Scenari e prospettive politiche, sociali ed economiche della UE: il libro bianco sul futuro dell’Europa

Testo completo

(1)XXXIII Encuentro internacional ARETHUSE La Laguna, Tenerife, Islas Canarias (Spain) 20 y 21 de septiembre de 2018. Scenari e prospettive politiche, sociali ed economiche della UE: il libro bianco sul futuro dell’Europa. di Massimo Franco, Gianluca Luise, Paolo Pane. Sommario: 1. Introduzione 2. Il contesto e le prospettive 3. La risposta dell’Unione: dalla “Relazione dei cinque Presidenti” al Libro Bianco sul futuro dell’Europa; 4. Libro Bianco sul futuro dell’Europa: un’analisi degli scenari proposti; 5. Quale futuro per l’Europa?. 1. Introduzione. Negli ultimi decenni, le tradizionali riflessioni dell'UE (sulla governance, le politiche fiscali e monetarie, i redditi, la coesione economica, sociale e territoriale e la progettazione di istituzioni, ecc.) sono state aggiunte alle tradizionali considerazioni circa la UE. In tutte le politiche è stato sostenuto che è necessario aumentare il livello di conoscenza e partecipazione dei cittadini. La crisi economica ha messo in discussione alcuni principi decisionali in tutte le aree del sistema economico. Ha anche rivelato carenze nelle istituzioni chiave dell'economia, degli affari, delle istituzioni politiche e delle organizzazioni non profit. Tuttavia, oggi come si legge nel Libro bianco, “l’UE è lo spazio in cui gli europei possono godere di una diversità unica di culture, idee e tradizioni in un’Unione che si estende su 4 milioni di chilometri quadrati. È lo spazio in cui hanno stretto legami a vita con altri europei e in cui possono viaggiare, studiare e lavorare attraversando le frontiere nazionali senza cambiare moneta.” Da qui, non ne deriva solamente la libertà di viaggiare in Europa senza dover esibire il passaporto. Ne deriva il diritto per i lavoratori di ricevere, in qualunque stato membro, il medesimo trattamento dei lavoratori nazionali, per chi svolge un’attività indipendente di esercitarla liberamente all’interno dell’Unione, per i prestatori di servizi di poter ampliare la loro offerta a tutto il mercato interno. Ma è anche giusto rilevare come l’affermazione delle libertà economiche e la realizzazione del mercato interno, abbiano contribuito alla sempre crescente introduzione di diritti fondamentali, fino a rendere le “Comunità” una vera e propria Unione dei diritti. Come contributo al dibattito in corso, si è scelto di analizzare, innanzitutto, il difficile contesto storico, sociale, economico e politico che l’Unione europea ed i suoi cittadini si trovano ad affrontare. Le cause che hanno condotto l’Unione a questo momento di crisi sono molteplici ed hanno natura diversa, alcune da ricercarsi all’interno del quadro europeo, altre come diretta conseguenza di avvenimenti che hanno interessato tutto, o quasi, il contesto internazionale. Attraverso questo contributo, certamente non si vuole non riconoscere alla cooperazione europea, nelle sue diverse forme, gli enormi risultati raggiunti soprattutto nella pacificazione di un continente costantemente in guerra; ma in questo momento, appare più utile in un’ottica europeista, seppur critica, concentrarsi su quelle che sono i limiti e le lacune del processo di integrazione, al fine di immaginarne possibili scenari e correttivi futuri.. 1.

(2) 2. Il contesto e le prospettive Nell’ultimo decennio, dalla crisi economica e finanziaria a partire dal 2007, al fenomeno crescente dell’immigrazione sulle rotte del Mediterraneo, alla scelta del popolo britannico con la vittoria del “leave”, l’Unione europea si è trovata ad affrontare sfide che hanno dimostrato, qualora ce ne fosse bisogno, tutte le carenze e le debolezze di un processo di integrazione ancora incompleto ed in evoluzione. Se per un verso il processo di integrazione europea può avere delle responsabilità sull'aggravamento delle conseguenze provocate dalle crisi economiche alle popolazioni di alcuni Stati membri, per l'altro verso occorre considerare la protezione implicita che l'appartenenza alla zona Euro ha conferito e conferisce ai paesi aderenti, oltre agli aiuti economici che l'Europa destina alle regioni sottosviluppate nell'ambito dei programmi di coesione economica e territoriale. Le responsabilità delle istituzioni europee, invece, appaiono più chiare per quanto riguarda la crisi dei debiti sovrani. Difatti, per alcuni Stati europei con un elevato debito pubblico, nei confronti dei quali si è registrata una crisi di fiducia, le istituzioni europee non sono intervenute tempestivamente, lasciando spazio alla speculazione finanziaria. Infatti, la crisi dei debiti sovrani che colpito alcuni paesi dell’Eurozona tra il 2010 e il 2011, ha rischiato di far saltare l’intero processo di integrazione europea. Non solo le istituzioni europee non avevano previsto dei meccanismi automatici di riequilibrio degli spread sui tassi d'interesse dei titoli del debito pubblico emessi dagli Stati membri, ma sono anche intervenute tardivamente nel predisporre quegli strumenti in grado di controllare gli squilibri finanziari all'interno dell'Eurozona su richiesta dei singoli Stati membri. In questo contesto, il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), istituito nel marzo 2011, che sarebbe dovuto entrare in vigore a metà 2013, dopo accese discussioni, è stato anticipatamente adottato nel mese di Luglio 2011. Oltre ai ritardi, è stato contestata alle istituzioni europee l’applicazione in modo troppo rigido dei parametri del patto di stabilità nei confronti di quei paesi con un debito pubblico elevato, costretti ad adottare politiche di bilancio restrittive, in luogo di più necessarie politiche espansive. La richiesta di una maggiore flessibilità nell'applicare i vincoli imposti dal patto di stabilità è provenuta anche da parte delle forze politiche moderate nei paesi in cui gli effetti della crisi economica hanno esacerbato l’ascesa delle forze populistiche o estremiste, spesso contrarie al processo di integrazione europea. Alla problematica di tipo economico – finanziario, è legato a doppio filo il tema della pressione migratoria, in quanto, l’eredità della crisi finanziaria, che pesa ancora su molti paesi europei, <<rende credibile il timore di una concorrenza dei migranti nell’accesso a beni scarsi, come l’occupazione e i servizi di welfare>> 1 . L’immigrazione è diventata la questione più rilevante e divisiva per i partiti e le opinioni pubbliche nazionali. Infatti, secondo uno studio pubblicato dall’Eurobarometro, la protezione delle frontiere esterne dell’Unione non è considerata sufficiente dal 52% dei suoi cittadini, e il malcontento è più alto nei paesi mediterranei, con dei picchi di insoddisfazione che arrivano a toccare il 73% in Grecia ed il 60% in Italia, paesi che maggiormente si trovano a subire i limiti del sistema di Dublino2. L’aumento dei flussi migratori verso l’Europa rende stringente una risposta concreta da parte dell’Unione su diversi livelli. Per prima cosa, richiede la definizione di politiche per regolare l’immigrazione legale e limitare quella illegale. Per seconda cosa, richiede la creazione di regole sull’asilo valide in tutta l’Unione europea. La crisi dei migranti rende necessari interventi aggiuntivi e riforme per assicurare la sicurezza delle frontiere e una distribuzione più equa dei richiedenti asilo fra i paesi Unione. . F. BASSANINI, La sfida dell’immigrazione, in M. Dassù, S. Micossi, R.Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, Roma, 2017, pag. 141. 2 Special Eurobarometer of the European Parliament, two years until the 2019 European elections, in Public opinion monitoring series, European Parliamentary Research Service, aprile 2017, cit. pag. 73. Disponibile su: http://www.europarl.europa.eu. 1. 2.

(3) Controllo delle frontiere, richiesta di maggiore sovranità e questione economica, rappresentano alcune tra le principali tematiche che hanno spinto la maggioranza del popolo inglese a votare per la “Brexit” in occasione del referendum del 23 giugno del 2016. Per la prima volta dalla sua nascita, l’Unione europea ha visto diminuire, anziché aumentare, il numero degli Stati membri che la compongono. D’altro canto, è giusto anche ricordare che, dal suo ingresso nella cooperazione europea, a seguito del primo allargamento del 1974, il Regno unito ha sempre avuto una posizione di ambiguità nei confronti dell’Unione e le sue “regole”. Infatti, a patire dalle rivendicazioni di Margareth Thatcher, agli Accordi di Schenghen del 1985 in poi, all’adozione Euro, al pieno rispetto di quanto previsto dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, fino alla Cooperazione Giudiziaria e di Polizia in materia penale, il Regno Unito è stato il maggior protagonista di quella pratica che viene definita “opt – out”, configurandosi già, di fatto, come un paese non completamente aderente alla cooperazione europea. In ogni caso, a seguito di questo recesso, gli altri ventisette paesi ed i loro leader si sono trovati nella condizione di ridiscutere il futuro dell’Europa: tale processo di riflessione ha avuto inizio con il vertice di Bratislava del 16 settembre 2016, primo vertice informale in cui gli Stati si sono riuniti nella formazione a ventisette. Prima dell’incontro, il Presidente del Consiglio Europeo Donald Tusk aveva predisposto una lettera in cui presentava un’analisi della situazione e delle sfide che gli altri Stati membri si trovavano a fronteggiare. Nella sua lettera, Tusk fa riferimento ad <<momento veramente storico>>3, dal momento che gli Stati membri si trovano a rispondere ad una sfida su due fronti: da un lato, la necessità di andare avanti al meglio i negoziati con il Regno Unito, dall’altro, l’esigenza di dimostrare che essere membri dell’Unione sia positivo e “conveniente”, mantenendo una coesione interna ed un’unanimità di intenti. E nella realizzazione del secondo obiettivo, emerge tutta la preoccupazione del Presidente Tusk, il quale afferma che <<ciò di cui abbiamo bisogno più̀ che mai sia una conferma del senso della nostra comunità>>4. Pochi giorni dopo la diffusione della lettera di Tusk, il Presidente della Commissione Europea Jean-Claude Juncker tenne il Discorso sullo stato dell’Unione. Alla luce di queste problematiche, sia strutturali sia legate alla particolarità del momento, anche Juncker, nel suo discorso, pone l’accento sulla necessità di una <<visione a lungo termine>>5, che sarebbe stata presentata dalla Commissione in un Libro bianco, da discutersi in occasione del 60° anniversario dei Trattati. Le sfide dell’Europa non accennano a diminuire. L’economia nella UE è in fase di ripresa dalla crisi finanziaria mondiale, ma con effetti ancora troppo disomogenei. L’attuale situazione mette in evidenza che gli Europei ritengono che l’Unione europea sia troppo distante e che abbia deluso le aspettative quando ha dovuto affrontare la crisi, che la crescita è disomogenea e la disoccupazione giovanile è un problema che permane, che la Gran Bretagna ha abbandonato l’Unione europea e . Consiglio Europeo, Lettera del Presidente Tusk prima del vertice di Bratislava, Comunicato stampa del 13 settembre 2016, disponibile su: http://www.consilium.europa.eu. 4 Consiglio Europeo, Lettera del Presidente Tusk prima del vertice di Bratislava, disponibile su: http://www.consilium.europa.eu. 5 Commissione Europea, Discorso sullo stato dell’Unione 2016: verso un’Europa migliore. Strasburgo, 15 settembre 2016, disponibile su: https://ec.europa.eu/commission. 3. 3.

(4) che è in corso una grave crisi dei rifugiati. L’Europa possiede il mercato unico più grande del mondo e la seconda moneta più utilizzata. È la principale potenza commerciale e il primo donatore di aiuti umanitari e allo sviluppo. La crisi finanziaria ed economica mondiale scoppiata nel 2008 negli Stati Uniti ha scosso l’Europa fino alle fondamenta. Grazie a un’azione incisiva, ora l’economia dell’UE poggia nuovamente su basi più solide; la disoccupazione è scesa al livello più basso dalla «grande recessione». La ripresa, tuttavia, è ancora distribuita in modo non uniforme fra le diverse fasce della società e le diverse regioni. Il problema è particolarmente sentito dalle generazioni più giovani. Per la prima volta dalla seconda guerra mondiale vi è un rischio reale che la generazione attuale di giovani adulti si ritrovi in condizioni economiche peggiori rispetto a quella dei genitori. Nell’ultimo decennio il tessuto sociale dell’Europa è notevolmente cambiato e fattori globali stanno avendo un profondo impatto sul nostro modo di vivere e lavorare. Si tratta di tendenze in ampia misura irreversibili e probabilmente destinate a subire un’accelerazione nei prossimi anni in tutti e 27 gli Stati membri. Saranno caratterizzate da molte sfide comuni ma creeranno anche nuove opportunità. Secondo gli standard mondiali, le società europee sono luoghi prosperi e ricchi in cui vivere, che vantano i livelli di protezione sociale più elevati del mondo e sono ai primi posti in termini di benessere, sviluppo umano e qualità della vita. Dal punto di vista demografico, l’Europa è il continente che mostra, in prospettiva, il più basso livello di crescita, invecchia rapidamente e dove la speranza di vita sta raggiungendo livelli senza precedenti. Con un’età media di 45 anni entro il 2030 l’Europa sarà diventata la regione «più vecchia» del mondo. L’evoluzione demografica spiega e allo stesso tempo riflette evoluzioni sociali più ampie, come nuovi stili di vita, dinamiche territoriali, abitudini di consumo e condizioni abitative. Il numero delle donne che lavorano è il più alto mai registrato nella storia. Le nuove strutture familiari, i cambiamenti demografici, l’urbanizzazione e la maggiore varietà di formule lavorative incidono sul modo in cui si costruisce la coesione sociale. Nell’arco di una generazione, il lavoratore europeo medio è passato da un posto di lavoro a vita a più di dieci impieghi diversi nel corso della carriera. La vita lavorativa sta subendo radicali trasformazioni dovute agli effetti combinati del progresso tecnologico, della globalizzazione e della crescita del settore dei servizi. La forza lavoro deve far fronte al ritmo accelerato dei cambiamenti, tanto per acquisire nuove competenze, quanto per adattarsi a nuovi modelli commerciali o a nuove preferenze dei consumatori. Il ritmo della digitalizzazione e l’evoluzione economica renderanno obsoleti alcuni dei lavori di oggi e le competenze necessarie per svolgerli.. 3. La risposta dell’Unione: dalla “Relazione dei cinque Presidenti” al Libro Bianco sul futuro dell’Europa. Per comprendere al meglio l’insieme delle riflessioni e delle strategie che hanno portato all’adozione del Libro bianco, è necessario fare un passo indietro, al 22 giugno 2015, quando venne annunciata per la prima volta la prospettiva di un Libro bianco sul futuro dell’Europa. In tale data, infatti, fu presentata la cosiddetta “Relazione dei cinque Presidenti”, il cui titolo mira a sottolineare la stretta collaborazione con cui lavorarono i Presidenti delle cinque istituzioni dell’Unione Europea per la sua stesura: Juncker, infatti, venne coadiuvato da Donald Tusk, Presidente del Consiglio. 4.

(5) Europeo, Jeroen Dijsselbloem, Presidente dell’Eurogruppo, Mario Draghi, Presidente della BCE e Martin Schulz, Presidente del Parlamento Europeo6. Questa Relazione, dal titolo originario, “Completare l’Unione Economica e Monetaria dell’Europa”, riguarda esclusivamente l’Unione Economica e Monetaria (UEM), e fornisce un percorso in tre tappe per il suo miglioramento. La prima fase, denominata “Approfondire facendo”, prevede una fase di svolgimento che va dal 1 luglio 2015 al 30 giugno 2017. Durante questa fase si deve fare uso degli strumenti esistenti messi a disposizione dai Trattati ora in vigore per fare dei progressi su quattro fronti: Unione economica all’insegna della convergenza, della prosperità e della coesione sociale, attraverso delle riforme strutturali; Unione finanziaria: completando l’Unione bancaria e quella dei mercati dei capitali, quest’ultima di vitale importanza per le imprese, anche piccole e medie, che in questo modo potrebbero beneficiare dell’accesso ad altre fonte di finanziamento; Unione di bilancio; Unione politica, che passi attraverso un rafforzamento del ruolo delle istituzioni.7 Nel corso della seconda fase, dal nome “Completare l’UEM”, il processo di convergenza dovrebbe diventare più vincolante, e verrebbe formalizzato attraverso l’individuazione di standard di riferimento di carattere giuridico. Nella fase di transizione dalla prima alla seconda fase, il Libro bianco assume un ruolo fondamentale, in quanto, come indicato nella Relazione, ha il compito di <<preparare la transizione dalla fase 1 alla fase 2>>8. Per la terza fase, infine, che dovrebbe iniziare entro il 2025, l’obiettivo è di arrivare ad avere un’UEM autentica e funzionante, e che riesca ad attrarre gli altri Stati membri che attualmente non vi aderiscono. Detto ciò, si può affermare che il Libro bianco non vada considerato come un documento isolato ed a sé stante, bensì come un tassello all’interno del percorso previsto della Relazione dei cinque presidenti, che, nella migliore e più auspicabile delle ipotesi, potrebbe avere come punto di arrivo un’unificazione tra UE e UEM. 4. Libro Bianco sul futuro dell’Europa: un’analisi degli scenari proposti. Passando all’analisi del Libro bianco sul futuro dell’Europa, il documento avvia un confronto sull’Europa a più velocità, concentrata su alcune aree specifiche che vanno dal “pilastro sociale” alla difesa comune, dal completamento dell’euro, al futuro del bilancio dell’Unione e presenta cinque scenari su come potrà essere l’Europa del 2025. I cinque scenari non rappresentano degli esiti finali tra i quali gli Stati devono scegliere nel definire il futuro dell’Europa, quanto, piuttosto, una modalità inedita per affrontare la questione dell’integrazione europea, promuovendo un dibattito su tale questione. Gli scenari sono la descrizione di diversi percorsi che potrebbero essere potenzialmente intrapresi dagli Stati membri, percorsi che cambiano a seconda del grado di integrazione e collaborazione con cui gli Stati decideranno di proseguire il loro percorso all’interno dell’Unione. Per ogni scenario, inoltre, vengono illustrate le conseguenze che i vari livelli di integrazione produrrebbero nei diversi aspetti, come quello del mercato unico e del commercio; dell’Unione economica e monetaria; dell’Unione doganale e della sicurezza; della politica estera e di difesa; del bilancio ed infine si analizza come influirebbero sulla capacità di ottenere risultati9. Sull’impostazione del Libro bianco e sulla decisione di proporre ben cinque scenari, non sono mancate critiche ed osservazioni: da una parte c’è chi definisce Juncker <<un provocatore sul futuro. . Commissione Europea, Comunicato stampa: La Relazione dei cinque presidenti stabilisce un piano per rafforzare l'Unione economica e monetaria dell'Europa a partire dal 1° luglio 2015. Bruxelles, 22 giugno 2015, disponibile su: https://ec.europa.eu/commission. 7 Commissione Europea, Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa, 15 dicembre 2017, disponibile su: http://www.consilium.europa.eu. 8 Ibidem. 9 Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, Bruxelles, marzo 2017, disponibile su: https://ec.europa.eu/commission. 6. 5.

(6) dell’Europa>>10, dall’altra c’è chi ha definito il Libro bianco <<un contributo modesto e confuso>> che dice <<più cose sulla crisi in cui versa la Commissione che sulla crisi in cui si trova l’UE11>>. Il Libro Bianco presenta cinque scenari, “Status quo”, “solo Mercato Unico”, “chi vuole fare di più fa di più”, “fare meno, fare meglio”, “fare molto di più insieme”, ognuno corredato con una descrizione su come potrebbe essere la UE nel 202512. Passando ad un’analisi del testo, il primo scenario, dal titolo “Avanti”, evidenzia come, per stimolare la crescita, sia necessario un rafforzamento del mercato unico, ed i due settori su cui si vuole fare leva sono, in particolare, il digitale e l’energetico. La necessità di investire in questi due settori era già stata messa in luce dal Presidente Juncker, che la inserì nel suo “Programma per l’occupazione, la crescita, l’equità e il cambiamento democratico”13 presentato il 15 luglio 2014 in occasione del discorso di apertura della plenaria del Parlamento europeo. Per quanto riguarda le questioni della lotta all’immigrazione e della sicurezza, ciò che si prevede nel Libro bianco, è un miglioramento della cooperazione sia nella gestione delle frontiere che nell’instaurazione di un sistema comune di asilo, grazie anche al contributo della guardia di frontiera e costiera europea. Tuttavia, questo risultato non è scontato, se si pensa che i passi fatti per aumentare la cooperazione in questo settore sono stati “timidi”, come dimostra il “Regolamento relativo alla guardia di frontiera e costiera europea”, che ha rafforzato l’agenzia FRONTEX, pur mantenendone la sua impostazione intergovernativa14. Nel secondo scenario proposto, “Solo il mercato unico”, le priorità dell’Unione verrebbero ridefinite in modo da rendere centrale la cooperazione per il mantenimento ed il potenziamento del mercato unico, mentre le questioni emergenti di politica estera come l’immigrazione, la difesa ed il clima uscirebbero dalla sfera di cooperazione per essere trattate in maniera bilaterale15. A causa della minore cooperazione in tutti gli ambiti che esulano dal mercato unico, l’Unione registrerebbe una crescente difficoltà a concordare al suo interno delle posizioni comuni da esprimere all’esterno su materie rilevanti a livello globale, come la gestione della globalizzazione, la promozione del commercio internazionale ed il cambiamento climatico16, e ciò porterebbe ad una sua perdita di peso politico e di potere contrattuale. Inoltre, percorrere questo scenario, porterebbe a cancellare tutto ciò che è stato costruito dopo Maastricht, come l’Eurozona e la BCE17. Sembrerebbe un paradosso, infatti, occuparsi del mercato unico senza occuparsi più dell’integrazione monetaria ed economica. Ciò sarebbe, tra l’altro, in netto contrasto con quanto auspicato da Juncker nel suo Programma del 2014, in cui affermava che per promuovere la convergenza del mercato del lavoro avrebbe voluto <<proseguire la riforma dell’Unione economica e monetaria>> sottolineando la necessità di un completamento delle <<norme europee sulle banche per completare l’Unione dei mercati dei capitali, che avrebbe migliorato l’accesso al credito per le piccole e medie imprese>>18. Un'altra previsione che contrasta con lo spirito dello scenario è quella che si fa a proposito della libera circolazione dei lavoratori: questa non sarebbe completamente garantita a causa della difficoltà che si riscontrerebbero nel concordare nuove norme comuni sulla loro mobilità. In questo modo si giungerebbe all’ulteriore paradosso per cui, nonostante l’unico oggetto di cooperazione degli Stati europei sarebbe il mercato unico, verrebbe messa in discussione la libera A. QUADRIO CURZIO, Juncker «provocatore» sul futuro dell’Europa, Il Sole 24 Ore, 7 marzo, n. 65, 2017, pp. 1 e 5. S. FABBRINI, La visione confusa del futuro dell’Europa, Il Sole 24 Ore, 5 marzo 2017, pp. 1-2. 12 Per approfondimenti, cfr. P. PANE, Il Libro bianco sul futuro dell’Europa: un’analisi delle prospettive future, in Scenari sul futuro dell’Europa: sfide e prospettive. Considerazioni a margine del Libro Bianco della Commissione Europea, con prefazione del Prof. Giuseppe Cataldi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018. 13 J.C. JUNCKER, Un nuovo inizio per l’Europa. Il mio programma per l’occupazione, la crescita, l’equità e il cambiamento democratico, Discorso di apertura della plenaria del Parlamento Europea. Strasburgo, 15 luglio 2014. 14 D. GROS, Controllo delle frontiere: il compromesso possibile, M. Dassù, S. Micossi, R. Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, op.cit., pag. 149. 15 Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, cit. pag. 18 e ss., disponibile su: https://ec.europa.eu/commission 16 Ibidem. 17 S. FABBRINI, op. ult. cit., pp. 1-2. 18 J. C. JUNCKER, Un nuovo inizio per l’Europa. Il mio programma per l’occupazione, la crescita, l’equità e il cambiamento democratico”, cit. pag. 7, disponibile su: https://ec.europa.eu. 10 11. 6.

(7) circolazione dei lavoratori. Alla luce di ciò, è possibile affermare che concentrare, e limitare, la cooperazione al solo obiettivo del mantenimento del mercato potrebbe avere effetti deleteri per le imprese ed i lavoratori europei, a causa del mancato coordinamento della politica monetaria e bancaria, nonché delle difficoltà derivanti dalla impossibilità di garantire la piena libera circolazione dei lavoratori. Con il terzo scenario, “Chi vuole di più fa di più”, si configura la possibilità per quegli Stati che auspicano una maggiore integrazione, di formare quelle che il Libro bianco definisce delle <<coalizioni di volenterosi per avanzare unitariamente in settori come la difesa, la sicurezza interna e le politiche fiscali e sociali>>. Questa ipotesi rappresenterebbe una sorta di ritorno all’impianto “dei tre pilastri” previsto dal Trattato di Maastricht, con la possibilità, contemplata poi dal Trattato di Amsterdam, di dare vita a cooperazioni rafforzate nell’ambito della difesa e della sicurezza interna. Si fortificherebbe l’idea di un’Europa “a più velocità”, termine oggi in auge per descrivere un eventuale <<modo d’integrazione differenziata, secondo cui il perseguimento di obiettivi comuni è opera di un gruppo di paesi dell’UE che sono al tempo stesso capaci e desiderosi di progredire, con l’idea sottesa che gli altri seguiranno successivamente>>19. Questa ipotesi è senza dubbio gradita alla Cancelliera tedesca Angela Merkel, che all’indomani della riunione informale dei capi di Stato e di governo dell’UE, tenutasi il 3 febbraio 2017 a Malta, affermò che <<ci potrebbe essere un’Europa a differenti velocità e che non tutti parteciperanno ai vari passi dell’integrazione europea>>20. Il quarto scenario, “Fare meno in modo più efficiente”, si pone di <<migliorare la convergenza tra promesse, aspettative e risultati concreti>>21 dell’azione dell’Unione, abbassando però il livello di ambizione. Difatti, per migliorare l’efficienza della sua azione, l’Unione identificherebbe alcuni settori prioritari su cui concentrare l’attenzione, mentre al contrario, nei settori residuali, interverrebbe in maniera minore o cesserebbe addirittura di farlo. Lo stesso Libro bianco, però evidenzia le difficoltà che incontrerebbe l’Unione nel definire le aree di intervento primario, riconoscendo che sarà proprio in funzione di questa scelta che varierebbe il peso dell’Unione nel panorama delle relazioni internazionali. In via preliminare, il Libro bianco fa riferimento ai settori della sicurezza, della migrazione, della gestione delle frontiere, degli scambi commerciali e dell’innovazione quali settori prioritari. In particolare, per quanto riguarda la questione della sicurezza, le risorse si focalizzerebbero sull’istituzione di una nuova Agenzia europea per la lotta contro il terrorismo, e su un potenziamento delle basi dati europee, a cui la polizia nazionale avrebbe facilmente accesso. Per quanto riguarda invece controllo delle frontiere, si prevede che la guardia di frontiera e costiera europea assuma la gestione delle frontiere estere. Tra i settori in cui limitare l’azione, invece, si annovera quello dello sviluppo regionale, della sanità pubblica e delle questioni di politica sociale non direttamente connessa al mercato unico. Tale decisione appare motivata dal fatto che, come riporta il Libro bianco, questi sono i settori in cui l’azione dell’Unione apporta un valore aggiunto inferiore. L’idea su cui poggia l’impostazione di questo scenario è il rapporto di proporzionalità inversa tra l’efficienza e il numero di ambiti in cui si agisce. La maggiore nei confronti di questa visione, poggia sul fatto che tale convinzione non prenda in dovuta considerazione la natura delle diverse politiche, limitandosi solo ad una considerazione di tipo quantitativo e non qualitativo22. L’ultimo degli scenari proposti, “Fare molto di più insieme”, descrive l’ipotesi in cui i 27 Stati decidano di procedere insieme ad un livello di integrazione maggiore, scegliendo di condividere in . Legislazioni e pubblicazioni dell’UE. Eur-lex (https://eur-lex.europa.eu) D. TAINO, Merkel sdogana l’Europa a due velocità: Nuova integrazione non uguale per tutti, La Repubblica, 3 febbraio 2017, disponibile su: www.repubblica.it. 21 Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, cit. pag. 22 e ss., disponibile su: https://ec.europa.eu/commission. 22 S. FABBRINI, Sesto scenario: l’Unione federale, M. Dassù, S. Micossi, R. Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, cit., pag. 166. 19 20. 7.

(8) misura crescente poteri, risorse e processi decisionali in tutti gli ambiti. Ovviamente, le conseguenze in termini di risultati, di peso politico dell’Unione e di velocità nel prendere le decisioni sarebbero quasi esclusivamente positive, tant’è che si parla di una cooperazione che <<si spinge fino a livelli mai raggiunti prima>>23. Per quanto riguarda la questione dell’immigrazione e della sicurezza, i risultati sarebbero analoghi a quelli che si otterrebbero nel quarto scenario, con la differenza che qui i progressi ricadrebbero su tutti i 27 Paesi e al contempo beneficerebbero dell’apporto di tutti i paesi membri. Questo scenario vorrebbe, in un certo qual modo, riprendere il percorso d’integrazione arrestandosi nel 2007, anno in cui si abbandonò il progetto di adottare il “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa”24, a causa di due risultati referendari negativi in Francia e nei Paesi Bassi. Seguendo questo scenario, e facendo un parallelismo con quanto accaduto tra il 2005 ed il 2007, è facile immaginare che, con il crescente peso di movimenti sovranisti nazionalisti e populisti, i cittadini dei vari Stati membri non siano intenzionati e pronti ad accettare ulteriori cessioni di sovranità nell’immediato futuro. Tuttavia, questo scenario, che illustra la vasta gamma di risultati che i 27 stati potrebbero raggiungere cooperando su tutti i fronti, anche se non sembra applicabile nel breve periodo, potrebbe essere letto come un traguardo di lungo periodo verso il quale tendere e verso il quale cercare di orientare il processo di integrazione europea. I cinque scenari non si escludono a vicenda e possono, in altre parole, integrarsi a vicenda. Le varie opzioni, infatti, riguardano i 27 Paesi e sono orizzontali, non verticali. In altre parole, non riguardano singoli settori, ma l’Unione nel suo insieme ed in pratica, aiuta a tracciare i contorni dell’Unione europea a più velocità. Dopo la presentazione del Libro Bianco, vari commenti sono andati nella direzione di un sesto scenario che non è contemplato dal testo di Juncker: quello di un’Europa unita, sì, ma anche democratica e portatrice di politiche e pratiche decisionali radicalmente diverse da quelle attuali, da raggiungere attraverso la ripresa dell’iniziativa “costituzionale” e di una forte mobilitazione in vista delle elezioni europee del 2019. L’opzione 6, fa riferimento ad un governo democratico e sovranazionale capace di portare le politiche comunitarie fuori da una austerità cieca e verso un’azione di trasformazione dell’economia e della società in senso ecologico e democratico, che metta in primo piano la solidarietà, lavori verdi, efficienza energetica, lotta al cambiamento climatico. Come ulteriore contributo alla discussione, la Commissione europea ha presentato una serie di documenti di riflessione sulle tematiche principali che influenzeranno gli anni a venire, che si traducono in cinque documenti (reflection papers) pubblicati sotto la guida di uno o più vicepresidenti, insieme ai commissari interessati. Il primo riguarda la dimensione sociale dell’Europa, insieme ad una proposta per il “pilastro europeo dei diritti sociali”, un secondo documento sulla globalizzazione, con l’obiettivo di individuare metodi, regole e strumenti per governarne gli aspetti negativi e valorizzarne le ricadute positive. Del rafforzamento dell’Eurozona si occupa un terzo documento, mentre un quarto documento si concentra sul futuro della difesa europea, che tiene conto del Fondo europeo per la difesa. La lista dei “reflection papers” si chiude con un documento sul bilancio dell’Unione, altro punto cruciale per ridefinire le voci di spesa del budget ma anche le entrate della “nuova Ue”. In particolare, Il pilastro europeo dei diritti sociali è stato proclamato e firmato il 17 novembre del 2017 dal Consiglio dell'UE, dal Parlamento europeo e dalla Commissione durante il vertice sociale Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, cit. pag. 24, disponibile https://ec.europa.eu/commission. 24 R ADAM, A. TIZZANO Lineamenti di diritto dell’Unione Europea, terza edizione, Torino, 2016, pp.22-23. 23. su:. 8.

(9) per l'occupazione equa e la crescita di Göteborg. Già nel corso del 2015, la Commissione ha condotto un ampio processo di consultazione con i governi nazionali, gli stakeholders e i cittadini, al fine di raccogliere prime impressioni, suggerimenti e aspettative riguardo proprio al futuro del Pilastro Europeo dei Diritti Sociali. Nello specifico, la proclamazione identifica una lista di 20 principi e diritti, sussunti sotto tre distinte aree: uguali opportunità, pari condizioni lavorative, protezione e inclusione sociale. Elemento interessante, è che tali principi e diritti coprono sia aree dove l’UE possiede un'esplicita competenza legislativa, come le pari opportunità e l'eguaglianza di genere, sia in aree dove l’Unione ha finora esercitato una competenza limitata, come ad esempio il diritto a un'abitazione dignitosa e l'assistenza ai senza fissa dimora. La Commissione europea ha pubblicato, a luglio 2018, l’indagine annuale sull’occupazione e sugli sviluppi sociali in Europa (ESDE). Lo studio conferma le tendenze positive in atto nel mercato del lavoro e il miglioramento della situazione sociale. Il numero di persone occupate ha raggiunto nuovi livelli record, con circa 238 milioni di lavoratori, registrando un tasso di occupazione mai così elevato nell’UE. Nel 2017 il numero degli occupati è aumentato di oltre tre milioni e mezzo di unità rispetto al 2016. Tuttavia il numero di ore lavorate per occupato, sebbene negli ultimi anni sia aumentato, resta ancora inferiore ai livelli del 2008. Al tempo stesso si assiste all’aumento dei redditi netti e alla diminuzione dei livelli di povertà. I casi di deprivazione materiale grave si sono ridotti a un minimo storico e interessano ora 16,1 milioni di persone in meno rispetto al 2012. 25 Inoltre, l’indagine ESDE 2018, segnala però anche alcune difficoltà strutturali residue, in particolare per quanto riguarda le disuguaglianze, come la disparità di reddito e di genere, ma anche a proposito di sviluppo delle competenze e istruzione.. . 5. Quale futuro per l’Europa? Dopo aver analizzato i contenuti del Libro bianco sul futuro dell’Europa, in riferimento soprattutto al contesto storico – istituzionale e politico in cui è stato redatto, l’ambizione è quella di riuscire ad immaginare quali correttivi, dal punto di vista soprattutto istituzionale, l’Unione dovrebbe auspicare di qui a breve per rilanciare con vigore il processo d’integrazione europea. Infatti, se si guarda agli obiettivi delineati dai “padri costituenti” e li si confronta con l’attuale situazione, si comprende facilmente come tale processo sia ancora in evoluzione, seppur viva un momento di arresto. D’altro canto, se si prende in considerazione tutta l’evoluzione della cooperazione europea, dal 1950 ad oggi, non sono mancati momenti di forte tensione: dalla “crisi della sedia vuota”, ai problemi legati ai diversi allargamenti, passando per le crisi degli anni Settanta ed Ottanta, fino al fallimento del 25. Commissione europea, Indagine annuale sull'occupazione e sugli sviluppi sociali in Europa (ESDE), Bruxelles, luglio 2018 – consultabile al link: https://ec.europa.eu/italy/news/201807013_occupazione_e_sviluppi_sociali_in_Europa_it. 9.

(10) Trattato Costituzionale26. Nonostante ciò, bisogna dare atto allo “spirito europeista” che, di fronte a queste ed altre sfide, è riuscito a sopravvivere grazie alle soluzioni individuate da personalità di spicco che ne hanno cavalcato la scena. Oggi, però, a differenza del passato, la crisi di fiducia nei confronti dell’Unione europea appare essere il vero ostacolo al processo dell’integrazione: come enunciato dallo stesso Libro bianco, difatti, oggi solo << un terzo dei cittadini ha fiducia nell’UE, contro circa la metà degli europei di dieci anni fa27>>. Movimenti anti europeisti o euroscettici hanno fortificato il loro consenso, non solo nelle istituzioni nazionali, ma anche in quelle europee. Dunque, quale futuro per un apparato istituzionale che sembra destinato, nei prossimi anni, a perdere sempre di più il consenso e la fiducia dei popoli che ambisce a rappresentare e che governa? La risposta a questa domanda non è certo semplice, ma tuttavia è possibile provare a delineare quelli che possono costituire dei correttivi, soprattutto all’assetto istituzionale, capaci di superare o quantomeno limitare i problemi sopra citati e giungere alla formazione degli “Stati Uniti d’Europa”, obiettivo ambito sia per i sostenitori del metodo “funzionalista” (seppur di lungo termine), sia dei “federalisti” europei. Partiamo dalla considerazione che, essendo l’Unione europea il frutto di una unione di Stati precedentemente indipendenti, diversi dal punto di vista demografico, economico ed in parte anche culturale, è difficile procedere sia con la fusione orizzontale sia con la centralizzazione verticale dei poteri. In quest’ottica, un’Unione europea su basi federali dovrebbe promuovere la separazione dei poteri tanto verticalmente quanto orizzontalmente.28 Sul piano verticale, occorrerebbe separare nettamente il livello europeo da quello nazionale, diversamente da quanto accade oggi, dove, attraverso il Consiglio europeo e il Consiglio, la politica nazionale può proiettarsi direttamente nella politica europea, non rappresentando questo un fattore sempre positivo. In secondo luogo, occorrerebbe separare orizzontalmente le istituzioni incaricate di prendere le decisioni per l’Unione, seguendo uno schema contrario di ciò che avverrebbe con il processo di “parlamentarizzazione”. Quest’ultima strategia implica, infatti, il riconoscimento del Parlamento come il luogo principale della legittimazione democratica, da cui far derivare il mandato da assegnare alla Commissione, che rappresenta il potere esecutivo. La scelta di attribuire al solo Parlamento europeo questo compito di assegnare la fiducia, rischia di non tenere conto delle già presenti differenze demografiche ed identitarie degli Stati. In altre parole, il “parlamentarismo” può funzionare quando la divisione è tra ideologie politiche, ma rischia di non funzionare già quando la divisione è tra Stati con interessi divergenti e identità distinte. Per procedere verso la democratizzazione orizzontale dei poteri di un’unione di Stati, occorrerebbe, dunque seguire una strada post-parlamentare, basata sulla separazione del potere esecutivo da quello legislativo. A ciò si potrebbe giungere, attraverso l’elezione diretta del Presidente della Commissione, che avrebbe la legittimazione popolare per presiedere anche il Consiglio europeo, giungendo alla definizione di un “Mister Europa”29, con poteri comparabili a quelli del Presidente degli USA. Un’altra opzione, delineata tra gli altri, da Fabbrini, potrebbe essere quella di non superare la natura duale del potere esecutivo, lasciandolo “in capo” sia alla Commissione europea sia al Consiglio europeo (come è allo stato attuale). In questo caso, però, sarebbe necessario separare e definire nettamente i compiti: il Presidente della Commissione diventerebbe una sorta di primo ministro; il Presidente del Consiglio europeo diventerebbe, invece, il rappresentante politico dell’Unione. Seguendo la proposta di Fabbrini, il primo continuerebbe ad essere eletto dal Parlamento europeo, attraverso il già sperimentato meccanismo dello spitzenkandidat 30 , mentre il presidente del 26. Per approfondimenti, cfr. G. LUISE, Storia Istituzionale dell’Europa unita, Torino, 2018. Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, cit. pag. 12, disponibile su: https://ec.europa.eu/commission 28 S. FABBRINI, A Union, not a State”: la prospettiva dell’unione federale, Bologna, 2017, pp. 201 – 204. 29 Figura politica istituzionale, non prevista dai trattati dell’Unione europea, che avrebbe il compito di rappresentare unitariamente le politiche dell’Unione in ambito internazionale. 30 Meccanismo attraverso il quale i partiti politici europei designano, prima del voto, il loro candidato alla Presidenza della Commissione. Questo sistema è stato utilizzato per la prima volta nel 2014 per selezionare l’attuale Presidente della Commissione, Jean-Claude Juncker. 27. 10.

(11) Consiglio europeo dovrà essere eletto dai cittadini degli Stati membri attraverso i loro collegi elettorali. Sicuramente, quelle qui brevemente proposte, sono solo alcune delle suggestioni che tendono al miglioramento dell’assetto politico – istituzionale dell’Unione europea. Per analizzare al meglio i possibili scenari futuri, però, a mio modesto avviso, bisognerebbe partire dalla presa di coscienza del fatto che, anche se l’attuale assetto dell’Unione non è pienamente rispondente ai bisogni dei suoi cittadini, sarà molto più semplice correggere e completare quel processo d’integrazione iniziato dai “padri costituenti”, che “strizzare l’occhio” ai movimenti antieuropeisti che vogliono gettare via oltre sessanta anni di percorso <<lungo, faticoso ed esaltante>>31 e ritornare indietro verso una sovranità degli stati nazionali che, come la storia ci insegna, sono stati protagonisti di una stagione, quella del Novecento, fatta di scontri, tensioni e conflitti. In conclusione, è utile ricordare che il Presidente della Commissione europea Jean-Claude Juncker, in occasione della presentazione del Libro bianco, ha più volte ribadito che senza rilancio dell’Unione il progetto europeo rischia la disintegrazione, soprattutto dopo che il Regno Unito ha deciso di lasciare Ue.. 31. R. FEOLA, Dinamiche politiche ed istituzionali dell’Unione europea, Napoli, 2009, pag. 19.. 11.

(12) Bibliografia ADAM R., TIZZANO A., Lineamenti di diritto dell’Unione Europea, terza edizione, Torino, 2016. BASSANINI F., La sfida dell’immigrazione, in M. Dassù, S. Micossi, R.Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, Roma, 2017. FABBRINI S., A Union, not a State”: la prospettiva dell’unione federale, Bologna, 2017. FABBRINI S., Sesto scenario: l’Unione federale, M. Dassù, S. Micossi, R. Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, Roma, 2017. FABBRINI S., La visione confusa del futuro dell’Europa, Il Sole 24 Ore, 5 marzo 2017. FEOLA R., Dinamiche politiche ed istituzionali dell’Unione europea, Napoli, 2009. GROS D., Controllo delle frontiere: il compromesso possibile, M. Dassù, S. Micossi, R. Perissich (a cura di), Europa sfida per l’Italia, Roma, 2017. JUNCKER J.C., Un nuovo inizio per l’Europa. Il mio programma per l’occupazione, la crescita, l’equità e il cambiamento democratico, Discorso di apertura della plenaria del Parlamento Europea. Strasburgo, 15 luglio 2014. LUISE G., Storia Istituzionale dell’Europa unita, Torino, 2018 PANE P., Il Libro bianco sul futuro dell’Europa: un’analisi delle prospettive future, in Scenari sul futuro dell’Europa: sfide e prospettive. Considerazioni a margine del Libro Bianco della Commissione Europea, con prefazione del Prof. Giuseppe Cataldi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018 QUADRIO CURZIO A., Juncker «provocatore» sul futuro dell’Europa, Il Sole 24 Ore, n. 65, 7 marzo, 2017.. Documenti ufficiali Special Eurobarometer of the European Parliament, Two years until the 2019 European elections, in Public opinion monitoring series, European Parliamentary Research Service, aprile 2017. Consiglio Europeo, Lettera del Presidente Tusk prima del vertice di Bratislava, Comunicato stampa del 13 settembre 2016. Commissione Europea, Discorso sullo stato dell’Unione 2016: verso un’Europa migliore. Strasburgo, 15 settembre 2016. Commissione Europea, Comunicato stampa: La Relazione dei cinque presidenti stabilisce un piano per rafforzare l'Unione economica e monetaria dell'Europa a partire dal 1° luglio 2015. Bruxelles, 22 giugno 2015. Commissione Europea, Completare l’Unione economica e monetaria dell’Europa, 15 dicembre 2017.. 12.

(13) Commissione Europea, Libro bianco sul futuro dell’Europa, Bruxelles, marzo 2017. Commissione Europea, Documento di riflessione sulla dimensione sociale dell’Europa, Bruxelles, aprile 2017. Commissione Europea, Documento di riflessione sull’approfondimento dell’Unione economica e monetaria, Bruxelles, maggio 2017. Commissione Europea, Documento di riflessione sulla gestione della globalizzazione, Bruxelles, maggio 2017. Commissione Europea, Documento di riflessione sul futuro delle finanze dell’UE, Bruxelles, giugno 2017. Commissione europea, Indagine annuale sull'occupazione e sugli sviluppi sociali in Europa (ESDE), Bruxelles, luglio 2018.. 13.

(14)