Bollettino Politiche strutturali per l'agricoltura. N. 22 (2005)

18

Bollettino

22

1

IIN

NE

EA

A

dell’

Osservatorio Politiche Strutturali

2

8

27

Attualità

La PAC dopo la riforma Fischler:

disaccoppiamento e aiuti specifici

A seguito della Riforma Fischler della PAC del giu-gno 2003, i singoli Stati membri hanno dovuto operare alcune scelte in merito all'applicazione dello schema di pagamento unico e alla possibi-lità di derogare al totale disaccoppiamento degli aiuti diretti. A questo proposito, si illustrano le decisioni prese da ciascuno Stato membro e, più in particolare, dall'Italia.

La nuova fase di promozione dei servizi

di sviluppo agricolo

Il regolamento orizzontale entrato in vigore nel 2003 e la proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale per la prossima fase di pro-grammazione rivalutano il ruolo dei servizi di svi-luppo agricolo nell'ambito dello svisvi-luppo e del-l'applicazione di pratiche agricole ecocompatibili e come strumento diretto a supportare, dal punto di vista tecnico ed economico, l'impresa che vuole essere competitiva. Oltre alla descrizione delle caratteristiche attuali dei sistemi di servizi di sviluppo agricolo presenti nelle diverse ragioni italiane, si analizzano alcuni elementi problemati-ci che potrebbero scaturire dall'applicazione di tali regolamenti.

A che punto siamo?

L’attuazione della Politica di Sviluppo

rurale in Italia

Con la fine del 2004 si sono concluse le attività di riprogrammazione di POR e PSR ed è terminato il quinto anno di attuazione di tali programmi. Si analizzano le variazioni intervenute nelle strategie regionali, che hanno riguardato soprattutto i POR, e lo stato di attuazione degli interventi dal punto di vista finanziario.

Strumenti della programmazione

Monitoraggio degli interventi di

svilup-po rurale: progetto CAP-IDIM della

Commissione europea

Il progetto CAP-IDIM, presentato dalla DG Agricoltura della Commissione europea al Comitato STAR nel gennaio 2002, consente il tra-sferimento, l'ammagazzinamento e l'elaborazione dei dati di monitoraggio che le autorità nazionali e regionali devono trasmettere alla Commissione entro il 30 giugno di ciascun anno. L'articolo, quindi, ne illustra le funzioni e le potenzialità, accanto alle difficoltà che ostacolano la sua entrata a regime.

Il sistema di controllo sul rispetto della

condizionalità

Con il Decreto MiPAF 1787 del 5 agosto 2004, l'AGEA è stata designata quale Ente responsabile dell'attuazione del sistema di controllo sul rispetto della condizionalità da parte delle aziende agri-cole. Si descrivono, pertanto, le caratteristiche e il funzionamento di tale sistema, messo a punto con il supporto di AGRISIAN.

Attività dell’Osservatorio

Tra le attività di assistenza tecnico-scientifica che, in base al nuovo programma 2005-2006, l'INEA realizza a supporto dell'Osservatorio Politiche Strutturali, costituito presso il

MiPAF nel 1995, la maggior parte di queste riguarda l'impostazione della futura fase di pro-grammazione. A tale proposito, si illustrano le finalità delle principali linee d'azio-ne indivi-duate nel program-ma.

Direttore responsabile Francesco Mantino Responsabile di redazione Laura Viganò Comitato di redazione Giuseppe Blasi, Emilio Gatto, Alessandro Monteleone, Alessandra Pesce, Andrea Povellato, Daniela Storti, Paolo Zaggia

Progetto grafico Benedetto Venuto Impaginazione Benedetto Venuto Elaborazioni statistiche Stefano Tomassini Supporto informatico Massimo Perinotto Segreteria Laura Guidarelli

Registrazione Tribunale di Roma n.671/97 del 15/12/1997 Sped. abb. post. art.2 Comma 20/C Legge 662/96 filiale Roma

Stampa Stilgrafica s.r.l. Via I. Pettinengo, 31 - Roma Finito di stampare nel mese di giugno 2005

numero 22

#

Attualità

2

La PAC dopo la riforma Fischler:

disaccoppiamento e aiuti specifici

Alla riforma Fischler della PAC del giugno 2003 si possono riconoscere, almeno per quanto riguarda le politiche di mercato (il cosiddetto primo pilastro della PAC), tre strumenti caratterizzanti: il disac-coppiamento degli aiuti diretti, la condizionalità e la modulazione (si veda BPSA n. 19), grazie alla quale si stornano parte degli aiuti diretti del primo pilastro a favore delle politiche di sviluppo rurale. Dal punto di vista istituzionale e politico, la pecu-liarità della riforma consiste nella rimessa in gioco degli Stati nazionali e delle loro amministrazioni per quanto riguarda le scelte di politica agraria, non più determinate in base a regole comuni, ma adattate alle singole realtà nazionali. Gli Stati membri sono stati chiamati, infatti, a compiere alcuni passi importanti riguardo all'applicazione della riforma. Il risultato di questo processo è una PAC nuova, disegnata, per quanto possibile, nel-l'ambito di una impalcatura generale comune, secondo le necessità e le priorità fissate dagli Stati membri e con una apertura alle differenziazioni territoriali, economiche, sociali e ambientali che rappresenta una novità assoluta.

Coerentemente con questo nuovo approccio e con particolare riferimento al passaggio degli aiuti diretti nello schema di pagamento unico, sono stati riformati, già nel 2003, le organizzazioni comuni di mercato (OCM) dei seminativi, della zootecnia da carne e da latte e degli ovicaprini e, successivamente, quelle del tabacco, dell'olio d'o-liva e del cotone, affidando ampie possibilità di scelta agli Stati membri. La Commissione, infine, ha avviato la complessa macchina amministrati-va per la riforma delle OCM dello zucchero, del-l'ortofrutta (sia fresca che trasformata) e del vino. Sebbene, dunque, il processo di riorientamento della PAC prosegua ininterrottamente, conside-rando anche quello che sta avvenendo sul fronte delle politiche per lo sviluppo rurale e per l'allar-gamento dell'UE, si può dire che, con la recente riforma, si sia delineato un quadro nuovo e piutto-sto stabile del sostegno all'agricoltura europea. Relativamente agli aiuti diretti, la filosofia del sostegno si è modificata profondamente con il passaggio a un aiuto al reddito completamente svincolato dalla produzione, che rappresenta oggi l'impalcatura fondamentale del sostegno. A que-sto principio generale derogano, in parte, gli aiuti specifici che vengono erogati solo per

determina-te produzioni e che trovano giustificazione nel rico-noscimento di particolari situazioni produttive e sociali nelle quali queste produzioni si collocano. Un'altra deroga al principio del disaccoppiamento è la discrezionalità lasciata agli Stati membri di mantenere una parte degli aiuti accoppiata alla produzione. In questo quadro, la politica assume forme e procedure diverse, a seconda del modo in cui i partner comunitari ritagliano sul proprio setto-re primario gli strumenti offerti dalla nuova PAC, all'interno dei principi generali di sostenibilità dello sviluppo e di competitività del settore definiti dall'UE.

Per fare il punto della situazione che si presenta al 2005, nella tabella 1 si propone un confronto tra i principali Paesi membri a proposito dell'applica-zione dello schema di pagamento unico. Già a un primo sguardo emerge chiaramente che sia i tempi che le modalità di applicazione della rifor-ma variano da Paese a Paese. Dieci Paesi, tra i quali l'Italia, hanno deciso di dare avvio al regime di pagamento unico dal 2005. Gli altri hanno deci-so di rimandare l'applicazione al 2006. Il regime di pagamento unico può essere adottato secondo alcune varianti. Il modello storico, ossia quello che si basa sugli aiuti percepiti da ciascuna azienda nel periodo storico di riferimento, è stato adottato da 11 paesi (Austria, Belgio, Francia, Irlanda, Italia, Olanda, Portogallo, Spagna, Grecia, Scozia e Galles). Il modello forfetario - aiuti distribuiti a tutti gli agricoltori su tutta la superficie regionale -inizialmente non è stato adottato da nessun paese, ma in Germania e in Inghilterra vi si giun-gerà attraverso tappe progressive. Questi due paesi, infatti, hanno adottato un modello ibrido, che combina il riferimento storico con quello forfe-tario. Tale modello di pagamento unico è stato scelto anche da Danimarca, Lussemburgo, Svezia, Irlanda del Nord e Finlandia. Oltre all'Italia, hanno optato per un disaccoppiamento totale degli aiuti diretti il Regno Unito, l'Irlanda, il Lussemburgo e la Germania (quest'ultimo ha pre-visto solo il parziale disaccoppiamento degli aiuti per il luppolo). A questi Paesi potrebbe aggiunger-si la Spagna, che partirà con il regime di paga-mento unico dal 2006, per cui non ha ancora con-fermato ufficialmente le proprie decisioni. Tutti gli altri Paesi hanno optato per un disaccoppiamento più o meno spinto delle produzioni zootecniche. Riguardo ai seminativi, la Francia dovrebbe sce-gliere la strada del disaccoppiamento del 25% degli aiuti a tutte le colture del settore, mentre la Grecia sembra orientata a mantenere parzialmen-te disaccoppiato il 40% degli aiuti al grano duro. Entrambi i Paesi, tuttavia, non hanno ancora

for-#

3

Attualità

Tabella 1- Le decisioni dei paesi dell'UE-15 riguardo all'applicazione del regime di pagamento unico (Reg. (CE) 1782/2003)

* Provvisorio. I paesi che applicheranno il regime di pagamento unico dal 2006 devono notificare le proprie decisioni alla Commissione entro il 1° agosto 2005

Fonte: elaborazioni INEA su fonte Agra Europe, 2004; Bianchi, 2004; Donald, 2004; USDA, 2004; materiale vario proveniente dai diversi ministeri agricoli disponibile online1

numero 22

malizzato le proprie decisioni. L'opzione di suddivi-dere il massimale nazionale tra regioni è stata presa in considerazione da Belgio, Finlandia, Germania, Svezia e Regno Unito.

Dal quadro appena delineato emerge una appli-cazione della PAC molto differenziata, con com-portamenti, scelte operative e obiettivi che rispon-dono a esigenze diverse da parte dei Paesi mem-bri. Se a questo si aggiungono le regole specifiche per l'applicazione della PAC nei nuovi Paesi mem-bri, ci si rende conto che la visione complessiva che ne deriva non richiama più l'immagine mono-litica data fino a pochi anni fa.

Per quanto riguarda l'Italia, nella tabella 2 si è cer-cato di sintetizzare il quadro della PAC così come si delinea dopo la riforma del 2003 e le più recenti riforme delle OCM del tabacco e dell'olio d'oliva, mettendo in rilievo, per le OCM di maggior inte-resse, se interessate o meno dal disaccoppiamen-to disaccoppiamen-totale e, nel caso, a partire da quando e l'even-tuale presenza di aiuti specifici e di programmi di ristrutturazione settoriale.

Partendo dallo schema di pagamento unico, esso riguarda i seminativi, la zootecnia da carne e da latte e gli ovicaprini, a partire dal 2005, e l'olio d'o-liva, il tabacco e il cotone, dal 2006; le altre OCM restano escluse dallo schema. Aiuti specifici (par-zialmente accoppiati) sono ancora previsti nel-l'ambito dei seminativi (per il grano duro, in fun-zione della qualità e per le piante proteiche), del riso (per la salvaguardia della multifunzionalità delle aree umide) e per alcuni prodotti che ricado-no nell'OCM dell'ortofrutta trasformata (pomodoro da industria, agrumi), oltre che per la frutta in

guscio. Per il tabacco, il vino e l'ortofrutta (sia fre-sca che trasformata) sono previsti, nell'ambito della OCM, programmi strutturali per il migliora-mento delle produzioni, rispetto ai quali è necessa-rio verificare la compatibilità con i programmi di sviluppo rurale nelle aree interessate. Per quanto riguarda il tabacco, il passaggio dei pagamenti diretti nello schema di pagamento unico avverrà piuttosto gradualmente, tra il 2006 e il 2009. La nuova OCM si presenta molto innovativa, in quanto prevede che, a regime, il 50% del teorico premio disaccoppiato venga trasferito al secondo pilastro per finanziare programmi di ristrutturazio-ne. In sostanza, si tratta di una sorta di “supermo-dulazione” imposta al comparto, che risponde all'esigenza di riorientare il sostegno a una coltura che viene molta avversata sia dalle associazioni dei consumatori che dai paesi non produttori. Anche per l'olio d'oliva parte del pagamento unico può essere (nella misura massima del 40%) stornato come dotazione nazionale per un paga-mento nazionale supplementare destinato agli oli-veti che rispondono a determinate caratteristiche; in questo caso, tuttavia, il premio rimane per inte-ro nell'ambito del primo pilastinte-ro e, come per il tabacco, non si tratta di un premio aggiuntivo, poiché esso nasce da un riparto del pagamento unico teorico, calcolato su quattro campagne di commercializzazione (1999-2003).

Tornando alla riforma del 2003, agli Stati membri è data facoltà di un taglio nella misura massima del 10% del massimale nazionale di ciascuna componente settoriale, il cui ricavato viene desti-nato a pagamenti supplementari, nell'ambito

4

Attualità

Tabella 2- Applicazione del disaccoppiamento in Italia

SPU Anno Aiuti Programmi Art. 69

specifici strutturali Reg. 1782/2003

Seminativi sì 2005 sì no sì Riso si - sì no -Carne bovina sì 2005 no no sì Lattiero-Caseari sì 2006 no no -Ovicaprini sì 2005 no no sì Suini no - no no -Avicoli no - no no -Olio d'oliva sì 2006 no no -Tabacco sì 2006 no sì -Zucchero no - no no -Ortofrutta fresca no - no sì -Ortofrutta trasformata no - sì sì -Vino no - no sì

-5

degli stessi comparti, per sostenere alcune attività agricole ritenute importanti per la tutela e la valo-rizzazione dell'ambiente e per il miglioramento della qualità dei prodotti (Reg. (CE) 1782/2003, art. 69). L'obiettivo della misura è quello di offrire agli Stati membri un ulteriore strumento di orientamen-to del sostegno nell’ambiorientamen-to del primo pilastro della PAC, che favorisca, per l'appunto, le attività rite-nute più in sintonia con la protezione dell'ambien-te e la valorizzazione della qualità. In realtà, l'arti-colo 69 non pone paletti molto restrittivi per l'ac-cesso agli aiuti supplementari, cosicché la sua potenziale selettività può facilmente essere aggi-rata. L'Italia ha scelto di attivare questo taglio secondo lo schema riportato nella tabella 3. Per quanto riguarda i seminativi, gli obblighi per l'accesso al premio supplementare sono i seguen-ti: per i produttori di grano duro, l'utilizzo di semen-ti cersemen-tificate, prive di OGM e con un tenore di pro-teine minimo del 12,5%; per i produttori di grano tenero e mais l'utilizzo di sementi certificate e prive di OGM; per l'avvicendamento biennale l'utilizzo di sementi certificate e di colture miglioratrici della fertilità del terreno o da rinnovo.

Per la carne bovina, i criteri di accesso al premio sono un po' più complessi e selettivi: per le vacche nutrici appartenenti a razze specializzate da carne, è obbligatoria l'iscrizione ai libri genealogi-ci o nei registri anagrafigenealogi-ci; per le vacche a duplice attitudine, nonché per le vacche di altre razze di età inferiore a 7 anni e per i capi compresi tra 8 e 20 mesi, il rispetto di una densità di carico di bestiame inferiore a 1,4 UBA/ha di SAU foraggera e il mantenimento a pascolo di almeno il 50% della superficie a foraggere; per le razze non spe-cializzate, il mantenimento di almeno 5 UBA in media all'anno in azienda; infine, per i capi macellati tra i 12 e i 26 mesi di età e sottoposti ad etichettatura volontaria o allevati secondo i disci-plinari dell'allevamento biologico, la permanenza in azienda per almeno 7 mesi.

Per quanto riguarda gli ovicaprini, il pagamento supplementare è riservato agli allevatori (singoli o associati) che allevano più di 50 capi e che

man-tengono gli animali al pascolo per almeno 120 giorni all'anno.

In sostanza, come risulta evidente, i criteri di ammissione ai premi supplementari previsti dall'ar-ticolo 69 sono piuttosto diversi tra comparti: nel caso dei seminativi, gli obblighi sono legati all'uso di sementi certificate e alle pratiche dell'avvicen-damento; si tratta, però, di vincoli poco stringenti perché le sementi certificate ammissibili sono, per buona parte, quelle già in uso, così come le prati-che dell'avvicendamento colturale sono le stesse già previste per il set aside. Diverso è il caso della zootecnia, soprattutto bovina, per cui la normativa ha una maggiore capacità selettiva, almeno per quanto riguarda l'intensività degli allevamenti. In conclusione, è giusto chiedersi se questo strumento sia stato utilizzato in modo efficace, per incidere sulla salvaguardia e sulla valorizzazione di tipi di agricoltura “sensibili” dal punto di vista dell'ambien-te e della qualità dei prodotti, o se non rappresenti un modo, meno evidente del disaccoppiamento parziale previsto dal Reg. (CE) 1782/2003, per man-tenere una modesta parte degli aiuti agganciata alla produzione. La scelta non molto coraggiosa relativa all'applicazione dell'articolo 69 si ravvisa, oltre che nella poca selettività delle condizioni di ammissibilità al premio, nell'esiguità dei settori inte-ressati. In tali decisioni si può cogliere la necessità di conciliare la volontà di attivare lo strumento messo a disposizione dell'articolo 69 con l'obiettivo di ridurre al minimo il rischio di perdite legate alla non piena utilizzazione delle risorse finanziarie. Occorre precisare, infatti, che, mentre le trattenute e i settori interessati, una volta decisi, non possono più essere modificati, possono invece essere cam-biati i criteri di ammissibilità, che l'Italia sembra intenzionata a rendere più stringenti in modo da premiare i comportamenti realmente virtuosi degli agricoltori. Diversamente, si correrebbe il rischio di sottrarre risorse (certe) al pagamento unico per ridi-stribuirle (probabilmente) agli stessi agricoltori a cui sono state sottratte, con il rischio di non utilizzare completamente il plafond e l'aggravante di vinco-lare le scelte produttive degli agricoltori.

Attualità

Tabella 3- Applicazione dell'art. 69 (Reg. (CE) 1782/2003) in Italia

Settori Trattenuta Importo della trattenuta Importo massimo del pagamento supplementare

% meuro

Seminativi 8 142,491 180 euro/ha

Carni bovine 7 28,674 180 euro/capo

Ovicaprini 5 8,665 15 euro/capo

6

Attualità

numero 22

La nuova fase di promozione dei

servizi di sviluppo agricolo

L'Unione europea sta rilanciando la politica a favore dei servizi di sviluppo agricolo. In questo senso possono essere interpretate alcune scelte operate in attuazione della riforma della PAC di medio termine e quelle che l'UE si accinge a effet-tuare con la programmazione degli interventi a sostegno dello sviluppo rurale per il periodo 2007-2013.

Il Regolamento (CE) 1782/2003, infatti, dispone che i Paesi membri istituiscano dei sistemi di con-sulenza entro il 2007, a cui gli agricoltori possono partecipare a titolo volontario. L'attività di consu-lenza deve riguardare al minimo i criteri di gestio-ne obbligatori e le buogestio-ne condizioni agronomiche e ambientali (si veda BPSA n. 19). Entro il 31 dicembre 2010, inoltre, la Commissione deve pre-sentare una relazione sull'applicazione del sistema di consulenza aziendale corredata, se necessario, da proposte adeguate per renderlo obbligatorio. Tali scelte trovano conferma nel Regolamento (CE) 1783/2003, che introduce la possibilità di con-cedere specifici aiuti a favore delle aziende che accedono ai servizi di consulenza, mediante l'inse-rimento di una nuova misura, “Rispetto delle norme”, negli attuali PSR e POR.

La proposta di regolamento sul sostegno allo svi-luppo rurale per il periodo di programmazione 2007-2013, inoltre, amplia il campo di azione dei servizi di consulenza sostenuti finanziariamente, correlandolo agli obiettivi generali di migliora-mento della competitività dei settori agricolo e forestale e di sviluppo del potenziale umano. Nell'ambito dell'Asse I, Miglioramento della com-petitività dei settori agricolo e forestale, infatti, è previsto un Sotto-Asse specifico, il primo, che inclu-de le misure volte a migliorare il potenziale umano, quali:

- formazione e informazione degli addetti; - insediamento giovani agricoltori;

- prepensionamento degli imprenditori;

- sostegno ai costi per il ricorso ai servizi di con-sulenza;

- avvio di servizi di consulenza.

Anche nell'Asse III, “Diversificazione dell'economia rurale e qualità della vita in ambiente rurale”, sono previste misure (art. 49, punti c e d) rivolte alla formazione, all'acquisizione di competenze e all'animazione.

L'analisi dell'evoluzione della proposta di regola-mento e, in particolare, le ultime modifiche propo-ste dagli Stati membri forniscono ulteriori elementi di giudizio interessanti.

Per quanto riguarda l'Asse I, infatti, il gruppo di misure relative al primo Sotto-Asse è diretto, oltre che a migliorare il potenziale umano, “a promuo-vere la conoscenza” e la prima misura, la “i”, dovrà riguardare non solo le iniziative di formazio-ne e informazioformazio-ne, ma anche “la diffusioformazio-ne della conoscenza scientifica e delle pratiche innovati-ve”.

L'intero regolamento, inoltre, ha subito in vari punti modifiche legate al carattere innovativo del-l'intervento di sviluppo. Il primo obiettivo della politica di sviluppo rurale comunitaria, infatti, è diventato “accrescere la competitività del settore agricolo e forestale promuovendone la ristruttura-zione, lo sviluppo e l'innovazione” (proposta di regolamento, art. 4); le misure relative al capitale fisico (secondo Sotto-Asse) hanno l'obiettivo di pro-muovere l'innovazione; la misura riguardante la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e forestali è rivolta alle piccole imprese e alle medie imprese che dimostrino di investire con obiettivi di innovazione. Probabilmente, il riferi-mento al sistema della conoscenza e alla promo-zione dell'innovapromo-zione esprime la volontà di ricon-durre anche il settore agricolo agli obiettivi del Consiglio di Lisbona del marzo 2000 di fare dell'Unione Europea la più competitiva e dinami-ca economia della conoscenza nel mondo.

La situazione attuale

In Italia, sotto la spinta impressa dal Regolamento (CEE) 270/79 e grazie ai relativi aiuti previsti, i ser-vizi di sviluppo agricolo hanno conosciuto un'e-spansione significativa nel corso degli anni ottan-ta/novanta. Negli ultimi anni, invece, con l'interru-zione degli aiuti e al cessare dei vincoli posti dalla normativa in merito all'impiego dei divulgatori, si è instaurato un generalizzato processo di ridimen-sionamento dei servizi.

La situazione attuale è caratterizzata da:

- la presenza, in ogni regione, di un sistema dei servizi più o meno strutturato;

- una pluralità di soggetti pubblici e privati con competenze specifiche;

- una generalizzata esigenza di ripensare e pro-muovere una ristrutturazione dei modelli e/o una più efficace organizzazione dei servizi; - una scarsità di risorse finanziarie;

7

- una tendenziale riduzione di risorse umane operanti nel campo dei servizi di sviluppo e/o la necessità di loro riqualificazione;

- un carente raccordo con le politiche di sviluppo agricolo e rurale delle Regioni;

- una scarsa implementazione di sistemi di moni-toraggio, valutazione e controllo.

La situazione attuale, pertanto, presenta dei punti di forza, ma anche alcuni aspetti problematici, di cui la nuova fase di promozione dei servizi dovrà farsi carico.

Problematiche aperte

La collocazione del sistema di consulenza azien-dale fra gli strumenti di attuazione della riforma di medio termine e fra gli interventi promossi dalla politica strutturale pone fine a una parentesi della politica comunitaria in cui i servizi sono stati mar-ginalizzati rispetto agli obiettivi di sviluppo dell'a-gricoltura e dei territori rurali, interrompendo un processo evolutivo che aveva visto impegnate sia le istituzioni pubbliche che le organizzazioni di categoria. Dopo un lungo periodo di sostegno da parte delle politiche strutturali (circa 20 anni), infatti, in Italia si era avviato un intenso dibattito sull'evoluzione del ruolo dei servizi di emanazione pubblica in relazione ai nuovi obiettivi di politica (ambiente, qualità, sicurezza alimentare, multifun-zionalità), che nella programmazione 2000/2006 non ha trovato né lo spazio, né il sostegno finan-ziario per svilupparsi.

La riforma di medio termine e la proposta di rego-lamento sullo sviluppo rurale hanno così riacceso gli interessi sopiti e hanno ancor meglio orientato la finalità dei servizi sia verso lo sviluppo e l'appli-cazione di pratiche agricole ecocompatibili, sia verso la riscoperta del ruolo più classico della con-sulenza: il supporto tecnico ed economico all'im-presa che vuol stare sul mercato. Il disaccoppia-mento dell'aiuto comunitario, infatti, se, da un lato, potrà provocare l'abbandono dell'attività agricola da parte di una buona quota di imprese, dall'altro, libererà le imprese più vitali dai vincoli produttivi generati dalle regole delle Organizzazioni Comuni di Mercato, per cui queste potranno scegliere con autonomia e maggiore attenzione agli aspetti commerciali sia l'ordina-mento produttivo che la tecnica di produzione. Di seguito, tuttavia, si evidenziano alcuni elementi problematici che potrebbero scaturire dall'appli-cazione dei regolamenti su citati.

Circa la gestione e l'organizzazione del sistema di consulenza, sia i regolamenti operativi che quello

in corso di approvazione non forniscono alcuna indicazione operativa, lasciando agli Stati membri la libertà di orientarsi secondo i propri ordinamenti interni. In Italia, i servizi alle imprese agricole sono di competenza delle regioni da più di 15 anni e costituiscono una realtà operativa molto articolata e complessa, in termini sia di strutture che di offer-ta di assistenza. Le regioni hanno legiferato auto-nomamente sulla materia, disegnando modalità organizzative anche molto diverse tra loro. Uno degli aspetti esemplificativi di tale diversità riguar-da la scelta dei soggetti attuatori dell'attività di servizio, che possono essere solo pubblici (Sicilia, Puglia e Campania), solo privati (Emilia Romagna e Veneto) o misti, con distinzione di compiti e fun-zioni (le restanti regioni).

Di più recente emanazione, inoltre, è un decreto del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (27/03/2001), che istituisce i Centri di Assistenza Agricola. In ogni regione, su incarico degli Organismi pagatori, tali centri svolgono attività di assistenza alle imprese per l'elaborazione delle dichiarazioni di coltivazione e delle domande di ammissione ai benefici comunitari, nazionali e regionali, controllandone anche la regolarità for-male. Pur non avendo il ruolo e le competenze per il tipo di consulenza richiesta dai Regg. (CE) 1782/02 e 1783/03, i Centri di Assistenza Agricola hanno un'impostazione e un'organizzazione di “nuova generazione” con riferimento sia alla natu-ra giuridica (sono delle Società private), sia al natu- rap-porto con l'utenza (più professionale e specialisti-co), che può essere tenuta in considerazione. E' auspicabile, quindi, che l'applicazione di questi nuovi regolamenti avvenga nell'ambito dei servizi regionali esistenti e non mediante l'attivazione di un sistema ad hoc, che concorrerebbe soltanto ad aumentare la confusione dei ruoli e la duplicazio-ne delle funzioni.

Un altro aspetto su cui i regolamenti non fornisco-no elementi di dettaglio sofornisco-no le modalità di attua-zione delle attività e per l'erogaattua-zione del finanzia-mento. L'aiuto è dimensionato sulla base delle consulenze che verranno erogate, ma non è chia-ro se si farà riferimento soltanto alle utenze azien-dali, cioè se gli importi complessivi deriveranno dal numero di imprese aderenti, o se si avrà spa-zio per una programmaspa-zione più generale, che preveda anche attività di servizio specialistiche a supporto della consulenza all'impresa. In realtà, un intervento di servizio con i contenuti previsti dalla condizionalità, per avere dei risultati efficaci, deve poter disporre di strumenti tecnologici e informativi (laboratori, reti telematiche di monito-raggio, reti agrometeorologiche) di alto livello e

L’attuazione della

Politica di Sviluppo

rurale in Italia

Introduzione

Nel corso del 2004 le Ammini-strazioni regionali e centrali coin-volte nell'attuazione degli inter-venti dedicati allo sviluppo del-l'agricoltura e delle aree rurali sono state impegnate in un'in-tensa attività riguardante diversi aspetti.

Il primo riguarda l'esigenza di raggiungere livelli di spesa tali da evitare una decurtazione delle risorse disponibili in base ai meccanismi del Feoga-Garan-zia, nel caso dei Piani di Svilup-po Rurale, e del disimpegno automatico, con riferimento ai POR e ai Programmi Leader+. Si è poi dovuto procedere a una

revisione dei Programmi, in fun-zione della capacità degli stessi di raggiungere gli obiettivi prefis-sati, dei mutamenti di contesto e delle modifiche al Reg. (CE) 1257/9, introdotte dalla Riforma di Medio Termine, che ha com-portato, oltre al cambiamento di alcune misure già esistenti, l'in-troduzione di cinque nuove misu-re e la possibilità di aggmisu-regamisu-re in una unica misura tutte o alcune di quelle afferenti all'art. 33. Tutte le Amministrazioni, infine, sono state coinvolte nel dibattito relativo alla proposta per il nuovo Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale inerente il futuro periodo di programmazio-ne 2007-2013.

In particolare, per quanto riguarda la necessità di raggiun-gere un certo livello di avanza-mento finanziario, la capacità di spesa al 31 dicembre 2004 ha consentito di evitare tagli di risorse con l'unica eccezione del

Programma Leader+, limitata-mente a quattro Regioni. In tota-le, le risorse FEOGA che rischia-no di essere disimpegnate ammontano a poco più di 6 milioni di euro, di cui 5,3 a cari-co della Regione Puglia. Il taglio di queste risorse è comunque condizionato al pronunciamento della Commissione europea in merito alle motivate richieste di deroga presentate dalle quattro Regioni in questione.

Con riguardo al processo di riprogrammazione, invece, nel caso dei POR, questo è stato caratterizzato da un percorso comune, dovuto alla presenza di un quadro di riferimento unico, avviatosi già nel dicembre del 2003, con la definizione, nell'am-bito dello sviluppo rurale, di un documento di orientamenti per la riprogrammazione del QCS e dei POR da parte del MiPAF, e terminato nel corso del mese di dicembre 2004.

numero 22

8

Attualità

distribuiti capillarmente. Buona parte di tali stru-mentazioni è già a disposizione delle regioni, ma necessita di essere integrata nella sua distribuzio-ne territoriale e distribuzio-nelle sue potenzialità informative. Ponendosi in un'ottica di programmazione com-plessiva della materia, un'altra questione che andrebbe affrontata è quella del personale addet-to alla consulenza presente in tutte le regioni, ma che potrebbe non possedere le competenze ade-guate o non essere in numero sufficiente. Occorrerebbe, quindi, coordinare l'intervento di consulenza con quello di formazione o con altri interventi con obiettivi formativi previsti nell'ambi-to delle politiche strutturali.

In sintesi, le questioni problematiche prioritarie che vedranno impegnate le Regioni nel prossimo futuro riguarderanno i seguenti campi:

- normative e procedure: non sono sempre chiare e coerenti le modalità procedurali pre-viste e comunque l'impostazione dell'aiuto “a domanda” richiede una strutturazione

amminis-trativa complessa;

- modelli e organizzazioni: in alcune regioni i servizi di sviluppo vanno ripensati e attualizzati nella globalità, in altre sono carenti solo alcuni segmenti del sistema, ma in tutte vanno rivisi-tate le mission dei soggetti coinvolti;

- soggetti: occorre definire una chiara e specifica piattaforma dei criteri che rendono “abili “ i diversi soggetti a svolgere attività di servizio nel contesto attuale e futuro;

- personale: è indispensabile definire i nuovi bisogni formativi e progettare strumenti idonei a rispondere alle esigenze;

- compartecipazione finanziaria degli imprendi-tori: occorre fare un'attenta valutazione delle tipologie di servizio e delle loro ricadute rispetto alle necessità delle imprese;

- valutazione e controllo: occorre impostare una chiara ricognizione dei bisogni, degli obiettivi e, quindi, degli indicatori per valutare la corretta attuazione delle attività.

9

A che punto siamo?

Le Amministrazioni responsabili dell'attuazione dei PSR, invece, in ragione della scarsa disponibi-lità di risorse finanziarie non impegnate, nella maggior parte dei casi non hanno proceduto a una revisione dei programmi, né recepito le novità della riforma. Tuttavia, ulteriori fondi saranno disponibili, anche se solo a parti-re dal 2006, grazie alla modula-zione e alla possibilità di appro-priarsi delle eventuali risorse non spese dagli altri Stati membri. La proposta di Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale della Commissione europea per il periodo di programmazione 2007-2013, infine, ha dato luogo a un ampio e articolato dibattito intorno alle novità ivi contenute. Il MiPAF, infatti, ha promosso una serie di incontri miranti a raccogliere le indicazioni delle Regioni stesse sulle problemati-che derivanti dalla proposta e per le quali si riteneva necessa-rio avviare consultazioni nego-ziali con la Commissione euro-pea. Nel mese di giugno, pertan-to, dovrebbe essere emanata la versione definitiva del nuovo regolamento.

La riclassificazione delle

attuali misure secondo

l'articolazione dei

programmi di sviluppo

rurale per il periodo di

programmazione

2007-2013

Nella proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale per il periodo di programmazio-ne 2007-2013, si dispoprogrammazio-ne che i futuri programmi di sviluppo

rurale siano articolati in funzione di tre obiettivi, miglioramento della competitività dei settori agricolo e forestale, gestione del territorio e diversificazione dell'e-conomia rurale e qualità della vita in ambiente rurale (da ora, “Sviluppo Rurale”)1_{, che daranno}

luogo a tre Assi, a loro volta arti-colati in sotto-assi. Le singole misure che gli Stati membri potranno attivare, quindi, sono state ripartite tra i diversi assi e sotto-assi, a seconda delle speci-fiche finalità da queste persegui-te.

Al fine di verificare come le attuali risorse destinate allo svi-luppo dell'agricoltura e delle aree rurali, sia programmate che spese, e afferenti a POR, PSR e LEADER si distribuiscano in funzione della futura articolazio-ne dei programmi di sviluppo rurale, le misure attualmente in vigore sono state riaggregate secondo i tre Assi e i relativi sotto-assi previsti nella proposta di regolamento. Ciò consente di rilevare come l'attuale ripartizio-ne delle risorse si differenzi dalle percentuali di risorse comunita-rie che, in base a tale proposta, dovranno essere attribuite ai sin-goli Assi, ossia il 15% per il primo e per il terzo Asse e il 25% per il secondo. Si tratta di verificare, quindi, se le regioni italiane saranno tendenzialmente in grado di rispettare più o meno agevolmente i vincoli finanziari previsti nella proposta di regola-mento.

La riclassificazione delle misure per lo sviluppo rurale sulla base degli obiettivi previsti per la nuova fase (tabella 1) evidenzia come la maggior parte delle

risorse complessivamente dirette allo sviluppo dell'agricoltura e delle aree rurali a livello nazio-nale sia distribuita quasi equa-mente tra i primi due Assi, Competitività e Gestione del ter-ritorio, con una leggera prepon-deranza dell'uno o dell'altro a seconda che si considerino le risorse pubbliche complessive o quelle comunitarie2_{. Le risorse}

FEOGA relative al terzo Asse, Sviluppo rurale, raggiungono quasi il 13%; il confronto tra pro-grammazione iniziale (2000) e programmazione alla fine del 2004 mostra uno spostamento di risorse pubbliche verso questo Asse poco accentuato in termini percentuali, pur implicando una variazione positiva di 120 milioni di Euro. Esiste, comunque, una netta contrapposizione tra Regioni obiettivo 1 e Regioni fuori obiettivo. Diversamente dalle seconde, infatti, le prime, ad eccezione della Calabria, hanno aumentato in maniera considerevole anche le risorse destinate all'Asse 3, in ragione delle risorse premiali acquisite e coerentemente con gli orienta-menti proposti dal MiPAF nel-l'ambito del gruppo di lavoro “Agricoltura e Sviluppo rurale”, tenutosi nel dicembre 2003 in tema di riprogrammazione del QCS e dei POR.

La ripartizione dei pagamenti effettuati in funzione degli Assi, invece, evidenzia una percen-tuale inferiore a quella relativa alla spesa programmata nel caso dell'Asse sviluppo rurale, pari al 5,8%, dovuta a: la più bassa capacità di spesa del pro-gramma LEADER+; il carattere più innovativo degli interventi di

1 La proposta di regolamento prevede anche che il programma LEADER venga inserito nel mainstreaming come quarto asse che opera sotto forma di approccio orizzontale potendo comprendere interventi previsti da tutti e tre gli Assi prioritari. Nell'esaminare le risorse programmate ed erogate nell'attuale periodo, il PIC Leader+ è stato integrato all'interno del terzo Asse, considerando che le tipologie di intervento attualmente in atto sono in gran parte assimilabili agli obiettivi perseguiti prioritaria-mente attraverso questo Asse.

2 In generale, infatti, il tasso di cofinanziamento comunitario per le misure afferenti al secondo Asse è più elevato che nelle misu-re misu-relative all'Asse Competitività.

10

sviluppo rurale e, quindi, le maggiori difficoltà di implemen-tazione rispetto alle misure diret-te specificamendiret-te al settore agri-colo, per le quali le regioni hanno messo a punto procedure ormai consolidate (es. investi-menti nelle aziende agricole); il più diffuso il ricorso al de mini-mis, per cui gli importi dei pro-getti sono piuttosto contenuti, ostacolando un avanzamento veloce della spesa. Se, quindi, la ripartizione delle risorse FEOGA programmate per Asse e Sotto-asse appare in linea con le percentuali minime di risorse comunitarie da destinare ai sin-goli Assi stabilite nella proposta di regolamento, allo stato attua-le l'andamento della spesa evi-denzia, nel caso dell’Asse

Sviluppo rurale, le difficoltà che le regioni avrebbero a soddisfa-re i vincoli finanziari psoddisfa-revisti in tale proposta.

L'erogazione della spesa è evi-dentemente guidata dalle misu-re di gestione del territorio, che presentano un avanzamento finanziario pari al 75% circa. Si tratta, infatti, di misure preva-lentemente a premio, per le quali gran parte dei pagamenti effettuati ha riguardato i trasci-namenti degli impegni presi nel corso del precedente periodo di programmazione.

Gli interventi destinati allo svi-luppo rurale, invece, presenta-no la mipresenta-nore capacità di spesa, che raggiunge, tuttavia, quasi il 27%.

L'attuazione dei Piani di

Sviluppo Rurale

La riprogrammazione dei PSR

Nel corso del 2004, le Regioni del Centro-Nord non hanno pro-ceduto alla riprogrammazione di metà percorso degli interventi previsti nell'ambito dei relativi PSR, dettata dalle modifiche regolamentari introdotte con la Revisione di medio termine e dalla eventuale necessità di mutare la strategia di intervento a seguito di cambiamenti del contesto o a causa di una sua scarsa efficacia nel perseguire gli obiettivi di sviluppo rurale. L'indisponibilità di sufficienti risorse non ancora impegnate e l'ammontare ancora sconosciuto di quelle che saranno liberate

A che punto siamo?

Prospetto 1 - Classificazione delle misure ex Reg. (CE) 1257/99 secondo gli Assi e i Sotto-assi

tramite l'applicazione del mec-canismo della modulazione, infatti, non hanno consentito di apportare sostanziali modifiche ai programmi. Solo la Regione Marche ha recepito una delle novità introdotte con il Reg. (CE) 1783/2003, aggregando alcune delle misure previste dall'artico-lo 33 del Reg. (CE) 1257/99 in un'unica misura.

Tuttavia, durante i primi cinque anni di attuazione degli inter-venti e, in particolare, nel bien-nio 2002-2003, tutte le Regioni fuori obiettivo 1 hanno effettuato almeno una modifica del pro-prio piano finanziario, allo scopo di indirizzare meglio gli interven-ti da attuare, soprattutto in fun-zione degli obiettivi di spesa fis-sati e della necessità di rispettar-li per non incorrere in tagrispettar-li delle risorse disponibili (tabella 2). I PSR delle Regioni obiettivo 1, invece, non hanno subito modi-fiche; si tratta, d'altronde, di pro-grammi limitati a solo quattro misure, dove la maggior parte delle risorse sono destinate a far

fronte agli impegni presi nel corso della precedente pro-grammazione.

In generale, si sottolinea come, in questi anni, le scelte regionali siano state guidate dall'esigenza di massimizzare i livelli di spesa, per cui sono state privilegiate le misure “a premio”, che consento-no un'immediata rendicontazio-ne della spesa, a scapito degli interventi infrastrutturali o di quelli che richiedono la parteci-pazione di capitali privati.

Gli obiettivi di spesa e l'avanza-mento finanziario dei PSR

Le regole di gestione del FEOGA-Garanzia impongono una pro-grammazione della spesa su base annua. Il 30 settembre di ciascun anno, gli Stati membri presentano alla Commissione europea la previsione di spesa relativa all'anno in corso e agli esercizi successivi. L'entità delle spese che possono essere ricono-sciute viene determinato in fun-zione delle previsioni formulate da ogni Stato membro, a

condi-zione che questo importo non superi quello degli stanziamenti iscritti nel bilancio comunitario relativamente a quel determina-to anno.

Se le spese effettivamente soste-nute nel corso di un anno risul-tano inferiori al 75% degli impor-ti prevenimpor-tivaimpor-ti, le spese da rico-noscere per l'esercizio successivo sono ridotte nella misura di un terzo della differenza tra le spese previste (o rideterminate dalla Commissione) e quelle effettiva-mente realizzate.

Rispetto alle previsioni trasmesse alla Commissione europea al 30 settembre di ogni annualità, l'Italia ha effettuato spese per l'83% nel 2001, per il 91% nel 2002 e per il 95% nel 2003, evi-tando sempre la possibilità di tagli. Ogni anno, infatti, le migliori performance di alcune Regioni hanno compensato le deficienze di altre, evitando la decurtazione delle risorse a cari-co dei programmi caratterizzati da una insufficiente capacità di spesa.

11

Tabella 1- Programmazione e attuazione delle politiche di sviluppo rurale per Asse in Italia

A che punto siamo?

12

Dal grafico 1, risulta che, anche nel 2004, benché l'Italia si trovi per la prima volta al di sotto del livello di risorse previsto dal Profilo di Berlino, la spesa eroga-ta ha ampiamente superato la soglia del 75%, calcolata su base nazionale.

La capacità di spesa delle Regioni del Centro-Nord, inoltre, si è quasi allineata a quella delle Regioni meridionali, che avevano “trainato” la spesa nei primissimi anni (tabelle 3 e 4). Se l'andamento della spesa vie-ne analizzato in funziovie-ne dei tre Assi previsti nella proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale per il 2007-2013, si rileva come, nelle regioni fuori obiettivo 1 (tabella 3), la mag-giore capacità di spesa è

attri-buibile alle misure dell'Asse 2 e, in particolare, a quella agroam-bientale.

Le indennità compensative per le zone svantaggiate, la cui inci-denza sul programmato è tutta-via contenuta, presentano la performance migliore, grazie ai meccanismi di attuazione e di erogazione molto rapidi. Analogamente, l'elevata capa-cità di spesa degli interventi dell'Asse competitività è attribui-bile soprattutto alla misura b), “insediamento dei giovani agri-coltori”. L’avanzamento finanzia-rio degli interventi previsti nel-l'ambito dell'Asse 3, invece, è molto più contenuto rispetto a quello degli altri due per le ragioni già più volte richiamate. Per quanto riguarda i PSR delle

Regioni obiettivo 1, quasi il 90% della spesa erogata è riconduci-bile agli impegni presi nel corso del precedente periodo di pro-grammazione, il che spiega l'e-levata capacità di spesa di que-sti programmi; nel corso dei prossimi due anni di program-mazione, però, sarà necessario portare a compimento le proce-dure per l'avvio dei nuovi inter-venti, visto che gli impegni pre-gressi sono oramai pressoché conclusi (tabella 4). L'avvio della misura zone svantaggiate, invece, è in netto ritardo rispetto a quello delle Regioni del Centro-Nord; non essendo necessario incrementare la spesa in tempi brevi, infatti, l'at-tuazione di questi interventi è stata evidentemente rinviata.

Tabella 2- PSR fuori obiettivo 1. Programmazione iniziale delle risorse, programmazione al 2004 e variazioni rispetto alla programmazione attuale

Asse Spesa pubblica Spesa pubblica Variazione

programmata al 2000 programmata al 2004 2000-2004 meuro % meuro % % Competitività 2.531,56 37,9 2.529,56 38,1 -0,1 di cui: Investimenti* 1.539,54 23,1 1.606,16 24,2 4,3 Insediamento giovani 365,07 5,5 440,54 6,6 20,7 Infrastrutture** 298,88 4,5 247,98 3,7 -17,0

Gestione del territorio 3.579,08 53,6 3.602,51 54,3 0,7

di cui: Zone svantaggiate 366,32 5,5 373,06 5,6 1,8 Agroambiente 2.443,81 36,6 2.461,68 37,1 0,7 Imboschimento 433,52 6,5 462,00 7,0 6,6 Sviluppo rurale 446,30 6,7 416,11 6,3 -6,8 di cui: Diversificazione 146,55 2,2 158,96 2,4 8,5 Rinnovamento villaggi 52,69 0,8 32,49 0,5 -38,3 Altro 116,45 1,7 86,57 1,3 -25,7

Totale PSR fuori Obiettivo 1 6.673,39 100,0 6.634,74 100,0 -0,6

* Comprende le misure a), “investimenti nelle aziende agricole”, e b), “miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli”;

** Comprende le misure r), “sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali connesse allo sviluppo dell'agricoltura”, e q), “gestione delle risorse idriche in agricoltura”.

Fonte: elaborazioni INEA su dati AGEA-MiPAF.

13

L'attuazione dei

Programmi Operativi

Regionali (parte FEOGA)

nelle Regioni Obiettivo1

La riprogrammazione dei POR obiettivo 1

Alla fine del 2004, si sono con-cluse le attività finalizzate alla riprogrammazione di metà per-corso dei POR, che si sono inseri-te nel più complesso processo di revisione del QCS obiettivo 1. In particolare, con riferimento alle misure FEOGA, nell'ambito della riprogrammazione del QCS obiettivo 1, sono state date alcune indicazioni circa la necessità di sostenere la realiz-zazione di sistemi di qualità e l'aumento dei prodotti di qua-lità, di migliorare l'organizzazio-ne della loro offerta e la com-mercializzazione e di realizzare

sia investimenti maggiormente tarati sulle necessità delle filiere, sia interventi di filiera a caratte-re sovracaratte-regionale. Con riguardo

all'obiettivo di sviluppo delle aree rurali, invece, si ribadisce l'esigenza di mantenere e raffor-zare le misure che perseguono

Tabella 3- PSR fuori obiettivo 1. Andamento della spesa pubblica e capacità di spesa per Asse e categorie di intervento*

Asse Spesa pubblica Spesa pubblica Spesa pubblica Capacità di spesa erogata 2004 erogata totale programmata al 2004 pubblica

meuro % Competitività 523,58 1.770,94 2.529,56 70,0 di cui: Investimenti* 372,77 1.120,05 1.606,16 69,7 Insediamento giovani 70,33 391,75 440,54 88,9 Infrastrutture** 50,83 144,45 247,98 58,3

Gestione del territorio 495,35 2.731,74 3.602,51 75,8

di cui: Zone svantaggiate 79,90 318,39 373,06 85,3 Agroambiente 321,04 1.959,23 2.461,68 79,6 Imboschimento 43,65 323,31 462,00 70,0 Sviluppo rurale 80,65 199,89 416,11 48,0 di cui: Diversificazione 36,14 95,80 158,96 60,3 Rinnovamento villaggi 5,30 16,03 32,49 49,3 Altro 5,87 47,28 86,57 54,6

Totale PSR fuori Ob.1 1.105,46 4.749,85 6.634,74 71,6

di cui misure vecchio regime 50,62 1.430,87 1559,50 91,8

* Comprende le misure a), “investimenti nelle aziende agricole”, e g), “miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli”;

** Comprende le misure r), “sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali connesse allo sviluppo dell'agricoltura”, e q), “gestione delle risorse idriche in agricoltura”.

Fonte: elaborazioni INEA su dati AGEA-MiPAF.

Grafico 1- Andamento della Spesa Feoga-Garanzia nel periodo 2000-2004

A che punto siamo?

numero 22

14

tale obiettivo, così come lo stru-mento della progettazione inte-grata, là dove questo acquisisce una forte valenza rurale.

La riprogrammazione dei POR, inoltre, ha preso in considerazio-ne anche le modifiche apporta-te al Reg. (CE) 1257/99 con la Revisione di medio termine della PAC.

Si è tenuto conto, infine, delle risorse FEOGA aggiuntive, attri-buite alle Regioni in seguito alla redistribuzione della riserva di premialità comunitaria, prevista dal regolamento generale sui Fondi strutturali (Reg. (CE) 1260/99, art. 44) per premiare i programmi che avessero dimo-strato di operare in maniera relativamente più efficace ed efficiente.

Alle regioni obiettivo 1, quindi, sono stati assegnati 1.700 milioni di euro, di cui quasi il 19% è costituito da risorse FEOGA-Orientamento, portando a 3.292 Euro il contributo finanziario di tale Fondo per l'intero periodo di programmazione. In termini rela-tivi, la maggior parte delle nuove risorse FEOGA (35% circa) è stata attribuita alla Campania. A seguito della riprogrammazio-ne dei POR, aumenta in termini percentuali soprattutto la dota-zione finanziaria delle misure più propriamente di sviluppo rurale, recependo in questo modo gli orientamenti definiti nell'ambito del QCS obiettivo 1. Con la riprogrammazione, inol-tre, è stata operata una redistri-buzione di risorse tra misure, per

cui la relativa incidenza finan-ziaria rispetto al totale delle risorse pubbliche attribuite ai POR-parte FEOGA per il periodo di programmazione 2000-2006 subisce, a seconda dei casi, un aumento o una riduzione, variando tra il -1,9% e il +1,4% (tabella 5).

La riduzione più importante si rileva con riferimento alla misu-ra “migliomisu-ramento delle condi-zioni di trasformazione e com-mercializzazione dei prodotti agricoli” che, nel complesso, si riduce dell'1,9%, a causa soprat-tutto di una ridotta risposta da parte della domanda, talvolta associata a una cattiva defini-zione delle azioni finanziabili. Subiscono una contrazione piut-tosto sostenuta, inoltre, anche le misure “ricomposizione fondia-ria” (-1,8%), che costituiva già prima della riprogrammazione di metà percorso una quota ridotta delle risorse pubbliche totali (4,3%), e “gestione delle risorse idriche” (-1,3%), che si riduce in tutte le regioni, portan-do all'8,7% la sua attuale inci-denza sul costo pubblico dei POR-parte FEOGA considerati nel loro complesso. La flessione dell'incidenza finanziaria di que-sta ultima misura è probabil-mente dovuta alla durata tem-porale degli investimenti, in generale di medio periodo, che ha disincentivato l'attribuzione

Tabella 4- PSR obiettivo 1. Andamento della spesa pubblica e capacità di spesa per misura

Asse Spesa pubblica Spesa pubblica Spesa pubblica Capacità di spesa erogata 2004 erogata totale programmata al 2004 pubblica

meuro %

Prepensionamento 2,04 11,75 19,63 59,8

Zone svantaggiate 22,90 45,05 155,29 29,0

Misure agroambientali 176,26 1.327,29 1.512,11 87,8

Imboschimento superfici agricole 42,46 266,68 442,74 60,2

Altro 0,99 8,57 14,41 59,4

Totale PSR Ob.1 244,65 1.659,33 2.144,18 77,4

di cui misure vecchio regime 107,22 1.439,78 1.625,87 88,6

Fonte: elaborazioni INEA su dati AGEA-MiPAF

15

delle risorse derivanti dalla riser-va premiale.

Variazioni positive di grandezza superiore a un punto percentua-le, invece, si rilevano nel caso delle misure “diversificazione del settore agricolo”, “insediamento giovani agricoltori” (entrambe +1,4%) e “sviluppo e migliora-mento delle infrastrutture rurali” (+1,1%). Nel caso del primo inse-diamento giovani, ciò è dovuto alla necessità di continuare a dare attuazione alle politiche regionali a favore del ricambio generazionale in agricoltura anche nel periodo di program-mazione residuo e di mantenere una misura a premio che ammortizzi le difficoltà di spesa. Con riferimento alla misura p),

“diversificazione delle attività del settore agricolo”, invece, la maggiore incidenza finanziaria è dovuta soprattutto al sostenuto incremento avvenuto nell'ambi-to del POR Sicilia, dove passa da 80 a 196,22 meuro. Diversa-mente, in quasi tutte le altre regioni, il peso finanziario della diversificazione delle attività del settore agricolo diminuisce. Guardando alle singole misure, infine, si rileva come, oltre all'ag-gregazione di alcune misure afferenti all'art. 33 nella j aggre-gata, la Puglia introduce la misura “ingegneria finanziaria”, mentre la Basilicata la elimina. Delle nuove misure introdotte con la revisione intermedia, infi-ne, viene attivata da due

regio-ni, Campania e Calabria, solo quella relativa alla “gestione di strategie integrate di sviluppo rurale attraverso partenariati locali”. Mentre la Campania introduce tale misura a sostegno della realizzazione di attività pro-pedeutiche e di accompagna-mento volte a stimolare la pro-gettazione integrata e della costituzione di partenariati locali per l'implementazione dei Progetti Integrati Rurali, la Calabria la indirizza ai partena-riati dei PIAR, inserendola nella nuova misura “miglioramento delle condizioni economiche, sociali e della qualità della vita nelle aree rurali” (j aggregata).

Tabella 5- POR obiettivo 1. Incidenza percentuale per misura sulla spesa pubblica program-mata totale e relative variazioni percentuali a seguito della riprogrammazione

Codice Denominazione misura Spesa pubblica programmata

misura Incidenza Var.Incid.

meuro %

a) Investimenti nelle aziende agricole 1.540,24 27,63 0,89

b) Insediamento dei giovani agricoltori 454,93 8,16 1,36

c) Formazione 53,99 0,97 -0,39

g) Trasformazione e commercializzazione 695,50 12,48 -1,93

i) Altre misure forestali 368,09 6,60 -0,13

i prod.) Altre misure forestali con finalità di natura produttiva 78,56 1,41 -0,31

j aggr.) Misura aggregata art. 33 77,60 1,39 1,39

k) Ricomposizione fondiaria 142,02 2,55 -1,77

l) Avviamento di servizi di sostituzione 55,91 1,00 -0,26

m) Commercializzazione di prodotti agricoli di qualità 72,47 1,30 -0,00 n) Servizi essenziali per l'economia e la popolazione rurale 61,51 1,10 -0,56 o) Rinnovamento e miglioramento dei villaggi 160,11 2,87 0,79 p) Diversificazione delle attività del settore agricolo 313,23 5,62 1,37 q) Gestione delle risorse idriche in agricoltura 488,15 8,76 -1,33

r) Infrastrutture rurali 603,11 10,82 1,05

s) Incentivazione delle attività turistiche e artigianali 41,44 0,74 0,15

t) Tutela dell'ambiente 268,86 4,82 -0,51

u) Ricostituzione del potenziale agricolo danneggiato 56,81 1,02 -0,11

v) Ingegneria finanziaria 29,12 0,52 0,14

w) Gestione di strategie integrate attraverso partenariati locali 10,00 0,18 0,18

Misure in corso 1,93 0,03 -0,00

Totale obiettivo 1 5.573,57 100,00

-di cui FEOGA 3.292,31 di cui premialità 320,99

Fonte: elaborazioni INEA su dati POR

Gli obiettivi di spesa e l'avanza-mento finanziario dei POR

Come già anticipato, anche nel 2004 le regioni obiettivo 1 non sono incorse nel meccanismo del disimpegno automatico con riguardo all'attuazione dei relati-vi POR. Grazie soprattutto alla Campania, inoltre, nel comples-so comples-sono stati rendicontati 56 milioni di Euro di risorse FEOGA in più rispetto ai 978 da spende-re entro il 31 dicembspende-re dello scorso anno, determinando un avanzamento finanziario pari al 31,4% (grafico 2).

Al 31 dicembre 2005, le risorse FEOGA spese e rendicontate dovranno raggiungere i 1.495 Meuro, ovvero il 45% delle risor-se FEOGA attribuite ai POR obiet-tivo 1 per l'intero periodo di pro-grammazione 2000-2006.

Tuttavia, la situazione è diversa

da misura a misura. La tabella 6 mostra come l'unica misura con un avanzamento finanziario superiore al 50% è quella relati-va al primo insediamento giorelati-va- giova-ni. Nei primi anni di attuazione dei POR, infatti, le regioni hanno cercato di concentrare la spesa sulle misure a premio, così da evitare più agevolmente il disimpegno automatico; pertan-to, le risorse ancora disponibili per l'entrata di nuovi giovani in agricoltura nel residuo periodo di attuazione dei POR sono piut-tosto scarse.

Pur ponendosi al di sotto del 50%, altre misure a cui è associa-ta una elevaassocia-ta capacità di spesa sono “altre misure forestali” con finalità di natura protettiva (48%), “sviluppo e miglioramento delle infrastrutture rurali” (43,5%) e “gestione delle risorse idriche” (40%). Nel caso della prima, il

grado di avanzamento finanzia-rio piuttosto spinto dipende sia dal fatto che, diversamente dalla misura “altre misure fore-stali” con finalità di natura pro-duttiva, tutti i soggetti pubblici, oltre a quelli privati, possono accedere ai finanziamenti, sia dalle tipologie di intervento rea-lizzate (es. ripristino o creazione di fasce e zone tagliafuoco, ripri-stino dell'assetto idrogeologico e delle fasce di contenimento e così via), che presentano costi unitari mediamente molto eleva-ti. La buona capacità di spesa relativa alle altre due misure, invece, dipende soprattutto dal ricorso all'utilizzazione di progetti coerenti per accelerare la spesa ed evitare, quindi, il disimpegno automatico.

Le ultime due misure con capa-cità di spesa superiore alla media dei POR obiettivo 1,

atte-numero 22

16

Grafico 2 - POR-parte Feoga. Spesa erogata al 31.12.2004 e quote di disimpegno 2004

e 2005

Fonte: elaborazioni INEA su dati MiPAF e POR.

A che punto siamo ?

17

standosi entrambe intorno al 36%, sono “tutela dell'ambiente” e “ricomposizione fondiaria”, per le quali si distinguono, rispettiva-mente, la Puglia e la Sardegna. Un altro gruppo di misure con un avanzamento finanziario (25% circa) che non si discosta enormemente dalla capacità di spesa media dei POR include due misure a carattere settoria-le, “investimenti nelle aziende agricole” e “miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodot-ti agricoli”, e due a carattere ter-ritoriale, “servizi all'economia e alla popolazione rurale” e “rinno-vamento dei villaggi”.

Il livello di avanzamento finan-ziario si presenta piuttosto conte-nuto nel caso di alcune misure,

quali “ingegneria finanziaria”, inizialmente prevista da Basilicata, Calabria e Puglia e successivamente abolita dalla prima, “avviamento di servizi di consulenza, sostituzione e assi-stenza”, che in Puglia, tuttavia, raggiunge il 45% di capacità di spesa, e le misure di diversifica-zione, sia delle attività aziendali che delle aree rurali. Calabria e Campania, comunque, eviden-ziano un avanzamento finanzia-rio intorno al 20% con riferimen-to alla diversificazione delle atti-vità del settore agricolo. La Campania, quindi, si conferma come la Regione che mostra i migliori risultati con riguardo all'attuazione delle misure con una più spiccata connotazione territoriale.

Le misure, infine, che mostrano un livello di avanzamento finan-ziario intermedio sono la misura i), limitatamente agli interventi forestali a carattere produttivo (20%), “ricostruzione del poten-ziale agricolo danneggiato” (18,4%) e “commercializzazione di prodotti di qualità” (14,7%), che solo in Sardegna raggiunge il 32% di capacità di spesa, gra-zie al cofinanziamento non solo della certificazione di prodotto e/o di sistema nelle aziende agri-cole o nelle imprese di trasfor-mazione, ma anche dei controlli annuali da parte degli organi-smi di certificazione.

Tabella 6- POR parte Feoga. Andamento della spesa pubblica e capacità di spesa per misura

Codice Denominazione misura Spesa Spesa Spesa Capacità

misura pubblica pubblica pubblica di spesa

programmata erogata erogata (2004) (2000-2004)

Meuro %

a) Investimenti nelle aziende agricole 1.540,2 224,8 362,0 23,5 b) Insediamento dei giovani agricoltori 454,9 61,9 247,6 54,4

c) Formazione 54,0 5,1 16,6 30,7

g) Trasformazione e commercializzazione 695,5 96,7 184,7 26,5

i) Altre misure forestali 368,1 44,5 176,4 47,9

i prod.) Altre misure forestali con finalità di natura produttiva 78,6 6,5 15,8 20,1

j aggr.) Misura aggregata art. 33 77,6 - -

-k) Ricomposizione fondiaria 142,0 10,4 49,8 35,0

l) Avviamento di servizi di sostituzione 55,9 0,9 1,8 3,1

m) Commercializzazione di prodotti agricoli di qualità 72,5 4,2 10,7 14,7 n) Servizi essenziali per economia e popolazione rurale 61,5 4,3 15,8 25,7 o) Rinnovamento e miglioramento dei villaggi 160,1 15,9 41,5 25,9 p) Diversificazione delle attività del settore agricolo 313,2 15,3 22,2 7,1 q) Gestione delle risorse idriche in agricoltura 488,1 74,9 195,0 39,9

r) Infrastrutture rurali 603,1 79,6 262,2 43,5

s) Incentivazione delle attività turistiche e artigianali 41,4 1,8 2,7 6,4

t) Tutela dell'ambiente 268,9 41,0 99,3 36,9

u) Ricostituzione del potenziale agricolo danneggiato 56,8 1,3 10,5 18,4

v) Ingegneria finanziaria 29,1 0,2 0,2 0,7

w) Gestione di strategie integrate con partenariati locali 10,0 - -

-Misure in corso 1,9 0,1 1,0 51,4

Totale 5.573,6 689,3 1.715,6 30,8

Fonte: elaborazioni INEA su dati POR

18

Strumenti della programmazione

Monitoraggio degli interventi di

sviluppo rurale: progetto

CAP-IDIM della Commissione europea

Premessa

Nell'attuale fase di programmazione 2000-2006 la Commissione europea ha investito fortemente nella messa a punto di metodologie e strumenti finalizzati a garantire una maggiore qualità al monitoraggio dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali, con l'obiettivo di poter disporre con regolarità di informazioni confrontabili sullo stato di attuazione degli interventi.

In relazione allo sviluppo rurale, il Reg. (CE) 1257/1999 prevede che la Commissione europea e gli Stati membri debbano assicurare un monito-raggio efficace dell'attuazione degli interventi in tale ambito. Lo stesso regolamento prevede, inol-tre, che tale monitoraggio venga svolto mediante procedure stabilite congiuntamente.

I flussi informativi relativi alle attività di monito-raggio tra le autorità designate alla gestione dei programmi e la Commissione avvengono tipica-mente attraverso la presentazione di relazioni annuali sull'evoluzione dei programmi e sulla base di specifici indicatori fisici e finanziari conve-nuti e definiti di concerto tra la Commissione euro-pea e gli Stati membri.

In particolare, l'articolo 61 del Reg. (CE) 817/2004, recante disposizioni di applicazione del Reg. (CE) 1257/1999, specifica i contenuti delle relazioni annuali, prevedendo, tra l'altro, la descrizione dello stato di avanzamento delle misure e delle priorità rispetto ai corrispondenti obiettivi operativi e specifici, quantificati tramite determinati indica-tori. Se possibile, questi ultimi devono ricalcare gli indicatori comuni definiti negli orientamenti ema-nati dalla Commissione.

In ottemperanza ai dettami regolamentari riguar-danti l'individuazione del set di indicatori comuni per la sorveglianza della programmazione dello sviluppo rurale per il periodo 2000-2006, in sede di Comitato STAR gli Stati membri hanno approvato il documento STAR VI/43512/02 def. del 26 feb-braio 2002. Il documento di lavoro si compone di due parti. La prima parte, in cui si descrivono gli orientamenti esplicativi per la compilazione delle tabelle degli indicatori comuni per la sorveglianza (indicatori di risorse o di input e gli indicatori di realizzazione o di output), rappresenta sicuramen-te un'innovazione importansicuramen-te, in quanto è

finaliz-zata a garantire uniformità nelle modalità di quantificazione degli indicatori e, quindi, la con-frontabilità tra programmi. La seconda parte, invece, rappresenta il fulcro del documento e con-tiene una serie di tabelle, che devono essere utiliz-zate per la raccolta degli indicatori di monitorag-gio. Le tabelle sono fornite, in formato elettronico excel, nelle seguenti 3 versioni:

- Versione 1 PSR, da utilizzarsi per i programmi di sviluppo rurale (PSR) finanziati dal FEOGA Sezione Garanzia;

- Versione 2 Modulazione, da utilizzarsi per la sorveglianza delle misure di accompagnamen-to finanziate mediante la modulazione, nel caso degli Stati membri che l’hanno attivata nel peri-odo 2004-2005;

- Versione 3 Obiettivo 1-2, da utilizzarsi per la sorveglianza delle misure di sviluppo rurale finanziate dal FEOGA-Orientamento.

In relazione a questa ultima versione delle tabelle di monitoraggio delle misure inserite, nel caso dell'Italia, nei Programmi Operativi Regionali, il documento di lavoro della Commissione ne “rac-comanda caldamente” l'utilizzo, nel senso che le tabelle devono essere parte integrante delle rela-zioni annuali da presentare alla Commissione entro la fine di giugno di ciascun anno (articolo 37 del Reg. (CE) 1260/1999).

Durante il Comitato STAR n. 189 del 26 gennaio 2005, è stato approvato il DOC. D/761 def. del gen-naio 2005, che sostituisce il DOC. VI/43512/02 al fine di includere le tabelle relative al monitorag-gio delle misure introdotte con la Revisione di Medio Termine e di quelle indirizzate ai nuovi dieci Stati membri.

Per il monitoraggio degli interventi finanziati attra-verso il Programma di Iniziativa Comunitaria LEA-DER +, gli indicatori condivisi con gli Stati membri sono individuabili nel documento della DG Agricoltura della Commissione, VI/43625/02-rev.1 del 18 dicembre 2002, la cui impostazione (orien-tamenti esplicativi e tabelle in formato excel) ripercorre quanto definito nel documento di lavo-ro precedentemente illustrato.

Gruppo di lavoro Monitoraggio e

Valutazione presso il MIPAF

I documenti STAR, così come strutturati, forniscono indicazioni a livello di misura sulle informazioni che i sistemi di monitoraggio nazionali devono restituire, lasciando allo Stato membro l'identifica-zione delle informazioni da rilevare “a valle” e cioè a livello di progetto.

19

I sistemi di monitoraggio degli Stati membri, quin-di, si sono dovuti attivare al fine di:

1. individuare il set di informazioni minime da rile-vare a livello di progetto in funzione del set di informazioni minime richieste dalla Commissione a livello di misura;

2. identificare le fonti statistiche per la compi-lazione delle tabelle di contesto.

La risposta italiana si è concretizzata attraverso la documentazione prodotta dal Gruppo di lavoro “Monitoraggio e Valutazione” costituito presso il MIPAF e che ha visto la partecipazione di rappre-sentanti, oltre che del MIPAF, di INEA, AGEA, IGRUE, Regioni e PP AA. Il Gruppo, che si è riunito a più riprese nella prima metà del 2002, ha finaliz-zato i propri sforzi attraverso la diffusione, nel maggio 2002, del documento dal titolo “Informazioni minime necessarie all'attività di monitoraggio dei PSR 2000-2006”1_.

Il documento, di fatto, identifica il set minimo di dati (informazioni anagrafiche e strutturali sui destinatari degli aiuti e informazioni relative ai progetti finanziati) che le autorità regionali e le PP AA debbono rilevare per far fronte alla richieste della Commissione, a livello comunitario, del Ministero dell'Economia e delle Finanze (IGRUE), a livello nazionale, e alle eventuali richieste aggiun-tive da parte di Regioni e PP AA.

Che cosa è il progetto CAP-IDIM?

Al fine di consentire il trasferimento, l'immagazzi-namento e l'elaborazione dei dati di monitoraggio (allegati alle relazioni annuali di esecuzione, di cui ai documenti di lavoro della Commissione sum-menzionati), annualmente trasmessi alla Commissione entro il 30 giugno dalle autorità nazionali e regionali competenti per la gestione dei piani e dei programmi, nel gennaio 2002 la DG Agricoltura della Commissione ha presentato al Comitato STAR il progetto CAP-IDIM (Common Agricultural Policy - Improved Data and Indicators Management; Politica Agricola Comune - gestio-ne degli indicatori e dei dati migliorati) per la sua approvazione iniziale. Il progetto prevede l'istitu-zione di uno strumento di gestione e di “deposito comune”, operativo tramite internet. Per offrire una misura della mole dei dati e delle informazio-ni in gioco, si rammenta che, annualmente, la DG Agricoltura della Commissione riceve 156 relazioni annuali (di cui 67 per i soli PSR), relative a pro-grammi e piani che includono interventi di

svilup-po rurale, oltre a 73 relazioni annuali riconducibili ai programmi LEADER+.

I principali obiettivi del sistema CAP-IDIM sono i seguenti:

- facilitare la trasmissione delle informazioni di monitoraggio dalle autorità nazionali e regionali alla DG Agricoltura della Commissione europea; - creare un database comune per

l'immagazzina-mento di tale mole di informazioni;

- migliorare, da parte della DG Agricoltura e degli Stati membri, il monitoraggio e l'analisi dell'attuazione della politica di sviluppo rurale dell'Unione europea e la divulgazione delle informazioni alle parti sociali interessate.

Come funziona il sistema CAP-IDIM?

Accesso al sistema

Ogni autorità competente per la gestione dei piani e dei programmi che prevedono misure di sviluppo rurale richiede alla DG Agricoltura della Commissione europea, tramite un formulario, una login e una password per accedere al sistema tra-mite il portale della DG (https://awai.cec.eu.int). Il sistema è stato concepito in modo tale da per-mettere il caricamento dei dati (funzionalità da writer) e la lettura degli stessi (funzionalità da rea-der), a seconda delle modalità definite in funzione dei ruoli previsti dalla Commissione, quali:

- Amministratore nazionale: si riferisce alle amministrazioni centrali degli Stati membri, che caricano, aggiornano e trasmettono i dati di monitoraggio alla DG Agricoltura riguardo ai piani gestiti direttamente da loro o, eventual-mente, dalle autorità regionali (ad esempio, il caso della Germania con i suoi Lander). In tale ruolo, si ha la possibilità di leggere tutti i dati nazionali e regionali e i dati aggregati a livello sia nazionale che comunitario.

- Amministratore regionale: si riferisce alle amministrazioni regionali che caricano, aggior-nano e trasmettono i dati di monitoraggio alla DG Agricoltura (il caso italiano). In tale ruolo, si ha la possibilità di leggere il proprio dato regionale e i dati aggregati a livello sia nazionale che comunitario.

- Lettore regionale: si riferisce alle amminis-trazioni regionali che individuano utenti a cui conferire la possibilità di accesso al sistema in sola lettura del proprio dato regionale e dei dati aggregati nazionali e comunitari.

1 Il documento è scaricabile dal sito INEA http://www.inea.it/ops/monitoraggio/docmipaf/docmipaf.cfm.