EUROPEAN UNIVERSITY INSTITUTE, FLORENCE
EUROPEAN POLICY UNIT
R K I N G P A P E R No.
88/347
BLEAS REGIONALES ITALIA Y ESPANA: CIÓN INSTTnjCIONAL S DE FUNCIONAMIENTO byFfirtcesc MORATA and Jaunie VERNET
BADIA FIESOLANA, SAN DOMENICO (F I)
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T h is p a p er s h o u ld n o t be re p r o d u c e d in w hole o r i w it h o u t p r i o r p e r m is s io n o f t h e a u th o r s ( c ) F r a n c e s e M o ra ta y Ja u a e U e rn e t P r i n t e d in I t a l y in Jun e 1988 E uro p ea n U n iv e r s i t y I n s t i t u t e Badi a F i e s o la n a 1-50016 San Dom enico ( F i)
I t a l y n p a r t
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T h e E u r o p e a n P o l i c y U n i t The E u r o p e a n P o l i c y U n i t a t t h e E u r o p e a n U n i v e r s i t y I n s t i t u t e was c r e a t e d t o f u r t h e r t h r e e ma i n g o a l s . F i r s t , t o c o n t i n u e t h e d e o e 1 opm e n t o f t h e E u r o p e a n Un i v e p s i t y I n s t i t u t e as a f o r u m f o r c r i t i c a l d i s c u s s i o n o f key i t e ms on t h e C o mmu n i t y a g e n d a . S e c o n d , t o e n h a n c e t h e d o c u m e n t a t i o n a v a i 1 a b 1 e t o s c h o l a r s o f E u r o p e a n a f f ai r s . T h i r d , t o s p o n s o r i n d i v i d u a l r e s e a r c h p r o j e c t s on t o p i c s o f c u r r e n t i n t e r e s t t o t h e E u r o p e a n C o m m u n i t i e s . B o t h as i n - d e p t h b a c k g r o u n d s t u d i e s and as p o l i c y a n a l y s e s i n t h e i r own r i g h t , t h e s e p r o j e c t ' s s h o u l d p r o v e v a l u a b l e t o C o mm u n i t y p o l i c y - m a k i n g . The r e g i o n a l l e g i s l a t i v e a s s e m b l i e s w h i c h h a v e b ee n i n s t i t u t i o n a l i z e d i n I t a l y s i n c e 1 9 4 8 / 1 9 7 0 , and i n S p a i n s i n c e 1 980, h a v e t u r n e d o u t t o be r e l e v a n t a r e n a s n o t o n l y f o r t h e i n i t i a t i o n and c o n t r o l o f r e g i o n a l p o l i c y - ma k i n g i n g e n e r a l , b u t , i n p a r t i c u l a r , a l s o f o r t h e r e g i o n a l i m p l e m e n t a t i o n o f E EC- p o l i c i e s i n t h e s e t wo c o u n t r i e s . T h e compa r a t i v e s t ud y o f D r . H o r a t a and Dr . U e m e t on the. o r g a n i z a t i o n a n d f u n c t i o n i n a o f r e g i o n a l p a r l i a m e n t s i n I t a l y and Sp ai n w as p r ep a r ed i n t h e c o n t e x t o f t h e r e s e a r c h p r o j e c t , on " L e g i s l a t u r e s and O r g a n i z e d I n t e r e s t s i n I t a l y and S p a i n " , d i r e c t e d by P r o f . K . U . Beyme and D r . LI. L i e b e r t . s p o n s o r e d by V o 1 k s w a g e n F o u n d a t i o n w i t h i n i t s p r o g r a m m e on " S o u t h u a r d E n l a r g e m e n t o f t h e E u r o p e a ri C o m « u n i t y " , and by J a u n t Bo f i 11 F o u n d a t i o n , B a r c e 1o n a . F u r t h e r i n f o r m a t i o n a b o u t t h e w o r l< o f t: h e E u r o p e a n P o l i c y U n i t can be o b t a i n e d f r o m t h e D i r e c t o r , a t t h e E u r o p e a n U n i v e r s i t y I n s t i t u t e i n F l o r e n c e .
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INTRO DUCCION
El presente estudio (*) se in s c rib e en el marco de una in v e s t ipación mas amplia r e la t iv a a la in c id e r c i a de lo s grupos de in te re s en la s p o lit ic a s de lo s entes autdnomos en I t a l ia y Espana. Nuestra aportación tien e por objeto a n a liza r la s v a r iables i n s titu c io n a l es que pueden condi cionar a p r io r i la actuation de lo s citados grupos con respecto a la s asambleas reg ionales en su
c a li dad de drganos de rep resentacidn democràtica de la s
poblaci ones respectivas.
Atendiendo a està o p tica , la primera parte tra ta de lo s cuatro paràmetros su sce p tib le s de guiar, a nuestro entender, el
comportamiento de lo s in tereses organizados: el grado de
in s t it u c io n a liz a c id n de lo s d is tin to s drganos; el nivel y al canee de 1 as competencias normativas; la d is p o n ib i1idad de recursos fin a n c ie ro s , tanto propi 05 corno ajenos, para g arantizar la ejecucidn de 1 as p o lit ic a s ; y, por ùltim o, la capacidad de in c id e n ti a en la le g is la t io n generai del Estado.
Tras dibujar una ràpida panoràmica de la organizacidn
in s t it u t io n a l de lo s entes subcentraies, asi corno de 1 as rela cio n es existences entre lo s diversos drganos (Pari amento,.
(*) La primera parte, el apartado 1 de la segunda y 1 as
conci usi ones ban s i do redactados por F. Morata, quien se ha
encargado iguai mente de homogeneizar el texto d e fin it iv o . Por su parte, J. Uernet se ha responsabi1izado de lo s restantes apartados de la segunda parte y de lo s d is tin to s anexos.
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Esecutivo y Presidente), la segunda y ultima parte se destina al estudio concreto de lo s mecanismos que configuran 1 as Càmaras
autonomi cas: sistemas é le c to ra le s respectivos, model os
o rg a n iz a tivos y funciones reconocidas a dichas in s t it u t io n s en ambos paises. El estudio se compìementa con una s e rie de anexos i n formatiyos.
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2
I LOS MODELOS DE ORGANIZACION TERRITORIAL DEL ESTADO
Ni la C onstitucidn it a lia n a ni la espanda ofrecen una
d e fin it io n exacta del modelo de Estado in s t it u id o (1). Ambas se caracterizan por el establecim iento de un compii cado e q u ilib r io de
pesos y contrapesos entre lo s dos p r in c ip i os fundamentales de
organización del Estado: la unidad y la autonomia. A si, con arreglo al art. 5 de la Constitucidn it a lia n a : "La Republica, una e in d iv is ib le ,
reconoce y promueve 1 as autonomias lo ca les; establece, en los
s e r v ic io s dependi entes del Estado, la mas amplia d escentraliz a c ió n admini s t r a t i va; adecua lo s p rin c ip io s y métodos de su le g is la t io n a la s exigencies de la autonomia y la d escentraliz a c ió n " . La tensidn
uni dad-autoriomia aparece, s in embargo, mas acentuada en el caso
espafiol . En efecto, en v irtu d del a r tic u lo 2: "La C o n stitu tio n se fundamenta en la in d is o lu b le unidad de la Nación espanda ( . . . ) y reconoce y garantiza el derecho a la autonomia de 1 as nacionali dades y regiones que la integran". Si bien, en ambos sistemas, la organization
t e r r it o r i a l del Estado se configura con arreglo a técnica s
relativam ente parecidas, la posición co n stitu cio n a l de lo s entes subcentrales se d ife re n c ia de forma bastante neta. E lio se expresa, en p a r tic u la r, en la s garanties co n stitu cio n a le s de la autonomia, asi corno en lo s lim ite s y contrôles que enmarcan el e j e r c ic io del autogobi erno.
1 GARANTIAS V LIMITES DE LA AUTONOMIA
La Carta fundamental espanola no in s titu y e directamente un "Estado de la s Autonomias". Salvo casos excepcionales (a rt. 144), la
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in ic ia t iv a de c o n stit u c ión de una Comunidad autònoma no depende del Parlamento espariol, sino de una Asamblea representati va del t e r r it o r io
interesado. La redaccidn de lo s Estatutos y, por tanto, la
determinación exacta de 1 as competencias asumidas corresponde a dichos représentantes. En este senti do, lo s Estatutos de autonomia son, al igual que la Constitución, normas de refe ren cia obligadas a la hora de
establecer el reparto de la s competencias. Su carâcter de 1 eyes
orgdnicas del Estado le s co n fie re una proteccidn especial ante
cualquier intento de m odificación por parte del le o is la d o r ce n tra i. A e lio se anade la necesaria r a t if ic a c id n mediante referendum de lo s
proyectos de Estatuto de la s Comunidades de autonomia piena (Pais
(lasco, Catalunya, G a lic ia y Andalucia).
Por otra parte, la d is t i neión entre este tip o de Comunidades y la s 13 restantes no tien e un cardcter necesariamente d e fin itiv o . Corresponde a la s dos vi as p rin c ip a le s de acceso a la autonomia in icialm ente p rev ista si la general y la esp ecia l. Sin embargo, la primera constituye una modalidad t r a n s it o r ia puesto que, en el plazo de cinco afios, lo s t e r r it o r ie s afectados pueden s o li c it a r la re v is io n de sus estatutos al obieto de acceder a la autonomia piena (2). Esta tie n e corno dnicos lim ite s lo s derivados de la s competencias estatales fija d a s en el a rt. 149.1 de la C o n stitu tio n . Ademds, en v irtu d del a r tic u lo 150.1-2. CE, la s Cortes generales pueden t r a n s fe r ir funciones le g is la t iv e s y ejecutivas de t it u la r id a d estatal s in necesidad de r e c u r r ir a la re v is id n e s ta tu ta ria (es el caso de Ualfencia y Canarias). Por tanto, el sistema espafiol , in icia lm e n te heterogéneo,
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tiende a una mayor homogeneidad a medio plazo a través de la
progresiva equiparacidn de lo s n iveles de autonomia.
La C onstitucidn it a lia n a (arts. 114 y 119) enumera taxatioamente 19 regiones (en 1963 se afiadid el M olise), de 1 as cuales 5 tienen a tri bui das "formas y condi ci ones p arti cui ares de autonomi a " . Sus
Estatutos, coherentes con lo s p rin c ip io s establecidos por la
C onstitucidn (a rt. 115), son aprobados mediante una ley co n stitu cio n a l s in ningun tip o de r a t i f i cacidn referendaria por 1 as poblaci ones
interesadas. Los de 1 as 15 regiones restantes tienen un al canee
meramente organ izativo, puesto que 1 as competencias a tri buidas
coinciden con 1 as m aterias enumeradas en la l i s t a del art. 117 de la
CI. Està no preyé procedi miento alguno de re v is io n del dmbito
competencial in icia lm e n te previsto. Cualquier ampliacidn requi ere pues, al co n tra rio del caso espanol, una reforma c o n s t itu c io n a l. ft pesar de la cla ra d ife re n c ia c id n entre regiones de régimen especial y de régimen o rd in a rio , la evolucidn del sistema it a lia n o expresa una progresiva equiparacidn a la baia por la s razones que mas adelante veremos.
En tanto que poder de d ire ccid n p o lit ic a , el e j e r c ic io de la autonomia im plica también el poder de organizacidn in s titu c io n a l y admini s tr a tiu a de la s CCftft en el marco del Estatuto y de la Constitucidn, Està establece (a rt. 152.1) tre s tip o s de in s titu c io n e s : una Asamblea le g is la t iv a elegida por su fra g io universal; un Consejo de
Gobierno, cuyo Presidente asume la doble representation de la
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Comuni dad y del Estado; y un Tribunal superior de G ustici a, s in p e rju ic io de la ju r is d ic c id n a trib u id a al Tribunal Supremo del Estado.
La C o n stitu tio n it a lia n a establece un esquema in s t it u t io n a l paretido: el Consejo (C o n sig lio ), la Junta (Giunta) y el Presidente son lo s tre s drganos regionales, ton la salvedad importante de que el ùltimo representa ùnicamente a la region y no al Estado (a rt. 122 CI). Tampoto està prevista la creación de un organo ju r i s d it t io n a l superior a niyel reg io na l, s i nò, ùnicamente, la de un Tribunal admi n is tr a tiv o de primer grado (a rt. 125).
ftmbos textos fundamentales imponen el respeto de un ci erto
nùmero de p rin c ip io s generaies v à lid o s para el coni unto de lo s poderes
pù blicos, independientemente del sistema de a trib u ció n de 1 as
competenti a s. Dichos p rin c ip io s tienen una naturaleza esenti al mente in te g ra tiv a , es d e cir, responden a la exigencias derivadas del p r in c ip io de unidad. Pueden resumirse en lo s sig u ie n te s i igualdad de derechos de lo s ciudadanos, lib e rta d de c irc u la c iò n , te rn i t o r i 1idad de 1 as di sposi ciones regionales y defensa del in te ré s generai. En Espana se anade el p r in c ip io de s o lid a rid a d , de c a r a c te r is t ic a s parecidas a la "Bunde5treue“ al emana (3).
2. EL SISTEMA DE DISTRI8UCI0N DE COMPETENCES
2.1. Esquema general
La d is trib u c id n de la s competencias entre el Estado central y la s Comunidades autonomas se a r tic u la a través de un sistema de dos
lis t a s correspondientes a lo s arts. 14S.2 y 149.1 de la CE,
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coincidentes con la s dos modal idades p rin c ip a le s de acceso a la
autonomia. Habida cuenta del caràcter temporal de la primera, el
a r t i culo 149.1 constituye, de hecho, la clave de reparto de 1 as
competencias que lo s d is t in t o s estatutos se encargan de concretar. A pesar de la expresión "Las Comunidades autónomas podrdn asumir" del a rt. 148,2, el consunto de lo s Estatutos han incorporado la to ta lid a d de 1 as competencias p re v is tas en dicha di sposi ci òn. Estas muestran un paralelism o evidente con 1 as a t r ib u c iones reservadas a 1 as regi ones it a lia n a s de régimen comiin (a rt. 117 CI). En ambos casos hallamos en efecto, materias re fe rid a s a:
- organization de la admini stra ciò n regional; - admini s tra c iò n lo c a i;
- ordenaciòn del t e r r it o r io : urbanismo, vivienda, obras póblicas, etc.;
- s e r v ic io s so cia les: a siste n cia s o c ia l, sanidad, etc; - cultura .
- p o lit ic a econòmica: turismo, artesania, mercados, a g ricu ltu ra , pesca y ganaderia; transportes i nteri o re s .
La CE incluye, ademàs, la promociòn del d e sa rro llo econòmico, la gestiòn del medio ambiente y 1 as p o lic ia s , en tanto que la it a lia n a se r e fie r e a la formaciòn protesional y a la a s is te n cia escolar. Las regiones o rd in a ria s it a lia n a s ejercen funciones le g is la t iv a s y admini s tr a tiv a s compartidas en 1 as citadas m aterias (a rts. 117 y 118). Para conocer el alcanne real de 1 as facultades reservadas a 1 as CCAA es im prescindible acudir, en cambio, a la l i s t a del a rt. 149.1 r e la t iv a a 1 as competencias del Estado e, indicertam ente, de 1 as CCAA.
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Debido a su form ulación ambigua, dicha disposicidrt ha planteado importantes problemas de in te rp re ta ció n , en gran parte resueltos merced a la ju ris p ru d e n t!a c o n s titu tio n a l. En generai, asistim os a un doble reparto, por materias y funciones, en régimen de exclusi v id a d . Sin embargo, el concepto de "exclusiuidad" debe ser matizado ya que, a menudo, se tra ta de la a trib u ció n en exclusiua de una de 1 as dos funciones (normativa o e jecu tiv a ). La c a lif ic a c ió n de 1 as potestades respectiuas se hace mas d i f 1 ci 1 cuando la función le g is la t iv a se encuentra comparti da, correspondiendo al Estado la formulación de 1 as "bases" y a lo s entes autdnomos su "désarroi lo " normativo. Atendiendo a estas p arti cui aridades podemos d is t in g u ir cinco tip o s de competenci as:
1) e x c lu s iv a s s t r i c t u sensu: una materia, sector o activid ad
estati enteramente reservados al Estado (defensa, relacion es
in te rn a tio n a les, nacionalidad; marina mercante y transporte aèreo; sistema monetario; régimen aduanero; o a 1 a CA (turismo, artesania)
2) compartidas: cada in sta n cia ejerce una parte de 1 as funciones
le g is la t iv a y ejecu tiva en régimen de exclusividad ( le g is la t io n c iv i l; créd ito , banca y seguros; sanidad; educación; régimen admini stra tiv o ; pi a n ifi cación; in d u s tria , a g ric u ltu ra y pesca, comercio in t e r io r , transportes, obras püblicas y medio ambiente; medios de comuni cación; e t c .).
3) concurren tes: ambas in sta n cia s incid en en una misma materia
(cultura , in vestig ación ci e n t ific a ) .
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s
4) exclusives normatives: el Estado asume en exclusiva la
le g is la c id n (propiedad in te le c tu a l e in d u s tria l; fa b ric a c id n de armamento; expropiacidn forzosa; e tc .).
5) exclusives de ejecucidn: corresponde enteramente a 1 a CA 1 a funcidn de ejecucidn ( le g is la c id n penitenci ari a; trabajo y SS; propiedad in te le c tu a l e in d u s tr ia l; f eri as i nternaci onal es; minas y energia; educacidn).
Como hemos v is to , la Constitucidn it a lia n a contiene una ùnica l i s t a competenciaì a p iic a b le a 1 as regi ones de Estatuto o rd in a rio . Las demds se rigen solamente por sus Estatutos con lo s lim it e s derivados de lo s p r ic ip io s c o n s titu c io n a les, la s 1 eyes de reforma s o c io economica y la s rela cio n es in te rn a c io n a le s .
2.2, Las potestades le g is ia t i vas
Las regi ones i t a l i anas tienen trè s tip o s de potestades 1 eoi s ia tiv a s : exclusives, comparti das e in te g ra tiv a s o de d e sa rro llo . Estas ùltim as constituyen verdaderas delegaciones le g is la t iv e s del Estado no p revistas por la C onstitucidn. Su lim it e coincid e con la ley estatal a trib u tiv a de la competencia regional. Unicamente la s regiones esp eciales disponen de competencies exclusives, lim itad as s in embargo por " la s normes fundamental es de. la s reformas economi co-soci al es de la Reptiblica", lo cual equivale pràcti camente a su transform ed dn en potestades compartidas o concurrentes. En el caso espanol, corno hemos v is to , 1 as exclusives en senti do e s tri cto sólo lo son cuando la funcidn le g is la t iv a no se hai la comparti da con el Estado.
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Las potestades comparti das - la mayoria - han pianteado y todaoia plantean se rio s probiemas. Al le g is la d o r estatal corresponde la formili aci òn de los "p ri nei pi os'1 IIbases", "normas de base” 0
" le g is la c iò n de base", dejando a 1 as Comunidades o regiones el
désarroi lo concreto la regulación de lo s restantes aspectos. La
fro n tera entre ambos conceptos no dej a de ser imprecisa. No es de extrafîar, pues, que se haya converti do en una fuente de c o n flic t o s por in v a s idn de la s potestades respectivas.
En I t a lia sucede algo parecido: la s leyes marco (1eggi-cornice) de impacto regional elaboradas por el Parlamento Cartesania, turismo, transportes, sanidad, a g ricu ltu ra , co n ta b ilid a d püblica, e tc.) no establecen casi nunca la d is t i nei dn entre p r in c ip i os bàsi cos y normas de d e ta lle . De la s numerosas leyes e sta ta le s impugnadas por in v a d ir
la s competencias régionales, ninguna ha sid o declarada
in co n stitu cio n a l (por e lio la s regiones p refieren negociar con el
Gobierno y el parlamento estatales, aun a riesgo de tener que
renunciar a sus p re rro g a tiv a s). Ademâs, muchas de estas leyes se
riedican a regular con todo d e ta lle aspectos a tri bui dos a la
competenti a rég io na l. Con e lio se reduce al mâximo el e je r c ic io de la autonomi a le g is la t iv a . La exp licacid n de este fenomeno reside quizd en el funcionamiento del sistema poi ftic o -a d m in is tra tiv o it a lia n o , fuertemente dominado por 1 as re i aci ones de intercambio entre la clase p o lit ic a y lo s grupos de presi dn a nivel estatal . E lio o b lig a r ia a lo s drganos pari amentari os y al Gobierno a adoptar medidas le g is ia t i vas en
base a la s demandas formuladas por lo s in tereses organizados,
invadiendo asi la estera de 1 as competencias régionales (4).
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La in te rv e n tiò n del juez c o n s titu c io n a l, ùnico organo legitim ado para d e c id ir lo que hay que entender por bases, ha coriducido en ambos casos a una extensión de dicho concepto en detrimento de la autonomia re g io n a l. En Espafia, el A lto Tribunal parece interesado sobre todo en ampliar lo s lim ite s de la le g is la c ió n estatal en materia de p o lit ic a econòmica aduciendo el p r in c ip io de "unidad de mercado".
2 .3 . Las competencias de e je cu ciò n
La C onstituciòn it a lia n a no garantiza expresamente a 1as
regiones potestades "in te g ra tiv a s " o de ejecuciòn de la le g is la c ió n e s t a t a l. Les atribuye, s in embargo, 1as funciones adm inistrativas r e la t iv a s a 1as materias del art. 117, salvo 1as de in te ré s exclusivamente lo c a i. Sin embargo, éstas no tienen un cardcter pieno o exclusivo. Existen, pues, dos niveles d is tin to s y superpuestos de adm inistraciòn (estatal y re g io n a l), de forma que lo s órganos esta ta le s continuan d e sa rro l1 andò funciones le g is la t iv a s y admi ni s t r a t i vas en todo lo r e la t iv o a materias o in tereses de in dole nacional o pi u r ir e g io n a l. E lio impide el desmantelamiento del aparato admini s tr a tiv o estatal en 1as materias relacionadas con el a rti culo 117 CI y su tra n sferen cia a 1as d is tin ta s regiones (5).
La s itu a ciò n d e scrita mantiene puntos de contacto, pero también d ife re n c ia s substanci al es con el sistema espafiol . La in d e fin c iò n
co n stitu cio n a l r e la t iv a al modelo de Estado encuentra una
correspondencia en la indeterminaciòn del modelo de Admini stra ciò n p iib lica . E lio o b lig a a a n a liza r en concreto el modelo de a trib u ció n de
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1 as competencies ejecu tiv a s a la s CCAA. Este muestra cuatro modal idades r e f eri das a:
competencies exclusivas de ejecucidn de la le g is la c id n propi a;
- ejecucidn de materias en que la le g is la c id n està compartida, r e f eri das tanto a la a p ii cación de 1 a ley estatal bdsica corno a la s normas autonomicas de desarrollo;
- ejecucidn en materias en la s que el Estado ostenta la
le g is la c id n plena, de manera que la a p lica cid n no comporta potestades r e g iamentarias, sino la gestidn efectiva;
- ejecucidn de la le g is la c id n estatal por delegacidn.
Se tra ta , por tanto, de un modelo inspirad o en el federalism o de ejecucidn, s in que se haya previsto, sin embargo, una reestructuracidn completa de lo s aparatos estatales. El problema se ve agravado por la heterogeneidad de 1 as competencies ejecutivas in i ci al mente asumidas por 1os Estatutos. A s i, a excepcidn de 1 as s ie te Comunidades dotadas directamente (Pais Vasco, Catalunya, G a lic ia , Andalucia y Navarra) o indirectamente (Valencia y Canarias) de autonomi a piena, con respecto
a la s diez restantes, el Estado sigue ejerciendo todas 1 as
competencies ejecu tivas que le otorga el art. 149.1 CE.
2.4. C o n tro le s
La comparacidn entre lo s medios de control de la actividad
le g is la t iv a y ejecu tiva de lo s entes autdnomos muestra iguai mente
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d ife re n c ia s notori as eri ambos sistemas. La C o n stitu tio n espafiola se o rie n ta datamente hacia la ju r is d i ccional iza ció n del control de la a ctivid a d autonómica. Su e j e r c ic io corrresponde, en efecto (a rt. 153):
- al Tribunal c o n stitu tio n a l en lo r e la t iv o a 1 as di sposiciones normativas con fuerza de lev o a lo s actos admini s tr a tiv o s objeto de un c o n fiic t o de competenti as;
a l a ju r is d i cciòn contend oso-admi ni s t r a t i va en lo re fe rid o a lo s actos administratvos generaies;
- al Tribunal de Cuentas respecto a la a ctivid a d economi co- f i nanci era;
- al Gobierno ce n tra i, previo dictamen del Consejo de Estado, cuando se tra te del e j e r c ic io de funciones delegadas.
Es importante notar que, a d ife re n c ia de los sistemas federaies, la Constitución no otorga al Estado poderes e s p e c ific o s de control cuando la ejecucidn corresponde exclusivamente a 1 as CCfìA. Este elemento contribuve en p r in c ip io a re fo rz a r la autonomia de actuation de 1 as admini s tra c i ones d e scentralizad as.
E1 procedimi ento de control le g is la t iv o p revisto en la C.I se
centra, en sustancia, en un poder de oposicion correspondiente al
Gobierno. Cuando este considera que una lev regional es ile g itim a o co n tra ria a lo s in tereses nacionales, puede "re e n v ia rla " al C o n sig lio
que la ha aprobado, requiriendo su reexamen; en caso de nueva
aprobacidn, corresponde otra vez al Gobierno la decision de impugnarla ante la Corte consti tu c io n a l, por razones de le g itim id a d , o ante el
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mecanismo de control que no garantiza el p rin c ip io de neutralidad.
Los actos admini s tra tiv o s de 1as regiones it a lia n a s no son
inmediatamente ejecu tivos ya que estan sometidos al control del
Estado. Este ejerce una tu te la muy parecida a la ejercid a por 1as propias regiones sobre lo s entes lo c a le s . Ademds, el poder centrai se ha reservado la s funciones de " in d ir iz z o e coordinamento" rela tiw a s a todas la s materias comprendidas en el a rt. 117 CI que afectan a exigencias de cardcter u n ita rio . E lio ha propiciado la ingerencia del le g is la d o r estatal en el dmbito admini s tr a tiv o regional a traués de
innumerables disposi ci ones reguladoras. El control de legai idad se
ejerce generalmente en v ia preventiva, produciendo la suspensión de la s resoluciones adoptadas. El de oportunidad, e jercid o en primera in sta n cia , al igual que el a n te rio r, por la s Comisiones regionales de co n tro l, presi didas por el "Commissario del Governo", se a p iic a generalmente a la s decisiones de caràcter fin a n c ie ro o presupuestario.
Ambas Constituciones preven un procedimiento especial de control para casos ex traord inarios. La it a lia n a (a rt. 126) contempla una se rie heterogénea de h ip ó te sis conducentes a la d iso lu ció n de los Consejos regionales. En el sistema espafiol, el uso de la coacción estatal (art. 155 CE) só lo es legitim o en lo s casos de grave atentado al in terés
generai corno resultado de la accidn u omisiòn de una CA en el
e je r c ic io de sus competencias. El procedimiento exige el requerimiento previo del Gobierno centrai al Presidente de la Comunidad afectada y,
eventualmete, la aprobación por mayoria absoluta del Senado. A
d ife re n cia de la C onstitucidn it a lia n a , la s garantias que ofrece la
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citada d isp o sicid n excluyen el recurso a la d iso l ucidn. Su senti do se asemeja mds al del art. 37 de la LF alemana ("Bundesexecution").
2.5. Recursos y c o n f ii cto s
El control de lo s sistemas ju r id ic o s e sta ta l y regional es bastante s im ila r en ambos paises. La ùnica y fundamental d ife re n c ia se r e fie r e al poder de oposicidn a tr i bui do al Gobierno en I t a lia ,
mediante el cual éste puede impugnar la ley regional ante el
Parlamento por contraste de in tereses. Por lo demàs, tanto el Estado (a través del Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo o 50 pari amenta rio s en Espana y del Conscio de m inistros en I t a lia ) , corno lo s entes autónomos (mediante el Presidente de la Giunta en I t a lia , el Conseio de Gobierno y la Asamblea regional en Espana) pueden promover recursos de in c o n s t it u c io n a lidad contra las leyes o actos equi parables dictados por la otra in s ta n ti a.
Ambos sistemas se caracterizan por un ci erto grado de
c o n fiic t iv id a d in s t it u c io n a l, de ra ice s mas p arti d is ta s en el caso espanoì (6). Los instrumentos de col aboración in s t it u id o s no se han v is to acompanados de la uoluntad p o lit ic a necesaria para conseguir un
funcionamiento efe ctiv o (Conferenza Stato-Regioni en I t a lia ,
Conferenti as s e t to ri ales a niuel m in is te ria l en Espafia).
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3. LA FINANCIACION DE LA AUTONOMIA
E1 sistema de di s trib u c ió n de lo s recursos constituye un parametro esencial para v a lo ra r la v ia b ilid a d reai de la autonomia p o lit ic a . En este sentido, ambos modelos presentan - o han presentado hasta ahora - s e ria s defi ci eneias que examinaremos brevemente.
3.1. ITALIA
En lo que respecta a I t a lia , a pesar de 1as previsiones co n stitu cio n a le s (art. 119) tendentes a establecer un modelo de fin a n c ia c iò n regional basado en la fis c a lid a d prdpia y en lo s recursos tra n s fe ri dos, la le g is la t io n estatal ha consagrado un modelo de dependencia to ta l en re i ación con 1 as tra n sferen cia s estatales. Està s itu a ció n ha conduci do a elim inación de la autonomia fis c a l inicialm ente a trib u id a a 1 as regiones (7). Las tran feren ci as estatal es representan cerca del SO* de lo s recursos regionales. Estas proceder de dos fondos. E1 primero, equivalente al ó3% de lo s ingresos, se destina a los gastos o rd in a rio s y se d istrib u y e con arreglo a tres c r it e r io s ponderados: población (ó0%); s u p e r fic ie (10%); y 1as tasas de emigración y paro y la carga del impuesto compìementario sobre la renta de cada región (30%). E1 segundo, cuyo importe representa cerca del 14% de lo s recursos, se destinaba in icia lm e n te a 1 as inversiones programadas en el marco de la programación re g io n a l. Sin embargo, debido a la escasez generai de medios o rd in a rio s y a los retrasos de la programación, el fondo se d istrib u y e de forma parecida al a n terio r.
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A estas dos fuentes se anaden la s " c o n tr ib u c iones especial es" (13% del to ta l) procédantes de lo s m in isterio s esta ta le s, cuyo importe se destina a completar la s necesidades de in v ersio n de la s regiones con arreglo a c r it e r io s d e fin id os de forma c e n tra liz a d a .
Desde f in a le s de lo s anos 70 se observa, en terminos reales, una disminucidn progresiva de lo s recursos tra n s fe rid o s que no se corresponde con el aumento de la s funciones eje rcid a s. A s i, la p arti cip acidn régional en lo s gastos to ta le s del Estado (11%) se mantiene prâcticamente in v a ria b le desde 1979, C en tra liza cio n y
escasez de recursos, ausencia de automatismos, subvenciones
estrechamente vinculadas a la ejecucion de la s m ic ro -p o litic a s s e c to ria l es, escaso poder de negociacidn: ta ie s parecen ser lo s rasgos propios del modelo de fin a n c ia c iô n de la autonomia en I t a lia .
3 .2 . ESPARA
En v irtu d de la CE (a rt. 156) 1as CCAA gozan de "autonomia f i narici era para el d e sa rro llo y ejecución de sus competenci as con arreglo a lo s p rin c ip io s de coordinación con la Hacienda estatal y de s o lid a rid a d entre todos lo s espanol e s " . La fin a n c ia c id n ragionai se basa, por tanto, en la s u fi ci enei a, la autonomia, la s o lid a rid a d y la coordinación. De hecho, ninguno de estos presupuestos se ha cumplido hasta la fecha. E lio se debe ante todo a 1 as d e fic ie n c ia s té cn ica s y a
lo s comportamientos p o lit ic o s observados durante el periodo de
fin a n c ia c id n p rovisionai comprendido entre 19EI0 y 1986, coincidente con el traspaso de funciones y servi cio s a 1as nuevas admini stracion es
(8) .
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A primiera v is ta , lo s c r it e r io s in spirad ores de la Ley Organica de Financiación de 1 as CCAA (LOFCA) parecen c o in c id ir con lo s del federalism o f is c a l. Sin embargo, en la p rà ctica , di cho parecido es
sdlo formai. En efecto, la fis c a lid a d autonoma representa un
porcentage in s ig n ific a n te de lo s recursos autònomos (3%). Estos se componen esenti al mente, de la p arti ci paci dn en la fis c a lid a d estatal y, en segundo termino, de la cesión del producto de determinados lo s impuestos esta ta le s. Si agrupamos en un mismo bloque ambos conceptos, obtenemos una estructura s im ila r a la observada en I t a lia , con una p arti ci pacidn netamente superior en el conjunto del gasto pubiico (21% en 1987).
Las d ific u lta d e s del proceso de d e scentra liza cid n se explican en gran medi da por la in e f ic a c ia del mètodo de vai oracidn del coste de lo s servi ci os tra n s fe ri dos. L.a metodologia segui da no ha garantizado la in terventidn de lo s actores autdnomos en la determination del coste global de lo s s e r v ic io s ni en su d is trib u tio n e fe c tiv a entre ambas admini s tra c i ones. Los drganos centrales han conservado el poder de d e c id ir, en ùltima in sta n cia , el volumen to ta l de 1 as tra n s fe re n c ia s .
En cuanto a la f is c a lid a d cedida, su re la c id n d ire cta con el metanismo an terio r (el porcentaje de p arti ci pacidn en lo s impuestos estatales dependi a del coste de lo s s e rv ic io s menos el producto de la fis c a lid a d cedida) ha favorecido la desresponsabi1iza cid n p o lit ic a de 1 as CA a través de una gestidn d e fic ie n te .
Por ùltim o, el Fondo de Compensation I n t e r t e r r it o r ia l, expresidn del p r in c ip io de s o lid a rid a d , se ha querido u t il iz a r corno un mecanismo
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o rd in a rio de fin a n c ia c id n de 1 as inversiones autónomas para p a lia r asi 1 as carencias del sistema generai.
La reforma, aprobada por consenso a f in a le s de 1936 tra s largos
meses de negociacion, no cumple todavla lo s re q u is ito s
co n stitu cio n a le s enunci ados anteriormente. Si bien se observa una mayor o b je tiv iz a c id n en la r e d is tr ib u tio n de algunos recursos en base al c r it e r io de la población, la capacidad y, sobre todo, la autonomia de gasto distan de ser s u fic ie n te s .
4. LA PARTICIPACION EN LA LEGISLACION GENERAL
Inspirdndose en la tr a d ic ió n del federalism o cooperativo, 1 as C o n s titu c iones it a lia n a y espaüola in stitu y e n una s é rie de mecanismos tendentes a f a c i l i t a r , al menos a p r io r i, la p arti cipación de los órganos autónomos en la formation de la voluntad general. En el plano le g is la t iv o , el Senado espafiol se define formalmente corno una Càmara de "representación t e r r it o r i a l" , mientras que la función t e r r it o r ia l de la Càmara A lta it a lia n a se lim it a unicamente a la eleccidn de sus miembros en base a 1 as circu n scrip cio n e s régionales. La "Commissione Parlamentare per le Questioni R eg ion ali" parece asumir a nivel cemtral el papel de in te rlo c u to r d ire cto de 1 as regiones. Por otra parte, ambas Consti tu ci ones atribuyen un poder de in ic ia t iv a le g is la t iv a a 1 as Asambleas t e r r it o r ia le s . Ueamos brevemente el al canee real de dichas previsiones.
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4.1. La C o n i s s i one P a ri aaent are per l e Q u e stio n i R e g io n a li
La CPQR (a rt. 126 CI) es el ùnico òrgano le g is la t iv o responsable
de garantizar la coordination entre el Parlamento nacional y los
Consejos re g io n a les. ft pesar de la buena voluntad demostrada, la CPQR no ha consegui do in te g ra r la perspectiva de 1 as regi ones en el proceso le g is la t iv o e s t a t a l, ni tampoco jugar un papel de mediador entre ambas
in sta n cia s. Sus funciones, de caràcter meramente consultivo e
inform ativo, no le permiten competir en un plano de igualdad con la demàs Comisiones. Por otra parte, 1 as propuestas de reforma avanzadas chocan con lo s lim ite s impuestos por el bicameral ismo it a lia n o (9). Este impi de cualquier p o s ib ilid a d de in i c ia t i va e in terventio n en los procedimientos - absol utamente independientes - de ambas Càmaras (10).
4.2. El Senado espanol
La in s titu c id n de un Senado, concebido como "Camara de representacion t e r r it o r i a l" (a rt. 69), fue saludada in icia lm e nte como una de la s innovaciones fundamentales de la Constitucidn espanola. Sin
embargo, tanto el sistema de eleccion de lo s senadores, como las
competencias a trib u id a s a la segunda Camara desmienten en la p ra ctica dicha afirm acion. De hecho, el Senado aparece configurado como una Camara de representation general, en la cual so lo una quinta parte de lo s senadores son designados por lo s d is tin to s Pariamentos autonomos. Los demas son elegidos por su fra g io m ayoritario a nivel p rovin cial (circ u n s c rip c io n e le cto ra l e s t a t a l).
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En cuanto a 1 as competenti as a tr i bui das, la subordination del
Senado al Congreso de lo s Diputados se hace patente en todos los
ordenes, a excepción del procedimiento de coacción del a r tic u lo 155 CE (11). La no in s t it u c io n a liz a c ió n del Senado corno Carnata de 1 as Autonomies sigue pesando negativamente en el proceso de construction del Estado descentralizado.
4,3. La i n i c i a t i va l e g i s la t i v a
La in s t it u c ió n de la in ic ia t iv a le g is la t iv a de 1 as CCAA a nivel estatal (a rt. 87.2 CE) pareceria destinada a compensar el d é f ic it de representati vidad t e r r it o r i a l del Senado. Igualmente, la C onstitución
it a lia n a (a rt. 121.2) autoriza a 1 as regiones a depositar
proposiciones de 1 ey ante cualquiera de 1 as dos Càmaras r e la t iv a s a materias excluidas de sus àmbitos respectivos de competenti a s .
En amhos casos, el poder de in ic ia t iv a no esté sometido a otros condi c i onamientos o lim ita c io n e s que lo s derivados de la C onstitución. Puede r e fe r ir s e pues a temas de in te ré s p arti cu iar o generai. Las p rin c ip a le s di fe re n ti as e s t ri ban dos aspectos: la fa c u lta d de 1 as CCAA de presentar in i c ia t i vas baio forma de proyectos o de proposiciones de 1ey y la posi b ilid a d de delegar en trè s représentâtes la defensa in ic i a l del texto. E lio no im plica, s in embargo, una p a rti ci paci ón activa en el procedim iento. En ninguno de lo s dos casos se prevé el
derecho de enmienda de la s Asambleas proponentes. La experi enei a
demuestra la d if ic u lt a d de a r t i cui ar seriamente la p arti ci paci ón de lo s entes autónomos en el proceso de décision estatal mediante dicho metanismo.
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I I . LA ORGANIZACION DE LAS ASAMBLEAS REGIONALES
1. INTRODUCCION
Tanto en I t a l ia como en Esparia, el constituyente ha dedicado
poca ateneión al tema de 1 a organi zaci ón de 1 as i n stitu cio n es
régionales. Con arreglo a 1 a CE (art. 152), la organi zaci ón
in s t it u t io n a l de 1 as Comunidades hi s to r i cas debe basarse en una As ambi ea le g is la t iv a , elegida por su fra g io u n ive rsa l, de acuendo con
un sistema de representación proporcional que asegure, ademàs, la
representation de 1 as diversas zonas del t e r r it o r io ; un Consejo de
Gobierno con funciones ejecutivas y adm inistrativas; un Presidente
elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el rey. De hecho, la to ta lid a d de lo s Estatutos de 1 as demàs regiones han seguido al pie de la le tr a està forma de organización. La CI (art. 121) es todavia menos e x p lic ita : "Sono organi d e lla regione: el C o n sig lio regionale, la Giunta e i l suo Presidente". En ningùn caso se esp ecifica n lo s aspectos re la tiu o s a 1 as re i aci ones entre lo s tre s
órganos citados. Para profundizar en està cuestión es preciso
re m itirse a lo s Estatutos de autonomia, a lo s reglamentos y a 1 as 1 eyes de d e sa rro llo .
En ambos sistemas, lo s le g is la t iv e s su b cen tra les son órganos co n stitu cio n a le s en la medida en que su creación y 1 as competencias asignadas emanan de la Constitución. Al propio tiempo, està 1es asigna funciones de indole estatal : in ic ia t iv a le g is la t iv a , designation de senadores (Espana), designation de representantes en la elección del
Presidente de la Republica I t a lia ) o propuestas de referendum
abrogativos ( I t a lia ) , in ic ia t iv a de reforma c o n stitu tio n a l y recursos
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de i n c o n s titu c io n a lidad (ambos paises), etc. En su calidari de organos
autonomi cos, determi nan y gestionan los intereses general es de 1 as
poblaci ones respecti vas dentro de lo s lim ite s marcados por la
C onstitucidn y lo s Estatutos. Estos contienen ademas los p rin c ip io s generales que regulan la organizacidn y funcionamiento de 1 as Càmaras c o n t ir iéndoles el poder r e g iamentario necesario para désarroi 1 ari o s .
La autonomia pari amentari a se expresa iguai mente en lo s àmbitos
adm inistrativo y fin a n c ie ro .
2. LA FORMA DE GOBIERNO
E1 sistema autonómi co espaiiol otorga un lugar centrai a la Asamblea le g is la t iv a , configurando un modelo de corte pariamentario que reproduce mimeticamente 1 as re i aci ones entre el ejecutivo y el le g is la t iv o estatales. En este senti do, la C onstitu cidn (a rt. 152.1) establece la eleccidn del Presidente por la Asamblea, de entre sus miembros, ante la cual responde al igual que lo s demds miembros del Consejo de Gobierno. Al mismo tiempo, al regular la s rela cio n es entre ejecutivo y le g is la t iv o , lo s Estatutos preven una s e rie de medios de control de la accidn de Gobierno que estudiaremos mas addante.
La forma regional de Gobierno ha planteado numerosos probi emas en I t a lia . En generai, se establece una d ife re n c ia c id n entre lo s dos tip o s de region segùn la re la c id n existente entre la Asamblea y el ejecutivo. Las de Estatuto especial suelen concentrar en la Giunta 1 as potestades de d ire ccid n p o lit ic a y adm inistrativa, reservando al C o n s ig lio 1 as de naturaleza le g is la t iv a . Por su forma de eleccidn, censura y revocacidn, la Giunta se p e r f ila inequivocamente corno el
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ejecutivo r e g io n a l. El problema se plantea de forma d is tin ta en 1as regiones o rd in a ria s, cuyos Estatutos potencian al C o n sig lio . Por e lio se habl a de Gobierno asambleario. A e lio ha contribuido s in duda la
ley Sceiba de 1953, tendente a organizar 1as regiones corno entes
lo c a le s en lugar de seguir el modelo e s t a t a l. No es de extranar pues que la mayorla de los Estatutos reseruen al C o n sig lio , ademds de 1as funciones 1e g is la tiv a s , amplios poderes de d ire cció n p o lit ic a y admini s tr a tiy a . Otra cosa es que en la p rd ctica dichas potestades se ejerzan pienamente.
3. SISTEMA ELECTORAL
La representación a tr i bui da a 1as Asambleas regionales es de naturaleza claramente p o lit ic a puesto que sus miembros son elegidos por su fra g io universa!, lib r e , d ire cto y secreto por lo s ciudadanos de cada t e r r it o r io con derecho a ooto. En lo s dos casos està garantizada la independencia y la autonomia tanto de la s Càmaras corno de sus miembros, lo s cuales gozan de un estatuto parecido al de sus homólogos e s ta ta le s .
En ambos Estados se d is c u tid la p o s ib ilid a d , no recogida al f in a l, de un sistema electo ra l in d ire tto , por lo menos en la s regiones de régimen o rd in a rio . En Espana, la s elecciones tienen lugar segùn el sistema electo ra l atenuado de Hondt, mientras que en I t a l ia se re a liz a n de acuerdo con el sistema proporcional del resto màs elevado, con la p arti cui ari dad que en este ùltimo pals, al igual que en la s elecciones nacionales, se admite el voto de preferencia. Oicha te cnica es totalmente desconocida en el sistema electo ra l espanol. A pesar de
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està s im ilit u d r e la tiv a , un estudio mds detenido nos perraite apreciar d ife re n c ia s s ig n if ic a t iv a s entre ambos modelos.
En primer lugar, la s fuentes legales que p o s ib ilit a n lo s correspondientes sistemas e le c to ra l es son muy diversas. También lo son, por tanto, la s competencias regionales en la materia. En este sentido, parece mayor la competencia reconocida a la s CC.AA., ya que todas e ll as, a tenor de sus Estatutos, pueden d e s a rro l1ar un cuerpo le g is la t iv o e le cto ra l pròpio. No obstante, e lio no quiete d e cir que la s p e culiarida des in trod u ci das en la s respectivas leyes e le c t o r a les excluyan unas c a r a c te r is t ic a s comune® (corno asi ha ocurrid o respecto de la s leyes e le c to ra le s autonomicas recientemente aprobadas). Estas han s i do recogidas a p a r t ir de dos vi as.
Por un lado, lo s Acuerdos autonomi cos UCO-PSOE de j u lio de 1981 (13) in flu y ero n decisivamente en el regimen e le cto ra l que se esta b le ció en lo s Estatutos de autonomia pendientes de aprobaciòn. Se abordaron de forma muy s im ila r lo s aspectos r e la t iv o s a la s elecciones
autonomicas de estas regi ones (todas, excepto la s nacionalidades
h is tó ric a s : P a is Vasco, Catalunya y G a lic ia ) . Los acuerdos se concretaron en la celebración de la s elecciones el mismo dia (en su calidad de CA de régimen esp ecial, Andalucia s i gue su propio ritmo e le c to ra l); en la adoption de la provincia corno c irc u n s c rip ciò n electo ra l (con la salvedad de la s regiones in su la te s, p revista s en lo s
mismos acuerdos, y de la s regiones uni provi nei ales de Murcia y
A sturias; y, por ùltim o, en la adopción de un c r it e r io de proporcional i dad poblacional tendente a impedir cu alq u ier desviación superior a 2.75 (si bien la Comunidad Ualenciana la ampliò a 3 en su E sta tu to ).
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Por otro lado, la Ley Organica 5/1985, de 19 de junio, r e la tiv a al régimen e le c to ra l generai, prevé c ie rto s preceptos directamente api i cables a als elecciones autonomi cas y o tras normas su p le to ria s que uniformizan aùn mas 1 as posibles disparidades le g a le s. Una de estas previsiones se r e fie r e al porcentaje minimo requerido a los partidos o co a licio n es para obtener representation pariamentaria (3% de forma su p le to ria ) (14),
En I t a lia , el régimen e le c to ra l de la s regions ondi nari as es competennia exclusiva del Estado (a rt. 122.1 CI), mientras que 1 as entidades de régimen especial disponen de competencia in te g ra tiv a de acuerdo con la doctrina expresada por la Corte c o n s titu tio n a l. La
D alle d'Aosta ha cedi do estatutariamente al Estado su competencia
reservàndose alguna p arti cui a rid a d . La Ley n. 108, de 17 de febrero de 1968, de elecciones regionales (modificada parcialmente por la s Leyes n. 240, de 14 de mayo de 1976, y 154, de 23 de a b ril de 1981)
establece el régimen generai, mientras que el resto de regiones
esperi ales siguen su propia normativa e le c to ra l (15). Como ocurre en Espafia, en la s regiones o rd in a ria s se convocan elecciones en la misma fecha, en tanto que la s regiones de régimen especial siguen su propio ritmo. La c ir c u n s c r ip c idn e le c to ra l es, asimismo, la provincia.
Se constata pues, corno d ife re n cia notable, la i mposi bi 1 i dad de crear un régimen e le c to ra l propio para la s regiones o rd in a ria s i t a l i anas. Pero existen tambiéen otras di fe re n ti as. A s i, en todas las regiones o rd in a ria s (y también en el F ri ul i-Uenezi a G iu lia ) el nùmero de pariamentarios depende de la población, mientras que en la s demas regiones esp eciales se f i j a estatutariam ente. En EspaRa, el nùmero de
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pariamentarios se establece dentro de los lim it e s fija d o s por los Estatutos (16).
Otro aspecto relevante desde el punto de v is ta de la
representación de 1 as minor!as se r e fie r e en Espafia a la prevision de un porcentaje minimo de votos para optar al reparto de escanos, lo cual lim it a enormemente la presencia pariamentaria de lo s grupos marginales. Igualemente, es notoria la disonancia eritre lo s r e q u is ito s para formar parte del electorado activo y pasivo. Mientras que en el primer caso se debe pertener al censo de alguno de lo s m unicipios de la region, para ser e le g ib le no se exi ge dicho r e q u is ito en todas 1 as regiones o rd in a ri as, ni tampoco en algunas Comuni dades espariolas. Es de notar la targa de "re g io n a lidad" que conlìeva este re q u is ito para acceder a lo s cargos p o lit ic o s de una Comunidad determinada. Ademàs, la condicidn de parlementario regional es incom patible en I t a lia con el cargo de miembro de cualquiera de 1 as dos Càmaras del Parlamento, incom patibi1idad que se reduce en Espana a 1 a de diputado; està opción obedece s in duda a la doble condicidn de lo s senadores elegidos por 1 as asambleas autonomicas. Otro dato s ig n if ic a t iv o resid e en el òrgano legitim ado para convocar 1 as elecciones. En I t a lia , dicha potestad corresponde al "Commissario di Governo", organo de la admini stra cid n p e r ifè r ic a del Estado, en tanto que en Espana, 1 as elecciones 1 as convoca el Presidente de la Comunidad. Finalmente, la duracidn del mandato, coincid e en ambos sistemas con la le g is la tu ra e s t a t a l(cinco afios en I t a lia y cuatro en Espana).
Respecto de la in cid e n cia que puedan tener en lo s Pariamentos subcentrales lo s grupos marginales (lo c a le s o s e c t o r ia le s ) , està parece estar en re i acidn con 1 as p o s ib i1idades de dichos grupos de
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obtener representation. En este sentido, la porcentual minima para
acceder al reparto de escanos y el mayor tamano de 1 as
circu n scrip cio n e s e le c to ra le s (coincidente en generai con la p r o v in c ia li podria peri udi car el acceso a lo s Parlamentos de los grupos m in o rita rio s en 1 as Asambleas de 1 as CCAA. Sin embargo, està h ip ó te sis vendria desvirtuada por el mayor nùmero de escanos que se pueden a t r ib u ir en dichas Camaras en re la c ió n con lo s mandatos a cu b rir en un "C o n sig lio " it a lia n o , puesto que 1 as regiones it a lia n a s estan mds pobladas por lo general que 1 as espafiolas (17). Ademàs, en I t a lia , los restos de 1 as d is tin ta s c ir c u n s c r ipci ones se recuperan a nivel reg io na l, favoreciendo a lo s partidos que se han presentado en la to ta lid a d de 1 as circu n scrip cio n e s, en detrimento de 1 as fuerzas y co a licio n e s de caràcter mas lo ca i o p arti cui a r is t a .
4. EL FUNCIONAMIENTO INTERMO
4. 1. Los o rg a n o s p a r i amenta r i os
Siguiendo el modelo c o n stitu tio n a l respectivo, la mayor parte de los Estatutos in stitu y e n dos drganos pariamentarios: el Presidente y la Mesa o " U f f ic io di presidenza", dejando su regulación a lo s regiamentos internos. A estos cabe aRadir lo s grupos pariamentarios. Los Estatutos de 1 as CCAA prevén, a menudo, in s t it u c ió n de una Junta de portauoces de lo s di versos grupos y de una "Diputación permanente" encargada de representar a la Càmara fuera del periodo de sesiones o en caso de d iso lu cid n . Las Càmaras se reunen en pieno y en comi si ones. En el sistema espaRol y al igual que en el Parlamento e s t a t a l, 1 as de
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caràcter permanente pueden estar faculta das, corno veremos, para elaborar y aprobar 1eyes bajo la supervisitìn del plenario
4.2. La r e i aci dn mayori a-mi non' as
El estudio exclusi vo de la s rela cio n es entre ejecu tivo y
le g is la t iv o no pernii te entender todas y cada una de la s
im plicaciones del sistema in s titu c io n a l de 1as Regiones. Por e lio , se tie n e que abordar también el conjunto de re la cio n e s entre la mayoria presente en el gobierno y la s minorias que forman la oposición en la sede le g is la t iv a (18), la s responsables d ire cta s
del control p o lit ic o del ejecutivo. En lo s parlamentos
regionales, un organo interno se erige corno la fig u ra recto ra y
representati va de la Asamblea; se tra ta del Presidente del
Parlamento regional (19). Este tien e por función la de velar
por el respeto de la s prerrogativas de lo s pariamentarios y,
asimismo, proteger lo s derechos de la s m inorias, en aras del p r in c ip io de impanci a lid a d que debe r e g ir lo s trabajos
pariamentarios en el cumplimiento del regi amento interno de la
Cdmara. En la actualidad, el ro l del Presidente del
Parlamento se ha re ia tiv iz a d o , realizand o funciones de mayor reievancia la Mesa (o " U f f ic io di Presidenza") que se ha
converti do también en tìngano de di neccitìn de la Asamblea.
Respecto a la proteccitìn y garantia de lo s derechos de la s m inorias, es sintom atico que se pretenda que la eleccitìn del Presidente se r e a lic e por amplia mayoria, al menos en primera
votacidn, lo cual comporta el establecim iento de un consenso
