterne.
In sostanza questi sono i punti chiave, della proposta della Commissione, volti a colmare le lacune evidenziate da Frontex nei suoi primi 5 anni di operatività. Fu una proposta, quella della Commissione che non suscitò grandi reazioni politiche ma la crescita del fenomeno dell'immigrazione clandestina e la forte esigenza di ridurre lo stesso fenomeno sopratutto via mare, nello specifico nel mar Mediterraneo, comportarono un'accelerata incredibile che portò nei mesi successivi
all'approvazione della riforma.
Successivamente la proposta della Commissione venne trasmessa al Garante europeo per la protezione dei dati personali. Un passaggio necessario visto e considerato che la gestione dei dati personali divenne elemento chiave nell'attività di scambio di informazioni con Europol e nella futura co-direzione delle operazioni congiunte e repressione del fenomeno dell'immigrazione clandestina in quanto l'individuazione del migrante è tutt'ora presupposto necessario per il suo successivo
trattamento ed eventuale rimpatrio.
Il 17 Maggio 2010 il Garante Europeo Peter Hustinx adottò il proprio parere mostrando le proprie perplessità in ordine al fatto che la Commissione non aveva specificato in che misura Frontex avrebbe acquisito il diritto al trattamento dei dati e, soprattutto, in che circostanze e a quali condizioni e limiti. Il parere sottolineò come il trattamento dei dati personali sarebbe dovuto essere concesso a Frontex solo in virtù di un principio di proporzionalità e necessità rispetto alle attività da
compiere.
Il 15 Luglio 2010 un'altro parere venne espresso dal Comitato economico e sociale Europeo. Il Comitato, in virtù anche di nuovi fenomeni migratori presso le coste spagnole, affermò che gli stati aderenti allo spazio Schengen avrebbero dovuto cooperare con Frontex nelle operazioni congiunte e di rimpatrio suggerendo un aumento sostanziale delle risorse finanziare e umane o una maggiore collaborazione e impegno tecnico degli stati al fine di realizzare una vera
gestione integrata delle frontiere.28
Il 12 Novembre 2010, la Commissione responsabile per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni presentò il proprio progetto di relazione ad opera del relatore maltese Simon Busuttil, membro del partito popolare europeo, il quale presentò il testo agli altri deputati europei. Seguì questo periodo un aumento significativo del flusso migratorio proveniente dal Nord Africa, protagonisti di questa vera e propria crisi umanitaria furono i cittadini libici e tunisini, i quali misero a repentaglio gli equilibri dell'intera aerea Schengen provocando senza ogni dubbio l'accelerata, ultima, decisiva verso la modifica di Frontex. Il 9 giugno, dopo che pochi giorni prima si erano verificati degli scontri a fuoco tra le guardie di frontiera greche e dei clandestini turchi presso il fiume Evros, ci fu l'adozione della decisione del Consiglio dell'Unione Europea riguardo la revisione delle norme relative a Frontex. I ministri, presieduti da Barroso, presidente della Commissione, si concentrarono su questioni quali il distacco temporaneo di guardie di frontiera alle squadri comuni di sostegno Frontex da parte degli Stati membri, il controllo delle operazioni di rimpatrio, quelle congiunte e le 28 Comitato Economico e Sociale, parere sull Proposta di regolamento del Parlamento
Europeo e del Consiglio recante modifica del Regolamento (CE) 2007/2004, CE S0974/2010, 15 luglio 2010.
missioni di intervento Rabit. Successivamente, il Consiglio discusse anche su questioni legate alla riforma del sistema di rilascio dei visti e per la lotta alla criminalità organizzata.
Il 12 luglio, la Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni adottò la propria decisione in prima lettura e tre giorni dopo si ebbe la prima relazione legislativa sempre in prima lettura. Il 13 settembre, il Parlamento in seduta plenaria votò per aumentare i poteri di Frontex con 431 voti a favore, 49 contrari e 48 astenuti 29 e divenne ufficiale 20 giorni dopo, una volta pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.30
Le principali innovazioni, e qui veniamo al dunque, sono riscontrabili nel testo del relatore di origine maltese, sopra citato, approvato in
plenaria dal Parlamento Europeo.
Le novità più consistenti come si evince dall'Art.1, comma 231, sono il fatto che innanzitutto si parli di "Unione Europea" e non più di comunità e Frontex riveste un ruolo sempre più da protagonista all'interno dell'area 29 Agence Europe, 13 settembre 2001
30 Regolamento (UE) n. 1168/2011 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25
ottobre 2011 recante modifica del regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea.
31 Art.1,comma 2 Reg.(U.E) n. 1168/2011 “2. Fatta salva la competenza degli Stati
membri in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne, l'Agenzia, in quanto organismo dell'Unione quale definito all'articolo 15 e in conformità dell'articolo 19 del presente regolamento, semplifica e rende più efficace l'applicazione delle misure dell'Unione vigenti e future relative alla gestione delle frontiere esterne, in particolare il codice frontiere Schengen, istituito mediante il regolamento (CE) n. 562/2006 (*). A tal fine garantisce il coordinamento delle azioni intraprese dagli Stati membri ai fini dell'applicazione di tali misure, contribuendo in tal modo a un livello efficace, elevato e uniforme di controllo delle persone e di sorveglianza delle frontiere esterne degli Stati membri.
Schengen. Come si evince, sempre all'interno del comma 2 del presente articolo, l'operatività dell'Agenzia dovrà sottostare a quelli che sono i vincoli dettati dalla normativa comunitaria e internazionale sui diritti fondamentali, oltre che alle regole in materia di Status di rifugiato. Venne previsto inoltre un Codice di Condotta, espressamente disciplinato al articolo 2 bis32, il quale impone il rispetto dei diritti umani
fondamentali, della disciplina avente ad oggetto i "minori non accompagnati" e le "persone vulnerabili" nell'esercizio delle operazioni
coordinate da Frontex.
Principi come quelli della "dignità umana del "divieto di tortura e trattamenti degradanti e disumani", del "diritto alla libertà e alla sicurezza" e infine "i diritti alla protezione dei dati personali e alla non discriminazione" trovano tutela all'interno dell'articolo 9, comma 2. Furono istituiti per la prima volta dei team per la formazione di una "Guardia di Frontiera Europea", ovvero squadre da impiegare durante le operazioni congiunte e i progetti pilota. Questo progetto nacque sulla base della fusione tra team di supporto comuni e team Rabits attraverso guardie nazionali assegnate dagli Stati membri a Frontex per lo svolgimento di determinate operazioni quali operazioni congiunte,
progetti pilota alle frontiere esterne.
All'articolo 2 è stato introdotto un nuovo sistema di analisi dei rischi esteso agli Stati membri per colmare quelle che sono le inefficienze nazionali nella gestione delle frontiere esterne, sono stati allargati i 32 Art 2bis Regolamento (U.E) 1168/2011 “Codice di condotta” L'Agenzia elabora e
sviluppa ulteriormente un codice di condotta applicabile a tutte le operazioni di cui assicura il coordinamento. Il codice di condotta stabilisce procedure intese a garantire i principi dello Stato di diritto e il rispetto dei diritti fondamentali, con particolare attenzione nel caso dei minori non accompagnati e delle persone vulnerabili, come anche delle persone che chiedono protezione internazionale, e applicabili a tutti coloro che prendono parte alle attività dell'Agenzia. L'Agenzia mette a punto il codice di condotta in cooperazione con il forum consultivo di cui all'articolo 26 bis.
compiti operativi di Frontex nel settore umanitario e per le missioni di salvataggio in mare, viene inoltre disciplinato l'obbligo del principio di non respingimento, mancanza questa fino allora discussa, e infine è stato concessa la possibilità come diritto, di intervenire attraverso lo strumento della denuncia contro eventuali pregiudizi in ordine all'applicazione del protocollo Schengen.
All'articolo 7,33 si è convenuto che Frontex non dovrà più dipendere dalle attrezzature fornite dagli Stati membri, ma avrà la facoltà di procedere all'acquisizione di proprio materiale tramite impegni sul proprio bilancio.
L'articolo 11,34 afferma che Frontex avrà diritto al trattamento dei dati personali dei migranti al fine di rinforzare la lotta contro l'immigrazione illegale e il traffico di esseri umani ma per un periodo non superiore ai tre mesi attraverso una collaborazione, mediante ricezione e scambio di
dati, con Europol.
Per quanto riguarda le innovazioni che hanno toccato la struttura dell'Agenzia è di fondamentale importanza l'istituzione di un "Ispettore per i diritti fondamentali" e di un "forum consultivo sui diritti fondamentali"35 entrambi operanti a fianco dell'attività del Consiglio di amministrazione e si occupano di garantire il rispetto dei diritti 33 Articolo 7 Regolamento (U.E) “Attrezzature tecniche”
34 Articolo 11 Reg. (U.E) “Sistemi di scambio delle informazioni”; Articolo 11 bis Reg.
(U.E) “Protezione dei dati”; Articolo 11 ter Reg. (U.E) “Trattamento dei dati personali nel contesto delle operazioni congiunte di rimpatrio”; Articolo 11 quater Reg. (U.E) “Trattamento dei dati personali raccolti durante le operazioni congiunte, i progetti pilota e gli interventi rapidi”
35 Forum Consultivo sui diritti fondamentali si compone delle due agenzie europee per i
diritti fondamentali, ovvero “Eu fundamental rights” e “Asylum support agency”, oltre che dell'Alto commissario per le Nazioni Unite per i rifugiati e delle principali NGOs specializzate.
fondamentali. L'ispettore nell'adempimento delle sue mansioni ha il potere di sospendere le missioni dell'Agenzia in caso di violazione dei diritti umani.
Concludendo, si può affermare che se da una parte il Regolamento istitutivo di Frontex nasceva spinto da un forte sentimento di porre le basi per una "Gestione integrata delle frontiere" in un contesto di securitarizzazione fortemente condizionato dagli attentati terroristici del 11 settembre 2001 e successivamente di quelli di Madrid e Londra, dall'altra, l'inizio prima e lo svolgimento poi di questo iter legislativo, è stato condizionato particolarmente da avvenimenti esterni di carattere socio politico che hanno mostrato il bisogno, indispensabile, di un urgente riforma dell'Agenzia.
1.3 La struttura organizzativa.
Dopo aver analizzato gli ambiti strettamente funzionali, disciplinati dal Regolamento istitutivo (C.E) n°2007/2004, che delimitano il modus operandi dell'Agenzia è opportuno trattare l'organizzazione dell'Agenzia Frontex.
L'organizzazione dell'Agenzia può essere suddivisa in sei settori: 1)amministrazione 2)finanza 3)pianificazione-ricerca-sviluppo 4)training 5)analisi dei rischi 6)operazioni.
1)Nell'ambito del settore amministrativo i principali organi dell'Agenzia, espressamente disciplinati dal regolamento (C.E) 2007/2004 sono:
A)IL CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE
Frontex ha un proprio Consiglio di Amministrazione, di cui è responsabile il Direttore Esecutivo, la cui disciplina è rinvenibile agli
art.20 e 24 del Regolamento istitutivo.
Esso si compone di un rappresentante per ogni Stato Membro e due rappresentanti della Commissione Europea, che sono “designati sulla base del loro alto livello di esperienza e competenza nel campo della cooperazione operativa nella gestione delle frontiere”.36 I rappresentanti degli Stati Membri sono al capo dei servizi nazionali responsabili della gestione delle frontiere; la durata dell’ufficio è di
quattro anni, rinnovabile una sola volta.
Ogni membro del Consiglio ha diritto ad un voto, mentre il Direttore Esecutivo non ha diritto al voto, ma può prendere parte alle deliberazioni
all’interno del Consiglio stesso.
Il Consiglio di Amministrazione si riunisce cinque volte all’anno su 36 Art.21 Reg.(C.E) 2007/2004
convocazione del presidente, ma incontri addizionali possono essere disposti su richiesta del Presidente e di almeno un terzo dei membri componenti.
Il Consiglio di Amministrazione, ex Art.20,37 elegge un proprio Presidente e un Vice Presidente, che rimangono in carica per due anni rinnovabili per una sola volta; nomina il Direttore Esecutivo sulla base della proposta della Commissione Europea e contestualmente esercita su di lui l’autorità disciplinare; stabilisce le procedure nel prendere decisioni riguardo i compiti operativi del Direttore Esecutivo e adotta il bilancio dell’agenzia.
B) IL DIRETTORE ESECUTIVO
Gli art. 25 e 26 del Regolamento istitutivo disciplinano le funzioni, i poteri e il processo di nomina del Direttore esecutivo. Egli è eletto con una maggioranza di due terzi all’interno del Consiglio di Amministrazione, è coadiuvato nella sua attività dal Vice Direttore Esecutivo che si sostituisce al primo nei casi di assenza o indisposizione. Egli è completamente indipendente nello svolgimento dei suoi doveri, il suo ufficio dura in toto cinque anni ed è rinnovabile una sola volta. Il Direttore Esecutivo e il suo ufficio, espletano le funzioni attribuite dal regolamento senza seguire nessun tipo di istruzione di alcun governo nazionale o altro ufficio esterno eccezion fatta per una particolare richiesta eseguita da Consiglio e Parlamento, i quali possono chiamare il Direttore Esecutivo a riferire sull'esercizio delle sue funzioni, in particolare sull'attuazione e sul monitoraggio della strategia in materia di
diritti fondamentali.38
37 Art.20 Reg.(C.E) 2007/2004
Il Direttore Esecutivo tra le sue principali funzioni si occupa della definizione degli obiettivi strategici dell’Agenzia, di istituire e mantenere una effettiva cooperazione tra Frontex e le autorità competenti degli Stati Membri nell’ambito dello svolgimento delle attività dell’Agenzia, di operare per un corretto collegamento, nell’ambito della gestione delle frontiere esterne, tra gli Stati Membri e gli Stati terzi, infine di creare un dialogo proficuo tra Frontex e le organizzazioni internazionali.
Subordinati al Direttore esecutivo, che ne definisce le regole, vi sono i membri del supporto esecutivo (vero e proprio supporto orizzontale di funzioni), i quali, consigliano e assistono la direzione amministrativa.
Questi sono:
L' AIUTANTE DI CAMPO che si occupa, della redazione di documenti, di corrispondenza, di logistica, della sicurezza delle missioni, delle modalità di cooperazione a livello esecutivo tra gli Stati Membri, della raccolta e la distribuzione delle informazioni rilevanti ai fini di Frontex, di preparare e coordinare le questioni relative al Consiglio di amministrazione e di fornire assistenza alle riunioni di direzione. GLI UFFICIALI DELLE RELAZIONI ESTERNE che forniscono consulenza nel campo della cooperazione di Frontex con i terzi, ovvero Stati e organizzazioni internazionali, forniscono la cooperazione operativa tra gli Stati Membri e gli Stati associati a Schengen, sviluppano e mantengono una rete affidabile, accessibile ed efficace di contatti con i terzi in materia di gestione delle frontiere e infine favoriscono il collegamento con le altre istituzioni europee al fine di migliorare la pianificazione degli obiettivi di lungo termine. L'UFFICIO COMUNICAZIONE, il quale si occupa dello scambio di
informazioni, di individuare e analizzare le informazioni pertinenti e di proporre, se necessario, le azioni da eseguire, di partecipare alle riunioni per conto di Frontex e di riferire a quest'ultima su tutti gli eventi che la riguardano.
IL CONTROLLORE che è adibito principalmente all'elaborazione, proposta e revisione della pianificazione strategica a lungo termine di Frontex comprendente gli aspetti finanziari e operativi, garantisce inoltre che gli obiettivi fissati siano coerenti con le risorse disponibili e infine crea un sistema efficace per controllare le analisi dei rischi informando la Direzione di Frontex su eventuali rischi di attuazione.
2)Per quanto riguarda il secondo settore, quello della finanza, il bilancio e ciò che concerne meritano una nota di riguardo in quanto sottolineano un budget e un organico dell'Agenzia in costante crescita. Nel suo anno di fondazione Frontex non aveva un proprio bilancio per le attività operative ma gestiva i finanziamenti necessari per coprire i costi del suo personale e delle riunioni del Consiglio di Amministrazione. Questa fattispecie cambiò sostanzialmente nel 2006, quando l’agenzia ottenne l'autonomia finanziaria, per ovviare ad una gestione congiunta Varsavia-Bruxelles per ciò che riguardava le spese amministrative e del personale, sui compiti operativi come operazioni congiunte, analisi del
rischio, attività di formazione e ricerca.
Le spese relative allo staff e ai costi amministrativi dovevano essere inizialmente sottoposte all’approvazione della Commissione, ma poiché questo tipo di controllo si rilevò assai ingombrante e dispendioso in termini di tempo, si optò perché Frontex ottenesse indipendenza
finanziaria dal 1 Ottobre 2006.
I 12,4 milioni di euro di budget 39 ad inizio 2006 divennero 19,2 milioni40 per supportare l'operato volto a fronteggiare la particolare situazione migratoria in atto nel mediterraneo nel 2006. Nel 2007, in seguito alle operazioni svolte non solo lungo le coste spagnole e delle Isole Canarie ma anche lungo il Mediterraneo centrale, il bilancio è aumentato sino a 42 milioni di euro.41 Nel 2008, al fine di migliore la cooperazione tra le diverse entità di Frontex, sono stati effettuati dei cambiamenti gestionali operando una distinzione tra Centro situazione Frontex, Unità per le analisi dei rischi e
Unità per le operazioni congiunte.
Oltre a questi cambiamenti sono state effettuate delle innovazioni organizzative.
E' stato creato l'FSC 42, Il Centro Situazione Frontex, da una decisione del Consiglio di Amministrazione il 26 Novembre 2007 ed ha cominciato ad essere operativo il 1 Luglio 2008 fungendo da unico punto di ingresso e di uscita di informazioni in Frontex. La sua funzione consiste nella valutazione e nella comparazione di informazioni in entrata, al fine di fornire un quadro affidabile e completo sulla situazione della gestione e dell’immigrazione clandestina alle
frontiere esterne degli Stati Membri.
Al fine di soddisfare gli obiettivi fissati per l’FSC, il personale dell’unità offre una vasta gamma di servizi, ovvero monitoraggio delle situazioni di crisi, allarmi precoci e relazioni sulla situazione di utenti esterni ed interni, gestione e rielaborazione di tutte le informazioni derivanti dalle 39 Frontex, “ General Report 2006”, pag. 21.
40 Bilancio approvato dal Consiglio di amministrazione, 2006. 41 Frontex, “ General Report 2007”, pag. 11.
operazioni congiunte e sostegno consapevole alle missioni operative con
relazioni per paese.
Nel 2008, i fondi a disposizione sono cresciuti del 68% rispetto al 2007, raggiungendo 70,4 milioni di euro43, fondi che sono stati utilizzati per il 62% in operazioni marittime come Hera e Poseidon poi rese permanenti. Stando alla Relazione generale 2009 del Frontex, il bilancio nell'anno corrente avrebbe segnato un aumento del 25% raggiungendo gli 88,3 milioni di euro con un incremento complessivo rispetto al 2006 pari al 360%, dati che sottolineano la determinazione, quanto meno politica, di voler investire in maniera determinante sulle capacità operative dell'agenzia.
Secondo la relazione Generale del 201044, infine, il bilancio crebbe, teoricamente, di un altro 5.2%, toccando soglia 92.8 milioni di euro, giustificato dai pesanti investimenti della Commissione nell’operazione RABIT in Grecia e il conferimento dello status permanente
all'operazione Poseidon.
Nel 2011, in risposta alle partenze da Tunisia e Libia, il budget ha conosciuto una crescita del 27,3% ( circa 32 milioni di euro) rispetto all'anno 2010. Il 56% del budget del 2011 è stato dedicato alle operazioni in mare,specialmente in ragione del costo elevato del mantenimento di imbarcazioni e pattuglie aeree.45 Per il 2013, la Commissione europea ha sbloccato 4,5 milioni di euro per
l'emergenza in Siria.
L'aumento costante del budget messo a dispozione del Frontex è dimostrazione dell'importanza sempre maggiore riconosciuta a questa 43 Frontex, “General report 2008”, pag. 21.
44 Frontex, “General report 2010”, pag. 13 45 Frontex, “General report 2010”, pag. 14.
agenzia del suo ruolo centrale nella politica migratoria europea. Nel 2014 si è riscontrata una diminuzione dei finanziamenti dai 93 milioni del 2013 a circa 90 milioni; complice il taglio dei costi adottato dall'Unione Europea per i suoi settori di operatività. Un'aspetto importante del bilancio riguarda l'ambito dei controlli istituzionali.
Per il Parlamento Europeo il controllo di bilancio è il principale strumento a sua disposizione per vincolare l’attività di Frontex. Sulla base dell’art. 29,46 il bilancio dell’Agenzia ha quattro differenti fonti: una sovvenzione comunitaria, un contributo da parte degli Stati associati all’implementazione, l’applicazione e lo sviluppo dell’Acquis di Schengen, tariffe applicate per i servizi forniti e ogni contributo
volontario da parte degli Stati Membri.
Tra le fonti del bilancio di Frontex sicuramente quella più importante è la sovvenzione comunitaria, mediante il quale il Parlamento europeo esercita un grosso potere d'influenza sull'agenzia. Oltre al controllo della suddetta autorità sul bilancio, la Corte dei Conti è chiamata a dare le sue osservazioni sui conti dell’Agenzia.47
3) Pianificazione-ricerca-sviluppo sono tre attività che caratterizzano il
terzo settore.
Nello specifico la missione della ”Unità Ricerca e Sviluppo” è quella di seguire gli sviluppi della ricerca pertinenti il controllo e la sorveglianza delle frontiere esterne e trasmettere queste informazioni agli Stati
Membri e alla Commissione.
L’Unità agisce in collegamento da un lato, con la comunità di ricerca, dall’altro con gli utenti finali, al fine di veicolare i risultati della prima 46 Art.29 reg. (C.E) 2007/2004
sulla base delle esigenze dei secondi; il compito da essa svolta si inserisce pienamente all’interno del “Settimo Programma Quadro” in tema di sicurezza, ed è funzionale anche alla definizione di politiche di sviluppo all’interno del “Forum Ricerca Europea di Sviluppo e di
Innovazione” (ESRIF).
L’attività dell’Unità è divisa in due principali aree di interesse: controlli e sorveglianza delle frontiere; i progetti in corso nelle suddette aree includono: la valutazione e test di verifica biometrica e soluzioni di identificazione, in particolare per l’utilizzo di questi da parte del “Passaggio di frontiera automatizzato” (ABC) e il “Sistema di informazione visti” (VISA), perseguendo lo sviluppo delle tecnologie di rilevazione (per gli essere umani in compartimenti chiusi, beni illeciti e documenti falsi), e nuove idee sui controlli alle frontiere per aumentarne
la sicurezza e i tempi di transito.
Una gran parte del lavoro consiste nel facilitare lo scambio di informazioni tra le autorità di polizia alla frontiera, gli istituti di ricerca, università e industria, attraverso l’organizzazione di conferenze. L’Unità è costituita, attualmente, da 12 dipendenti, di cui 2 esperti degli
Stati Membri distaccati.
Il centro Frontex dedicato alla ricerca e allo sviluppo rappresenta una delle unità amministrative più significative nel lavoro dell’agenzia, dal momento che in questo centro vengono effettuati i principali elementi di sperimentazione sia per quanto attiene l’organizzazione dei progetti pilota e delle missioni operative, sia per quanto riguarda la definizione del problema immigrazione alle frontiere esterne e, da ultimo, la
percezione stessa della questione sicurezza.
Molte delle evoluzioni nel campo VISA e nella medesima struttura amministrativa, si sviluppano a partire proprio dalle attività di ricerca e
sviluppo.
4)Il quarto settore è il Training consistente nell'attività di formazione del personale di controllo delle frontiere da parte di Frontex e nelle sue
attività di esercitazione congiunta.
Questa tipologia di formazione adottata dal Frontex per istruire il personale di controllo delle frontiere delle polizie dei Paesi membri consente di coordinare prima e unificare poi le pratiche adottate portando ad una maggiore conoscenza degli obblighi derivanti dalle norme comunitarie e di trattati internazionali.
5)Il quinto settore è quello riguardante le analisi dei rischi. Le analisi dei rischi sono il punto di partenza per tutte le operazioni congiunte di Frontex e ciò è possibile grazie alla formazione di studi di ricerca.
Frontex monitora l'ambiente di sicurezza globale, in particolare quei fattori politici, economici, sociali, tecnologici, giuridici e ambientali che potrebbero incidere sulla sicurezza delle frontiere. L'Agenzia raccoglie dati provenienti da Stati membri, gli organismi dell'UE, nonché dai mezzi pubblici e da altre fonti all'interno e oltre i
confini europei.
Il lavoro di analisi dell'Agenzia è più di individuazione dei rischi e di garantire la massima efficacia nella prevenzione alla criminalità transfrontaliera e garantire la sicurezza delle frontiere esterne dell'UE per prevedere le tendenze future e proporre rimedi. Il lavoro della ”Unità di Analisi del Rischio” (RAU) è quello, quindi, di guidare il lavoro operativo dell’Agenzia, nonché di sviluppare e applicare un “Modello comune integrato di analisi del rischio”
