1 Deliberazione n. 16/2022/PAR
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA PUGLIA
La Sezione, composta dai magistrati:
Enrico Torri Presidente
Carlo Picuno Consigliere
Giovanni Natali Referendario Nunzio Mario Tritto Referendario
Daniela Piacente Referendario, relatore Antonio Marsico Referendario
Lucia Minervini Referendario Giovanna Olivadese Referendario ha adottato la seguente
DELIBERAZIONE
vista la richiesta di parere avanzata dalla Provincia di Barletta Andria Trani (BT) con nota prot. n. 24798 del 18.11.2021, assunta in pari data al protocollo della Sezione n. 7195;
udito il relatore dott.ssa Daniela Piacente nella camera di consiglio del 12 gennaio 2022 convocata con ordinanza n. 1/2022 e svoltasi in video conferenza mediante collegamenti da remoto per il perdurare dell’emergenza sanitaria, ai sensi
2 dell’art. 85 del d.l. n. 18/2020 s.m.i. e del decreto del Presidente della Corte dei conti
n. 341 del 31.12.2021.
Premesso in
FATTO
Con la nota citata è stata formulata una richiesta di parere ex art. 7, comma 8 della l. 5.6.2003, n. 131 in materia di incentivi tecnici di cui all’art. 113, d.lgs. 50/2016.
In particolare, la Provincia, dopo aver richiamato brevemente la normativa di riferimento, chiede di conoscere:
1) «la corretta interpretazione da attribuire alle voci rientranti nella nozione di
“trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile” da prendere a riferimento ai fini della loro corretta individuazione per la successiva erogazione degli incentivi»;
2) «il criterio temporale di riferimento per il calcolo del limite del 50% del trattamento economico lordo annuo, ossia se debba prendersi a riferimento il principio di competenza o di cassa ai fini della corretta erogazione degli incentivi»;
3) «nel caso in cui l’Amministrazione provinciale abbia ritardato l’adozione, in esecuzione della disciplina normativa di riferimento, d.lgs. vigente ratione temporis (d.lgs. 163/2006; l. 114/2014, d.lgs. n. 50/2016), del regolamento necessario a consentire la distribuzione degli incentivi per la progettazione realizzata sotto la vigenza di quella normativa medesima, possa adottare, ex post, un regolamento con efficacia retroattiva, al fine di ripartire gli incentivi accantonati in bilancio e maturati dal dipendente».
Considerato in
DIRITTO
3 Preliminarmente questa Sezione è chiamata a verificare l’ammissibilità
dell’avanzata richiesta di parere, sotto il duplice profilo soggettivo (legittimazione dell’organo richiedente) e oggettivo (attinenza del quesito alla materia di contabilità pubblica, generalità ed astrattezza del quesito proposto, assenza di interferenze con le funzioni requirenti o giurisdizionale della Corte, ovvero di altra magistratura).
1. Ammissibilità soggettiva.
Sotto il profilo soggettivo la richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, in quanto proveniente dal Presidente della Provincia di Barletta Andria Trani, quale organo di vertice, legittimato istituzionalmente a richiederlo.
La circostanza che la relativa istanza sia stata trasmessa direttamente dall’Ente e non già per il tramite del CAL (organo istituito in attuazione dell’art. 123 della Costituzione, dalla l. r. 26 ottobre 2006, n. 29, con funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle sezioni regionali di controllo, giusta previsione di cui all’art.
7, co. 8, l. 131/2003), non ne inficia la legittimità, atteso che la mancata istituzione di tale organo nelle regioni, così come il suo mancato funzionamento (è il caso della Regione Puglia, in cui l’organo sebbene istituito, non risulta ancora operante) non preclude la possibilità di attivare la funzione consultiva assegnata alla Sezione regionale, dovendo in tal caso ritenersi legittimati ad avanzare la relativa istanza, i soli organi rappresentativi dell’ente locale (cfr. Sezione delle autonomie, atto di indirizzo 27/04/2004).
2. Ammissibilità oggettiva.
2.1. Per quanto concerne l’ambito oggettivo, ai fini dell’ammissibilità della richiesta, è necessario che il quesito posto dall’Ente abbia un’attinenza con la materia della contabilità pubblica; che sia formulato in termini generali ed astratti e che non determini un rischio di interferenze con l’esercizio delle altre funzioni intes tate alla
4 Corte (giurisdizionale e requirente), ovvero con giudizi pendenti presso altri organi
giurisdizionali (penale, civile o amministrativo).
2.2. Il significato e la portata dell'espressione "materia di contabilità pubblica"
sono stati oggetto di specifici interventi - in chiave ermeneutica – da parte della Sezione delle autonomie della Corte dei conti, nonché delle Sezioni riunite di controllo che, a più riprese, hanno avuto modo di precisare come, alle Sezioni regionali di controllo, non sia stata assegnata una funzione di consulenza di portata generale, tale da comprendere qualsiasi attività degli enti che abbia riflessi di natura finanziaria (cfr., tra le altre, la deliberazione della Sezione delle autonomie del 27 aprile 2004 così come integrata e modificata dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009 n. 9; la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
5/2006; la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 54 del 2010;
deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 27/2011; la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 3/2014; la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 24/2019; la deliberazione della Sezione delle autonomie n. 11/2020).
È stato, in particolare, evidenziato che la nozione di contabilità pubblica può essere ampliata fino a ricomprendere materie diverse da quella della contabilità pubblica in senso stretto, ma ciò «limitatamente» a questioni che investono l’interpretazione di limiti e divieti «strumentali al raggiungimento degli specifici obiettivi di contenimento della spesa» e, dunque, nella circoscritta ipotesi in cui vengano in rilievo problematiche ermeneutiche afferenti, in via immediata e diretta, ai limiti e/o divieti posti dal legislatore a tutela degli equilibri di bilancio e delle esigenze di coordinamento della finanza pubblica (in tal senso, Sezione delle autonomie, deliberazione n. 17/SEZAUT/2020/QMIG).
Costituisce, altresì, ius receptum, il principio secondo il quale la richiesta di parere, pur originando da un’esigenza gestionale dell’ente, deve rimanere circoscritta
5 al piano generale ed astratto dell’interpretazione di una disposizione dal significato
controverso, attinente alla materia contabile, essendo viceversa preclusa l’indagine su casi o atti gestionali specifici e puntuali, pregressi o futuri che determinerebbero
“l’inaccettabile risultato di immettere la Corte nei processi decisionali dell’ente territoriale ” (cfr. SS.RR. in sede di controllo, delibera n. 54/2010).
3. Alla luce delle sopra esposte considerazioni, la richiesta di parere avanzata dalla Provincia di Barletta Andria Trani appare parzialmente ammissibile, sotto il profilo oggettivo, nei termini e nei limiti di seguito specificati.
3.1. Con i primi due quesiti, che possono essere esaminati congiuntamente, la Provincia sollecita l’intervento della Corte rispetto all’interpretazione di un puntuale disposto normativo, vale a dire l’art. 113, comma 3, d.lgs. 50/2016, nella parte in cui prevede che «[...] Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo [...]».
L’Ente chiede, nello specifico, di conoscere quale siano le «le voci rientranti nella nozione di “trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile” da prendere a riferimento ai fini della loro corretta individuazione per la successiva erogazione degli incentivi», nonché «il criterio temporale di riferimento per il calcolo del limite del 50% del trattamento economico lordo annuo, ossia se debba prendersi a riferimento il principio di competenza o di cassa ai fini della corretta erogazione degli incentivi».
Ritiene il Collegio, dando continuità all’orientamento espresso sul punto dalla giurisprudenza contabile, che la nozione di “trattamento economico complessivo annuo lordo“ non può che fare riferimento al regime retributivo del dipendente pubblico privatizzato stabilito dall’art. 45, comma 1, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, corrispondente alla sommatoria del trattamento economico fondamentale con «il trattamento accessorio di qualunque natura, fissa e variabile, dello stesso anno in cui la
6 prestazione viene resa» (cfr. Sez. reg. di controllo per la Puglia, deliberazione n.
33/2014; Sez. reg. di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 280/2021).
È stato, altresì, chiarito che ai fini dell’individuazione del tetto di spesa, cui parametrare l’ammontare degli incentivi «Non rileva, [...] la fase del pagamento (c.d.
criterio di cassa), ma quella della maturazione del diritto all’emolumento che avviene con l’esecuzione della prestazione» (cfr. Sez. reg. di controllo per la Puglia, deliberazione n. 33/2014; in senso conforme, Sezione delle autonomie n. 15/2015/QMIG; Sez. reg.
di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 280/2021).
Pertanto, alla luce dell’orientamento espresso dalla prevalente giurisprudenza contabile, da cui questo Collegio ritiene di non doversi discostare, deve affermarsi che il diritto all’incentivo maturi nell’anno in cui l’attività viene svolta ed è in quell'anno che va verificato il rispetto del limite del 50% del trattamento annuo lordo, anche se l'incentivo viene erogato nell'anno successivo, ciò in quanto il limite del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo va calcolato, come detto, tenendo conto del principio di competenza e non di quello di cassa.
In merito, infine, all’individuazione delle «singole voci» costituenti il trattamento economico accessorio (nella misura fissa e variabile), il Collegio ritiene la richiesta di parere, sotto questo profilo, inammissibile oggettivamente per le ragioni che seguono.
L’art. 45, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 prevede espressamente che: «Il trattamento economico fondamentale ed accessorio, fatto salvo quanto previsto all’articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all'articolo 47-bis, comma 1, è definito dai contratti collettivi», con ciò fissando il criterio generale della competenza esclusiva della contrattazione collettiva in materia di trattamento economico (riformando la precedente disciplina contenuta nella legge quadro sul pubblico impiego - legge 29 marzo 1983, n. 93 - che sebbene avesse demandato alla contrattazione collettiva la determinazione della
7 retribuzione del pubblico dipendente e affidato le competenze in materia ai diversi
livelli contrattuali, era rimasta pressoché inattuata).
L’art. 57 del lgs. n. 150/2009, che ha inserito nell’art. 45, comma 1, del d.lgs. n.
165/2001 l’inciso «fatto salvo quanto previsto all’articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e all'articolo 47-bis, comma 1», non ha modificato il senso della disposizione, in quanto la materia del trattamento economico, come nel testo previgente, continua ad essere di competenza della contrattazione collettiva (il nuovo inciso si limita a porre dei vincoli ulteriori alla contrattazione senza, però, far venir meno la competenza dell’autonomia collettiva nella materia).
Ciò posto, ritiene il Collegio che la risposta allo specifico quesito posto dall’Ente locale istante involga la disamina di disposizioni del contratto collettivo (relative al trattamento economico del pubblico dipendente e, in modo precipuo, alle singole voci convogliabili nello stesso trattamento), la cui interpretazione esorbita dall’ambito di competenza dell’adita Sezione regionale.
Invero, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza contabile, l’interpretazione delle disposizioni del contratto collettivo è rimessa in via esclusiva all’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN), quale organo istituzionalmente deputato, ai sensi dell’articolo 46 d.lgs. n.
165/2001, a fornire l’interpretazione delle clausole dei contratti collettivi ai fini di una loro uniforme applicazione (ex multis, Sezione delle Autonomie n. 5/2006 del 17 febbraio 2006; Sezioni riunite in sede di controllo, delibera n. 50/2010; Sezione regionale di controllo per il Veneto, delibera n. 161/2013; Sez. reg. di controllo Lombardia n. 123/2016).
3.2. Con il terzo e ultimo quesito, la Provincia chiede di conoscere se «nel caso in cui l’Amministrazione provinciale abbia ritardato l’adozione, in esecuzione della disciplina normativa di riferimento, d.lgs. vigente ratione temporis (d.lgs. 163/2006; l.
8 114/2014, d.lgs. n. 50/2016), del regolamento necessario a consentire la distribuzione degli
incentivi per la progettazione realizzata sotto la vigenza di quella normativa medesima, possa adottare, ex post, un regolamento con efficacia retroattiva, al fine di ripartire gli incentivi accantonati in bilancio e maturati dal dipendente».
Sul punto valga richiamare la recente pronuncia della Sezione delle autonomie (deliberazione n. 16/SEZAUT/2021/QMIG) che, in merito alla specifica questione dell’adottabilità ex post, da parte dell’amministrazione, di un regolamento con efficacia retroattiva, ha affermato il seguente principio di diritto: «ove una amministrazione locale abbia omesso di adottare, in esecuzione della disciplina normativa di riferimento vigente ratione temporis (legge n. 109/1994; d.lgs. n. 163/2006; d.lgs. n.
50/2016), il regolamento funzionale alla distribuzione degli incentivi per la progettazione realizzata sotto la vigenza di quella normativa medesima, detto regolamento potrà essere adottato ex post, nel rispetto dei limiti e parametri che la norma del tempo imponeva, a condizione che le somme relative agli incentivi alla progettazione siano state accantonate ed afferiscano a lavori banditi in vigenza della suddetta normativa del tempo. Trova in tali ipotesi applicazione, in virtù del principio di elaborazione giurisprudenziale, tempus regit actionem, la normativa vigente al momento in cui prende avvio il procedimento amministrativo, con conseguente inapplicabilità’ dello ius superveniens. Una cristallizzazione normativa del suddetto principio si riscontra nell’ art. 216, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 50/2016, che legittima una lettura dei precedenti artt. 92 e 93 del d.lgs n.
163/2006 nel senso della loro ultrattività, a conforto della necessità, in specifiche e ben delimitate fattispecie, di un temperamento degli effetti che andrebbero a scaturire da una rigorosa applicazione del principio tempus regit actum».
Alla luce del principio di diritto innanzi espresso, al terzo quesito avanzato dalla Provincia, può essere data risposta nel senso che, nel caso di attività incentivanti svolte sotto la vigenza di una disciplina normativa ormai non più
9 attuale, che richiedeva l’adozione di uno specifico regolamento mai adottato dall’Amministrazione locale, è possibile adottare un regolamento ex post (quello previsto dalla normativa all’epoca vigente), a condizione che le somme riferite agli incentivi medesimi siano state accantonate in bilancio e afferiscano a lavori banditi in vigenza della normativa al tempo esistente.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per la Puglia dichiara parzialmente inammissibile, sotto il profilo oggettivo, il primo quesito per le ragioni esposte al punto sub 3.1.; in ordine al secondo e terzo quesito, rende il parere nei sensi di cui in motivazione (punto 3.1.e 3.2.).
La presente deliberazione sarà trasmessa, a cura della Segreteria, all’Amministrazione interessata.
Così deliberato nella camera di consiglio del 12 gennaio 2022.
Il magistrato relatore Il Presidente F.to dott.ssa Daniela Piacente F.to dott. Enrico Torri
Depositata in Segreteria il 12 gennaio 2022 Il Direttore della Segreteria
F.to Salvatore Sabato
