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CAPITOLO 3
LA TRANSIZIONE VERSO L’UNIONE BANCARIA
1. Progressi ed obiettivi
L’Unione bancaria europea rappresenta un elemento indispensabile per ristabilire la stabilità finanziaria e portare ad uno stato di avanzamento, sempre maggiore, il processo d’integrazione europea da un punto di vista politico ed economico. Dall’inizio della crisi dell’Eurozona le aspettative legate a questo progetto sono state pienamente soddisfatte.1
Tale progetto, tuttavia, si contraddistingue per un elevato grado di complessità e per un notevole numero di soggetti interessati ai cambiamenti da introdurre. Il processo di realizzazione della Banking Union è un traguardo che influirà molto sugli aspetti politici dell’Unione europea.
Certo è che, dalla fase di presentazione del progetto ad oggi, sono stati fatti numerosi passi avanti in diverse direzioni.
97 Occorre, anche, riconoscere che il progetto e la veloce realizzazione del suo primo pilastro, rappresentano un successo delle Istituzioni europee e una grande risposta alla crisi che l’Europa ha vissuto nel periodo 2008-2014.
L’obiettivo prossimo da raggiungere, per l’avanzamento dell’Unione bancaria, è la condivisione dei tre punti: il concorso di tutte le banche ad un Sistema di assicurazioni dei depositi e la costituzione di un Fondo capace di superare le temporanee difficoltà di una banca. Attualmente, è stato raggiunto il passo della vigilanza e dei controlli comuni per tutte le banche.
Inoltre, si è provveduto alla definizione di funzioni e rapporti fra i diversi soggetti coinvolti, partendo dalla designazione dei rappresentanti delle Anc (Autorità nazionali competenti) e dalla nomina del Presidente2 e del Vice-presidente3 del comitato di vigilanza. Altra attività indispensabile è stata quella di definizione, in un apposito
2 Danièle Nouy è stata nominata Presidente del Consiglio di vigilanza il 16 dicembre
2013.
3 Sabine Lautenschlager è stata nominata Vicepresidente del Consiglio di vigilanza l’11
98 manuale di vigilanza, delle caratteristiche del modello operativo di vigilanza del Mvu4.
È stato adottato il “Regolamento quadro” sul Mvu – entrato in vigore il 15 maggio 2014 – in quanto atto giuridico indispensabile per il suo funzionamento. Esso definisce le modalità di attuazione dell’articolo 6 del regolamento sul Mvu, occupandosi della cooperazione fra Anc e Bce e indicando i criteri di valutazione per gli istituti di credito. Gli obiettivi dell’attività di valutazione sono quelli di garantire una maggiore trasparenza e qualità delle informazioni disponibili sugli enti creditizi, individuare eventuali situazioni di squilibrio e cercare di infondere maggiore fiducia nei confronti del sistema bancario.
Gli strumenti utilizzati per sottoporre ad analisi le banche coinvolte nel Mvu sono costituiti da un esame qualitativo degli attivi e dalla conduzione di stress test5.
4 Banca Centrale Europa, Rapporto trimestrale sul MVU, 2014.
5 Detti anche “programmi di valutazione del capitale di vigilanza”. Consistono nel
valutare la riserva di capitale in corso da parte dell’Autorità di vigilanza bancaria per determinare il grado di resistenza delle banche al concretarsi di un ambiente economico
99 La conduzione delle prove dei test avviene in collaborazione con l’Autorità bancaria europea ed il Comitato europeo per il rischio sistemico.
La possibilità di confrontare i risultati, infatti, è garantita mediante la metodologia elaborata dall’Abe e l’utilizzo nell’esercizio di scenari comuni predisposti dalla Commissione europea e dal Comitato6. Il 29 luglio 2016, l’Abe ha pubblicato i risultati delle prove di stress effettuate su 51 banche di 15 paesi dell’Ue coprendo circa il 70% del patrimonio delle banche in ogni giurisdizione. Prima di assumere le sue responsabilità di vigilanza, anche la Bce ha effettuato una verifica delle qualità delle attività e prove di stress. L’obiettivo era quello di pervenire a una maggiore trasparenza dei bilanci degli enti creditizi per disporre di un punto di partenza affidabile. Dai risultati è emerso che 25 delle 130 banche partecipanti avevano carenze di capitale, tutti gli enti creditizi hanno dovuto
più difficile rispetto a quanto previsto. Bianchi, Verso l’Unione bancaria europea, Università Bocconi editore, Milano, 2017.
6 Barbagallo, L’Unione bancaria europea; intervento alla tavola rotonda, Verso l’Europa
100 presentare dei piani di ricapitalizzazione per colmare le lacune nel corso del 2015.
Nel periodo compreso tra il 20 settembre ed il 10 ottobre 2014 si è svolta la fase del “supervisory dialogue”, consistente in una serie di incontri fra Bce e singole banche finalizzati a verificare la veridicità delle informazioni raccolte e a fornire una prima valutazione preliminare, cui seguiranno eventualmente le richieste di ricapitalizzazione7.
Per quanto riguarda l’Italia, gli istituti di credito che sono stati sottoposti al comprehensive assessment8 da parte della Bce
sono quindici: Carige, Monte dei Paschi di Siena, Piccolo Credito Valtellinese, Banca Popolare di Milano, Intesa San Paolo, Mediobanca, Unicredit, Banca popolare dell’Emilia Romagna, Banca Popolare di Sondrio, Banca popolare di
7 Davi, Stress test: banche a rapporto in BCE, Il Sole 24 Ore, 2014.
8 Realizzato nel corso del 2014 e giunto a conclusione a settembre 2015. È un esercizio
complessivo con cui la Bce ha verificato lo stato di salute dei principali 131 gruppi bancari europei. È composto da due parti: asset quality review e gli stress test.
101 Vicenza, Banco Popolare, Credito Emiliano, Iccrea Holding, Unione Banche Italiane e Veneto Banca.
Relativamente al Meccanismo unico di risoluzione delle crisi, una proposta di regolamento è stata avanzata nel luglio 2013 dalla Commissione sulla base delle indicazioni fornite dalla BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive)9.
Gli strumenti di risoluzione contenuti dalla Direttiva sono attivi dal 1° gennaio 2015, ad eccezione del meccanismo del
bail-in che è stato utilizzato a partire dal 1°gennaio 2016.
Per quanto concerne, invece, il Sistema di garanzia dei depositi, la Direttiva 2014/49/UE è entrata in vigore il 3 luglio 2015.
Gli obiettivi di questo ambizioso progetto sono il fulcro principale del nostro discorso. La decisione presa nel giugno 2012 dai leader europei di iniziare un processo verso la costruzione di un’Unione bancaria ha segnato un passaggio fondamentale nella storia dell’Ue.
9 Direttiva approvata dal Parlamento nell’aprile 2014. Essa prevede modalità che
permettono la risoluzione degli istituti bancari in sofferenza, senza la necessità di un salvataggio da parte dei contribuenti.
102 Nonostante i buoni propositi, il completamento appare complesso, però i progressi compiuti relativamente ai primi due pilastri sono stati costanti: in due anni sono stati adottati da tutti gli Stati membri dell’Unione economica e monetaria.
A partire dal 2014, la Bce opera la vigilanza diretta su 126 “enti creditizi significativi”, che rappresentano quasi l’82% degli attivi bancari totali nell’Area dell’euro.
Parallelamente, il Meccanismo di risoluzione unico, autorità di risoluzione a livello europeo, si occupa di assicurare una risoluzione ordinata delle banche in fallimento sotto la supervisione europea ed è dotato di un Fondo unico di risoluzione che dispone di circa 55 miliardi di euro mutualizzabili tra gli Stati membri dell’Unione monetaria10.
Se il Fondo giungesse a compimento determinerebbe un ampliamento del mercato dei fondi interbancari. Un mercato che, per essere efficiente, dovrebbe avere un ordinamento stabile e una formazione ordinata dei prezzi; può coinvolgere la
103 Banca centrale e offrire elementi per valutare le condizioni di gestione dell’attività bancaria11.
Un pregio per tale Unione è proprio quello di giovarsi di mercati integrati di fondi interbancari, ma solo se pienamente concretata.
Manca all’appello il terzo pilastro: quest’aspetto si è rivelato tra i più controversi. Alcuni paesi non vogliono impegnarsi nel garantire depositi bancari. Pertanto, il progetto di Unione bancaria è, al momento, incompleto.
Già nel corso del 2011 i Paesi membri si sono resi conto dell’insufficienza delle misure adottate per raggiungere l’obiettivo della stabilità finanziaria.
Secondo il rapporto sulla stabilità finanziaria globale, essa è migliorata e si è ottimizzato lo stress per il sistema finanziario nell’Eurozona.
Guardando al settore bancario, la posizione di solvibilità aggregata alle banche dell’area euro è in costante miglioramento.
104 Come evidenziato precedentemente, la costruzione di un’Unione bancaria ha, tra le sue funzioni principali, il compito di rompere il circolo vizioso tra banche deboli e stati deboli; in secondo luogo, ripristinare la corretta trasmissione della politica monetaria; in terzo luogo incentivare un’adeguata sorveglianza. In sostanza, è un mezzo per cogliere in pieno i vantaggi dell’integrazione del mercato finanziario europeo.
Come si è in precedenza puntualizzato, la realizzazione dell’Unione bancaria nasce in vista del primario obiettivo di superare le divergenze normative e procedurali evidenziate dalla crisi attraverso l’esercizio di una vigilanza unica sugli intermediari creditizi. Infatti, le turbolenze finanziarie succedutesi a partire dall’anno 2007 hanno messo in evidenza la scarsa efficacia delle azioni interventistiche effettuate dalle autorità di vigilanza nazionali.
A ben considerare, tuttavia, ostacoli di diversa natura impediscono di assegnare alla costituzione dell’Unione bancaria europea una valenza che vada oltre il riconoscimento della stessa.
105 Nel passato, sul finire degli anni ottanta del ‘900, la presentazione del Rapporto Delors, prima, e l’attuazione della moneta unica, poi, identificarono il percorso per una rinnovata prospettiva di sviluppo dell’europeismo in campo economico, giuridico e istituzionale.12
Nel corso di questo lavoro, in più occasioni si è fatto riferimento alla presenza di ostacoli nel processo di integrazione europea che incidono negativamente sulla sua concreta realizzazione, causando inevitabili ritardi, se non addirittura un rinvio sine die nella costruzione di un’unione politica.
Volendo soffermare l’analisi sulle cause che sono di ostacolo all’integrazione europea, rileva la considerazione secondo cui l’elevato numero di stati partecipanti all’Unione europea non solo ha accentuato le difficoltà di coordinamento tra i medesimi, bensì ha favorito la formazione di gruppi di paesi dalla configurazione non identitaria. Fondamentale la necessità di normative non soltanto nel campo della vigilanza prudenziale, ma anche in campo fiscale, penale ed economico.
106 Da qui il cammino tutto in salita che caratterizza i percorsi dell’Unione; pertanto, quanto prima si avvieranno i lavori da parte delle Istituzioni europee su questi temi, tanto più l’Unione bancaria riuscirà a produrre frutti positivi.
Dall’1 gennaio 2015 tutte le Autorità di vigilanza dei 28 Stati membri dell’Unione hanno avuto a disposizione strumenti per prevenire situazioni di difficoltà degli intermediari e per gestire situazioni di crisi, salvaguardando la continuità dei servizi essenziali.
Si afferma un nuovo approccio alla prevenzione e gestione delle crisi. In questa prospettiva, i piani di recovery e di
resolution non sono esercizi burocratici o formali. Banca per
banca andranno individuati e attuati rapidamente gli opportuni interventi di prevenzione.
Ma ora che è nata l'Unione bancaria europea, occorre avere in Europa idee e determinazioni assai nitide. Pertanto, è opportuno fissare un obiettivo strategico da perseguire, per realizzare coerentemente in pieno l'Unione bancaria.
107 Questo obiettivo strategico non può che essere la realizzazione di un Testo unico bancario europeo (Tub)13 che superi le diverse normative nazionali tuttora esistenti, concretizzi una vera e completa normativa per il funzionamento delle banche europee sotto l'unica vigilanza della Banca centrale europea.
La bussola, quindi, deve essere decisamente puntata alla stesura del Tub, senza il quale l'Unione bancaria rimarrebbe incompleta. Questa strategia è indispensabile per evitare anche l'emergere di contraddizioni in un processo molto importante di ripresa della crescita dell'Europa dopo la mancata ratifica del Trattato costituzionale per l'Europa14 e dopo troppi anni di crisi
13 Il Tub (Decreto legislativo 385/1993) è una legge di princìpi e di attribuzione di poteri,
che stabilisce le norme fondamentali e definisce le competenze delle autorità creditizie. In particolare attribuisce il potere di emanare norme secondarie su aspetti di natura tecnica e di adottare interventi di carattere prudenziale.
14 Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. Adottato dalla Convenzione
europea il 13 giugno e il 10 luglio 2003. Trasmesso al Presidente del Consiglio europeo a Roma il 18 luglio 2003. La Convenzione 850/03 è stata incaricata di formulare delle proposte su tre temi: avvicinare i cittadini alle Istituzioni europee; strutturare la vita politica in un’Unione allargata, fare dell’Unione un punto di riferimento.
108 alla quale l'Unione bancaria deve contribuire a dare risposte efficaci e tempestive.
La redazione di un Testo unico bancario europeo sarebbe anche un’utile occasione per coordinare e semplificare la mole di norme primarie e secondarie che, in particolare nell'emergenza della crisi, si sono venute sommando fino a formare un quadro nel quale non è sempre agevole districarsi.
Lo sviluppo dell’Unione bancaria rappresenta un passaggio importante per una rinnovata spinta verso una maggiore integrazione europea. Certamente, al momento, siamo al di sotto di quello che potrebbe essere un disegno ottimale.
I benefici per i paesi periferici dell’Eurozona sono potenzialmente rilevanti, per quanto solo in parte potranno essere effettivamente realizzati unicamente in funzione dell’Unione bancaria. La ragione fondamentale è che, in misura non trascurabile, i benefici stessi dipendono da fattori non legati agli effetti attesi dall’Unione. Tra questi, l’attuazione dei passi decisivi nel risanamento della finanza pubblica; l’eliminazione dei divari di competitività nell’economia reale e la profonda ristrutturazione dei sistemi bancari verso modelli di business più
109 sostenibili. In questa prospettiva, l’Unione bancaria può solo fungere da condizione complementare, ma non può sostituirsi ai necessari interventi strutturali.
Nel complesso, l’Unione bancaria è riuscita ad abbassare i costi fiscali del bail out, ma con effetti collaterali di instabilità sistemica15.
2. Elementi di criticità
Il progetto di Unione bancaria e l’attività di riforma europea del settore finanziario sono obiettivi che possono essere raggiunti solo intraprendendo un percorso complesso e non privo di difficoltà. La mancanza di un debito pubblico comune è un ostacolo per il concretarsi dell’Unione bancaria europea.
Di grande rilievo sarebbe convertire parzialmente in
eurobond16 i debiti pubblici in circolazione nell’Eurozona. Si
15 Baglioni, The European Banking Union: a critical assessment, Milano, 2016.
16 Detti anche stability bond. Meccanismo di distribuzione dei debiti a livello europeo
attraverso la creazione del debito pubblico emesso dai Paesi facenti parte dell’Eurozona. In tal modo, viene garantita la solvibilità riducendone il rischio associato. Semprini, Che
110 tratterebbe di un passo in avanti, piccolo, ma utile nella costruzione dell’Unione. La Germania non approva tale soluzione, poiché la federazione degli stati europei dovrebbe riguardare tutta l’Unione europea e non solo l’Eurozona. Sempre la Germania ha obiettato sul terzo pilastro, ovvero la garanzia dei depositi, ormai definita la “terza gamba” dell’Unione bancaria. Lo stato tedesco è intenzionato a dilazionarla fino a quando non si sarà stabilizzata la situazione finanziaria dei paesi con debiti pubblici eccessivi17.
All’interno dello scenario appena delineato, il progetto di Unione bancaria rappresenta una valida risposta a queste esigenze. Tuttavia, all’interno del suo processo di realizzazione – in virtù della portata delle sfide che si propone di fronteggiare e della numerosità dei soggetti da coinvolgere – si aprono diversi scenari problematici.
Gli elementi di criticità scaturiscono soprattutto dal manifestarsi di volontà e vedute contrapposte degli Stati membri, relativamente a quelle che debbano essere le modalità
111 e le risorse – in termini politici ed economici – da impiegare allo scopo di raggiungere questo comune traguardo.
È indispensabile, inoltre, tener conto del fatto che la realizzazione della Banking Union impone sforzi di adeguamento e di collaborazione a diverse categorie di soggetti, che necessitano di validi strumenti per la composizione e la rappresentanza di interessi all’interno di un processo d’evoluzione verso un sistema istituzionale e procedurale integrato.
La questione della rappresentanza del settore finanziario costituisce uno degli aspetti critici con i quali l’operato dei governi nazionali e delle Istituzioni europee deve necessariamente misurarsi. Al contempo, al fine di effettuare un’analisi completa, è necessario focalizzarsi anche su quelle che sono le caratteristiche, gli obiettivi e le sfide che si pongono dinanzi ai sistemi associativi nazionali che forniscono servizi di rappresentanza all’interno del settore bancario, assicurativo e delle imprese finanziarie.
Per quanto riguarda i modelli bancari e di rappresentanza, due esempi di riferimento emblematici della coesistenza,
112 all’interno dell’Unione, di sistemi e tradizioni diverse sono quello tedesco e quello francese. Prendendo in considerazione il primo, esso è caratterizzato dalla presenza di una rete di imprese bancarie e finanziarie a forte vocazione locale che offrono un’ampia varietà di servizi secondo lo schema di organizzazione tipico della banca universale. In questa categoria rientrano le Landesbanken18, istituti bancari di diritto pubblico aventi carattere regionale. La quota maggioritaria di questi istituti, infatti, appartiene ai governi dei rispettivi Länder. Dalla numerosità degli intermediari afferenti a categorie differenti deriva un modello di rappresentanza che riflette la suddivisione in banche pubbliche, banche cooperative, casse di risparmio e banche commerciali private.
Le associazioni di rappresentanza delle diverse categorie di banche trovano un centro di unificazione all’interno del
German Banking Industry Committee19. Esso, nonostante abbia
18 Aziende di credito (tra le prime 100 in Eurolandia) partecipate dallo stato e gestite dalla
politica.
19 Fondato nel 1932 con il nome di Comitato centrale del credito. Nel 2011, adotta un
113 la funzione di rappresentare unitariamente il punto di vista degli istituti di credito tedeschi, non è una vera e propria istituzione20. Non prende parte al Comitato l’Associazione assicurativa tedesca, istituzione di rappresentanza per il settore. In Francia, invece, il fenomeno del localismo bancario è meno accentuato rispetto alla Germania, in cui si rileva un numero elevato di banche commerciali regionali e di banche cooperative21.
Difatti, alla presenza di istituti di credito strettamente legati alla dimensione territoriale e con un particolare legame con le esigenze di determinate comunità locali si sostituisce quella delle banche globali, dotate di una struttura di controllo fortemente verticalizzata ed operanti su tutto il territorio nazionale. Si tratta di gruppi bancari di grandi dimensioni, che offrono ai propri clienti un vasto range di servizi, svolgendo tipologie di attività differenti. La presenza di gruppi bancari di
dei cinque gruppi federali di interesse che rappresentano il settore finanziario in Germania.
20 Monti, Le sfide della rappresentanza per il settore finanziario. Alla ricerca di nuovi
paradigmi in Europa e in Italia, Roma, Luiss University Press, 2014.
21 Di Capua, Il sistema bancario tedesco-Verso un sistema bancario finanziario europeo,
114 grandi dimensioni sul territorio francese è testimoniata anche da quanto riportato dallo studio del Mbres22 relativo alle maggiori banche europee nel primo semestre del 2013.
Per quanto riguarda la Francia, infatti, il numero di gruppi creditizi considerati rilevanti ai fini dell’indagine è di quattro – BNP-Paribas, Crédit Agricol SA, Groupe BPCE e Société Générale – a fronte dei due tedeschi23.
Per quanto attiene ai soggetti che forniscono servizi di rappresentanza, la Fédération bancaire française (Fbf) è la realtà associativa più significativa in quanto raccoglie l’adesione di tutte le banche aventi sede sul territorio nazionale. La quasi totalità delle assicurazioni francesi è rappresentata dalla Fédération française des sociétés d’assurances (Ffsa).
Un ulteriore dato da rilevare è l’adesione della Federazione bancaria francese e della Federazione delle società di
22 Società per azioni posseduta interamente da Mediobanca che la costituì nel 1970 per
sviluppare in Italia gli studi economici e finanziari sulle imprese.
115 assicurazione al Medef24, la confederazione di rappresentanza delle imprese francesi.
Ciò conferisce alle imprese finanziarie nel settore assicurativo e bancario un notevole vantaggio in termini di rappresentatività a livello europeo, grazie alla creazione di una rete che collega fra loro centri di rappresentanza locale, Fbf, Ffsa, Medef e le principali organizzazioni di rappresentanza al livello europeo, quali la European Banking Federation, la
Insurance Europe e la Business Europe.
La via verso l’Unione bancaria comporta una rigorosa politica del bilancio e del debito pubblico, il che sarebbe un vantaggio per chi ha un senso del bene comune, ma uno svantaggio per chi ambisce alla popolarità nazionale.
Un ostacolo al compimento è, anche, l’asset quality25 delle banche. La circolazione di un debito europeo consentirebbe alle
24 È la più grande federazione dei datori di lavoro in Francia, fondata nel 1998. Ha
sostituito il Consiglio nazionale dei datori di lavoro francesi, fondato nel 1946.
25 Il suo nome anglosassone è asset quality review. Ha preso il via nel novembre 2013. Si
tratta di un controllo generale che punta a verificare la solidità delle maggiori banche europee, quando la Bce ha assunto il ruolo di supervisore unico del sistema bancario europeo. Borsaitaliana, 2014.
116 banche di ridurre le differenze nell’asset quality, vale a dire agevolare la politica monetaria e facilitare il mercato dei fondi interbancari (citato nel paragrafo sopra).
Non rende prossimo il traguardo dell’Unione bancaria la circostanza che la politica monetaria della Bce comprima i saggi di interesse, fino a rendere i rendimenti delle obbligazioni negativi; si aggiunge anche una politica monetaria che contrae la redditività delle banche e aumenta l’incertezza per il risparmio.
L’attribuzione delle competenze di vigilanza bancaria unificata alla Bce solleva vari problemi di coesistenza: a) con le Autorità nazionali dell’Eurozona, le quali continuano ad esercitare le verifiche di routine e altre attività per la preparazione delle decisioni della Bce; b) con le Autorità di supervisione dei paesi non aderenti all’unione economica monetaria, che possono sottoscrivere un accordo di collaborazione con la Bce; c) infine, con l’altra istituzione di supervisione bancaria, l’Abe, con sede a Londra, che rimane competente per redigere il Manuale unico delle regole o Codice
117 unico europeo (Single Rulebook)26 e per assicurare la coerenza delle prassi bancarie.
La Bce per esercitare la vigilanza è organizzata in due compartimenti, uno per i compiti di politica monetaria, l’altro per la supervisione. Dal momento del loro conferimento, la Bce può esercitare la vigilanza su qualsiasi banca, in particolare su quelle che hanno ricevuto aiuti pubblici (dall’1 luglio 2013 su quelle di vigilanza sistemica e dall’1 gennaio 2014 su tutte le banche dell’Eurozona).
Non deve stupire, dunque, che le obiezioni vengano soprattutto dalla Germania e dall’Olanda, decise a limitare l’accesso delle banche ai fondi del Meccanismo europeo di stabilità, sapendo che le perdite che potrebbero verificarsi su questo Meccanismo si riverserebbero sugli stati più solidi della
26 Insieme di norme che regolano l’attività bancaria europea, comune anche agli Stati
membri che non fanno parte della Zona euro. Tali norme stabiliscono i requisiti patrimoniali richiesti alle banche e le misure per la prevenzione e gestione delle crisi bancarie. I pilastri del Codice unico europeo sono: la Direttiva sui requisiti patrimoniali (Crd IV), il Regolamento sui requisiti patrimoniali (Crr) e la Direttiva modificata sul Sistema di garanzia dei depositi, la Direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche.
118 Zona euro. A questo proposito la Germania non vuole impegnarsi su un rischio non misurabile ex ante, dato che essa è il primo azionista della Bce e del Meccanismo europeo di stabilità.
Esiste, senza dubbio, un aspetto da migliorare: rimuovere l’incertezza sui requisiti patrimoniali delle banche. In altre parole, oggi è necessario rendere le regole certe, stabili, evitandone gli effetti periodici.
Purtroppo, il quadro normativo individua come elementi di maggiore rischio alcuni punti di debolezza strumentali delle nostre imprese come la dimensione, la sottocapitalizzazione, l’eccessivo indebitamento. Quindi occorre una riflessione comune tra imprese bancarie e non finanziarie sulla gestione di queste regole.
A tre anni dal varo della Direttiva sulle risoluzioni bancarie, entrata in vigore l’1 gennaio, i risultati attesi in termini di rafforzamento del sistema bancario sono assai deludenti.
Il progetto di Unione bancaria rischia di diventare l’ennesima delusione europea: promettente, ma realizzato male
119 e a metà. Il problema è che non è stato spezzato il legame tra rischio bancario e rischio sovrano.
Nonostante questo e i vari problemi che permangono, quali l’integrazione tra i paesi europei che necessita di regole in ambito finanziario, l’impossibilità di vigilare efficacemente sui mercati finanziari internazionali, la predisposizione di strumenti europei in contrasto alle crisi finanziarie, l’applicazione uniforme che può essere garantita da un’unica autorità di vigilanza, l’Unione bancaria è vista, comunque, come un importante passo per uscire dalla crisi.
Pertanto, l’unica soluzione è cambiare le regole: le banche devono riacquistare la fiducia dei consumatori, la vigilanza deve concentrarsi sulla prevenzione e serve una governance più forte27. Non si può, però, escludere in radice la possibilità che l’Unione abbia apportato (o possa apportare) qualche
27 Baglioni, The European Banking union: a critical assessment, Milano, Palgrave
120 avanzamento in termini di legittimità delle autorità di vigilanza e supervisione28.
3. I rapporti tra Autorità europee e Autorità nazionali
La crisi ha evidenziato la necessità di superare la frammentazione determinata dalle differenze tra i sistemi nazionali, creando un sistema di regolazione e vigilanza orientato ad un approccio macroprudenziale29. Si è avvertita, così, l'esigenza di coinvolgere Autorità europee e nazionali, in modo tale da assicurare una maggiore obiettività e indipendenza del controllo dalle situazioni specifiche di ogni Stato.
In base al Rapporto de Larosière30, è stato adottato un pacchetto di Regolamenti che ha impostato la vigilanza
28 Ibrido, L’Unione bancaria europea. Profili costituzionali, Torino, Giappichelli editore,
2017.
29 Pugliese, L’Unione bancaria europea tra esigenze di coerenza interna e risposte alle
sfide globali, in Diritto dell’Unione europea, fasc. 4, 2014, pag 831.
30 Cfr. Report of the High Level Group on Financial Supervision in the EU (de Laroisière
group), Brussels, 25 February 2009. Il Rapporto evidenziava la necessità di procedere in
tre fasi: nella prima fase era necessario rafforzare la cooperazione tra le Autorità di vigilanza nazionale, nella seconda fase bisognava creare un Sistema europeo di vigilanza finanziaria in modo da giungere nella fase finale ad un sistema di vigilanza impostato su
121 finanziaria su due pilastri: uno microprudenziale e l’altro macroprudenziale. Mentre il primo è fondato sul Comitato europeo del rischio sistemico (Cers)31, il secondo è articolato su due livelli: il primo livello consta di tre Autorità europee di vigilanza (Aev)32, l'Autorità bancaria europea, l'Autorità europea per le assicurazioni e l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati; il secondo livello è composto dalle Autorità di vigilanza nazionali. Spetta alle Aev il compito di assistere le Autorità nazionali ed interpretare in modo uniforme le norme comunitarie, sono indipendenti dalle Istituzioni europee, nonché dotate di personalità giuridica. Le Autorità europee si sono prontamente adoperate per avviare una riforma del sistema finanziario con l’obiettivo di renderlo
due Autorità europee, una responsabile per la vigilanza bancaria e assicurativa e l'altra responsabile dei problemi relativi al mercato finanziario.
31 Il Cers ha il compito di monitorare e valutare i potenziali rischi per la stabilità del
sistema.
32 Il fondamento normativo per l’istituzione delle Autorità europee di vigilanza è
122 maggiormente integrato, colmando le mancanze più evidenti (Direttiva, 2010/78/UE)33.
Sotto il profilo dei rapporti fra Autorità europee e Autorità nazionali si può rilevare che la vigilanza europea è a discrezione della Bce. La Bce dispone di poteri significativi, relativi all’autorizzazione, alla revoca dell’autorizzazione e alla valutazione prudenziale degli enti creditizi. Le Autorità nazionali sono coinvolte in queste procedure, ma con un ruolo sussidiario e strumentale e senza delega di poteri.
Come evidenziato nel capitolo precedente, il criterio di ripartizione delle competenze tra Bce e Autorità nazionali presenta elementi di criticità legati al fatto che, nell’ambito delle materie di competenza esclusiva delle Bce, alcune funzioni sono comunque attribuite alle Autorità nazionali tenute a collaborare con quest’ultima al fine di coadiuvarne l’attività.
33 La Direttiva comunitaria in tema di vigilanza finanziaria, non ha intaccato il ruolo e le
competenze delle Autorità di vigilanza nazionali, lasciando loro la funzione di vigilanza; ciò secondo un criterio che vede le Autorità europee inadatte a gestire la struttura dei rischi.
123 Coerentemente con il principio di attribuzione enunciato all’art. 5 del Trattato dell’Unione europea, le Autorità nazionali conservano anche tutti i poteri non trasferiti alla Bce (la quale potrà però chiedere loro di esercitarli “nella misura necessaria ad assolvere i compiti attribuitile”)34.
Le Autorità europee nascono da una proposta della Commissione europea del settembre 2009 volta a rafforzare i poteri dei già esistenti comitati di supervisione che insieme formano le Autorità europee di vigilanza. Nel settembre 2010 il Parlamento europeo ha votato la risoluzione, confermata nel novembre 2010 dall'Ecofin. Le Autorità europee35, insieme al Comitato europeo per il rischio sistemico (Cers) che le vede riunite con la Banca centrale europea, sono entrate in funzione
34 In particolare, alle Autorità nazionali resteranno poi le competenze in materia di
antiriciclaggio, trasparenza e tutela della clientela, sistema dei pagamenti, prestazione di servizi d’investimento da parte delle banche, vigilanza sulle banche extra UE, vigilanza macroprudenziale. In Quaderni di Ricerca Giuridica della Consulenza Legale, Dal Testo Unico Bancario all’Unione Bancaria: tecniche normative e allocazione dei poteri, n. 75, marzo 2014.
35 Autorità bancaria europea con sede a Londra, Autorità europea delle assicurazioni e
delle pensioni aziendali e professionali con sede a Francoforte, Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati con sede a Parigi.
124 il 1º gennaio 2011 e formano il nucleo del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (Sevif).
La creazione delle nuove Autorità, in assenza di apposite previsioni all’interno dei Trattati, ha subito posto il duplice problema della legittimazione politica e istituzionale e dei loro rapporti con gli altri organi dell’Ue36. Sotto il primo profilo, le Autorità devono ritenersi prive di potestà normativa in senso stretto, tanto che la loro funzione di elaborare specifiche misure deve essere contenuta entro i limiti predeterminati dalle Legge comunitaria. Il secondo aspetto riguarda, invece, il rapporto tra le Autorità europee con gli altri organi dell’Unione, e in particolare, con la Commissione.
In dettaglio, le Autorità europee possono adottare, in caso di violazione della normativa comunitaria, misure nei confronti delle Autorità nazionali, chiedere alle stesse di adottare provvedimenti necessari per fronteggiare i rischi per la stabilità finanziaria e, infine, in caso di controversie fra le Autorità nazionali, le Autorità di vigilanza europee potranno prestare
36 Della Cananea, Franchini, Macchia, I principi dell’amministrazione europea, Torino,
125 loro assistenza al fine del raggiungimento di un accordo e, qualora l’intervento porti ad un risultato negativo, assumere esse stesse le decisioni più opportune al fine di risolvere la controversia37.
Mentre le funzioni di vigilanza prudenziale vengono in buona parte trasferite alle Autorità europee, per gli Stati aderenti al Mvu; rimangono alle Autorità nazionali, per gli stati che rimarranno al di fuori del Mvu38. Certo è, che le Autorità nazionali sono diventate parte di un istituzione europea, il Mvu e ne sono anche soggetti esecutori.
Inoltre, alle Autorità nazionali, oltre all’incarico di assistere la Bce, viene affidato in via residuale il controllo sugli enti vigilati meno rilevanti. La Bce vigila direttamente sulle banche più “significative”, con la collaborazione delle Autorità nazionali competenti che vigilano su istituti di credito meno
37 Manocchio, Le Autorità europee di vigilanza: natura giuridica e poteri, in lab-ip.net,
14 aprile 2016.
38 La struttura della governance dell’Unione bancaria si complica poi ulteriormente, se si
considera l’ulteriore frazionamento di competenze determinato dalla nuova disciplina delle crisi bancarie, che ha costituito, però, un separato filone e rapporto di ricerca.
126 rilevanti. Dal momento in cui è stata istituita la vigilanza della Bce, i poteri delle Anc sono stati modificati.
Un istituto di credito è considerato “significativo” se soddisfa una qualsiasi delle condizioni indicate: il valore totale delle attività supera i 30 miliardi di euro o, a meno che il valore totale delle attività sia inferiore a 5 miliardi di euro, supera il 20% del PIL nazionale; è uno dei tre enti creditizi più si-gnificativi in uno Stato membro; riceve assistenza diretta dal Meccanismo europeo di stabilità39.
Nell’ambito del Mvu la Bce e le Autorità nazionali competenti (Anc)40 sono investite di poteri di vigilanza della medesima natura, non vi sarebbe, pertanto, ragione di assoggettare la Bce e le Anc a regole di responsabilità diverse. Come già anticipato sopra, nella nuova architettura, la vigilanza microprudenziale è svolta dalle tre Autorità di
39 Cinquegrana, Di Stefano, Primi passi della vigilanza unica bancaria, in Rivista
bancaria, n. 2/2015.
40 Tra le Autorità nazionali competenti rientrano quelle degli Stati membri dell’Ue, la cui
moneta è l’euro e quelle degli Stati membri che non hanno adottato l’euro, ma hanno deciso una cooperazione nell’ambito del Mvu. In Italia l’Anc è la Banca d’Italia.
127 vigilanza e dalle Autorità di vigilanza nazionali. La riforma non ha modificato la ripartizione delle competenze tra Aev e Anc: la funzione di vigilanza resta prerogativa delle autorità nazionali.
E’ anche prevista la possibilità di attribuire alle Autorità europee poteri di vigilanza diretti nei confronti di alcune istituzioni europee; si è fatto ricorso in concreto a tale possibilità assegnando all’Autorità europea di vigilanza sugli strumenti finanziari e sui mercati (“European Securities and Markets Authority” - ESMA) la supervisione sulle agenzie di rating nell’Unione europea. La nuova architettura, inoltre, non fa venir meno le responsabilità delle Autorità nazionali, che continuano a svolgere un ruolo rilevante: partecipano al processo decisionale dei nuovi organismi europei per la definizione di regole e prassi comuni41.
41 Torchia, L’Unione bancaria europea: un approccio continentale? in Giornale di diritto
