U N I V E R S I T Á D I P I S A
D I P A R T I M E N T O D I S C I E N Z E V E T E R I N A R I E
S C U O L A D I S P E C I A L I Z Z A Z I O N E I N I S P E Z I O N E
D E G L I A L I M E N T I D I O R I G I N E A N I M A L E
T E S I D I L A U R E A
Job Description del Veterinario Ispettore degli Alimenti di
Origine Animale
Candidato: Caporrino Giusy
Relatore: Prof.ssa Alessandra Guidi
Correlatore: Prof. Luca Cianti
__________________________________________________
2 Riassunto
La Medicina Veterinaria nasce e si sviluppa come scienza che si occupa dei problemi di natura medica degli animali. Nel corso del tempo, in relazione allo sviluppo demografico, economico, politico e ambientale è profondamente cambiata, assistendo così ad una crescita dell'importanza dei Servizi Veterinari nell'ambito della protezione della salute umana. La medicina veterinaria si è adeguata alle esigenze della società sviluppando branche specialistiche, affrontando problematiche legate all'industria primaria e di trasformazione nel rispetto della qualità e dell'igiene dei prodotti di origine animale, freschi, conservati, trasformati ed immessi nella catena commerciale mediante un controllo ispettivo rigoroso, in grado di seguire l'intera filiera, dal campo alla tavola del consumatore. Nasce così la figura del Veterinario Ispettore la cui attività si espleta attraverso l’ispezione, la vigilanza e il controllo degli alimenti di origine animale e dei suoi derivati nelle fasi di macellazione, conservazione, trasformazione, lavorazione, deposito, trasporto e vendita, in particolar modo rivolte al costante e continuo miglioramento delle condizioni di sicurezza alimentare. Ma ancora oggi quando si parla di medicina veterinaria, la maggior parte delle persone associa la figura del veterinario alla salvaguardia della salute degli animali da compagnia e da reddito, ignorando completamente il suo ruolo nell’ambito della protezione della salute umana, attraverso l’ispezione degli alimenti di origine animale.
Il veterinario è la figura professionale che meglio può comprendere la situazione davanti alla quale viene posto, in quanto egli ha le conoscenze specialistiche in materia di Medicina Veterinaria, ha le capacità per applicare tecniche di diagnosi, procedure di verifica ispettiva e igienico sanitaria di impianti di macellazione, produzione, trasformazione e distribuzione di prodotti di origine animale, è capace di svolgere procedure di verifica ispettiva sui piani di autocontrollo HACCP, e delle condizioni di trasporto di prodotti alimentari di origine animale. Sa utilizzare le apparecchiature per le analisi di laboratorio e di diagnostica visiva, applicare tecniche di lettura di referti di esami strumentali e di laboratorio.
Parole chiave: Ispezione, sicurezza alimentare, sanità pubblica veterinaria, controlli ufficiali, veterinario.
Abstract
Veterinary Medicine develops as a science that deals with the medical problems of animals. During the years, in relation to demographic, economic, political and environmental development, it has profoundly changed and the importance of
3 Veterinary Services in the field of human health safety has grown. Veterinary medicine has adapted to society needs by developing specialist branches, addressing problems related to the primary and processing industry, in respect of the quality and hygiene of animal origin products fresh, preserved, processed and placed in the commercial chain, through a rigorous inspection, able to follow the entire supply chain, from farm to fork. In this way the Inspector Veterinary was born. His activity includes the inspection, supervision and control on animal origin products and its derivatives in the slaughtering, conservation, processing, storage, transport and sale phases, aimed at the constant and continuous improvement of food safety conditions. But even today when we talk about veterinary medicine, a lot of people associate the veterinary job with the pets and farm animals, ignoring its role in human health safety, through inspection of animal origin products.
The vet is the professional figure who understands the situation in which he finds himself, because he has the specialist knowledge in Veterinary Medicine and can apply diagnostic techniques, inspection and health checks of slaughterhouses, production, processing and distribution of animal origin products. He is able to carry out inspection checks on HACCP own-check plans, and on transport conditions for animal origin products. The Vet can use laboratory analysis and diagnostics equipment, as well as techniques for reading instrumental and laboratory tests.
4
INDICE
1. INTRODUZIONE 5
2. LA MEDICINA VETERINARIA 7
3. VERSO IL SERVIZIO VETERINARIO PUBBLICO 10
4. DA MINISTERO DELLA SANITÁ A MINISTERO DELLA SALUTE 16
5. IL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE – LE RIFORME SANITARIE 22
6. IL SERVIZIO VETERINARIO PUBBLICO OGGI 26
6.1. Il Servizio Veterinario Pubblico – enti e organi 30
7. IL VETERINARIO ISPETTORE DI AREA FUNZIONALE B 35
7.1. Perché il veterinario? 45
8. UN NUOVO SISTEMA DI CONTROLLI UFFICIALI 56
5 1. INTRODUZIONE
Quando si parla di medicina veterinaria, la maggior parte delle persone associa la figura del veterinario alla salvaguardia della salute degli animali da compagnia e da reddito, ignorando completamente il suo ruolo nell’ambito della protezione della salute umana, attraverso l’ispezione degli alimenti di origine animale.
Ogni giorno i medici veterinari sono impegnati nella tutela della salute pubblica senza che il cittadino, le istituzioni e molto “giornalismo”, sappiano o si rendano conto di questa presenza. In un momento storico di sovraesposizione a messaggi e informazioni generati da tutti, senza particolare attenzione alla fonte dell’informazione stessa e della “conoscenza”, molte figure professionali si sentono in dovere di parlare di sicurezza alimentare, senza interrogare i medici veterinari (6).
Il veterinario che si occupa di ispezionare gli alimenti di origine animale prende il nome di veterinario ispettore e quando questi si occupa del controllo sanitario e qualitativo degli stessi alimenti, può essere anche chiamato veterinario igienista. Esiste però una sostanziale differenza tra le due figure, perché, in generale, la qualifica di ispettore è attribuita solo a funzionari con compiti variabili volti ad assicurare il rispetto dei doveri derivanti da norme, e per quello che ci interessa, i veterinari ispettori sono coloro che lavorano presso la Pubblica Amministrazione (e da qui l’altro termine di veterinario Pubblico Ufficiale), come presso le Aziende USL.
Nelle Aziende USL il veterinario ispettore effettua le attività di ispezione, vigilanza e controllo degli alimenti di origine animale e dei loro derivati in tutte le fasi della filiera alimentare “dal campo alla tavola”, in modo attento, per un costante e continuo miglioramento delle condizioni di sicurezza alimentare.
Perché il veterinario? La risposta è semplice: il veterinario è la figura professione che a 360° può comprendere la situazione davanti alla quale viene posto, in quanto egli ha le conoscenze specialistiche in materia di Medicina Veterinaria, ha le capacità per applicare tecniche di diagnosi, procedure di verifica ispettiva e igienico sanitaria di impianti di macellazione, produzione, trasformazione e distribuzione di prodotti di origine animale, è capace di svolgere procedure di verifica ispettiva sui piani di autocontrollo HACCP, e delle condizioni di trasporto di prodotti alimentari di origine animale. Sa utilizzare le apparecchiature per le analisi di laboratorio e di diagnostica visiva, applicare tecniche di lettura di referti di esami strumentali e di laboratorio.
Con questa tesi abbiamo esaminato il lavoro svolto dal veterinario ispettore e nello specifico di area B, delle Aziende Sanitarie Locali, all’interno dell’Organizzazione
6 Sanitaria Nazionale, una figura purtroppo oggi sottovalutata e per rendere anche più comprensibile il forte legame che intercorre tra la salute animale e la salute dell’uomo e dell’ambiente (2).
Nel piatto di ciascuno, ogni giorno, ad ogni latitudine, per ogni condizione sociale c’è il lavoro dei Medici Veterinari. Quando viene meno il nostro lavoro il piatto o è vuoto o il suo contenuto può essere molto pericoloso. Il compito del Medico Veterinario è quello di “prevenire”, cioè “intervenire prima” sulla filiera per aiutare gli operatori a superare le criticità e le sfide per produrre bene, per dare forza al sistema agro-zootecnico-alimentare del nostro Paese, per tutelare in modo concreto e durevole il benessere degli animali e dell’ambiente, la salubrità del cibo e la salute dell’uomo (1).
7 2. LA MEDICINA VETERINARIA
La veterinaria è la scienza della medicina e dell’allevamento degli animali domestici, che nel suo sviluppo abbraccia un complesso di dottrine (zoonosi, ispezione annonaria) che interferiscono profondamente sulla medicina dell’uomo. La parola latina veterinaria deriva da veterinus, nome dall’etimologia incerta, che significa “adatto a portare some”. Il termine latino è poi caduto in disuso con la fine dell’Impero Romano e il termine
medicus veterinarius con vocabolo di origine barbara (marah, “cavallo” e shalks,
“servo”) divenne marescalco e poi maniscalco fino quasi a tutto il XVIII secolo, cioè fino alla fondazione e all’affermazione delle Scuole Veterinarie in Francia, quando il vocabolo latino veterinaria risorse a nuova luce.
Dai tempi più remoti, ogni civiltà si è espressa anche attraverso il rapporto tra uomo e animale, rapporto che è alla base della pratica della veterinaria e che ha profondamento inciso, seppur nella pluralità di culture, sulla dinamica degli eventi, sia condizionandoli che rimanendo condizionato. L’uomo da sempre sa che l’animale è indispensabile per la sua sopravvivenza: lo caccia per alimentarsi, e affinando le sue capacità agricole inizia ad addomesticarlo, perché intuisce che la potenza della macchina animale può fornirgli anche forza-lavoro. L’addomesticamento porta alla condivisione della vita, innestando sul movente utilitaristico, anche la dimensione affettiva. L’uomo così arriva a sfruttare l’animale ma anche ad averne cura, è quindi normale che i primi ad occuparsene furono i mandriani, i porcari e gli stallieri, cioè le persone più umili, che con l’animale condividevano fatica e virtù.
A partire dal tardo Medioevo le pubbliche autorità presero sempre più coscienza dell’importanza sociale che rivestiva la pratica della veterinaria. In alcune regioni questa iniziò ad essere regolamentata e gestita dalle Società delle Arti, cioè da corporazioni di mestiere che esprimevano l’universo artigianale e commerciale del mondo di allora. Fra queste corporazioni di mestiere vi era l’Arte dei Fabbri cioè maniscalchi deputati alla forgiatura e all’applicazione del ferro, nonché alla cura degli animali. L’esercizio della veterinaria era considerato empirico, al pari delle arti sanitarie minori, marchio che porterà fino a tutta l’età moderna (7).
Per gli Stati Italiani economicamente e politicamente più forti, in seguito alla Peste Nera del 1348 che aveva falciato un quarto della popolazione italiana, si venne concretizzando la necessità di allestire difese contro le epidemie e le epizoozie. Nacquero così i primi Magistrati di Sanità. Il primo tra questi fu quello istituito nella Repubblica di Venezia (1485) composto da tre Patrizi eletti annualmente con il titolo di
8
Provveditori di Sanità, ai quali si aggiunsero più tardi altri due membri chiamati Sopra-provveditori. Queste cinque persone avevano collegialmente pieno ed assoluto potere
in materia di Sanità, tanto marittima che continentale, potendo procedere contro i trasgressori con il bando, la galera, con la corda e perfino con la pena di morte (5). Le Magistrature, ed in loro assenza direttamente i Governi, emanavano norme e leggi per la salvaguardia dei consumatori e per reprime l’abuso frequente di frodi. I provvedimenti legislativi dell’epoca, in materia di Sanità Veterinaria si possono riunire in due grandi gruppi:
1. La disciplina del commercio all’ingrosso e del controllo sulla vendita delle carni nei mercati cittadini;
2. Le misure da porre in atto ogni qualvolta si manifestassero epizoozie, possibilmente prima che la malattia raggiungesse il territorio.
Per quanto riguarda il primo gruppo di provvedimenti, fin dall’epoca comunale, la legislazione statutaria dei Comuni si occupava, oltre che di igiene in senso lato, anche degli animali, ma lo faceva soprattutto per tenere ben rifornite le città di carne e di pesce. Si trovano anche dei provvedimenti particolari che si premurano di garantire che la carne in vendita nei mercati pubblici fosse di buona qualità, non avariata e soprattutto non fosse scambiato un tipo meno pregiato per un altro più costoso (28).
Nel ‘700 dilaga in Europa la Peste Bovina. Presentandosi per ben sette volte nel corso di tutto il XVIII secolo e portando a morte milioni di capi bovini, destò grande preoccupazione tra le autorità pubbliche che adottarono provvedimenti sempre più rigorosi e severi in difesa del patrimonio zootecnico. È in seno a questi eventi flagellanti che nella metà del ‘700, in Europa nacquero le prime Scuole di Veterinaria, con lo scopo di affidare a persone capaci la protezione degli animali. Siamo in un secolo in cui il contesto socio-economico estremamente precario per il continuo riproporsi di epizoozie che decimavano il patrimonio zootecnico, aveva portato a sviluppare grande interesse verso il sapere naturalistico e medico, volto il più possibile alla salvaguardia di un’economia basata esclusivamente sull’allevamento del bestiame da lavoro e da macello.
La prima Scuola di Veterinaria fu quella di Lione, istituita nel 1762 dal Burgelat e solo pochi anni più tardi fu fondata la prima italiana a Torino (1769), seguita da quelle di Padova (1774), Bologna (1784), Ferrara (1786), Milano e Modena (1791), Napoli (1795), per ricordare le più antiche.
Alla base della fondazione delle Scuole vi fu l’esigenza primaria di elevare a scienza un’arte empirica, per la promozione e lo sviluppo di un settore tanto nevralgico per
9 l’economia in genere. Diverse furono però le motivazioni contingenti che portarono i vari Stati ad attivarle. Alcune Scuole, infatti, sorsero con finalità prettamente militari per migliorare l’efficienza degli eserciti, altre con finalità preminentemente civili per lo sviluppo dell’agricoltura e il miglioramento del patrimonio zootecnico, altre ancora per entrambe le finalità.
Il panorama dell’istruzione veterinaria nell’Italia pre-unitaria risulta quanto mai vario ed eterogeneo: accanto a Scuole prestigiose e ben attrezzate, ne esistevano altre, poco rigorose, dove molto era lasciato all’improvvisazione. Bisognerà aspettare il 1891 quando il Ministro dell’Istruzione Pubblica Boselli firma il Regio Decreto che stabilisce un unico Regolamento per tutte le Regie Scuole Superiori di Medicina Veterinaria. Merita riportare i primi due Articoli che tratteggiano in modo chiaro ed inequivocabile il nuovo volto dell’istruzione veterinaria Italiana:
• art. 1. Le Scuole di Medicina Veterinaria sono istituti di istruzione superiore
destinati per coloro che vogliono essere abilitati all’esercizio della professione di Medico Veterinario.
• art. 2. La durata degli studi è di quattro anni. Alla fine di questi e superati gli
esami prescritti si ottiene il diploma col titolo di Dottore in Zooiatria.
Questo non eliminò però la piaga dell’empirismo che ancora per molti anni continuerà a pesare negativamente sulla professione Veterinaria (19).
10 3. VERSO IL SERVIZIO VETERINARIO PUBBLICO
Il 19 Novembre 1888 i due rami del Parlamento approvarono un progetto di legge “Sulla tutela dell’Igiene e della Sanità Pubblica”, convertito con Regio Decreto 22 Dicembre 1888 n. 5849, nella Prima Legge Sanitaria veramente organica e completa, universalmente considerata la pietra angolare del Diritto Sanitario Italiano e dell’organizzazione del Servizio Veterinario. Vengono pertanto istituiti i Veterinari Provinciali, i Veterinari di Porto e di Confine, le Condotte Veterinarie Comunali e Consorziali. Questa legge, nota come Legge Crispi-Pagliani, andava a sostituire la precedente normativa n.2248 del 20 marzo 1865, emanata subito dopo la proclamazione del Regno d’Italia, la quale comprendeva sei leggi fondamentali, tra le quali all’allegato C quella relativa alla Sanità Pubblica. Pur assai carente in molti aspetti ed assolutamente inadeguata alle molteplici esigenze del nuovo Stato, la legge del 1865 ha l’innegabile merito di aver stabilito il principio dell’unicità dell’organizzazione sanitaria nella lotta contro i morbi infettivi dell’uomo e degli animali. Non esisteva allora un veterinario incaricato di pubbliche funzioni, ma solo un consigliere veterinario, scelto tra i liberi professionisti, che poteva essere ascoltato dal Prefetto e dal Consiglio Provinciale di Sanità nella specifica materia (10).
Le due prime leggi sanitarie dello Stato Italiano (1865 e 1888) sanciscono una situazione che si protrarrà per oltre settant’anni, ossia l’accentramento dei poteri e delle attribuzioni, nonché la prevalenza nell’organizzazione e nelle competenze, dell’elemento giuridico-amministrativo su quello tecnico-sanitario. La tutela della Sanità Pubblica era affidata al Ministro degli Interni che la esercitava attraverso i suoi Organi Periferici, Prefetti, Sottoprefetti e Sindaci, assistiti dai Consigli di Sanità, rispettivamente Superiore, Provinciale e Cirdondariale. Ai Tecnici Sanitari restava solo una funzione consultiva limitata.
La collocazione del Servizio Veterinario Pubblico nell’ambito della Sanità ebbe un’importanza rilevante anche se l’autonomia sul piano tecnico era all’inizio molto ridotta. Il Veterinario Provinciale era un funzionario “addetto all’ufficio del Medico Provinciale come ispettore del ramo zootecnico”. Per il Veterinario Condotto erano preminenti i compiti di assistenza zooiatrica, in considerazione dell’importanza che assumeva all’epoca la cura e la salute degli animali da reddito nella salvaguardia del patrimonio zootecnico, fonte primaria della ricchezza della Nazione.
Si stavano, però, già delineando le grandi linee di intervento del Veterinario Condotto, indicate nel Regolamento Generale Sanitario del 3 Febbraio 1901, all’art.63, nel quale
11 si rendeva obbligatorio per i Comuni di imporre al Veterinario oltre all’assistenza zooiatrica:
a) le vigilanza sulle condizioni sanitarie del bestiame e la denuncia di ogni caso di malattia infettiva, nonché la esecuzione dei provvedimenti prescritti per arrestarne la diffusione;
b) l’accertamento delle cause di morte, accidentale o per malattia, degli animali, per determinare, a seconda del regolamento, l’uso o la distruzione delle carni;
c) la vigilanza sull’igiene delle stalle e sulle condizioni di salute degli animali destinati alla produzione di latte;
d) d’ispezione degli animali da macello e dei locali in cui si fa la macellazione, nonché delle carni macellate e degli spacci delle medesime;
e) la compilazione di un rapporto annuale sullo stato sanitario del bestiame, sui provvedimenti adottati durante l’anno e su quanto possa ritenersi opportuno per l’incremento ed il miglioramento delle razze.
I servizi veterinari iniziano così il cammino nell’ambito dell’organizzazione sanitaria del Ministero degli Interni. Durante una piccola parentesi temporale, che va dal 9 luglio 1896 al 5 maggio 1901, i Servizi Veterinari vengono trasferiti al Ministero dell’Agricoltura, Industria e Commercio , al quale già confluivano le competenze sugli animali considerati però come oggetto di industria e fonte di ricchezza. Questo trasferimento ebbe però effetti disastrosi, tanto che i Servizi Veterinari ritornarono presto in seno al Ministero degli Interni.
Per meglio affrontare le difficoltà che si incontravano nella lotta contro le epizoozie, nel 1907 venne promossa l’Istituzione delle Stazioni Sperimentali Zooprofilattiche, istituzioni che risulteranno fondamentali per la profilassi veterinaria.
Le Stazioni Zooprofilattiche ebbero un’organizzazione autonoma, con propria personalità giuridica ed apposito statuto, ma nel loro Consiglio di Amministrazione vi erano rappresentanti del Servizio Veterinario di Stato e il loro funzionamento si svolse sempre in stretta collaborazione con gli organi sanitari competenti. La loro sfera d’azione si estendeva ai rispettivi ambiti territoriali Regionali, mediante una rete di sezioni Provinciali che abbracciava tutto il territorio Nazionale.
Agli scopi primari che riguardavano lo studio delle malattie infettive ed infestive degli animali, dominanti nella propria zona di attività e dei relativi mezzi di cura e profilassi, si aggiunse una molteplicità di iniziative ed interventi nel campo dell’ispezione delle carni e di tutti gli alimenti di origine animale, la ricerca scientifica sulle malattie dei prodotti
12 della pesca ed oggi anche dell’acquacoltura, e non ultime le iniziative di addestramento ed aggiornamento dei veterinari.
Nel volgere degli anni le premesse abbozzate sul finire del XIX secolo trovano sufficiente compiutezza sul piano organizzativo e tecnico-operativo su tutto il fronte di competenza, sempre più articolato ed in espansione: intensificazione delle norme di profilassi delle epizoozie e la progressiva organizzazione dei compiti di vigilanza ed ispezione sugli alimenti di origine animale.
Tappe fondamentali di questa continua evoluzione sono:
• Il regolamento approvato con R.D. 3 Agosto 1890, n. 7045 per la vigilanza igienica sugli alimenti, sulle bevande e sugli oggetti di uso domestico che sancisce definitivamente le competenze del veterinario nella direzione dei macelli e nell’ispezione delle carni (solo in mancanza di veterinari tale incombenza poteva essere affidata all’ufficio sanitario);
• Il regolamento Generale Sanitario del 3 Febbraio 19011;
• Il R.D. 20/12/1902 con il quale fu provveduto a dare una rappresentanza agli elementi tecnici di veterinaria e scienze agrarie in seno al Consiglio Superiore di Sanità e nei Consigli Provinciali di Sanità;
• L’ordinanza del 3 marzo 1904 che assieme alle disposizioni contenute nel regolamento Generale Sanitario (1901) anticipò lo speciale regolamento di Polizia Veterinaria previsto dalle Leggi del 1888 e da quella di modifica del 1902;
• Il Testo Unico delle Leggi Sanitarie del 1 agosto 19072 nel quale vennero comprese e coordinate le due leggi sopra citate;
• La legge sugli ordini dei sanitari 10 luglio 1910 con relativo regolamento del 12 agosto 19113;
• Il regolamento di Polizia Veterinaria 10 maggio 19144;
• Il regolamento per la vigilanza sanitaria delle carni 20 dicembre 19285 che rappresenta ancora oggi per molti aspetti, cardine e pietra miliare di un disegno giuridico mirante a proteggere e tutelare il consumatore attraverso il quale l’accurata ed attenta metodologia nell’ispezione delle carni, l’igiene dei locali, degli spacci di vendita, dei macelli, e la prevenzione di frodi e relative repressioni, sono trattati nel concreto con illuminata lungimiranza;
1 R.D. 3 Febbraio 1901, n.45 Regolamento Generale Sanitario. 2
R.D. 1 Agosto 1907, n.636 che approva il Testo Unico delle Leggi Sanitarie.
3
R.D. 12 Agosto 1911, n.1022 per l’esecuzione della Legge 10 Luglio 1910, n.455, sugli ordini dei Sanitari.
4
R.D. 10 Maggio 1914, n.533 Regolamento di Polizia Veterinaria.
5
13
• Il regolamento sulla vigilanza igienica del latte destinato al consumo umano diretto del 9 maggio 19296;
• Il Testo Unico delle Leggi Sanitarie del 27 luglio 19347.
Il primo grande passo verso l’autonomia dei servizi sanitari di Stato avviene nel luglio del 1945 con l’istituzione dell’Alto Commissariato per l’Igiene e la Sanità (A.C.I.S.) al quale vengono assegnate tutte le attribuzioni già esercitate dal Ministero degli Interni in materia di Igiene e Sanità. All’interno dell‘organizzazione dell’A.C.I.S., con D.P.R. del 4 Ottobre 1949, n. 695, viene istituita la Direzione Generale dei Servizi Veterinari. La stessa autonomia raggiunta al centro, non viene però estesa alla periferia dove il Prefetto resta ancora l’autorità sanitaria della Provincia, dal quale dipendono gerarchicamente sia il medico che il veterinario provinciali.
Nel 1954 viene emanato un nuovo Regolamento di Polizia Veterinaria8 che recependo il continuo progredire delle conoscenze sulle malattie infettive degli animali, incentra l’azione della Polizia Veterinaria su due fondamentali campi di intervento: la lotta diretta contro il focolaio infettivo e la vigilanza veterinaria permanente esercitata con il controllo sanitario degli allevamenti e la esecuzione dei grandi piani di risanamento e bonifica (7). Con la legge 13 Marzo 1958, n. 296 viene istituito il Ministero della Sanità, con l’esigenza i dare piena attuazione al dettato della Costituzione che all’art. 32 afferma:
“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività […]”. È qui che viene raggiunta la tanto sospirata autonomia. I medici ed i
veterinari provinciali diventano, infatti, organi periferici del Ministero della Sanità, con piena autonomia sul piano tecnico ed amministrativo. Ciò nonostante il Ministero degli Interni continua a mantenere una certa ingerenza nell’amministrazione della sanità, demandando ai prefetti il coordinamento degli uffici del medico e del veterinario provinciale e la presidenza del Consiglio Provinciale di Sanità.
La nascita del nuovo Ministero però non coinvolge i servizi veterinari comunali. A colmare questa lacuna si provvede nel febbraio del 1961 con il D.P.R. n. 254 che istituisce in tutti i comuni l’ufficio del Veterinario Comunale, qualificandolo come “Ufficiale di Governo” nelle sue mansioni che interessano la collettività.
In questo modo la figura del Veterinario Comunale assume la duplice veste di funzionario comunale dipendente dal Sindaco e di Ufficiale di Governo alle dirette
6
R.D. 9 Maggio 1929, n. 994, sulla vigilanza igienica del latte.
7
R.D. 27 Luglio 1934, n. 1265 Testo Unico delle Leggi Sanitarie.
8
14 dipendenze del Veterinario provinciale per quanto attiene la polizia, la vigilanza e l’ispezione veterinaria.
Il Decreto n. 264 fissa inoltre l’assetto organizzativo dell’Ufficio Veterinario Comunale che si articola in:
• Veterinario Comunale Capo;
• Direttore del Macello;
• Veterinari addetti ai servizi di Polizia, Vigilanza ed Ispezione;
• Veterinari Condotti addetti ai servizi di assistenza zooiatrica.
Questa organizzazione organica che precisa i ruoli e i compiti venne gradatamente attuata solo nei grossi comuni capoluoghi di provincia, mentre nella quasi totalità dei comuni e dei consorzi comunali, tutti e quattro i ruoli sopra menzionati vennero affidati al titolare della condotta veterinaria, che veniva in questo modo a ricoprire il ruolo di pubblico dipendente al quale era anche richiesto di assicurare l’assistenza zooiatrica, accostabile e sovrapponibile alla libera professione. La contemporanea assunzione delle due funzioni, nonostante per alcuni aspetti preziosa, sollevava però alcune perplessità in quanto il veterinario condotto si ritrovava ad essere funzionario pubblico e libero professionista allo stesso tempo e quindi controllore di se stesso.
Senza alcun dubbio l’importanza assunta dal Servizio Veterinario Pubblico nel corso degli anni e il ruolo sempre più marcatamente diretto al benessere e alla salute dell’uomo hanno favorito il suo inserimento nei servizi sanitari, con pari dignità nei confronti degli altri servizi e delle altre professioni che operano nel campo dell’igiene e della sanità pubblica.
La Legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale basa la sua efficienza su una imprescindibile premessa: che l’azione preventiva sia prioritaria sull’azione curativa. Inoltre riunisce la molteplicità delle funzioni sanitarie in una unicità di intenti tesi a realizzare la completa protezione dei cittadini e della collettività con una integrazione conglobata di tutte le azioni sanitarie del territorio. L’art. 2 della suddetta normativa che individua gli obiettivi, al punto 6) mette in evidenza una connessione oggettiva tra alimenti di origine animale e salute umana: “l’igiene degli alimenti, delle
bevande, dei prodotti e degli avanzi di origine animale per le implicazioni che attengono alla salute dell’uomo, nonché la prevenzione e la difesa sanitaria degli allevamenti ed il controllo della loro alimentazione integrata e medicata” (14).
Per la prima volta una legge dello Stato correla in modo stretto due argomenti dello stesso problema, assegnando e riconoscendo ad entrambi la medesima ed inscindibile
15 finalità, prevedendo a completamento il controllo dell’alimentazione animale e la difesa sanitaria degli allevamenti.
In questa ottica i Servizi Veterinari rappresentano un anello di quella immaginaria catena di funzioni ed intenti che sono uno strumento indispensabile per il raggiungimento dell’obiettivo primario della riforma stessa, cioè la tutela della salute umana (10).
16 4. DA MINISTERO DELLA SANITÁ A MINISTERO DELLA SALUTE
Il Ministero della Sanità, istituito con la Legge del 13 Marzo 1958, nasce con lo scopo di “tutelare la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”.9 Le competenze espletate fino ad allora, in materia sanitaria, dall’Alto Commissariato e dalle altre Amministrazioni furono assorbite dal Ministero, mentre fungevano da organi periferici gli Uffici del Medico e del Veterinario Provinciale, coordinati dal Prefetto, gli Uffici Sanitari dei Comuni e dei Consorzi e gli Uffici Sanitari Speciali di confine, porto e aeroporto.
La struttura centrale, accanto agli organi di natura prevalentemente politica del Ministro e degli Uffici di diretta collaborazione, era costituita da:
• 7 Direzioni Generali
• Direzione Generale degli Affari amministrativi del Personale;
• Direzione Generale dei Servizi dell’Igiene Pubblica;
• Direzione Generale dei Servizi di Medicina Sociale;
• Direzione Generale del Servizio Farmaceutico;
• Direzione Generale dei Servizi Veterinari;
• Direzione Generale per l’Igiene degli Alimenti e la Nutrizione;
• Direzione Generale degli Ospedali.
• Consiglio Superiore di Sanità e relativa Segreteria,
• Ufficio Rapporti Internazionali,
• Centro Studi e
• Servizio Ispettivo Centrale.
Con l’entrata in vigore della Legge 23 Dicembre 1978, n. 833 vennero inoltre istituiti il Servizio Centrale della Programmazione Sanitaria e l’Ufficio per l’attuazione del Servizio Sanitario Nazionale. Assunse la massima rilevanza il Consiglio Sanitario Nazionale, organo di consulenza e proposta dei confronti del Governo, soppresso poi con D.Lgs. 30 Giugno 1993, n. 266.
L’articolazione periferica era costituita da Uffici di Sanità Marittima ed Aerea e da Uffici Veterinari di Confine, Porto, Aeroporto e Dogana interna, che attendevano ai compiti previsti dalle leggi e dagli accordi internazionali vigenti in materia di profilassi internazionale e sanità pubblica. Erano anche previsti tre Uffici per l’Assistenza Sanitaria ai Naviganti, dislocati a Genova, Trieste e Napoli, i quali andavano a sostituire le ex Casse Marittime (22).
9
17 Con la legge delega 23 Ottobre 1993, n. 421, fu conferito al Governo di emanare norme per la riforma del Ministero della Sanità e in base a tale delega fu emanato un Decreto Legislativo10 con lo scopo di riordinare il Ministero della Sanità, andando a modificare il suo assetto organizzativo, articolandolo in Dipartimenti e Servizi, i quali furono identificati con il D.P.R. 2 Febbraio 1994, n. 196.
Dipartimenti:
• Dipartimento della Programmazione,
• Dipartimento delle Professioni Sanitarie, delle Risorse Umane e Tecnologiche in Sanità e dell’Assistenza Sanitaria di Competenza Statale,
• Dipartimento di Prevenzione e dei Farmaci,
• Dipartimento degli Alimenti e della Nutrizione e della Sanità Pubblica Veterinaria. Servizi:
• Servizio per l’Organizzazione, per il Bilancio e per il Personale,
• Servizio per i Rapporti Internazionali e per le Politiche Comunitarie,
• Servizio per la Vigilanza sugli Enti,
• Servizio Ispettivo ed Unità di Crisi,
• Servizio per i Rapporti convenzionali con il Servizio Sanitario Nazionale,
• Servizio Studi e Documentazione.
Successivamente il Dipartimento della Prevenzione e dei Farmaci venne scisso in Dipartimento della Prevenzione e Dipartimento per la Valutazione dei Medicinali e Farmacovigilanza11.
A completamento del riassetto organizzativo in atto, il D.M. 27 Dicembre 1996, n. 704, individua gli Uffici Centrali e Periferici di livello dirigenziale del Ministero della Sanità. Ancora, nel 2000, con D.P.R. n. 43512 si provvide nuovamente a ridisegnare l’assetto del Dicastero, sulla base di due Dipartimenti:
• Dipartimento per l’Ordinamento Sanitario, la Ricerca e l’Organizzazione del Ministero,
• Dipartimento della Tutela della Salute Umana, della Sanità Pubblica Veterinaria e dei rapporti Internazionali.
I due dipartimenti vennero articolati in Direzioni Generali, mentre gli Uffici Dirigenziali non generali furono individuati con D.M. 17 Maggio 2001:
10 D.Lgs. 30 Dicembre 1993, n.266 11 D.P.R. 1 Agosto 1996, n. 518. 12
A seguito del D.Lgs. 30 Luglio 1999, n. 300, di riforma dell’organizzazione del Governo a norma dell’art. 11 della L. 15 Marzo 1997, n. 59.
18 gli Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera, gli Uffici Veterinari di livello dirigenziale non generale per gli Adempimenti Comunitari e i Posti di Ispezione Frontaliera, dipendevano direttamente dalla Direzione Generale della Prevenzione e dalla Direzione Generale della Sanità Pubblica Veterinaria, degli Alimenti e della Nutrizione, andando a costituire l’articolazione periferica dell’Amministrazione; mentre le competenze svolte dai Servizi di Assistenza Sanitaria e Medico-Legale del Personale Navigante furono attribuite alla Direzione Generale delle Prestazioni Sanitarie e Medico-Legali.
Con la Legge 3 Agosto 2000, n. 317, che andava a modificare il D.Lgs. n. 300 del 1999 il Ministero della Sanità viene ridenominato “Ministero della Salute”.
Ancora altri cambiamenti sono previsti nell’organizzazione del nuovo Ministero che per effetto del D.P.R. 28 Marzo 2003, n. 129, modificato dal D.P.R. 14 Marzo 2006, n. 189 risulterà articolato in quattro Dipartimenti in seno ai quali si organizzano le direzioni Generali:
1. Dipartimento della Qualità con le Direzioni Generali della Programmazione Sanitaria dei Livelli Essenziali di Assistenza (L.E.A.) e dei Principi Etici di Sistema; delle Risorse Umane e Professionali Sanitarie; del Sistema Informativo. Presso questo dipartimento operava la Segreteria Generale del Consiglio Superiore di Sanità.
2. Dipartimento dell’Innovazione con le Direzioni Generali dei Farmaci e dei Dispositivi Medici; della Ricerca Scientifica e Tecnologica; del Personale, Organizzazione e Bilancio.
3. Dipartimenti della Prevenzione e della Comunicazione con le Direzioni Generali della Prevenzione Sanitaria; della Comunicazione e Relazioni Istituzionali; per i Rapporti con l’Unione Europea e per i Rapporti Internazionali.
4. Dipartimento per la Sanità Pubblica Veterinaria e la Sicurezza degli Alimenti con le Direzioni Generali della Sanità Animale e del Farmaco Veterinario; della Sicurezza degli Alimenti e della Nutrizione; nonché il Segretariato Nazionale della Valutazione del Rischio della Catena Alimentare.
La struttura ministeriale era poi completata dagli Uffici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera (U.S.M.A.F.), le cui attività erano coordinate dalla Direzione Generale della Prevenzione Sanitaria; e dagli Uffici Veterinari per gli Adempimenti Comunitari (U.V.A.C.) e i Posti di Ispezione Frontaliera (P.I.F.) le cui attività erano coordinate dalla Direzione Generale della Sanità Animale e del Farmaco Veterinario.
19 Nel 2008 un Decreto Legislativo che stabiliva disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo13, trasferiva le funzioni del Ministero della Salute, comprese le risorse finanziarie strumentali e di persona, al Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali.; per poi essere istituito nuovamente con la Legge 13 Novembre 2009, n. 172, in attuazione della quale è stato emanato il regolamento di organizzazione, D.P.R. 11 Marzo 2011, n. 108, mutando profondamente il quadro di riferimento organizzativo-istituzionale. Si ha una revisione dei centri di responsabilità amministrativa, delle specifiche competenze e delle dotazioni organiche della dirigenza di livello generale.
Il nuovo Ministero della Salute si componeva di tre Dipartimenti: 1. Dipartimento della Sanità Pubblica e dell’Innovazione;
2. Dipartimento della Programmazione e dell’Ordinamento del Servizio Sanitario Nazionale;
3. Dipartimento della Sanità Pubblica Veterinaria, della Sicurezza Alimentare e degli Ordini Collegiali per la Tutela della Salute.
Presso il Ministero operavano anche il Consiglio Superiore di Sanità e il Comitato Nazionale per la Sicurezza Alimentare. Completavano la struttura ministeriale gli Uffici Veterinari per Adempimenti Comunitari e i Posti di Ispezione Frontaliera le cui attività erano coordinate dalla Direzione Generale della Sanità Animale e dei Farmaci Veterinari, e gli Uffici Periferici di Sanità Marittima, Aerea e di Frontiera coordinati dalla Direzione Generale della Prevenzione. La Direzione Generale delle Professioni Sanitarie e delle Risorse Umane del Servizio Sanitario Nazionale gestiva, invece, gli Uffici Territoriali per i Servizi di Assistenza Sanitaria al Personale Navigante (S.A.S.N.), la cui competenza è passata, poi, alle Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano con la “Legge di Stabilità”14.
13
D.Lgs.16 Maggio 2008, n. 85 recante “Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo in applicazione all’art. 1, commi 376 e 377, della L. 24 Dicembre 2007, n. 244” e successive modifiche.
14
20
Figura 1. Organigramma (2011) relativo alla precedente organizzazione del Ministero della salute (D.P.R. 11 marzo 2011, n. 108) (22)
Oggi il Ministero della Salute è organizzato non più in Dipartimenti ma in Direzioni Generali, dodici, e un Segretariato Generale15.
In particolare è stata creata una nuova Direzione Generale competente per tutte le attività di vigilanza amministrativo-contabile relative agli enti vigilati dal Ministero della Salute. Tale competenza, nel precedente assetto organizzativo era suddivisa tra le diverse Direzioni Generali (22).
15
Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 Febbraio 2014, n. 59 “Regolamento di organizzazione del Ministero della Salute”.
21
22 5. IL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE – LE RIFORME SANITARIE
Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è stato istituito con la Legge 23 Dicembre 1978, n. 833, ancora conosciuta come prima riforma sanitaria, realmente significativa per tutto il sistema sia sotto il profilo istituzionale, con la creazione delle USL (Unità Sanitarie Locali) che si configurarono come struttura operativa dei Comuni, singoli o associati, sia sul versante strutturale e funzionale, inaugurando un sistema basato sui principi di unitarietà e universalità. Nei sui aspetti peculiari questa legge consentì il superamento degli enti mutualistici, un maggior coordinamento fra ospedali e territorio, nonché l’introduzione di attività preventive e riabilitative.
Il SSN nell’ordinamento giuridico italiano, identifica il complesso delle funzioni, delle attività e dei servizi assistenziali gestiti ed erogati dallo Stato.
L’impianto della prima riforma sanitaria entrò presto in collisione con il sistema economico-finanziario soprattutto a causa dei crescenti costi nel SSN, diventati incontrollabili anche per la separazione dei poteri tra chi effettuava la spesa e chi la finanziava, ossia tra Regioni e Stato. Inoltre non vi erano indici e standard minimi di assistenza, per cui alcune regioni crearono presidi e servizi sanitari che andarono ad aumentare ulteriormente il disavanzo. In ultimo ma non per importanza vi era l’insoddisfazione dei cittadini verso la qualità delle prestazioni. Questa crisi determinò la necessità, all’inizio degli anni Novanta, di procedere ad una seconda riforma sanitaria. Questa nuova riforma doveva riorganizzare il sistema sanitario modificandone la natura giuridico-organizzativa e rafforzando i poteri delle Regioni e l’autonomia delle USL (24). Il D.Lgs. 30 Dicembre 1992, n. 502, poi modificato dal D.Lgs. 7 Dicembre 1993, n. 517, tra le varie modifiche trasformò le USL da semplici strumenti operativi dei Comuni singoli o associati, in Aziende Regionali con propria personalità giuridica e dotate di autonomia organizzativa, amministrativa e patrimoniale (3).
Il percorso innovativo dell’intero comparto fu poi completato con una terza riforma sanitaria sancita dal D.Lgs. 19 Giugno 1999, n. 229 recante Norme per la
razionalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale, a norma dell’art. 1 della Legge 30 Novembre 1998, n. 419. La Terza riforma sanitaria, ai più conosciuta come “Decreto
Bindi” dal nome dell’allora Ministro della Sanità Rosy Bindi, andava a rafforzare la natura aziendale delle Aziende Sanitarie, introduceva il concetto di autonomia imprenditoriale delle unità sanitarie locali e degli ospedali, che ebbero modo di costituirsi in aziende con personalità giuridica pubblica, attraverso un atto aziendale di
23 diritto privato che ne disciplinava l’organizzazione ed il funzionamento, e rafforzava l’introduzione di sistemi di responsabilizzazione sui risultati.
Alla fine di questo processo riorganizzativo ad ogni USL è stata attribuita la denominazione di Azienda Sanitaria Locale. Esse continuano ad essere strutture pubbliche ma organizzate secondo un modello aziendale, con meccanismi di flessibilità, autonomia imprenditoriale e responsabilità della dirigenza.
Il Direttore Generale sottoscrive un contratto privatistico quinquennale con l’amministrazione regionale, attraverso il quale garantisce il suo impegno nel perseguire gli obiettivi specificatamente attribuiti alle singole aziende sanitarie nel Piano Sanitario Regionale. Nomina poi i responsabili delle strutture operative, ossia il Direttore Sanitario che è un medico incaricato di dirigere e coordinare l’organizzazione e l’aspetto igienico-sanitario dei servizi sanitari, e il Direttore Amministrativo, giurista o economista che si occupa della parte amministrativa dell’azienda. Si crea così il Collegio di Direzione al quale prendono parte tutte le figure professionali dell’azienda, di cui il Direttore Generale si avvale per il governo delle attività cliniche16. Altri organi sono: il Consiglio
dei Sanitari, organismo elettivo dell’unità sanitaria locale con funzioni di consulenza tecnico-scientifica, è presieduto dal Direttore Sanitario e ne fanno parte medici e altri operatori sanitari laureati; il Collegio Sindacale che verifica l’amministrazione dell’azienda sotto il profilo economico e vigila sull’osservanza delle leggi.
È compito delle ASL assicurare i Livelli Essenziali si Assistenza specialistica, programmare le attività in base ai bisogni sanitari del territorio, verificare e promuovere la qualità dei servizi erogati.
A livello territoriale le ASL si diramano in Distretti Sanitari, Dipartimenti di Prevenzione e Presidi Ospedalieri. I Distretti Sanitari costituiscono strutture spesso coincidenti con le precedenti USL. I Dipartimenti di Prevenzione sono strutture operative dell’ASL con funzione di prevenzione collettiva e sanità pubblica, al fine di ridurre l’insorgenza di eventi morbosi ed eliminare i fattori di rischio (24).
Il governo del SSN è esercitato prevalentemente da Stato e Regioni, secondo la distribuzione di competenze stabilita dalla Carta Costituzionale e dalla legislazione in materia. Alla legislazione statale spetta la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; d’altro canto, la tutela della salute rientra nella competenza concorrente affidata alle Regioni. Dunque, le Regioni possono legiferare in materia nel
16
24 rispetto dei principi fondamentali posti dalla legislazione statale nonché dei livelli essenziali come individuati da quest’ultima.
In base al “principio di sussidiarietà” costituzionale, il servizio sanitario è articolato secondo diversi livelli di responsabilità e di governo:
• Livello Centrale: lo Stato ha la responsabilità di assicurare a tutti i cittadini il diritto alla salute mediante un forte sistema di garanzie, attraverso i Livelli Essenziali di Assistenza;
• Livello Regionale: le Regioni hanno la responsabilità diretta della realizzazione del governo e della spesa per il raggiungimento degli obiettivi di salute del Paese. Hanno competenza esclusiva nella regolamentazione ed organizzazione di servizi e di attività destinate alla tutela della salute e dei criteri di finanziamento delle Aziende Sanitarie Locali e delle Aziende Ospedaliere (anche in relazione al controllo di gestione e alla valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie nel rispetto dei principi generali fissati dalle leggi dello Stato).
Il SSN è costituito da un insieme di Enti ed Organi che concorrono al raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute dei cittadini:
• Il Consiglio Superiore di Sanità;
• L’Istituto Superiore di Sanità;
• L’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro;
• L’Agenzia per i Servizi Sanitari Regionali;
• Gli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico;
• Gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali;
• L’Agenzia Italiana del Farmaco;
• I Servizi Sanitari Regionali che a loro volta comprendono: le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano; le Aziende Sanitarie Locali e le Aziende Ospedaliere, attraverso le quali le regioni e le province autonome assicurano l’assistenza sanitaria.
Per quanto attiene la Sanità Pubblica Veterinaria rivestono particolare interesse, per l’attività scientifica, di controllo e verifica svolta, i seguenti Enti ed Organi del Ministero della Salute:
• Uffici Veterinari per gli Adempimenti degli obblighi Comunitari (UVAC), istituiti con Decreto Legislativo 30 Dicembre 1993, n. 27, recante attuazione della Direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza tra autorità amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica.
25 Nati a seguito dell’abolizione dei controlli alle frontiere fra i Paesi Membri della Comunità Europea, conseguente all’attuazione del Mercato Unico, essi mantengono a livello statale la responsabilità dei controlli a destino sulle merci di provenienza comunitaria.
• Posti di Ispezione Frontaliera (PIF), sono parte integrante di una rete di PIF dell’Unione Europea. Sono abilitati dall’Unione Europea ad effettuare controlli veterinari su animali vivi, prodotti di origine animale e mangimi provenienti da Paesi terzi e destinati al mercato comunitario o al transito verso altri Paesi terzi. Essi effettuano anche controlli sugli animali vivi importati nella comunità.
Con il Decreto Ministeriale 8 Aprile 2015, recante individuazione degli Uffici Dirigenziali
di livello non generale del Ministero della Salute, gli Uffici Periferici PIF e UVAC sono
stati accorpati da un punto di vista amministrativo e gestionale in 9 Unità Territoriali Principali da cui dipendono 8 UVAC e 24 PIF.
• Gli Istituti Zooprofilattici Sperimentali, sono enti sanitari di diritto pubblico dotati di autonomia gestionale ed amministrativa, che rappresentano lo strumento tecnico ed operativo del SSN per quanto riguarda: la sanità animale, il controllo della salubrità e qualità degli alimenti di origine animale, l’igiene degli allevamenti, il corretto rapporto tra insediamenti umani, animali e ambientali. Il SSN se ne avvale per assicurare la sorveglianza epidemiologica, la ricerca sperimentale, l formazione del personale, il supporto di laboratorio e la diagnostica nell’ambito del controllo ufficiale degli alimenti.
Tra gli enti e gli organismi territoriali, fondamentali sono i Servizi Veterinari delle Aziende Sanitarie Locali. L’attività di questi servizi è volta a perseguire la tutela della salute umana attraverso la vigilanza permanente sugli animali e sugli alimenti di origine animale dal momento della loro produzione fino al consumo e la prevenzione delle malattie infettive a carattere zoonosico; la tutela del patrimonio zootecnico dalle malattie infettive e prevenzione dei danni diretti o indiretti da queste provocati; il benessere degli animali; l’educazione sanitaria (4).
26 6. IL SERVIZIO VETERINARIO PUBBLICO OGGI
I Servizi Veterinari Pubblici in Italia sono dipendenti dall’amministrazione della sanità. Essi si occupano sia dei problemi di sanità animale in senso stretto e del benessere delle popolazioni animali, che degli aspetti inerenti la sanità pubblica e la tutela della salute dei consumatori. Ma non è così per tutti i Paesi Europei. A livello Europeo, infatti, vi è una difformità per quanto riguarda l’inquadramento dei Servizi Veterinari, dove alcuni dipendono dal Ministero dell’Agricoltura, come nei Paesi anglosassoni, altri come l’Italia dal Ministero della Salute ed altri ancora da entrambe le amministrazioni, come la Spagna, in cui i Servizi Veterinari Pubblici che si occupano di sanità animale in senso stretto fanno capo al Ministero dell’Agricoltura, mentre i Servizi Veterinari Pubblici che si occupano di zoonosi, igiene degli alimenti etc. fanno capo al Ministero della Sanità. (3). L’Italia ha definito il Ministro della Salute, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano e le Aziende Sanitarie Locali (ASL) quali Autorità Competenti per la sicurezza alimentare con il Decreto Legislativo n. 193/200717 in attuazione dei Regolamenti Europei che costituiscono il cosiddetto Pacchetto Igiene18 e successive modifiche. I controlli a livello di stabilimento sono svolti dalle Aziende Sanitarie Locali. Anche il Ministero può eseguire ispezioni a livello locale, attraverso la realizzazione di attività di Audit mediante gli uffici competenti del settore delle Direzioni Generali. Il Ministero può, inoltre, effettuare ispezioni direttamente, soprattutto in relazione a problematiche specifiche o al fine di approvare alcuni stabilimenti per l’esportazione verso Paesi Terzi. Il Ministero della Salute assicura l’applicazione dei Regolamenti Europei, inclusi i principi generali riportati nella legislazione alimentare generale, Regolamento CE/178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare,
istituisce l’Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare. La “general food law”, definisce gli obiettivi comuni,
stabilisce i principi generali e gli obiettivi della legislazione alimentare al fine di garantire un elevato livello di tutela della salute e la funzionalità effettiva del mercato interno. Essa inoltre stabilisce la verifica dei requisiti di sicurezza alimentare, definisce le Autorità Competenti e le responsabilità degli Operatori del Settore Alimentare, assicura
17
Decreto Legislativo 6 Novembre 2007, n. 193, attuazione della Direttiva CE/41/2004 relativa ai controlli ufficiali in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore.
18 Regolamenti del Pacchetto Igiene: Reg. CE/852/2004 sull’igiene dei prodotti alimentari, Reg. CE/853/2004 che
stabilisce norme specifiche in materia di igiene per gli alimenti di origine animale, Reg. CE/854/2004 che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione dei controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano, Reg. CE/882/2004 relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere degli animali.
27 il principio di tracciabilità “dal produttore al consumatore”, l’attuazione del ritiro, richiamo e la notifica per i prodotti alimentari e i mangimi non conformi con i requisiti di alimenti e mangimi. Istituisce un sistema di allerta rapido per gli alimenti e i mangimi (RASFF), strumento fondamentale per garantire una rapida trasmissione delle informazioni agli Stati Membri quando i rischi per la salute pubblica vengono rilevati nella catena alimentare. In questo modo, molti rischi per la sicurezza alimentare vengono individuati prima che possano costituire un problema per il consumatore (20).
Il Ministero della Salute è l’organo centrale del SSN Italiano ed è Autorità Competente in materia di orientamento e pianificazione su questioni di sanità pubblica veterinaria, igiene e sicurezza alimentare. La Costituzione Italiana attribuisce alcune competenze esclusive all’Autorità Centrale tra cui gli affari internazionali, i temi di interesse generale, i controlli sulle importazioni e la protezione da malattie infettive, e definisce la aree in cui le competenze sono condivise tra lo Stato e le Regioni. In Italia le 19 Regioni e le due Province autonome di Trento e Bolzano sono responsabili per la pianificazione, il coordinamento, la gestione, l’autorizzazione e la verifica dei controlli sul loro territorio. La conferenza permanente Stato-Regioni garantisce il coordinamento tra Autorità Centrale e i Servizi Regionali per assicurare il dialogo continuo tra le due Autorità. Come abbiamo già in precedenza visto il Ministero della Salute è organizzato in un Segretariato Generale e dodici Direzioni Generali, di cui 3 hanno competenze su igiene, sicurezza alimentare, nutrizione e sanità pubblica veterinaria.
La Direzione Generale per la Salute Animale e Farmaco Veterinario del Ministero della Salute è Autorità Competente a livello Centrale (ACC) ed è quindi responsabile della politica generale, del coordinamento, dei monitoraggi e della supervisione a livello Nazionale su temi di:
• Sorveglianza epidemiologica delle malattie infettive e diffusive, organizzazione di programmi di eradicazione delle malattie infettive animali e delle linee guida per il controllo del benessere animale;
• Attività del Centro Nazionale di lotta ed emergenza contro le malattie animali;
• Unità centrale di crisi;
• Sanità e anagrafe degli animali;
• Controllo delle zoonosi;
• Tutela del benessere degli animali, riproduzione animale, igiene zootecnica, e igiene urbana veterinaria;
28
• Igiene e sicurezza dell’alimentazione animale, fornendo linee guida generali a riguardo;
• Farmacosorveglianza e farmacovigilanza veterinaria, farmaci, materie prime e dispositivi per uso veterinario;
• Gestione del rischio;
• Controllo delle importazioni, degli scambi di animali e prodotti di origine animale, di mangimi e farmaci veterinari, di materie prime per mangimi e per farmaci veterinari;
• Coordinamento funzionale, in raccordo con la Direzione Generale per l’Igiene e la Sicurezza degli Alimenti e la Nutrizione (DGISAN) per quanto di competenza, degli Uffici Veterinari per gli Adempimenti Comunitari e dei Posti di Ispezione Frontaliera (UVAC e PIF);
• Attività operativa nei rapporti con le istituzioni e organismi europei e internazionali.
Questa Direzione cura, in raccordo con la DGISAN il coordinamento e il finanziamento delle attività degli Istituti Zooprofilattici Sperimentali nonché il coordinamento delle attività di ricerca e sperimentazione nel settore alimentare e veterinario e relativa promozione.
La Direzione Generale di Igiene e Sicurezza degli Alimenti e Nutrizione (DGISAN) svolge funzioni di:
• Igiene e sicurezza delle produzioni e commercializzazione degli alimenti, inclusi i prodotti primari;
• Piano Nazionale Integrato, Piani di Controllo della Catena Alimentare e indirizzi operativi sui controlli all’importazione di alimenti;
• Gestione del rischio nel settore di competenza, gestione del sistema di allerta e gestione delle emergenze nel settore della sicurezza degli alimenti e dei mangimi;
• Zoonosi a trasmissione alimentare;
• Esercizio delle competenze statali in materia di nutrizione, alimenti di gruppi specifici di popolazione, alimenti addizionati, alimenti funzionali, integratori alimentari, prodotti di erboristeria a uso alimentare, etichettatura nutrizionale, educazione alimentare e nutrizionale;
• Aspetti sanitari relativi a tecnologie alimentari e nuovi alimenti, alimenti geneticamente modificati, additivi, enzimi, aromi alimentari, contaminanti
29 biologici, chimici e fisici della catena alimentare, materiali ed oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti;
• Prodotti fitosanitari e connesse attività di autorizzazione alla produzione, all’immissione in commercio e all’impiego;
• Sottoprodotti di origine animale;
• Accertamenti audit e ispezione nelle materie di competenza;
• Organizzazione del sistema di audit per le verifiche dei sistemi di prevenzione concernenti la sicurezza alimentare e la sanità pubblica veterinaria in raccordo con la Direzione Generale della Sanità Animale e dei Farmaci Veterinari;
• Promozione dell’attività di esportazione e connesse attività di certificazione;
• Igiene e sicurezza degli alimenti destinati all’esportazione.
La Direzione Generale per l’Igiene e la Sicurezza Alimentare e la Nutrizione del Ministero della Salute coordina l’orientamento e la pianificazione per quanto riguarda la sicurezza di alimenti e mangimi, la qualità degli alimenti, la salute e il benessere degli animali e la salute delle piante, attraverso un Piano Quadriennale: Multiannual National
Control Plan (MANCP) o Piano Nazionale Integrato (PNI) e un Rapporto Annuale. Il PNI
come definito ai sensi del Reg. CE/882/2004 descrive la strategia degli Stati Membri, al fine di garantire controlli efficaci e la salvaguardia del rispetto della legislazione alimentare da parte degli operatori. Esso comprende una descrizione delle Autorità Competenti, organizzazione e gestione di Controlli Ufficiali e diversi sistemi di controllo generale. Gli obiettivi del PNI vengono perseguiti in collaborazione con il Ministero delle Politiche Agricole, il Ministero dell’Ambiente, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, le Regioni e i vari corpi di Polizia che operano nel campo della tutela della salute, la protezione dell’ambiente, l’agricoltura e la pesca, e infine su interessi finanziari nelle attività alimentari. Il PNI assicura la verifica della conformità e l’efficacia dei Controlli ufficiali ai requisiti della normativa sui mangimi e sugli alimenti, sulla salute e sul benessere degli animali. Assicura controlli efficaci e consente di allocare le risorse in aree ad alto rischio, in cui si prevede il massimo impatto. Una Relazione Annuale viene pubblicata sul sito web del Ministero della Salute e fornisce una valutazione complessiva dei Controlli Ufficiali e del sistema di Audit.
La Direzione Generale per gli Organi Collegiali per la Tutela della Salute è il punto di contatto nazionale dell’EFSA (Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare). È responsabile per la valutazione del rischio fisico, chimico e biologico per la sicurezza alimentare. È anche il punto di contatto nazionale del Comitato Nazionale per la Sicurezza Alimentare. È responsabile del coordinamento e della pianificazione delle
30 azioni volte a valutare i rischi nella catena alimentare, nonché delle attività del Comitato dei Consumatori e Associazioni di Produttori. Questa Direzione collabora in maniera costante con la DGISAN (20).
6.1. Il Servizio Veterinario Pubblico – enti e organi
A seguito della modifica della Costituzione Italiana del 2001, la salute umana ed animale, la sicurezza degli alimenti e dei mangimi e il benessere degli animali sono aspetti che attualmente vengono gestiti tra lo Stato e le Regioni. La collaborazione tra Regioni ed Autorità Centrale è garantita dalla Conferenza Permanente Stato-Regioni. Le Regioni e Province Autonome sono organizzate in Servizi Pubblici Sanitari Regionali, suddivisi, nella maggior parte dei casi, in due sezioni:
1. Il Servizio Veterinario Regionale, responsabile per gli alimenti di origine animale, la salute ed il benessere degli animali e la sicurezza dei mangimi;
2. Il Servizio per l’Igiene Alimentare Regionale e la Nutrizione, responsabile per i prodotti di origine non animale, gli integratori alimentari e i materiali a contatto con gli alimenti.
Le Aziende Sanitarie Locali sono presenti in ogni Regione e agiscono come enti pubblici responsabili per l’organizzazione e la gestione di tutte le strutture sanitarie pubbliche a livello locale. Le ASL hanno autonomia gestionale, amministrativa, finanziaria e tecnica e sono organizzate in distretti sanitari, in dipartimenti di prevenzione e ospedali (20). I Dipartimenti si aggregano in strutture organizzative appartenenti a più discipline che perseguono comuni finalità e che, pur conservando ciascuna la propria autonomia ed il proprio livello di responsabilità professionale, interagiscono al fine di soddisfare gli obiettivi negoziati a livello aziendale. I dipartimenti sono costituiti in ambito ospedaliero, in ambito territoriale e in ambito tecnico amministrativo. All’interno dei singoli dipartimenti possono essere costituite Aree omogenee, quali aggregazioni di strutture semplici o complesse, in funzione dell’affinità e dell’omogeneità dei percorsi e della casistica. Le aree omogenee dipartimentali costituiscono uno strumento operativo del dipartimento volto ad assicurare il supporto alle attività organizzativo-professionali al dipartimento di appartenenza, anche in relazione al governo delle attività svolte nei diversi punti di erogazione/produzione e il coordinamento tecnico-professionale delle strutture afferenti.
31 In ciascuna Azienda USL il Dipartimento della Prevenzione è la struttura preposta alla tutela della salute collettiva mediante azioni volte ad individuare e rimuovere i rischi presenti negli ambienti di vita e di lavoro, persegue obiettivi di promozione della salute, prevenzione delle malattie e miglioramento della qualità della vita. Per svolgere tali funzioni si articola in varie attività tra le quali l’igiene pubblica e la nutrizione, la sanità pubblica veterinaria e la sicurezza alimentare, l’educazione e la promozione della salute (8).
Le responsabilità di Sanità Pubblica sono condivise tra due servizi distinti all’interno del Dipartimento di Prevenzione: il Servizio di Igiene degli Alimenti e la Nutrizione e i Servizi Veterinari Locali (20).
I Servizi Veterinari Locali sono responsabili per la tutela della salute umana attraverso la vigilanza permanente sugli animali e sugli alimenti di origine animale dal momento della loro produzione fino al consumo e la prevenzione delle malattie infettive a carattere zoonosico, si occupano della tutela del patrimonio zootecnico dalle malattie infettive e prevenzione dei danni diretti o indiretti da queste provocati, del benessere degli animali e dell’educazione sanitaria. Queste attività si articolano tramite tre aree funzionali:
• Area A, responsabile per la salute degli animali;
• Area B, responsabile per gli alimenti di origine animale, l’igiene della produzione, trasformazione, conservazione, commercializzazione e trasporto degli alimenti di origine animale e loro derivati;
• Area C, responsabile per l’igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche.
L’attività di controllo della SPVSA (Sanità Pubblica Veterinaria e Sicurezza Alimentare) è espletata da un insieme di medici veterinari, medici umani e Tecnici della Prevenzione (4).
Il Servizio Sanitario Toscano è stato interessato da una profonda riorganizzazione, approvata dal Consiglio Regionale con la Legge n. 84 del 28 Dicembre 2015, che ha codificato il riordino dell’assetto istituzionale ed organizzativo del Sistema Regionale, il cui asse portante risulta costituito essenzialmente da una riduzione delle Aziende USL presenti nell’ambito territoriale regionale, ottenuta mediante un accorpamento “incondizionato” delle Aziende preesistenti, che troverebbe ragione nei “costi crescenti dei processi di diagnosi e cura e nella consistente riduzione dei trasferimenti statali in ambito regionale” (12).
32 1. Azienda USL Toscana Nord Ovest: ex USL 1 Massa Carrara, ex USL 2 Lucca,
ex USL 5 Pisa, ex USL 6 Livorno, ex USL 12 Viareggio;
2. Azienda USL Toscana Centro: ex USL 3 Pistoia, ex USL 4 Prato, ex USL 10 Firenze, ex USL 11 Empoli;
3. Azienda USL Toscana Sud Est: ex USL 7 Siena, ex USL 8 Arezzo, ex USL 9 Grosseto.
Esse sono articolazioni territoriali del Servizio Sanitario Regionale e garantiscono la omogeneità dell’assistenza nelle diverse aree della regione. Sono articolate in zone-distretto e provvedono alla gestione e programmazione delle attività definite nei livelli uniformi ed essenziali di assistenza, comprese le prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria, le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale e le attività di assistenza sociale delegate agli enti locali.
Le Aziende USL possono avviare localmente forme di assistenza integrativa, coperte da risorse finanziare aggiuntive per prestazioni che non sono elencate tra i Livelli Essenziali di Assistenza. Sono dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia imprenditoriale. L’organizzazione e il funzionamento sono disciplinate dallo Statuto Aziendale, un atto aziendale di diritto privato (21).
Come già detto in precedenza le Aziende USL sul territorio sono organizzate in Distretti Sanitari, Dipartimenti e Presidio Ospedaliero. Il Dipartimento di Prevenzione è la struttura operativa preposta alla promozione della salute della popolazione nel suo complesso mediante la profilassi delle malattie infettive e diffusive, ad esso spetta il controllo dei fattori di rischio presenti nel territorio e il controllo dei fattori di rischio collettivo ed individuale presenti negli ambienti di vita e di lavoro. All’interno di questo Dipartimento il personale è responsabile per la profilassi veterinaria necessaria per la tutela del patrimonio zootecnico dalle malattie infettive e diffusive e per la tutela della popolazione umana dalle antropozoonosi e per la salvaguardia dell’ambiente; nonché del controllo degli alimenti e delle bevande, nei momenti di produzione, lavorazione, deposito, trasporto e distribuzione degli stessi.
In seno al Dipartimento di Prevenzione dell’Azienda Sanitaria Toscana sono state individuate le tre aree funzionali A per il servizio di sanità animale, B per l’igiene degli alimenti di Origine Animale e C per il servizio di igiene delle produzioni zootecniche. All’interno dell’area funzionale B di Igiene degli Alimenti di Origine Animale, l’attività viene espletata nell’ispezione, vigilanza e controllo degli alimenti di origine animale e dei suoi derivati nelle fasi di macellazione, conservazione, trasformazione, lavorazione,
