Alle radici della rivoluzione neoliberista. Nixon e l'abbandono di Bretton Woods

Aile radici delia rivoluzione neoliberista

Nixon e l'abbandono di Bretton Woods

La caduta, ne11971, del sistema monetario intema -zionale di Bretton Woods

e

stata spes so interpretata come un fallimento dell a politica (e,in particolare, della politica statunitense) di fronte alle forze del -l'economia. Idocumenti degliArchivi nazionali sta -tunitensi, relativi al periodo della presidenza di Ri-chard Nixon (1969-1974), permettono invece di adottare una diversa prospettiva. L'instabilita mo-netaria della seconda meta degli anni sessanta per-mise infatti allanuova amministrazione repubblica -nastatunitense disviluppare, fin dal 1969, linee di pensiero e pratiche politiche volte al superamento del "liberismo controllato" cheeraaHa basediBre t-tonWoods, in nome di un ritorno al piu tradizio na-Ielaissezfaire. Orientate anche da importanti co n-siderazioni dipolitica estera, Ie scelte economiche internazionali liberiste dell'amministrazione Nixon anticiparono diun decennio quelle diRonald Rea -gan, e in buona misura aprirono loro ilcammino.

Thefall of the Bretton Woodsinternational monetary system, in 1971, has often been interpreted asa de-feat of politics - namely thechoices of United States - on thepart of economicforces. Thedocuments of theNixon presidency (1969-74), declassified at the National Archives of the United States, allow the adoption ofa di.fferent perspective. Themonetary in-stability of the second haifofthe 1960's,made it pos-siblefor the new republican administration to de-velop, since 1969,linesofthought andpolicies, aimed at abandoning the "embedded liberalism" of Bret-ton Woods,in thenameofareturn tomoretraditional laissez faire practices. Influenced by important for-eignpolicy considerations aswell, theneo-liberal in -ternational economic choices ofthe Nixon adminis-tration anticipated by adecade those of Ronald Rea-gan,and contributed to pave them the way.

Unaradicata opinione vuole che illiberismo eco-nomico che ha caratterizzato gli ultimi anni del Novecento abbia avuto origine all'inizio degli anni ottanta, quando il presidente degli Stati Uni-ti Ronald Reagan e il primo rninistro britannico Margaret Thatcher partorirono l'idea di scon-trarsi apertamente con Ie organizzazioni sind a-cali, privatizzando poi tutto cia che vi era di pub-blico nei rispettivi paesi. Che i due statisti sopra menzionati abbiano svolto un ruolo fondamen-tale nell' affermazione del nuovo

laissez faire

non

e

cosa che pua essere messa in discussione. Tuttavia qualche riflessione merita di essere con-dotta suI clima politico, economico e culturale nel quale essi si trovarono a operare, caratteriz-zato da una conclamata crisi delle soluzioni ma-croeconomiche keynesiane adottate nei decen-ni precedenti. Al fine di ricostruire la genesi e l'affermazione delliberismo, come pensiero e sistema dominante,

e

dunque opportuno fare un ulteriore salto all' indietro di circa dieci anni, tor-nando all'insediamento di Richard Nixon alIa Casa Bianca ealIa caduta del sistema econorni-co internazionale di Bretton Woods!.

Si

e

affermato spesso che il sistema di Bret-ton Woods crolla, illS agosto 1971, alIa fine di un lungo processo di consunzione spontanea. Le numerose ricostruzioni improntate a questa idea battono il <lito sull'esistenza di una duplice cri-si delIa quale quel cri-sistema sarebbe stato vittima: da una parte una intrinseca difficoIta di funzio-namento attribuita alIa eccessiva rigidita (tassi di cambio fissi, lirnitazioni alIa circolazione dei capitali, procedure codificate per gli aggiusta-menti delle parita); dall 'altrale conseguenze del-Ia crisi statunitense degli anni sessanta che,

e

be-ne ricordare, fu insieme crisi militare e di legit-timazione, ma anche produttiva e finanziaria2. In quel periodo, il fallimento angoscioso del-l'avventura mi1itare statunitense in Indocina, e la prolungata politica monetaria espansiva che serv! a finanziarla, vennero afondersi con la cri-sistorica del modello diproduzione fordista. de-terrninando un corto circuito che Ieautorita m o-netarie statunitensi seppero gestire solo con una politica fortemente inflazionistica, che scarica presto i suoi effetti sull'intero contesto intema -zionale: messo in ginocchio dal vertiginoso au -mento del deficit delIa bilancia dei pagamenti del paese che ne era il perno, nel1971 il regime di Bretton Woods avrebbe COSt visto il proprio triste epilogo, sancito formalmente da Nixon con la dichiarazione di inconvertibilita del dollaro in oro dellS agost03. Con un drarnmatico pas-saggio, prendeva Ie mosse la transizione che nel giro di pochi mesi avrebbe condotto dalle cer-tezze deicambi fissi (ma aggiustabili), che ave-vano sorretto per quasi tre decenni il piu gran-de ciclo di crescita gran-delIa storia, aIle incertezze e alIa instabilita deicambi flessibili, primo ingre-diente delIa crisi apparentemente irreversibile che Ie soluzioni keynesiane sperimentarono nel corso degli anni settanta in tutti i paesi indu-strializzati. II fatto che, alIarescissione dell'im-pegno alIa convertibilita (preso da Roosevelt nel

1944 al prezzo fisso di 35 dollari per oncia), Nixon associasse in quell'occasione altre misu-re di grande drammaticita, come una sovrattas-sa dellS per cento su tutte Ie importazioni e il blocco di prezzi e salari in politica intema, rap-presenterebbe per molti la conferma delIa per-dita di controllo da parte statunitense

sull'eco-1Cfr.Serge Halimi, La genesi diun pensiero dominante. Quando la destra americana pensava l'impensabile, "Le Monde diplomatique" (ed. it.),gennaio 2002, n. 1; Peter Gowan, The Global Gamble. Washington'sFaustian Bidfor Global Domination, Londra-New York, Verso, 1999. SuI sistema di Bretton Woods: Brian Tew,L'evoluzione del si-stemamonetario internazionale, Bologna, II Mulino, 1989.

2La letteratura in materia

e

molto vasta e comprensiva di diversi punti di vista.Per citare solo alcuni dei lavori pili im-portanti: David Calleo,TheImperious Economy, Cambridge-Londra, Harvard University Press" 1982;Harold James, Rambouillet, 15 novembre 1975. Laglobaliuazione dell'economia, Bologna, IIMulino, 1999;Robert Solomon, The International Monetary System.1945-1976, New York,Harper &Row,1977.

3William Bundy, ATangled Web. TheMaking of Foreign Policy in the Nixon Presidency, New York,Hill&Wang, 1998, p. 268.

mia mondiale, tanto nei suoi aspetti moneta -.quanta in quelli commerciali e produttivi4.

Una simile interpretazione, essenzialmente lineare, troverebbe ulteriore conferma secondo alcuni autori nel disinteresse mostrato nei con -fronti delle cose economiche da parte del presi -dente Nixon. Interamente impegnato in bom -,ardamenti, malversazioni egrandi operazioni diplomatiche, Nixon compare in certe descri -zioni delIa vicenda economica intemazionale co -me colui che non seppe evitare il crolla di Bret --onWoods, in altre come colui che

10

accelera

~onuna politic a economica pasticciata, spesso ::omunque come ilmero officiante di una ceri -monia gia scolpita nelle leggi dell'economia5.

Le carte dell'amministrazione Nixon, ormai quasiinteramente declassificate per la parte con -servata pres so gliArchiyi nazionali diWashing -:on, permettono tuttavia di operare una decisa ;nessa in discussione delle conclusioni "mecca -;J.iche"tipiche di questa interpretazione, seco n-doIequali ildisordine degli anni settanta sareb

-::

x:

stato ilprodotto di uno storico fallimento sta -;nnitense. L' analisi delIa documentazione dispo -;J.ibileconferma infatti la consapevolezza delgo -emo statunitense di operare in un clima di cri -s:idiffusa, ma mostra anche quello stesso gover -dOimpegnato, fin dalle prime settimane del man -data presidenziale, a intervenire sulla struttura .:.elsistema di Bretton Woods in nome di un cam -~iamento radicale motivato da ragioni di politi -intemazionale e,cia che forse e ancora pili in --ITessante, ideologicamente ben connotato in

senso conservatore6. Dalla mole dimateriale pro -dotta tra il 1969 e il 1973 dal Dipartimento del Tesoro, e dalle altre numerose agenzie che si oc -cupavano a vario titolo di economia intemazio -nale per ilgovemo degli Stati Uniti, e COs!pos -sibile ricayare il suggerimento a spostare l'ac -cento dalla data fatidica del 15 agosto 1971a un lasso di tempo decisamente pili ampio, con la conseguente necessita per 10 studioso di passare dall'esegesi di un'azione puntuale all'analisi di un intero processo. Oltre a chiarire in maniera pili efficace una serie di passaggi operati nel biennio 1969-1973, un simile approccio restituisce anche una dimensione di maggiore coerenza aglieven -ti successivi alIa caduta di Bretton Woods fino all' ayvio delIa presidenza Reagan. Esso cioe aiu -ta a comprendere come, nonostante il crollo di un pilastro fondante delIa loro egemonia pos t-bellica, gli Stati Uniti riuscissero in definitiva, anche grazie all'imposizione di un diverso mo -dello di economia intemazionale, a consolidare nel corso degli annisettanta la propria suprema -zia nel mondo non sovietico.

Nuovo governo repubblicano e crisi del siste-ma. Meno vincoli per I'economia ela politica estera

Nel momento in cui Nixon entrava alIa Casa Bianca, il dibattito sulle difficoIta di Bretton Woods era gia ayviato da quasi dieci anni: aIle debolezze strutturali del sistema (scarsa produ

--Cosi,per esempio, anche Eric Hobsbawm, Ilsecolo breve,Milano, Rizzoli, 1997, pp. 464-466.

~Joanne Gowa, Closing the GoldWindow:DomesticPoliticsand the End of the Bretton Woods, Ithaca, Cornell Uni-=ityPress, 1983; DianeKunz,Butter andGuns. America's ColdWarEconomicDiplomacy, New York, FreePress, :9!r.pp. 180-215; Allen Matusow, Nixon's Economy: Boom,Busts,Dollars, and Votes, St.Lawrence, University Press -'"Kansas,2001. Charles Kindleberger nonha esitato acitare Talleyrandperdescrivere l'azione diNixon del 1971: -Peggio diun crimine: un errore!" (CharlesKindleberger, Commento, in PierluigiCiocca(aCUIadi), L'economia

mon-'e

nelNovecento, Bologna, IIMulino 1998, p. 126).

- Questatesi, perquanto non dominante inletteratura, ha trovatocomunque espressioni importanti, tracuivalela pe--~citareJohn Odell, TheUSandthe Emergence ofFlexible ExchangeRates: anAnalysis inForeignPolicyChange, ~ Benjamin Cohen (a cura di),The International Political Economy ofMonetary Relations, Brookfield, Edward

EI-=

Publishing, 1993, pp.466-484; EricHelleiner, States and theRe-emergence ofGlobalFinance.FromBretton Woods - ;heI990s, Ithaca, Cornell University Press, 1994.Perunaraffrontopili approfonditotra Ieduetesi alternative, com-e' 0allaluce dellefonti consultate, si vedainparticolare infra,nota13.

zione di oro, sua problematica supplenza con il dollarD, conseguente eccessiva dipendenza dal -la politic a monetaria statunitense, problemi pe-raltro ben mascherati nell' epoca d'oro del boom postbellico) si erano aggiunte a partire dagli an-ni sessanta quelle dovute alIa guerra nel Viet -nam e all'esponenziale aumento delIa domanda interna statunitense dovuto al ciclo di lotte so -ciali intorno al Sessantotto. Senza che in questa sede si possa entrare nei particolari delIa que-stione, il dilemma si poneva essenzialmente nei termini espressi da Robert Triffin: se gli Stati Uniti avessero restaurato la propria bilancia dei pagamenti si sarebbe corso il rischio di una stret -ta mone-taria mondiale; se invece avessero con -tinuato a elargire liquidita inflazionata, a lunge andare la perdita generalizzata delIa fiducia nel dollaro avrebbe determinato una situazione di caos imprevedibile 7. Deciso a spezzare questa spirale, il presidente Lyndon Johnson aveva op -tato, ne11967, per unastretta monetaria che con -tribui a riportare temporaneamente in attivo la bilancia dei pagamenti statunitense. Per soste -nere ulteriormente il dollarD, Johnson istitui 0 rafforzo anche una serie di controlli sull'espor -tazione dei capitali, come la Interest Equaliza -tion Tax, inimicandosi in buona misura il mon -do delle corporation che, di fronte alle incer -tezze interne, erano quanta mai prima lanciate sulla via dell'internazionalizzazione produttiva e finanziaria. Anche a rischio di peccare di ec -cessivo schematismo,

e

interessante notare che Johnson si era fatto COSt continuatore delIa tra -dizione rooseveltiana, tentando di mantenere quel regime che

e

state definito di "liberismo controllato" suI piano economico e, suI piano

politico, dirilanciare la concezione classica del -l'egemonia postbellica statunitense davanti ad alleati e partner commerciali che, soprattutto in Europa, cominciavano amostrarsi severamente critici nei confronti delIa politica inflazionisti -ca degli Stati Uniti e chiedevano una decisa as -sunzione diresponsabilita8. ella stessa linea di sfoggio di buona volonta e di cooperazione, si deve probabilmente interpretare anche la dolo-rosa accettazione che Johnson fece dei Diritti speciali di prelievo (DSP), istituiti dal Fondo monetario internazionale e potenzialmente al -ternativi al dollaro come nuova fonte di liqui -dita e strumento di riserva internazionale9.

Con l'avvicendamento del 1969 alIa Casa Bianca, che riportava i repubblicani al potere. questa impostazione era destinata a cambiare in modo netto e rapido. II presidente Nixon emano il primo ordine di politica economic a intern a-zionale appena il giorno dopo essere entrato u f-ficialmente in carica, con il National Security Study Memorandum no. 7 (NSSM 7)del 21gen -naio 196910• Con questo ordine Nixon dava vita a un gruppo interdipartimentale di esperti eco -nomici, posto alle dipendenze formali del Na -tional Security Council (NSC) di Henry Kissin -ger, e richiedeva al nuovo organismo (che pre -sto prese il nome dal suo presidente e fu pertan -to chiama-to "Volcker Group") uno studio sulle alternative strategiche di politic a monetaria in -ternazionale. Come

e

stato notato efficacemen -te per lageneralita delle azioni di politica estera di Nixon, si deve ovviamente prendere con cau -tela l'estrema tendenza a teorizzare e pianific a-re propria di questa amrninistrazione: Ie prime riunioni del Volcker Group furono essenzial

-7Robert Triffin, Gold and theDollarCrisis, New Haven,Taylor&Francis, 1983.

8Massimiliano Guderzo, Interesse nazionale e responsabilitii globale. Gli Stati Uniti,I'Alleanza atlantica e l'inte-grazione europea negliannidi Johnson, Firenze,Aida,2000;E.Helleiner,States andtheRe-emergence of Global Fi-nance, cit.,pp. 25-36.In generale, suIrapporto tra il mondopoliticostatunitense eilsistema di Bretton Woods,si ve-da ilrecente Francis Gavin, Gold, Dollars, andPower. ThePolitics ofInternational Monetary Relations, 1958-1971, ChapelHill,2004.

9Mary Garritsen De Vries, The International Monetary Fund 1966-1971, Washington DC,International Monetary Fund, 1975,pp. 138 sg.

10ForeignRelationsof the UnitedStates,Diplomatic Papers (d'ora inpoi FRUS), 1969-1976, vol.III, WashingtonDC, Bureauof PublicAffairs,2001, doc.109,NSC,"NSSM 7:USInternational Monetary Policy",21gennaio 1969, secret.

ente riunioni di studio e dibattito nel corso del-lequali siconfrontarono posizioni diverse tragli economisti di scuola keynesiana ancora in auge e gli adepti del verbo liberista appena tomati sul-la soglia del potere11.AI di 130delle mediazioni che una simile situazione comportava, non si puo non notare che la posizione che ando delinean-dosi fin dalle prime settimane era dotata di no-tevole coerenza politic a e che, anche sotto l'in-fluenza di una serie di contingenze esogene (la crisi finanziaria del maggio 1969 chesegui Ie di-missioni di de Gaulle inFrancia, Ie richieste di deregolamentazione dell'investimento estero provenienti dal mondo delle grandi corporation, Ie difficolt3odi dialogo con gli europei per una riforma condivisa), essa era orientata in senso nettamente pili liberista di quanto fosse mai ac-caduto dal dopoguerra. Se infatti, dopo la crisi del 1929 e fino a tutti gli anni sessanta, la paro-la d'ordine era stata, coerentemente, quella di im-brigliare il"libero mercato" e la finanza inuna

rete di controlli, e di imporre la stabilit30del si-stema con la"rigidit3o" delle strutture che 10 go-vemavano (all'intemo con il dirigismo del New Deal, all'estemo con Bretton Woods), dalle di-scussioni del Volcker Group uscivano invece pa-role d'ordine nuove, come "libera circolazione dei capitali" e"flessibilit3o" dei tassi di cambio12. Questi mesi di discussioni tecniche trovaro-no utrovaro-no sbocco politico i126 giugno 1969, quan-do Nixon convoco una riunione ristretta ai pili alti responsabili delIapolitica economica e di si-curezza, perde1ineareitermini delIa propria stra-tegia di politica monetaria intemazionale. Ap-parentemente non esiste verbale delia riunione del 26 giugno, ma dai documenti preparatori, e da una serie di commenti posteriori che si rife-riscono alle decisioni ivi prese, si puo inferire che la politica decisa in quell' occasione si ba-sasse su un lungo lavoro del Volcker Group, emendato in alcune parti pili esplicitamente po-litiche dall'intervento di Kissingerl3. II paper

IIDelgruppo dilavoro avrebbero fatto parte Paul Volcker del Tesoro, C.Fred Bergsten del NSC,Dewey Daane del-Ia Federal Reserve, Hendrik Houthakker delCouncilof Economic Advisors (CEA) eNathaniel Samuels del Dip arti-mento diStato.Essocomprendeva sia economisti legati idealmente alsistema di Bretton Woodse alIa rigidita dei tas -si di cambio come Daane, siaeconomisti delIa scuola liberista comeHouthakker, chenonera alieno aIle suggestioni delia liberafluttuazione delle valute. Afare datrait d'union tra questi estremi erano Paul Volckere Fred Bergsten.II primo, sottosegretario alTesoro pergliAffari monetari, era ritenuto il"custode dell' ortodossia" di Bretton Woods,ma gli venivano generalmente anche attribuiti un notevole pragmatismo e"attitudine a interpretare il proprio ruolo come superpartes; il secondo, cherispondeva a uncultoredelIastabilitacome Kissinger, sembrava pili interessato alpolso politico delia situazione internazionaIe che agli accorgimenti tecnici specifici, collocandosi dunque traicontrari all'i -potesi difluttuazione deicambi perIe incognite che portava conse, ma nonrigettando assolutamente un'evoluzione riformistica del sistema verso maggiori forme di flessibilita dei Tassidicambio.

12FRUS 1969-1976,vol.ill, doc. 119, "Volcker Group Paper", intitolato "Summary of Possible US approach to Im-provingInternational Monetary Arrangements", I7 marzo 1969,confidential, limdis.

13Poiche sulla sistematica sottovalutazione dell'importanza di questa riunione si basano in buona parteIe conclu sio-ni diJoanne Gowa e diAllenMatusow,ilpunto meritadi esserediscusso con una certa attenzione. A giudizio di Gowa (Closing the GoldWindow,cit., pp.127sg.), infatti, a guidare lapolitica economica internazionale, per un misto di tradizione e competenza, era ilDipartimento del Tesoro,descritto comeun'istituzione conservatrice e legata a Br et-tonWoods dafattoriquasiaffettivi. Essendo Nixon eKissinger sprovvisti di qualunque competenza economica, ilTe -soro avrebbe accettato di"riformare" Bretton Woodssolo nel caso che dai membri delVolcker Groupfosse emersa una chiara eunivoca volonta di procedere sui terreno delia flessibilita. Talevolonta,semprea giudizio deliastudiosa delle"strutture di potere", sarebbe stata invece assai debole e viziatadai"pregiudizi" che ogniagenzia rappresentata nelgruppo dilavorosi portava dietro: la Fed troppo conservatrice, iI CEA troppo teorico,ilNSC troppo concentrato suquestionidi stabilita politica. Pertanto Nixon,"timbrando" distrattamente Ieraccomandazioni del gruppo,non avreb -be fatto altroche consegnare aIsottosegretario alTesoro PaulVolcker,fino all'agosto 1971,un compito che non era proprioadattoa gestire: si tratterebbe insomma, pilichediuna "benevola noncuranza", di una beata incoscienza. Se -condoMatusow,il cui lavoro

e

in parteispirato aquello diGowa, il 26 giugno,sempJicemente "nonfudecisoniente" (efr.A.Matusow,Nixon's Economy, cit.,p.129). Dagli ArchivinazionaJistatunitensi sembra inveceemergere unq ua-droben diverso:nonsolo il documento cheilVolckerGroup presento alia riunione (commentato nelle pagineseguenti,

che il Volcker Group presento nell' occasione,

intitolato Basic Options in International Mone -tary Policy. Annex I, cominciava riconoscendo che Bretton Woods aveva lungamente ed egre -giamente servito gli interessi economici estra -tegici del paese:

Dal punta divista degli interessi degli Stati Uniti, il presente sistema ha permesso il finanziamento dicir -ca il 70per cento del nostro deficit accumulato di bi -Ian ciadei pagamenti, pari a24 miliardi di dollari [...] nel corso del decennio passato, attraverso l'aumento del possesso di titolistatunitensi all'estero in mani pr i-vateepubbliche. [... ] II finanziamento ai nostri def i-cit ci ha permesso disostenere Ie nostre pesanti spese militari all'estero ealtri impegni esteri, edi mantene -re una sostanziale flessibilita nella politica economi -caintemal4.

Questi elementi, riconducibili al potere di si -gnoraggio del paese che emette lavaluta dir i-serva diunsistema monetario, erano presenti in Bretton Woods fin dalle origini, ma risultavano adesso amplificati dalle difficolta statunitensi in politic a economica e in politica estera, dando

luogo a varie contestazioni e aungeneralizzato

clima disfiducia:

Tendenze aimporre controlli e restrizioni, particola r-mente nel campo dei movimenti dei capitali, sono

emerse negli USA e altrove. Ripetute crisi [ ] hanna lasciato unresiduo di crescente incertezza. [ ] Tutto ciopotrebbe intaccare in maniera importante lanostra capacita di prendere impegni intemazionali e di ese r-citare un molo di leadership nelle questioni economi-che e finanziarie internazionalil5.

Si passava quindi all' analisi del momenta e del -leimplicazioni politic he:

I'attenuazione delia fiducia nel dollaro e nella nostra abilita 0intenzione nel controllare inostri deficit in-coraggia i nostripartner aricercare ulteriori metodi per limitare lanostra capacita di finanziare i deficit, che essi vedono come una cinghia ditrasmissione pertra -sferire su di loro la nostra inflazione e come una mi-naccia per un sistema monetario sotto il quale hanno COS!alunge prosperato. Questo sentimento non confor -tevole che i deficit degli Stati Uniti stiano divenendo senza controllo erode la nostra posizione negoziale, non solo rispetto a miglioramenti nelsistema mone ta-rio internazionale, maanche in altri aspetti dei nostri obiettivi politici ed economici internazionaliJ6. Dopo una rapida analisi delle principali carenze

"tecniche" del sistema e delle novita che emer -gevano nell'economia intemazionale, cambian

-done in parte icaratteri (larapida crescita delle

imprese multinazionali, il potere destabilizzante

delIa speculazione finanziaria), il gruppo di la

-voro si era concentrato nella definizione degli

siveda infra,nota 14)puoesseredefinito tuttotrannecheincerto nelleprospettive che suggeriva, ma ancherispetto alia sua accoglienza pres soglialtilivelli politici dell'amministrazione, ilgiudizio sembra dover essere benaltro.I n-fatti,daunapartelariunione del26 giugno 1969,Tenutasegreta a granpartedelgoverno,fuconvocata su esplicita ri-chiesta diNixon, tramite Kissinger,peressere messo ingrade diapprezzare gliaspettipolitici dellapolitica mone ta-riainternazionale, cosa ben pilirilevante per un presidente chenon la fine conoscenza teoricadelleleggidell'econ o-mia (FRUS 1969-1976, vol.III,doc. 129,"Memora'nda fromPaulMcCracken", allegati a"Action memorandum di Kissinger per Nixon", 6 giugno 1969, secret);dall'altra, invista della riunione, tuttiipartecipanti furono impegnati a commentare Ieproposte delVolckerGroup, suggerendo Ieopzioni pratichedapercorrere (sivedainfra,note 24e25). Infine, alcune settimane dopola riunione,Nixone Kissinger mostrarono di fare esplicitamente riferimento alle deci-sioni prese il26 giugno, compresa quella sulla"maggiore flessibilita delsistema", nelcommentare positivamente 10 svolgersi dei negoziati monetari internazionali (efr.FRUS 1969-1976, vol.III,doc. 140,"Information memorandum from Kissinger to Nixon", 14 ottobre 1969,confidential).

14Volcker Group,Basic OptionsinInternational Monetary Policy,Annex I(Paper, 48pp.),23 giugno 1969,confi -dential/limdis, inNationalArchives ofthe UnitedStates,College Park(MD), USA, (d'ora in poiNA),RG56,Gen e-ralRecords ofthe Department of theTreasury, Central Files ofthe Secretary of the Treasury, 1957-1965, S-13,Re -cordsofthe UnderSecretary for Monetary AffairsPaulVolcker,1969-1974(d'ora in poiVolckerFiles),FRC 3,PAV -International Monetary Reform, p.6.

15Volcker Group,Basic OptionsinInternational Monetary Policy, Annex I.,cit.,p.7. 16Volcker Group,Basic Options inInternational Monetary Policy, Annex I.,cit.,p. 8.

Jbiettivi.Considerato che nessuna struttura avreb

-be "perrnesso agliStati Uniti di eludere i vincoli esterni eternamente", si trattava di scegliere tra strade alternative per fare i conti con lasituazio

-ne,prendendo in considerazione e bilanciando tra loro una serie di elementi economici e politici:

a)mantenimento diuna sostanziale flessibilita per gli Stati Uniti, in termini sia di politica economic a in -terna, sia di spesa estera (incluse Ie uscite a fini rni -litari e gliaiuti). [...]

b) incoraggiamento dellibero fluire di beni , servizi einvestimenti internazionali e unacrescita sanae non inflazionistica dell'economia mondiale, sia assic u-rando arrangiamenti monetari relativamente stabili, sia minimizzando Ie pressioni per i controlli a mrni-nistrativi su commerci e capitali. [...]

d)politicamente, unsostanziale grade di controllo per gli Stati Uniti, al fine disalvaguardare ilegittirni inte-ressi statunitensi nei punti a) e b)sopra menzionati 17. Questo insieme di considerazioni definiva non solo l'agenda del governo statunitense ma, co-me sottolineato anche da Joanne Gowa, impli

-cava di per se una "non-agenda": erano cioe escluse come irricevibili a priori una serie di rni -sure (deflazione dell'economia interna, limita -zioni alIa politica estera, reintroduzione dei co n-trolli suicapitali) che avrebbero potuto

rimette-re insesto la bilancia dei pagamenti statuniten

-se e conessa ilsistema diBretton Woods, se que

-stofosse stato unobiettivo daperseguire inquan

-to tale18.IIche, con tutta evidenza, non era.T

ut-tavia, come si preoccupava di specificare il

Volcker Group:

Nell'intento difacilitare I' armonia internazionale, non deve essere ricercata la sovraesposizione dell'egemo

-niastatunitense. In termini pili concreti, questa tende a indirizzarci verso la consultazione e la cooperaz io-ne multilaterale fino al momenta incui, riducendo i progressi al minima comune denorninatore, cia non precluda il necessario cambiamento19.

Pertanto, il Volcker Group indicava chiaramen

-teche un approccio ispirato a un "cambiamen

-tograduale ma fondamentale" eral'opzione piu coerente conil perseguimento degli obiettivi nel

-Ie condizioni date. II cambiamento sostanziale atteso, asuavolta, si riassumeva in una serie di punti tradizionali (aggiustamento delle parita a partire dal marco tedesco, espansione delle quo

-te depositate alFondo monetario internaziona

-Ie (Frni), rimozione degli ostacoli al commer -cio,condivisione tragli alleati atlantici delle spe -se militari), cui si aggiungevano la ricerca di meccanismi atti afacilitare una maggiore fles-sibilita dei tassi di cambio, sottintendendo al

-tresiunamaggiore liberta di circolazione dei ca

-pitali, e una riduzione delmolo dell'oro nel si

-stema (fine alquale venivano piegati quei DSP pensati inizialmente come alternativi al dolla -ro?o. II quadro politico ed econornico interna -zionale di riferimento, molti anni prima che si

corninciasse aparlare di "globalizzazione neo

-liberista a guida statunitense", era esplicitato in

un passaggio molto chiaro:

L'approccio graduale, se coronato dasuccesso, avreb -begrandi vantaggi:

a) [...]aliafine ristabiliremmo una considerevole f les-sibilita per lapolitica econornica interna eper venire incontro ailenostre mutateesigenze disicurezza, men -tre completiamo ladisrnissione dei controlli [sui flus -sidicapitale].

17VolckerGroup,Basic Options in International Monetary Policy,AnnexI, cit.,pp. 12-13.

181.Gowa, Closing theGoldWindow,cit.,pp. 69sg. La non-agenda in questione, tutt'altro che ipotetica, era in parte esplicitata dalle sceltedell'ultimo Johnson (rafforzamento deicontrolli sugli investimenti esterie suiflussi dicap ita-te,strettamonetaria interna),e in parteprefigurata dai propositi di limitazione irnmediata delle spese militari all'este -ro,che trovavano un consenso quasi maggioritario in Congresso, come nel casoesemplaredell"'emendamento Man -sfield". Quest'ultimo, in particolare, richiedeva ogniannoladecurtazione irnmediata del50 per centodelle300.000 unitadislocate in Europa. Sitrattavadiuna ulteriorefontedisospetti edi problemi con igovemi alleatieuropei, che pure trail 1967 e il 1971sfiora ripetutamente I'approvazione inSenato. Cfr.WilliamC.Cromwell, The USandthe European Pillar.The Strained Alliance,Londra, Palgrave Macmillan, 1992,pp.44sg.

19VolckerGroup,Basic Optionsin International Monetary Policy, AnnexI,cit.,p. 13.

b) politicamente [...]continueremmo a mantenere per un periodo indefinito un molo di rilievo per ildollaro e per Ia nostra leadership monetaria.

c) economicamente preserveremmo il mondo libero unificato, nelI'ambito delIa promozione dellibero -scambismo e dell a Iibera circolazione di capitali suI piano globale21.

Ma l'approccio multilaterale non era ingenua-mente ritenuto infallibile: si paventava infatti il rischio che la ricerca del consenso costringes -se all' accettazione di mediazioni al "minimo comune denominatore", oppure il pericolo che Ie discussioni potessero procedere in modo tal-mente lento da non impedire che il crollo del si -stema si sviluppasse prima delIa loro conclu -sione, 0an cora che il negoziato stesso potesse portare a una relativa perdita dell' autonomia de -siderata22.

Pertanto, accanto all'opzione multilaterale e gradualista, veniva avanzata fin dal19691a pos -sibilitil.di procedere con una rottura, da attuarsi trarnite la sospensione delIa convertibilita aurea del doUaro. Con la consapevolezza che un si-mile gesto avrebbe potuto condurre a uno sce -nario favorevole (come l'instaurazione de iure di un dollar standard 0 il rafforzamento delIa posizione negoziale statunitense), 0 negativo (come la divisione del "campo occidentale" in blocchi economici e politici contrapposti " do-vuta al rifiuto da parte dei Paesi europei di ac -cettare l'alternativa tra rivalutare e accumulare dollari senza sosta"), il Volcker Group ricono-sceva che l'esito sarebbe stato influenzato

es-senzialrnente dai modi e dai tempi di attuazio-ne delIa decisioattuazio-ne statunitense23.

"Riforma" e demolizione di Bretton Woods.

Politica europea e ascesa del pensiero liberista

Se il Volcker Group era gia abbastanza scettico suUa possibilita di coinvolgere gli europei in un processo di riforma che si voleva tagliato su mi-sura per Ie esigenze nordamericane, in un mo-mento in cui con l' affaticamo-mento del ciclo di crescita sembrava sempre pili difficile distri -buire vantaggi nella tradizionale ottica egemo-nica, nel corso delIa riunione del 26 giugno fu probabilmente Henry Kissinger a rendere an-cora pili esplicita la disposizione statunitense a liberarsi del sistema vigente. In un memoran-dum di commento aIle Basic Options, Kissin-ger svolgeva infatti una serie di riflessioni che collocavano pili chiaramente Ie risoluzioni di politic a economic a all'interno del contesto po -litico internazionale. Cia si traduceva innanzi-tutto in un maggiore scetticismo rispetto aIle probabilita di successo dell' approccio gradua-Ie e multilaterale:

I vincoli esterni sugli Stati Uniti possono essere ridot-ti a un livello di sicurezza solo se avremo una distri-. buzione di DSP ben superiore a quella desiderata dal-la maggior parte degli europei, un riallineamento mol-to maggiore dei tassi di cambio rispetto a quanto gli eu-ropei sono disponibili aoperare, e unmovimento ver-so una maggiore flessibilita deitassi di cambio molto

21Volcker Group,Basic Optionsin International Monetary Policy, Annex I,cit., p. 26. 22Volcker Group,Basic Options inInternational Monetary Policy,Annex I, cit.,p. 27.

23Volcker Group,Basic Optionsin International Monetary Policy, Annex I,cit., p. 45.Perlimitarsi a duesoli esempi di segno diverso che testimoniano l'intensita del dibattito, secondo il direttore esecutivo statunitense, al Fmi era ne -cessarioun"gesto da statisti,senza attendere una conveniente crisidicopertura" eilpronto ricorso alIa cooperazione intemazionale (Officememorandum di William Dale a PaulVolcker,"Limited Gold Convertibility ina Cooperative Framework", 10marzo 1969,confidential, inNA, RG 56,Volcker Files,FRC 1,Gold 15agosto1971-9febbraio 1972); secondoun piano operativo delTesoro dipoco successivo,l'azione avrebbe dovuto invece vedereinformati preventi-vamente i paesipill"sicuri"(Giappone, Canada,Gran Bretagna,Svezia e Italia),con l'intento di creareun"blocco ne

-goziale" per affrontare da posizioni diforza Ie trattative successive conglialtripaesieuropei (Contingency paper

re-datto da Lisle Widman, "Scenario for creepinginconvertibility", 28 agosto 1969, secret,eyes only,RG 56,VolckerFi -les,FRC 1,Gold 15 agosto 1971-9 febbraio 1972).

,Jiu veloce di quanto, per la maggior parte, gli europei sono almomento disposti anche solo a contemplare24.

Nel ragionamento diKissinger (che neimesi pre

-cedenti aveva commissionato studi inmerito ai

suoi principali collaboratori) era poicentrale l'i

-deache larottura unilaterale, purrischiosa, avreb -be potuto essere ricondotta a favore degli Stati

Uniti suI piano delle relazioni intemazionali, se applicata secondo criteri e tempi coerenti con la politica complessiva dell'amministrazione. Coe

-rentemente con questo orientamento, egli con

-fermava l'opportunita dell'opzione multilatera -Ie, ma suggeriva anche che, nel corso delIa fase negoziale, gliStati Uniti espandessero almass

i-mo lapropria liberta di manovra, senza eccessi

-ve remore: se infatti il govemo statunitense era preparato a muoversi verso l' opzione unilatera -Ie nel caso che ilsistema esistente avesse posta vincoli non pilitollerabili, non si vedeva la ne

-cessita che esso rinunciasse alIa propria liberta dimovimento nella fase precedente. Su questa

linea egli invitava innanzitutto Nixon a "conti

-nuare il processo di riduzione dei controlli sui capitali privati e sugli aiuti all' estero" e,pili in

generale, a "perseguire una politica passiva ri

-spetto alIa bilancia deipagamenti,,25.

AlIa luce dell'intervento di Kissinger (cuifa

-ceva eco anche quello del capo dei consiglieri

economici di Nixon, Paul McCracken26),

e

pos

-sibilerivedere in modo complessivo la storia de

-gli ultimi mesi di Bretton Woods. In primo luo

-go,sipone il problema dicome giudicare laco r-sasfrenata verso deficit sempre pilipesanti de l-Ia bilancia dei pagamenti statunitense, che

pre-se il nome di benign neglect. Nel biennio suc

-cessivo, lapolitic apassiva di bilancia dei paga

-menti suggerita da Kissinger servi infatti a Nixon peragirepraticamente senza vincoli dispesa tan

-to all'intemo che all'estero: l'espansione mo

-netaria che ne segui risulto mitigata solo da a

l-cune considerazioni contabili 0 di politic a es

te-ra.Essa si ripercosse quindi linearmente sui co

n-ti statunitensi: l'attivo dei pagamenti intema

-zionali del 1969 si trasformo in un deficit nel 1970 einuna voragine nel 197127.Inutile riba

-dire chela decisione diseguire questa corso d'a

-zione era resa opportuna dal riconoscimento di uno stato di crisi negli indicatori economici e,

pili in generale, nel "modo di regolazione" che aveva sorretto 1'espansione del fordismo: non solo l'inflazione e la disoccupazione veleggia

-vano appaiate intomo al

5

per cento (cifre en

-trambe ritenute inusitate per l'epoca, tanto pili per la loro comparsa simultanea che fece conia

-reil termine di stagflazione), ma la bilancia com-merciale colava a picco, la produttivita indu

-striale diminuiva e la competizione straniera in molti settori diventava dominante, mentre 10 sciopero del 1970 alIa General Motors era ca -pace, da solo, di incidere significativamente suI Pil delprimo quarto dell'ann028. In questa con

-testo, dal "mondo del business" cominciavano afarsi costanti gli attacchi contro l'insieme di

24FRUS 1969-1976, vol.III, doc. 131,"Action Memorandum from Kissinger toPresident Nixon", 25 giugno 1969, confidential.

25FRUS 1969-1976, vol.III, doc.131,cit.Proprio questo sarebbe stato il titolo di un articolo del 1970, poi divenuto molto noto, di Lawrence Krause,che

e

stato spes so e a ragione ritenuto una esposizione c1assica delia politica dibe -nign neglect. Cfr.Lawrence Krause, APassive Balance ofPayments Strategy for the US,"Brookings Papers onE co-nomicActivity", 1970, n. 3.

26Memorandum perRichardNixon,allegato BaFRUS 1969-1976, vol.III,doc.131,cit.

27Dopoilmodesto attivo del 1969,la bilancia dei pagamenti statunitense risulto indeficit di10 miliardi didollari nel 1970 edi addirittura 30miliardi alia finedel 1971 (US Department ofCommerce,Bureau ofEconomicAnalysis, "Sur -vey ofCurrentBusiness", Washington DC,varie annate).

28Idatistatisticisuinflazione edisoccupazione sonotratti daOrganisation for Economic Co-operation andDevelop -ment (OECD),"Economic Outlook.June 1989",Parigi,OECD/OCDE, 1989.II panorama negativodelcommercio in -ternazionale si ricava dalle statistiche del1970-1971 del US Department ofCommerce, BureauofEconomic Analy -sis,"Survey of CurrentBusiness", annate varie. Nel 1971gli StatiUniti avrebbero sperimentato ilprimo deficit delia

regole che, a partire dal New Deal

rooseveltia-no, avevano imbrigliato la finanza

internazio-nale e l'investimento estero, i due elementi che

da quella parte venivano giudicati ingrado di

ri-lanciare i profitti e di indebolire Ie

rivendica-zioni sociali diffuse29. Tenuto conto di tutti

que-sti aspetti, non

e

errato sostenere che Nixon opto

per il benign neglect sulla base di indicazioni

che venivano dall'interno del paese (e, con ogni

probabilita, anche con un occhio di riguardo

aI-le eaI-lezioni presidenziali del 1972). Tuttavia, Ie

raccomandazioni delIa riunione del 26 giugno

rispetto alIa "politica passiva" mettevano in

lu-ce, come ha scritto efficacemente Barry

Ei-chengreen (e come puntualmente mostrato

dal-Ie discussioni che nei mesi successivi

precedet-tero ogni mossa destinata a peggiorare 10 stato

dei conti con l' estero), che il benign neglect non

dipendeva tanto da una perdita di controllo

sul-l' econornia, quanta da un esercizio volontario

di astensione dal controll030: una maggiore

pro-pensione al rischio di vedere il crollo di Bretton Woods costituiva 10sfondo di tutte Ie scelte eco-norniche compiute da Nixon (e di quelle

politi-che implicanti il peggioramento delIa bilancia

dei pagamenti), e diveniva addirittura

entusia-smo in alcuni settori dell' amministrazione, per

Ie radiose prospettive che, con la fine

dell'in-tervento statale sui tassi di cambio, si

sarebbe-ro riaperte all'affermazione delIa "superiore

ef-ficienza del mercato"31.

II secondo aspetto da mettere in luce,

deri-vante dalprimo,

e

proprio l'estrema "politicita"

delIa gestione pratica dell a "crisi di Bretton

Woods" suI piano internazionale: non esisteva

infatti solo il problema di quando operare la

scel-ta tra Iedue opzioni considerate (riforrna

coo-perativa 0 azione unilaterale), ma anche,

all'in-terno delIa seconda, la pili rischiosa, la

neces-sita di condurre una riflessione molto densa e

accurata (tal volta quasi rnilitaresca) sulle

possi-bili modalita di attuazione, e di prevedere i

di-versi possibili effetti.

Inparticolare, gli ultirni mesi del 1969

furo-no mesi molto intensi suI piafuro-no diplomatico, du-rante i quali il governo degli Stati Uniti cerco

effettivamente di portare gli interlocutori

euro-pei sulla via delIa riforma multilaterale. Questi

sforzi produssero anche discreti risultati:

furo-no aumentate Ie quote di partecipazione del Fmi,

furono istituiti i DSP in modo alquanto

prossi-mo ai desideri statunitensi, e si procedette

infi-ne a una serie di aggiustamenti nelle parita

va-lutarie del marco e del franco che sollevarono

momentaneamente la pressione speculativa dal

sistema monetario. Fu infine accettato, da parte

bilancia commerciale da11893.1l grande scioperodelIa General Motorsdel1970 fu capacedasolo,secondo PaulM c-Cracken, di"annuvolare Ie statistiche" del Pil.Cfr. Memorandum perl'archivio, "Meeting withthe Troika", 13 otto -bre 1970,in Joan Hoff (a cura di),Papers oj the Nixon White House (d'ora inpoi Nixon Papers), vol.2,Frederick, University Publications of America, 1988. In generale il numerodigiornate perse nel periodo 1967-1976 fu superio -re del 40per cento rispetto alI'intero periodo 1948-1966 (cfr.Jeremy Brecher, Sciopero! Storiadelle rivoltedimassa nell'America dell'ultimo secolo,Roma,Derive Approdi, 1998). Perunaprospettiva interessante suprotesta interna e politica estera, siveda anche: JererniSuri, Power and Protest. Global Revolution and theRiseoj Detente, Cambridge (Mass.),Harvard University Press,2003.

29Memorandum di PaulMcCracken per Richard Nixon, "Further Liberalisation of Exchange Controls over Foreign Investment", 11novembre 1969, in NA, Nixon Presidential Materials (d'ora inpoiNPM), NSC Files,Subject Files, box 309,Balance of Payments; Clyde Farnsworth, Call is Given to Increase orEliminate Ceiling on Interests inthe US,"NewYork Times",20 giugno 1969,p.55. AIle pressioni contro la Interest Equalization Taxsi accompagnavano suI pianointernoquelIecontrolaRegulation Q, introdotta da Rooselvelt perimpedireilritorno delIa finanza selvag -giapre-1929 (cfr: Marcello De Cecco,International Financial Markets and US Domestic Policy since 1945,"Inter -nationalAffairs", vol.52,luglio 1976,n. 3).

30Barry Eichengreen, From Benign Neglect to Malignant Preoccupation: US Balance-oj-Payments Policyinthe 1960s, Novembre 1999,disponibile perla consultazione suIsito web http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/7630.html.

31Note diJohnEhrlichman, "Conversazione tra Richard Nixon, George Shultz e Herbert Stein", 17novembre 1970, Nixon Papers, vol.3,cit.;"Memorandum of Conversation", 20novembre 1970,inNA,NPM,White House Special Files (d'ora in poiWHSF),Subject Files-CF,BE,box 2.

,uropea, l'avvio di un processo di studio e con-sultazione nell'ambito del Fmi, finalizzato al-l'inserimento di elementi di flessibilita nella struttura dei tassi di cambio. Come traspare dal-la corrispondenza tra Nixon e Kissinger relati-va a questa periodo, i due statisti esprimerelati-vano ottimismo euna discreta dose di soddisfazione per l' apparente successo riscontrato nel portare gli europei sulle posizioni statunitensi32.

Per quanta riguarda la successiva inversione di rotta, non sembra possibile rintracciare un uni-co documento nel quale Nixon abbia dato espli-citamente mandato ai suoi coliaboratori di av-viare i preparativi per la soluzione unilaterale e, anzi, esitazioni neli'adottarla furono presenti fi-no alia immediata vigilia dellS agosto 1971. Nel corso del 1970, tuttavia, l'entusiasmo iniziale si affievoli fino a scomparire, sotto l'effetto incro-ciato di due processi in parte coliegati ma so-stanzialmente distinti. Da una parte Ie spinte pro-duttive interne, e la riflessione teorica che l'am-ministrazione svolgeva sudi esse, conducevano a individuare compiutamente in un sistema di cambi flessibili, centrato suI doliaro, il perno che avrebbe potuto permettere la quadratura del cer-chio, tra la permanenza di un "sostanziale grado di controllo politico" per gli Stati Uniti e l'e-spansione transnazionale delIa finanza e del si-stema produttivo statunitense. A questo riguar-do

e

significativa l' ascesa di George Shultz, fau-tore dell' astensione dello Stato da qualsiasi in-tervento in economia, nella scala del prestigio in-terno dell'amministrazione: da segretario al

La-voro, egli divenne direttore del Bilancio nell970, per poi ascendere nel 1972 alIa carica di segre-tario al Tesoro (il suo cursus honorum sarebbe culminato dieci anni dopo, con lanomina a se-gretario di Stato sotto Reagan, a conferma del potente filo di continuita traIe due amministra-zioni repubblicane)33. Nonostante alcune misu-re di demisu-regolamentazione dei flussi di capitale venissero adottate gia tra il1969 eil1971 (a prez-zo di appesantire ulteriormente l'indebitamento estero, per il deflusso di fondi che causarono), Shultz si fece promotore indefesso delIa totale cancellazione di quei controlli che distorcevano, a suo giudizio, illibero agire delle forze di mer-cat034.Davanti alIa tradizionale obiezione che la libera circolazione dei capitali avrebbe implica-to 10 scardinamenimplica-to dei cambi fissi, l' orienta-mento del governo era,ben esemplificato da una battuta di McCracken: "un tasso di cambio

e,

do-potutto, un prezzo, e non esiste una legge divina che postuli l'immutabilita di un prezzo"35.

Dall'altra parte emersero, con progressiva chiarezza e crescente determinazione, Ie resi-stenze europee a questa impostazione. Non

e

ov-viamente il caso di ipotizzare un conflitto filo-sofico ante litteram tra il modello sociale ame-ricano e quello europeo. Dal punto di vista dei leader europei il problema si poneva in termini molto pili materiali: inun momenta nel quale la fine del ciclo espansivo cominciava a farsi per-cepire anche nel vecchio continente, un aumen-to delIa conflittualita nei confronti degli Stati Uniti si era gia verificato suI piano

commercia-32FRUS 1969-1976, vol.III, doc. 140,"Information memorandum from Kissinger to Nixon", 14ottobre 1969,con

fi-dential. Si tralladeldocumento nel qualeNixon eKissinger fanno esplicitamente riferimento aile "decisioni" prese nellariunione del26 giugno (siveda supra, nota 13).

33Allievo di Milton Friedman, padre per eccellenza delneobberismo, Shultz apreIe proprie memorie con!'afferma

-zione che,nei suoianni algoverno, aveva compreso che "il molo migliore perun governo in economia

e

quello dinon intervenire nell'economia". Cfr.George Shultz, Ken Dam,Economic Policybeyond the Headlines, Stanford-Toronto,

University of Chicago Press, 1977,p.1.

34FRUS 1969-1976, vol.III, doc. 54, "Memorandum From the Director of the Office of Management and Budget

(Shultz) to the Members ofthe Council on International Economic Policy", 2marzo 1971.

35PaulMcCracken, "Paper forUSIA", 19maggio 1969, in NA,NPM, Staff Members andOffice Files,Files of Paul

McCracken, Correspondence Files, USIA, box 86.Persimili prese diposizione si veda anche: FRUS 1969-1976, vol.

III, doc. 55 e 60; Memorandum di Nathaniel Samuels per Peter Peterson, "Capital Control Programs", 8 aprile 1971,

Ie,con oggetto la politic a agricola comune, l'au

-to, la siderurgia, il tessile e, pili in generale, tut

-toil comparto delle produzioni mature del for-dismo, nelle quali gli Stati Uniti non godevano pili di una apprezzabile superiorita produttiva36.

SuIterreno monetario, di conseguenza, il giudi

-zio condiviso era che gli equilibri sociali intemi e 10 stesso processo di integrazione economica europea potessero essere mantenuti solo assicu

-rando la stabilita delsistema monetario intema

-zionale. Da questa percezione, che difficilmen

-tepuo essere giudicata infondata, derivava la dif

-fidenza neiconfronti delconcetto stesso di "fles

-sibilita" dei cambi, aumentata dalla sostanziale incertezza sulle specifiche soluzioni tecniche avanzate dagli esperti del Tesoro statunitense e dalle scarse garanzie offerte dal benign neglect

che Washington aveva cominciato a praticare37. Come

e

stato brillantemente messo in luce da Eleonora Guasconi, da questa percezione derivo soprattutto ladecisione, assunta alIa conferenza dell'Aja del dicembre 1969, diprocedere verso l' Unioneeconomica e monetaria (U em)della Co

-munita Europea entro il198038.

Nel corso del 1970, gli europei continuaro

-no quindi a ospitare i colleghi di oltreoceano

per lunghe discussioni sulla flessibilita dei ta>,

sidi cambio ma, come chiari perentoriamente ilpresidente francese Pompidou inuna di quel -Ie occasioni, la soluzione che essi cercavano an

-dava piuttosto indirezione di una "maggiore ri

-gidita": a giudizio del presidente francese, il congelamento dei tassi di cambio europei che doveva avviare la Uem poteva avvenire solo in un contesto di cambi stabili e non certo in reg

i-me di flessibilita39. L' assunzione di questa

obiettivo da parte europea fu sufficiente a far croll are l' ottimismo del tardo 1969, ponendo gli Stati Uniti non solo davanti alla necessita di ri

-considerare la propria strategia, ma anche ne

l-Ie condizioni di dover operare inun sistema in pieno movimento.

Troppo complesso, in questa sede, sarebbe osservare la quantita di dubbi eincertezze de

-terminate a Washington dalprogetto europeo nei primi mesi incui esso divenne parte del diba

t-tito suIfuturo del sistema monetario intemazi

o-nale4o.

E

anche possibile ipotizzare che, in a

l-cuni frangenti, la mossa europea fosse giudic

a-ta scarsamente credibile, a causa dei dissidi i

n-terni alIa stessa Comunita (soprattutto tra l 'im-postazione francese e quella tedesca), eche qu

e-36I problemi commerciali tra StatiUnitie Comunita Europea all'inizio degliannisettanta sono statianalizzati e de

-scrittiinmolte pubblicazioni: perrestituire tuttavia Iedimensioni dellaloroinfluenzaanchesuIpiano politico, si pui'>

rimandare auno scambio di memorandum dellafinedel 1970,nelquale Kissinger mostrava diprendere inseria c

on-siderazione anche l'ipotesi dicreare un bloccoeconomico antieuropeo (significativamente allargato alla GranBreta

-gna):efr. Memorandum di AlHaigperFredBergsten, "Alternatives tothe CommonMarket", 10 novembre 1970,

se-cret,inNA, NPM, NSC Files,Subject Files, box 322, European CommonMarket;e Actionmemorandum diFredBerg

-stenper Henry Kissinger, "Alternatives totheCommon Market -YourRequest for My Views ona Possible Study",

II dicembre 1970, secret,inNA,NPM,NSC Files, SubjectFiles,box 322, European CommonMarket.

37Esistevano inEuropa, e soprattuttonella Repubblica federale tedesca,atteggiamenti possibilisti neiconfronti del

te-ma dellaflessibilita dei cambi.Ma,come David Kennedy scriveva a Nixonin un memorandum del 19 settembre 1969,

la maggior parte dei paesi europeierano"fortemente contrari" all'introduzione ill unamaggiore flessibilita ealcuni di

essi erano contrari anche allasemplice idea diattivare studi in materia ("Memorandum di Kennedy per Nixon", 19

settembre 1969,allegato A a FRUS 1969-1976,vol.III,doc. 138).

38Maria Eleonora Guasconi, L'Europa tracontinuita ecambiamento. Ilvertice dell'Aja de/1969 e i/ rilancio delia

costruzione europea,Firenze, Polistampa, 2004.

39FRUS 1969-1976,vol.III,doc.37, "Memorandum di Kennedy per Nixon", 2marzo 1970, confidential.

40Dagli ambienti del Dipartimento di Stato,sembri'>per esempio provenire uncerto atteggiamento di tolleranza, se

-condo il quale tutto cii'>che rafforzava gli alleati europei doveva continuare aessere valutatopositivamente da parte

statunitense; orientamento, questo,contrastato radicalmente dal Dipartimento delCommercio, dal rappresentante spe

-cialeperil Commercio edalDipartimento dell'Agricoltura, con il NSC in posizione di mediazione. Cfr.AllegatiA, B

eC aMemorandum diMartin Hillenbrand perKissinger, "Enlargement of theEuropean Community, NSSMs 79 and

Jtaanalisi consigliasse a Washington una tatt

i-ca attendista41. Gli stessi emissari del Tesoro, chefacevano la spola conIecapitali delvecchio

continente, sembrarono in alcuni frangenti in -capaci di sviluppare argomentazioni forti con

-tro Iedecisioni europee, facendosi al contrario spesso avviluppare dai ragionamenti degli i

n-terlocutori42. Ma con il passare dei mesi e il pro

-cedere delIa Dem anche in sede pratica, conl' ap

-provazione del cosiddetto "Piano Werner" alIa fine del 1970, i pareri che 1'amministrazione Nixon raccoglieva dai propri consulenti assu -mevano un tOno vagamente allarmistico sulle conseguenze potenzialmente nefaste per il dol

-laro. COSt per esempio siesprimeva uno studio commissionato dal Bureau of Intelligence and Research del Dipartimento di Stato nel marzo

1971:

[la realizzazione dell'Unione monetaria europea po -trebbe comportare]: 1) una probabile ulteriore diver -sione dei traffici commerciali dagli Stati Uniti e dai Paesi terzi [... ]; 2) la relativa riduzione dei flussi di capitale tra gli USA e i Paesi delia CE; 3) il probabile miglioramento del vantaggio competitivo delia CE r

i-spetto agli USA nei mercati dei Paesi terzi; 4) un

ruo-10 ridotto del dollaro nelle transazioni private intema

-zionali; 5)un utilizzo declinante del dollaro come va -luta di riserva da parte dei Paesi terzi; 6) un bisogno

inferiore diriserve (compresi dollari) daparte dei Pae

-si delia CE; e 7)la forzaaccresciuta dei Paesi delia CE

negli affari monetari intemazionali43.

Non vi era pen) ingioco solo il molo del dolla

-ro: era 10 stesso emergere di un bloc co econo

-mico europeo a mettere in discussione tutta la strategia statunitense. Fu in questo contesto che, nel corso dell' estate del 1970, presero avvio Ie mosse che avrebbero infine condotto all'abban

-dona di Bretton Woods: l'11 luglio Kissinger e Shultz presentarono a Nixon il progetto del

Council on International Economic Policy, un organismo incaricato di coordinare 1'intero set

-tore delIa politica economica internazionale del govern044; nella stesso periodo, Nixon dette vi -ta alIa Commissione suI commercio e 1'investi -mento internazionale, un organismo rappresen-tativo delIa "societa civile" che si fece presto fautore delle soluzioni pili care alpensiero libe

-rista (diretta dall'ex presidente dell'Ibm, nella Commissione trovavano posto, a fronte di due sindacalisti e cinque economisti, ben 25 fra pre

-sidenti, direttori esecutivi e amministratori de

-legati delle pili grandi banche e corporation)45; infine, nel corso dell' estate comincio la reda

-zione, segreta, dei Contingency Planning

Pa-pers per 1'uscita da Bretton WOOdS46.Si tratta

-41FRUS 1969-1976,vol.III,doc.34,"Memorandum fromKennedy to Nixon", 15dicembre 1969, confidential. 42Siveda per esempio il"Memorandum of Conversation" delSegretario alTesoro Kennedy (conVolcker, Petty e

al.) con l'omologo francese Giscard d'Estaing (conWormser, Larre e al.),3-5 maggio 1970, Camp David (Mary

-land), 3-5maggio 1970, confidential, in NA,RG56,Volcker Files,FRC4,France. Sull'adozione di marginidi oscil -lazione piu ampi intomo alla paritii perIe valute(unadelle soluzioni possibili per laflessibilitii), la discussione ave

-vadeirisvoltiquasi comici quando PaulVolcker affermava malinconicamente che,sela proposta non interessava ne

alla CE ne alla Gran Bretagna ne alGiappone, inpratica "nonrimaneva nessuno" con cuirealizzarla.

43Department of State,Bureau of Intelligence and Research, Research Study,"Implications forthe United States of PossibleEC Monetary Developments", 5 marzo 1971,inNA,NPM,White House Central Files (d'ora inpoi WHCF), Subject Files, EXBE,box 1.Intermini meno brutali,un'analisi condotta dalla Federal Reserve mettevainluce tutte

Iedebolezze delPianoWernerper['unione monetaria approvato dalla ComunitiiEuropea,maconcordava che, "a to

r-to0a ragione", lavolontiidi costituire uncontrappeso aile decisioni monetarie diWashington "influenzava unnume -ro crescente diporta voce e funzionari europei eIeloro azioni": Studio diSiegman perSolomon, "Comments on the

WernerReport", 6novembre 1970, allegato anota diSolomon per Burns, "Comments onWerner Report", 10no -vembre 1970, Gerald FordPresidential Library,AnnArbor (MI),USA (d'orain poiGFL),Arthur Burns Papers, 1 969-1978,Federal Reserve Board Subject File, WernerCommission Report, 1970(1), Box B114.

44Memorandum of Conversation (Nixon, Kissinger,Shultz), II agosto 1970, Nixon Papers, vol.2,cit.

45Memorandum di Henry Kissinger per RichardNixon,"Meeting with Williams", 4 aprile1970,confidential, in NA, NPM, WHSF, Subject Files-CF,FG263,box 25.

46La maggior parte diquesti piani sitrovanelle carte di PaulVolcker,inNA, RG56,VolckerFiles,FRC 2,Conti

l-va di veri epropri piani d'azione volti ad assi

-curare che I'azione unilaterale venisse compi

u-ta secondo modalita che favorissero l'instaura -zione di un circolo virtuoso tra I' avvio di unnuo -vo regime econornico orientato al mercato e il rilancio della capacita di leadership statuniten -se: in questo senso, piu che I' interesse delle spe

-cifiche soluzioni proposte in questa gran mole di materiale, cia che

e

opportuno sottolineare

e

proprio la ricchezza delle opzioni disponibili, ta

-le da confermare l'inadeguatezza della classica

immagine di un Nixon travolto dagli eventi. Va -le tuttavia la pena di citare, tra questi, unlungo studio della Federal Reserve (Fed) che, pur non prendendo posizione a favore dell'azione unila

-terale (e anzi,forse sconsigliandola), appare par

-ticolarmente significativo per la lucidita nel de -linearne i possibili vantaggi:

Se prendiamo l'iniziativa, coglieremo glialtri paesi, e in particolare quelli della CEE, prima che siano stati ingrado di elaborare una posizione coordinata per af

-frontare la crisi, eavremo maggiori possibilita di pr e-valere nei negoziati successivi47.

Attenta al proprio molo tecnico, la Fed non era particolarmente attratta da questi ragionamenti. Ma non

e

difficile intuire che, alcontrario, fosse particolarmente insintonia con questo modo di

pensare l'uomo al quale Nixon affida, all'inizio del 1971, la gestione della fase appena inaugu -rata: il nuovo segretario al Tesoro, John Connal-ly,un politico molto ambizioso che, provenien -te dal Partito democratico, si stava avvicinando alIa destra nixoniana. Connally era poco interes

-sato ai ragionamenti econornici di lungo termi -ne, sui quali era sempre piu George Shultz, con

ogni evidenza, ilpunto di riferimento di NixOl ma aveva enormi capacita di leadership e una spiccata attitudine a valutare Iequestioni econo -rniche intemazionali in termini dirapporti di for -za48. SuI delicato nodo che vedeva idesideri sta-tunitensi di politic a econornica intemazionale contrapposti all'ostacolo delle relazioni atlanti

-che, Connally scriveva nei prirni mesi del 1971: Molte delle scelte politiche intemazionali fondamen -tali [degli Stati Uniti], [...]sono state basate suI pre-supposto che gli altri Paesi sicomportino, e si com -porteranno in futuro, come partner responsabili ebe -nintenzionati nel sistema commerciale multilaterale. Sembra che sia opportuno riconsiderare questa f onda-mentale premessa per quanta riguarda la CE [...].

La lung a marcia attraverso la crisi di Bretton Woods, intrapresa da Nixon e dai suoi collabo -ratori due anni prima, aveva trovato in John Con -nally il campione disposto a dare corpo a una politica di duro confronto con i partner occi -dentali. Riferendosi aIle dispute commerciali Connally spiegava che:

Le soluzioni [richiedevano] un atteggiamento aperto da parte di tutte Ienazioni. [Gli Stati Uniti avevano] in una certa rnisura delle responsabilita peril deterio

-ramento delle relazioni commerciali, ma [era] chiaro che la CE e ilGiappone [erano] piu indifferenti alle 10

-ro responsabilita. Incerte occasioni [avevano] adotta -to decisioni amrninistrative, pratiche e strumenti che [rninavano] lefondamentadellibero commercio. [Era] chiaro che iloro interessi [erano] rivolti all'intemo: la CE verso l'espansione e ilGiappone verso 10 svilup

-po econornico.

Nel documento venivano rapidamente trattati (e

collegati) i temi degli investimenti, quelli mo

-la CasaBianca,William Renquist, per PaulMcCracken, 'The President's Power ofModifying theNation's Policyof Redeeming Goldat the Fixed Priceof 35$/oz", 1°aprile1971,in NA, NPM, WHCF,StaffMembers andOfficeFiles, Files of PaulMcCracken, box 109,International.

47Paper di RobertSolomon per Arthur Burns,21 marzo 1971, strictlyconfidential, GFL, Arthur Burns Papers, 1969-1978, Federal Reserve Board Subject File,International Monetary Crisis, 1971(1),box B65.

48TraIenumerose frasi adeffetto perIequali Connally divenne famosa, spicca quell aconlaquale,adottandouna me-tatora dal football americano, descriveva ilproprio approccio all'economia e il proprio molo nell'amministrazione Nixon:"Posso fareungioco lungo0posso fareun gioco breve. Ditemi solo come volete che la giochi". Siveda Ja-mesReston, The Lone Star:theLifeof John Connally,New York, Harpercollins, 1989.

.letari, quelli degli aiuti internazionali e quelli

dei costi delIa difesa, ma, pili che su specifiche

concessioni di carattere economico, Connally

insisteva sulla necessita diottenere (0 imporre)

un cambiamento radicale dell' attitudine euro

-pea, senza farsi sfuggire l'estrema delicatezza

politic a della situazione che la svolta statuni

-tense avrebbe generato. Egli scriveva:

Dobbiamo anche determinare che tipo di azione gli

Stati Uniti devono mettere in pratica per favorire un

simile cambiamento nella direzione delle loro politi -che. [... ] Il problema

e

come questa possa essere fat -tosenza una grande crisi internazionale. [...]Le que -stioni monetarie necessariamente sollevano conside

-razioni su scala mondiale e devono essere affrontate

in tale contesto; tuttavia, con la mossa verso l'unifi -cazione monetaria [sottolineatura nel testo] delia CE,

vi

e

una domanda specialmente importante, rispetto a

comela CE possa essere incoraggiata a adattarsi a una struttura monetaria mondiale soddisfacente49.

E cosa egli intendesse precisamente, con il rife

-rimento alIa specialita dell'unificazione mone

-taria europea, 10 avrebbe spiegato qualche set

-timana dopo, in un memorandum per ilpresi

-dente datato 8 giugno 1971:

Dobbiamo renderci conto che vi

e

unforte elemento di pensiero interno all'Europa che si avvantaggerebbe di nostre manifestazioni di debolezza 0confusione per

promuovere ilMercato Comune [Europeo] non come

un partner, ma come un blocco economico rivale, che

competa vigorosamente con ildollaro e riduca 0s

bat-tafuori,comemeglio riesce, l' influenza economica sta -tunitense dauna considerevole porzione del mondo50.

La gestione delle ultime settimane diBretton

Woods

Mentre nei piani del governo statunitense ma

-turavano queste indicazioni, gia all'inizio del

1971 Ie conseguenze delIa "politica passi va"tor

-narono ad agitare pesantemente il funziona

-mento delsistema di Bretton Woods. I paesi del

-Ia Comunita Europea, pur senza essere riusciti

a sciogliere gran parte delle contraddizioni che

accompagnavano il processo di integrazione mo

-netaria, tentarono di correre ai ripari, dando ap

-plicazione alIa prima decisione derivante dal

Piano Werner per l'unione monetaria: nella not

-te tra il 26 e il 27 aprile, il Consiglio delIa Co

-munita delibero il primo passo sostanziale ver

-so l'irrigidimento dei tassi di cambio interni, por

-tando da 0,75 per cento a 0,60 per cento il mar

-gine di oscillazione consentito rispetto alle pa

-rita tra Ie 10ro monete. Ma il 5 dimaggio l'af

-flusso di dollari verso laBundesbank aveva gia

ass unto dimensioni tali da costringere la banca

49Letteradi Connally a Peterson, 29 marzo 1971, riprodotto suCD-Rom nella serie Declassified Documents andRe -ference System (d'ora in poi DDRS), 1998. In questa occasione Connally argomentava che"inlinea con ladottrina Nixon, gli altriPaesi [dovevano] assumersi la loro parte diresponsabilita economica".

50Memorandum diJohn Connally per Richard Nixon,8 giugno 1971,DDRS, 1998. John Connally ribadilasua con -vinzione chein Europa simirasse a scardinare il potere deldollaro anche in incontri dialtolivellocon funzionari e u-ropei: efr. Memorandum di Conversazione tra JohnConnally,Guido Carlie al.del30giugno 1971,10luglio 1971,li -mited official use,in NA,RG56,Volcker Files, FRC 5,Italy. Le argomentazioni di Connally, espresse con piglio de -cisionista, ebbero una grande influenza suNixone concorsero in mododeterminante a orientare la scelta dellemoda -liwcon Ie quali operare l'uscita da BrettonWoods. Ovviamente esse aprono unaquestione diversa, che puoesserea f-frontata solo brevemente in questasede,relativa alla rispondenza, 0meno,delia realta alla percezione delgovernosta -tunitense. In realta,sembra piuttosto difficile immaginare la dirigenza politica europea dell' epoca,in granparteco n-servatrice e comunque di strettissima fedelta atlantica, intenta a demolireil potere statunitense neiterminideseritti da Connally. La maneanza, nelle decisioni delia CE,di un richiamo antiamerieano appare confermata anehe dallalunga seriedi mediazioni che videro protagonisti Brandt e Pompidou nella messa a punto delprogettodella Dem (efr.M.E. Guasconi,L' Europa tra continuitae cambiamento, eit., pp.93-110).Resta ilfatto chela mancanza di una volonta sog -gettiva di minare l'egemonia deldollaro nonesauriva la questione se il progetto europeo potesse obiettivamente rap -presentare una minaccia per quella stessa egemonia:in definitiva, il fattostesso ehe i paesi europei mirassero aelimi -nare ildollaro dai loro seambi reeiproci costituiva una "espulsione" delia valuta statunitense da una "considerevole porzione delmondo".

Duccio Basosi centrale tedesca a lasciare fluttuare ilmarco, ra

-pidamente seguito dalla corona olandese e da valute minori

sl

.

L'unificazione monetaria, in -somma, nasceva sotto cattivi auspici e doveva affrontare immediatamente ritardi e difficolta:

la crisi valutaria di maggio ne rallentava il pas-so e riapriva nel modo pili drammatico Ie con

-traddizioni latenti tra Francia e Germania. Se -condo Herbert Stein, fu proprio in questa pe -riodo che Nixon e Connally decisero che i tem

-pi erano maturi per procedere unilateralmente alIa chiusura delIa finestra aureaS2.

La conferma che la svolta era matura gia in primavera viene anche da una lettera cheArthur

Bums, Chairman delIa Federal Reserve, scris

-se a Nixon nelvano tentativo di dissuaderlo dal -lamossa. II 19 maggio, perdurando la situazio -ne di disordi-ne valutario dettata dalla fluttua-zione del marco, egli scrisse al presidente:

SeIecose dovessero giungere alpunto diuna sospen

-sione delle vendite e degli acquisti di oro da parte sta

-tunitense, dovremmo fare tutto cia che

e

nelle nostre possibilitii - sia nella sostanza che nellacosmetica

-per far sembrare che gli altri governi ci hanno forzato all'azione. Vogliamo rappresentare la sospensione co

-me un'ultima risorsa e presentare pubblicamente I'im -magine di un governo calmo che risponde aile azioni

sbagliate e controproducenti altrui. IIpercorso oppo

-sto - dare avvio alIa sospensione senza esservi for

-zati dalle azioni altrui - ci Jascerebbe probabilmente in una posizione negoziaJe molto piu deboJe perine

-goziati successivi. Molti governi stranieri ciaccuse

-rebbero di aver voluto scagliare un pesante colpo, e averJo fatto senza scuse sufficienti53.

Nelle settimane successive, la strategiache Con -nally proponeva a Nixon consisteva nel tirare rapidamente Ie somme di quanta avvenuto ne -gli ultimi due anni, presentando agli europei una sorta di ultimatum: entro il mese di luglio do

-vevano essere avviati negoziati per suddividere equamente il peso delle spese di difesa tra gli al

-leati e riformare in maniera fondamentale il si-stema monetario intemazionales4. L'andamen

-to particolarmente negativo delIa bilancia com -merciale statunitense nel primo trimestre del -l'anno faceva sl che a questi tradizionali obiet -tivi siaffiancasse anche quello, ritenuto neces

-sario suI breve periodo, di un riallineamento del

-le parita. Secondo Connally, la stessa situazio -ne di disordi-ne poteva essere messa a frutto per forzare gli europei a cedere su questi punti, an -che se era chiaro che non si sarebbe trattato di un compito semplice: pertanto, nel momenta stesso in cui fossero cominciati i negoziati, gli Stati Uniti dovevano tenersi pronti autilizzare la chiusura delIa finestra aurea come principale leva negozialess. Accanto aquesta, il Tesoro pre

-vedeva, sempre come strumenti di pressione, la possibilita di imporre restrizioni commerciali e

di minacciare lariduzione delle truppe di stan

-za in Europa e GiapponeS6. Infine, anche Ie esi

-genze "cosmetiche" suggerite da Burns furono recuperate al piano di Connally, con la previ

-51PaulVolcker,Toyoo Gyothen,Changing Fortunes: The Worlds Money and theThreat to American Leadership, New

York, Three RiversPress, 1992, p. 73.

52HerbertStein,Presidential Economics, TheMaking of Economic Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond, New York, American Enterprise Institute Press, 1989, p. 166.

53Lettera diArthur Burns a RichardNixon, 19maggio 1971,DDRS, 1998. ,

54FRUS 1969-1976, vol.III,doc. 152, "Paper Prepared in the Department of theTreasury", 8maggio 1971, confi

-dential, eyes only.

55FRUS 1969-1976,vol.III,doc.152, cit.Sulla base delle proiezioni operate inprimavera, era giii possibile prevedere che la bilancia commerciale statunitense avrebbe registrato il primo deficit dallontano 1893,cosache puntualmente si verifica. Cfr. JohnOdell,US International Monetary Policy, Princeton,PrincetonUniversity Press, 1982, pp.213 sg. 561129 giugno JohnPettydelTesoro scriveva a Connally unmemorandum elencante Iepossibili reazioni dei partner amisure unilaterali statunitensi nelcampo commerciale, invitando peraltro Connally anon dare eccessivo peso alle profezie del Dipartimento di Stato,volte apresentare Ierappresaglie come immediate e certe.Agiudizio diPetty, que -sto aspetto sarebbe invece dipesoalmeno in partedallemodalita d'azione eventualmente prescelte dagliStati Uniti. Cfr.John Petty a JohnConnally, "An inventory ofpossible retaliatory actions our trading partners would consider in