delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce, art. 57.

(1)

* * *

Sezione centrale controllo legittimità 5 – Sezione centrale controllo legittimità; delibera-

zione 13 settembre 2017; Pres. Dainelli, Rel. Be- nedetti; Ministero della salute.

Contratti pubblici – Contratto di servizi – Ripeti- zione di servizi analoghi – Affidamento diret- to – Ammissibilità – Condizioni.

D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in at-

tuazione delle direttive 2004/17/Ce e 2004/18/Ce, art. 57.

Contratti pubblici – Contratto di servizi – Ripe- tizione di servizi analoghi – Affidamento di- retto – Stipula oltre il termine triennale dalla stipula del contratto-base – Non conformità a legge.

D.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, art. 57.

Nell’affidamento diretto per “ripetizione di ser- vizi analoghi”, questi debbono avere con i preceden- ti servizi un rapporto di analogia, cioè di similitu- dine, e non di identità, atteso che il nuovo rapporto contrattuale non può concretizzare un prolungamen- to del precedente sotto diversa forma, verificando- si, altrimenti, il mero rinnovo del contratto, vietato dall’ordinamento (in motivazione, si precisa, altresì, che il termine triennale dalla stipula del contratto di base per ricorrere all’affidamento diretto va indivi- duato nel momento della stipula del nuovo contratto, con la conseguenza che, ove quest’ultima sia avve- nuta, come nella specie, oltre il termine previsto, l’amministrazione deve far ricorso all’affidamento dei nuovi servizi seguendo le regole della procedura ordinaria). (1)

Non è conforme a legge il provvedimento con il quale si ricorre all’affidamento diretto per ripe- tizione di servizi analoghi (istituto che consente, a determinate condizioni, alla stazione appaltante di

(1-2) I. - L’intera disciplina dei contratti pubblici è oggi governata dal principio europeo della concorrenza, con il definitivo superamento del modello nazionale, che riconduceva la materia nell’alveo della contabilità di Stato. Quest’ultima aveva il fine di garantire la corretta gestione delle risorse pub- bliche, con la conseguenza che la par condicio tra i concorrenti nell’ambito delle procedure di affidamento veniva garantita solo in via indiretta.

Il legislatore europeo, già a partire dagli anni Settanta, ha inteso assicurare che l’operatore economico, indipendente- mente dal paese di residenza, potesse contrattare con un’amministrazione appartenente a qualsiasi altro Stato membro. Da queste esigenze è stato fatto discendere l’obbligo di osservare il “principio di parità di trattamento degli offerenti […] non- ché l’obbligo di trasparenza al fine di garantire il rispetto del divieto di discriminazione in base alla nazionalità” (Corte giust. 27 novembre 2001, cause riunite C-285/99 e C-286/99):

v., di recente, S. Fantini, H. Simonetti, Le basi del diritto dei contratti pubblici, Milano, Giuffrè, 2017, 17 ss.; M. Clarich, Contratti pubblici e concorrenza, in <www.astrid-online.it>, n. 19/2015.

II. - La ripetizione di servizi analoghi, che costituisce specifico motivo di affidamento diretto dell’appalto (non suscettibile di estensione analogica), si traduce in una nuova aggiudicazione, alla stregua di un progetto di base. Trattasi, pertanto, di un nuovo e diverso vincolo contrattuale, con un diverso oggetto

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procedere – in deroga alle regole ordinarie – all’af- fidamento diretto, allo stesso appaltatore già operan- te presso di sé, di una nuova fornitura di servizi che siano in rapporto di analogia con i precedenti) sen- za il preventivo confronto competitivo, ove il nuovo contratto sia stato stipulato oltre il termine triennale dalla conclusione del contratto-base, atteso che il ri- spetto di tale termine è condizione di legittimità del nuovo contratto, al pari delle altre stabilite dall’art.

57, c. 5, lett. b), d.lgs. n. 163/2006 (nella specie, si trattava di un contratto avente ad oggetto la presta- zione dei servizi professionali e management per la realizzazione del Nuovo sistema informativo sanita- rio-Nsis). (2)

Fatto – In data 26 giugno 2017 è pervenuto al competente ufficio, per il prescritto controllo preventivo di legittimità, il decreto del 7 giugno 2017 di approvazione del contratto sottoscritto in data 26 maggio 2017 tra il Ministero della salute-Direzione generale della digitalizzazione, del sistema informativo sanitario e della statistica e il raggruppamento temporaneo di imprese (rti) tra Kpmg Advisory s.p.a.

(mandataria) e PricewaterhouseCoopers Advisory s.p.a., Sinergetica s.r.l., Nolan, Norton Italia s.r.l.

(mandanti), per la ripetizione dei servizi analoghi, ai sensi dell’art. 57, c. 5, lett. b), d.lgs. n. 163/2006, avente ad oggetto la prestazione dei servizi profes- sionali e management per la realizzazione del Nuovo sistema informativo sanitario (Nsis) per l’importo di 3.980.052,67 euro (Iva inclusa).

rispetto al contratto di appalto originario. Al contrario, il rinnovo si sostanzia nella riedizione del rapporto pregresso.

Sulla non sovrapponibilità degli istituti del rinnovo del contratto e della ripetizione di servizi analoghi, v. Corte conti, Sez. centr. contr. legittimità, 7 giugno 2017, n. 3, in questa Rivista, 2017, fasc. 3-4, 29, con nota di richiami, secondo cui la circostanza che l’operatore al quale affidare i nuovi servizi sia lo stesso già affidatario dei precedenti non può costituire un valido motivo presupposto, ma semmai una possibile conseguenza, considerato che la giurisprudenza in materia ha da tempo affermato che la convenienza pratica di avere l’operatore già in sede non concretizza una valida ragione giuridica per l’affidamento diretto, obliterando il necessario confronto competitivo, che resta pur sempre la regola di base per l’affidamento di ogni prestazione.

III. - La deliberazione in epigrafe chiarisce (massima 1) che, relativamente al termine triennale dalla stipula del contrat- to di base, il termine finale va individuato nel momento della stipula del nuovo contratto. L’amministrazione, pertanto, una volta scaduto il termine, non potrà più giovarsi della disposizione derogatoria, potendo fare ricorso all’affidamento dei nuovi

L’ufficio di controllo con rilievo istruttorio in data 26 luglio 2017 ha formulato osservazioni con riferimento ai seguenti profili.

Sono state espresse perplessità relativamente al ricorso, nel caso di specie, alle disposizioni di cui all’art. 57, c. 5, lett. b), d.lgs. n. 163/2006, os- servando che risultavano decorsi i tre anni, previsti dalla citata disposizione, dalla stipula del precedente contratto; è stato inoltre richiesto di preci- sare meglio: la natura delle prestazioni oggetto del provvedimento all’esame e il rapporto di analogia con i servizi acquisiti con il contratto iniziale; la conformità dei servizi in parola al progetto a base della gara a suo tempo bandita; se l’importo complessivo stimato per i servizi successivi sia stato distintamente considerato da parte della stazione appaltante ai fini della determinazione del valore globale dell’appalto in sede di indizione della gara;

gli elementi che consentono di differenziare e di qualificare dette prestazioni in termini di servizi analoghi; se, infine, l’amministrazione avesse in corso attività diretta ad apprestare una gara per il rinnovo dei servizi occorrenti.

In risposta al rilievo, il ministero ha giustificato il ricorso a tale disposizione, precisando che la de- termina a contrarre è stata sottoscritta il 17 maggio 2017 ed è stata portata a conoscenza dell’aggiudi- catario in data 18 maggio, costituendosi così la vo- lontà dell’amministrazione di procedere, e l’obbligo dell’appaltatore di addivenire, alla stipula; rispetto al

servizi solo attraverso le regole ordinarie (nello stesso senso, v., citata in motivazione, Corte conti, Sez. centr. contr. legittimità, 23 aprile 2012, n. 9, ivi, 2012, fasc. 1-2, 83).

IV. - Con specifico riferimento alla massima (2), circa la rigorosa interpretazione dell’art. 57, c. 5, lett. b), d.lgs. n.

163/2006, v. Cons. Stato, Sez. IV, 31 ottobre 2006, n. 6462, in Rep. Foro it., 2007, voce Contratti pubblici (lavori, servizi e forniture) e obbligazioni della pubblica amministrazione, n.

1318, la quale precisa che all’eliminazione della possibilità di provvedere al rinnovo dei contratti di appalto scaduti, disposta con l’art. 23 l. n. 62/2005, deve assegnarsi una valenza generale e una portata preclusiva di opzioni ermeneutiche e applicative di altre disposizioni dell’ordinamento che si risolvono, di fatto, nell’elusione del divieto di rinnovazione dei contratti pubblici.

Solo rispettando il canone interpretativo appena indicato, infatti, si assicura l’effettiva conformazione dell’ordinamento interno a quello europeo, mentre, accedendo a letture sistematiche che riducano la portata precettiva del divieto di rinnovazione dei contratti pubblici scaduti e che introducano indebite eccezioni, si finisce per vanificare la palese intenzione del legislatore di adeguare la disciplina nazionale in materia a quella europea e, quindi, per conservare profili di conflitto con quest’ultima del regime giuridico del rinnovo dei contratti di appalto delle pubbliche amministrazioni.

(3)

precedente rapporto contrattuale, il contratto per la ripetizione dei servizi analoghi si riferisce solamente a quelli nell’ambito Nsis, dei quali è stato evidenzia- to il rapporto di analogia con i servizi acquisiti con il contratto iniziale; l’importo complessivo stimato dei servizi successivi è stato computato per la determinazione del valore globale del contratto ai fini della soglia comunitaria; il medesimo ha, infine, precisato i contenuti della complementarietà di cui al contratto su cui si era espressa la Sezione centrale controllo legittimità con delib. n. 3/2017.

Conclusivamente, l’amministrazione ha reso noto che si è inteso provvedere alla operazione estensiva alla luce della esigenza di assicurare la continuità dei servizi offerti, tenuto conto che attualmente sono in via di svolgimento le fasi preparatorie alla indizione di una gara europea sotto l’egida della Consip, incaricata di assolvere alla funzione di stazione appaltante.

I chiarimenti forniti dall’amministrazione non sono stati ritenuti idonei a superare le perplessità evidenziate con il foglio di rilievo.

Nell’odierna adunanza i rappresentanti del Mi- nistero della salute hanno illustrato ulteriori considerazioni, anticipate in una memoria depositata in data 22 agosto 2017, e il rappresentante dell’ufficio centrale di bilancio presso il predetto ministero ha comunicato che il provvedimento in esame ha supe- rato il controllo preventivo di regolarità contabile, di cui all’art. 6 d.lgs. n. 123/2011.

Considerato in diritto – La sezione è chiamata a pronunciarsi sulla conformità a legge del decreto approvativo del contratto stipulato, ai sensi dell’art.

57, c. 5, lett. b), d.lgs. n. 163/2006, per la ripetizione dei servizi analoghi avente ad oggetto la prestazione dei servizi professionali e management per la realiz- zazione del Nsis per l’importo di 3.980.052,67 euro (Iva inclusa).

Giova innanzi tutto ricordare, come già osservato da questa sezione in precedente occasione, che il sistema contrattualistico pubblico in materia di acquisizione di beni e servizi è caratterizzato dal rispetto dei principi, di derivazione comunitaria, della trasparenza, della concorrenza e della parità di parteci- pazione (cfr. delib. n. 3/2017, cit.). In particolare, il ricorso ad affidamenti diretti senza il preventivo confronto competitivo va, quindi, consentito nei limitati casi espressamente previsti dalla legge, le cui disposizioni – in quanto derogatorie di principi generali, comunitari e nazionali – sono di stretta interpretazione e la loro applicazione va, pertanto, puntualmente verificata.

Il ministero ha ritenuto, nel caso di specie, di po- ter ricorrere alla norma derogatoria sulla base delle considerazioni riassunte nella parte in fatto.

Il collegio, valutate le argomentazioni esposte dall’amministrazione, ritiene che non ricorrono i presupposti che legittimano il ricorso alla procedura derogatoria prevista dal richiamato art. 57, c. 5, lett.

b), d.lgs. n. 163/2006.

Nella contrattualistica pubblica la ripetizione è l’istituto che consente, a determinate condizioni, alla stazione appaltante di procedere – in deroga alle regole ordinarie – all’affidamento diretto, allo stesso appaltatore già operante presso di sé, di una nuova fornitura di servizi, che siano in rapporto di analogia con i precedenti, cioè simili a quelli già forniti, ma non identici, non potendo concretizzare né una proroga del precedente contratto, né un suo prolun- gamento e neppure un rinnovo, ipotesi diversamente disciplinate ovvero non consentite dall’ordinamento.

In particolare, secondo quanto condivisibilmente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, deve ritenersi che il divieto di rinnovo del contratto abbia

“una valenza generale e una portata preclusiva di opzioni ermeneutiche e applicative di altre disposizioni dell’ordinamento che si risolvono, di fatto, nell’elusione del divieto di rinnovazione dei contratti pubblici. Solo rispettando il canone interpretativo appena indicato, infatti, si assicura l’effettiva conformazione dell’ordinamento interno a quello comunitario (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6462/2006).

Ne consegue l’esigenza che ogni disposizione derogatoria dei principi generali, come quelle recate dall’art. 57 d.lgs. n. 163/2006 (già oggetto di valuta- zione nel richiamato precedente di questa sezione), vada quindi interpretata in senso rigoroso, come richiesto da ogni eccezione alle regole ordinarie, e sia subordinata alla ricorrenza di stringenti presupposti che devono tutti ricorrere cumulativamente per legit- timare la procedura seguita (cfr. Tar Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, n. 1287/2015).

Per quanto riguarda la qualificazione dei nuovi servizi, gli stessi devono avere con i precedenti un rapporto di analogia, cioè di similitudine, non potendo essere identici, né medesimi (come invece affermato dalla stessa amministrazione nella risposta al rilievo istruttorio), proprio perché il nuovo rapporto contrattuale non può concretizzare un prolungamen- to del precedente sotto diversa forma.

In altri termini, l’oggetto contrattuale deve avere caratteristiche non identiche a quelle del contratto originario, perché altrimenti si ricadrebbe nell’ipotesi non consentita (Cons. Stato, Sez. I, n. 955/2009);

(4)

pertanto, il rinnovo del contratto, vietato dall’ordinamento, e la ripetizione di servizi analoghi, ammessa a determinate condizioni, sono istituti diversi e non sovrapponibili (Cons. Stato, Sez. V, n. 2882/2009), tanto più in una situazione come quella attuale, ove si consideri che – come è stato già in precedenza ri- levato (cfr. delib. n. 3/2017, cit.) – l’oggetto del contratto principale era connotato da notevole ampiezza e che la conformità dei nuovi servizi ad un progetto di base previsto nell’originario contratto non è stata chiarita in maniera sufficiente.

Altro requisito da rispettare concerne il termine triennale dalla stipula del contratto di base per ricorrere alla procedura. Il legislatore ha individuato solo il momento iniziale del previsto triennio (nella stipula del contratto originario), mentre è rimasto silente sul momento finale del periodo. Spetta, pertanto, all’interprete individuare tale termine ai fini del controllo del rispetto anche di questa parte della disposizione.

L’amministrazione ha ritenuto di aver rispettato la condizione con la comunicazione inviata al rti in data 18 maggio 2017 – quindi entro il triennio dalla stipula del contratto originario avvenuta il 22 maggio 2014 – e dallo stesso rti riscontrata affermativa- mente in pari data, essendosi così realizzato – a suo dire – l’incontro di volontà che concretizza l’obbli- gazione contrattuale, ritenendo ininfluente la circostanza che la relativa procedura si sia conclusa oltre il termine triennale, con la stipula del nuovo contrat- to avvenuta il 26 maggio 2017.

L’assunto non è condivisibile, perché allo scambio epistolare non può essere riconosciuto il valore attri- buitogli dall’amministrazione, in quanto per tipologia, contenuto e rilevanza dell’importo finanziario il nuovo contratto non rientra nelle ipotesi di conclusione secondo l’uso commerciale, né si riferisce ad un ordine concernente una convenzione di riferimento.

Nell’impossibilità di procedere al rinnovo o alla proroga del contratto originario, la ripetizione di servizi analoghi va ritenuta una nuova aggiudicazione, ancorché funzionalmente collegata alla precedente, e richiede, pertanto, l’osservanza degli stessi adempimenti previsti per la procedura ordinaria, con le varianti eccezionalmente consentite dalla possibilità derogatoria.

Del resto, la stessa amministrazione ha dato di- mostrazione, nella comunicazione inviata al rti, di essere ben consapevole che la procedura avrebbe dovuto avere seguiti significativi e rilevanti ai fini della sua conclusione (acquisizione di tutta la documenta- zione necessaria, stipula del nuovo contratto, impe-

gno alla sua esecuzione immediato per il fornitore e differito per l’amministrazione, essendo subordinato all’esito positivo dei controlli previsti).

Il momento finale del triennio va, quindi, ragio- nevolmente individuato nell’analogo momento della stipula del nuovo contratto, come già affermato in precedenza da questa sezione (cfr. delib. n. 9/2012);

poiché quest’ultima è avvenuta oltre il termine previsto, l’amministrazione non poteva avvalersi della disposizione derogatoria e avrebbe dovuto, invece, far ricorso all’affidamento dei nuovi servizi seguendo le regole della procedura ordinaria.

La contraria obiezione formulata dall’amministrazione, secondo la quale una simile interpretazione comporta una limitazione del suo campo applicativo solo a determinate situazioni, non sminuisce la sua validità, dovendo ancora una volta ricordare che le eccezioni – proprio perché tali – non hanno pos- sibilità applicative generalizzate, ma disciplinano in modo diverso dalle regole ordinarie solo le situazioni previste dal legislatore.

La circostanza che l’operatore al quale affidare i nuovi servizi sia lo stesso già affidatario dei precedenti non può costituire un valido motivo presupposto, ma semmai una possibile conseguenza, considerato che la giurisprudenza in materia ha da tempo affermato che la convenienza pratica di avere l’operatore già in sede non concretizza una valida ragione giuridica per l’affidamento diretto, obliterando il necessario confronto competitivo, che resta pur sempre la regola di base per l’affidamento di ogni prestazione.

La sezione, considerate assorbite tutte le restanti questioni, ritiene che nel caso di specie non sussi- stono i requisiti che consentono l’affidamento diretto dei servizi in esame allo stesso soggetto, già affidatario del contratto iniziale, senza previa pubblicazione del bando di gara.

P.q.m., ricusa il visto e la conseguente registra- zione dell’atto in epigrafe.

7 – Sezione centrale controllo legittimità; deliberazione 15 dicembre 2017; Pres. Dainelli, Rel.

Attanasio; Università degli studi di Napoli “Fe- derico II”.

Università – Incarichi di collaborazione coordi- nata e continuativa – Controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti – Esclusione.

C.c., art. 12 disp. prel.; d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, norme generali sull’ordinamento del lavoro alle di-

(5)

pendenze delle amministrazioni pubbliche, art. 7;

d.lgs. 25 novembre 2016 n. 218, semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca ai sensi dell’art. 13 l. 7 agosto 2015 n. 124, art. 14; l. 11 dicembre 2016 n. 232, bilancio di previsione dello Sta- to per l’anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019, art. 1, c. 303.

Non sono soggetti al controllo preventivo di le- gittimità della Corte dei conti i contratti mediante i quali le università degli studi conferiscono incarichi di collaborazione coordinata e continuativa (nella specie, un incarico, nell’ambito di un master, per attività di “tutor d’aula, assistenza alla didattica e promozione del master”), atteso che, sebbene l’art.

1, c. 303, l. n. 232/2016 – letteralmente interpreta- to – escluda il controllo preventivo della Corte sugli atti di conferimento degli incarichi aventi ad oggetto le sole attività finalizzate allo sviluppo e al supporto della ricerca, tale esclusione deve intendersi riferi- ta – in una interpretazione sistematica con la norma (art. 14, c. 1, d.lgs. n. 218/2016) che, quasi contem- poraneamente, ha sottratto al controllo preventivo di legittimità tutti i contratti di collaborazione con gli enti di ricerca, senza distinzione tra gli incarichi a supporto e quelli non a supporto dell’attività di ri- cerca – anche ai contratti di collaborazione, di qua- lunque tipo e con qualunque oggetto, stipulati dalle università. ⁽¹⁾(1)

(1) Sul controllo preventivo della Corte dei conti in ordine ai contratti di collaborazione stipulati dalle università, v. , prima dell’entrata in vigore della l. n. 232/2016, Corte conti, Sez.

centr. contr. legittimità, 1 agosto 2011, n. 12, in questa Rivista, 2011, fasc. 3-4, 66, che aveva comunque escluso tale controllo con riguardo agli atti e ai contratti aventi ad oggetto il conferimento di incarichi per attività di docenza, ovvero per attività strettamente connesse alla docenza; Sez. centr. contr. legittimità, 25 novembre 2009 n. 20, ivi, 2009, fasc. 6, 20 (annotata da E.

Carloni, Il riemergere dei controlli preventivi di legittimità ed il declino dell’autonomia universitaria, in Giornale dir. amm., 2010, 711), per cui l’art. 17, c. 30, d.l. 1 luglio 2009, n. 78 (convertito dalla l. 3 agosto 2009, n. 102), nel sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti due ulteriori tipologie di atti (e cioè, gli atti e contratti di conferimento di incarichi individuali, mediante “contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria”, posti in essere da pubbliche amministrazioni [art. 7, c. 6, d.lgs.

n. 165/2001], e gli atti e contratti concernenti incarichi di studio, consulenza e ricerca conferiti a soggetti estranei alle stesse amministrazioni [art. 1, c. 9, l. n. 266/2005]), in aggiunta a quelle già tassativamente indicate nell’art. 3, c. 1, l. 14 gennaio 1993, n. 20, escludeva comunque: a) le esternalizzazioni di servizi, necessarie per raggiungere gli scopi istituzionali dell’amministrazione, sempreché non vi fosse duplicazione con strutture interne e non venissero posti in essere rapporti di collaborazione

Diritto – 1. La sezione è chiamata a pronunciarsi sulla assoggettabilità, o meno, al controllo preventivo di legittimità del contratto stipulato in data 6 settembre 2017 dall’Università degli studi di Napoli

“Federico II” - Dipartimento di scienze politiche – e l’interessata, con il quale, nell’ambito del master in

“immigrazione e politiche pubbliche di accoglien- za e integrazione”, è stato conferito un incarico di collaborazione coordinata e continuativa, avente ad oggetto lo svolgimento di attività di “tutor d’aula, assistenza alla didattica e promozione del master”.

2. La risoluzione della questione sottoposta all’e- same della sezione presuppone la ricerca dell’ambito oggettivo di applicazione della disposizione di cui all’art. 1, c. 303, l. n. 232/2016.

Pertanto, in via preliminare, occorre procedere all’esegesi di tale norma.

Per compiere questa operazione ermeneutica, è necessario utilizzare gli strumenti interpretativi previsti dall’ordinamento; in particolare, occorre ini- zialmente seguire la metodologia descritta dall’art.

12 delle preleggi, il quale, al primo comma, stabi- lisce che “nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

3. In tal senso, è necessario rilevare che la norma in esame è collocata, nel contesto dell’art. 1 della legge di bilancio 2017, tra le disposizioni concernenti la disciplina degli interventi di finanziamento e di sviluppo delle attività di ricerca, contenuta nei cc.

295-305.

In particolare, tale norma costituisce espressione prioritaria dell’esigenza di “favorire lo sviluppo delle attività di ricerca nelle università statali e valorizzare le attività di supporto allo svolgimento delle stesse, senza maggiori oneri per lo Stato”.

Infatti, nel testo del c. 303, dopo l’enunciazione di questa finalità perseguita dal legislatore, sono indicate – alle lett. da a) a c) – le singole misure adottate a tal scopo.

coordinata e continuativa ovvero incarichi di consulenza, studio e ricerca; b) le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, purché in assenza di qualsiasi facoltà discrezionale dell’amministrazione; c) il patrocinio e la rappresentanza in giudizio dell’amministrazione;

d) gli appalti, i contratti e gli incarichi conferiti nell’ambito delle materie regolate dal codice degli appalti pubblici (d.lgs.

n. 163/2006 e successive modificazioni), in quanto soggetti, appunto, alla distinta disciplina del codice; e) gli incarichi di docenza.

(6)

Anche dalla descrizione dell’intervento normativo, riportato nei lavori preparatori delle assemblee legislative, si evince che la finalità perseguita è stata quella di incentivare l’attività di ricerca.

In proposito, è stato affermato che “i cc. 295-305 istituiscono, nel fondo per il finanziamento ordinario delle università statali, una sezione denominata ‘Fon- do per il finanziamento delle attività base di ricerca’, destinata a incentivare l’attività base di ricerca dei professori di seconda fascia e dei ricercatori delle università statali. Introducono, inoltre, misure di semplificazione delle attività di ricerca nelle univer- sità statali. Infine, prevedono un incremento del fondo ordinario per gli enti di ricerca vigilati dal Miur (Foe), destinato al sostegno delle attività di ricerca a valenza internazionale” (XVII legislatura-Dossier n.

395/6 vol. I-Senato della Repubblica).

4. Sempre al fine di comprendere la portata della disposizione in esame, è necessario procedere anche all’inquadramento storico-giuridico della norma che aveva ampliato l’ambito degli atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità.

Con il d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla l. 3 agosto 2009, n. 102, erano state inserite, nel testo di cui all’art. 3 l. n. 20/1994, la lett. f-bis) e la lett. f-ter), rispettivamente destinate a sottoporre al controllo preventivo di legittimità gli

“atti e contratti di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165”, e gli “atti e contratti concernenti studi e consulenze di cui all’art. 1, c. 9, l. 23 dicembre 2005, n. 266”.

In sede di prima applicazione, la Corte dei conti, oltre la problematica della individuazione dei soggetti interessati, ha affrontato la questione della definizione del perimetro degli atti da assoggettare al controllo.

La Sez. centr. contr. legittimità, con delib. 25 novembre 2009, n. 20, ha affermato, al riguardo, che “il controllo previsto dall’art. 17, c. 30, d.l. n. 78/2009, convertito con modificazioni dalla l. n. 102/2009, riguarda, da un punto di vista oggettivo, sia le colla- borazioni coordinate e continuative che gli incarichi di consulenza, studio e ricerca, senza alcuna limitazione con riguardo all’importo economico; possono essere invece considerate estranee alla previsione normativa le fattispecie relative alle esternalizzazioni di servizi, alle prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per legge, al patrocinio e rappresentanza in giudizio dell’amministrazione, agli appalti, contratti e incarichi conferiti nell’ambito delle materie regolate dal codice degli appalti pubblici, nonché agli incarichi di docenza”. L’esclusione in particolare degli inca-

richi di docenza dall’ambito applicativo della norma è stata poi successivamente ribadita con la delib. 1 agosto 2011, n. 12, con la quale la sezione ha affermato che “sono esclusi, invece, dal controllo preventivo della Corte dei conti sia gli incarichi di docenza, già espressamente previsti con deliberazione della sezione di controllo n. 20 del 12 novembre 2009, che ogni fattispecie intimamente e strettamente connes- sa ad essa (studio e ricerca), in virtù dell’alta consi- derazione che la Carta costituzionale ha inteso dare all’insegnamento universitario (art. 33), libero nella sua funzione e manifestazione in quanto, alla stregua dell’arte, massima espressione della libertà dell’indi- viduo a servizio della collettività”.

Su tale assetto, è intervenuto, poi, il legislatore che, con la legge di bilancio 2017, ha dettato disposizioni sulle funzioni del controllo della Corte dei conti su tali atti adottati dalle università.

Pertanto, al fine di completare l’attività ermeneutica della disposizione contenuta nella legge di bilancio 2017, occorre fare riferimento anche ad elementi extra-testuali e di carattere sistematico.

In tal senso, occorre rilevare che, nel corso dell’anno 2016, il legislatore ha introdotto nell’ordinamento una misura analoga a quella in esame.

Infatti, l’art. 14, c. 1, d.lgs. 25 novembre 2016, n.

218, recante norme di semplificazione delle attività degli enti pubblici di ricerca, ha previsto che “gli atti e i contratti, di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, stipulati dagli enti non sono soggetti al controllo previsto dall’art. 3, c. 1, lett. f-bis), l. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni”.

Per tali enti, in sostanza, la norma ha assunto un carattere “generale” e “inclusivo” dell’intera gamma dei conferimenti di incarichi di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, atteso che la previsione della sottrazione al controllo concerne tutti gli atti e contratti stipulati dagli enti di ricerca, senza alcuna limitazione ad uno specifico settore.

La norma concernente le università, invero, non è molto diversa, stante la previsione che “gli atti e i contratti di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, stipulati dalle università statali non sono sog- getti al controllo previsto dall’art. 3, c. 1, lett. f-bis), l. 14 gennaio 1994, n. 20”.

La differenza si riscontra nell’incipit del citato c.

303, laddove si enuncia la complessiva finalità delle misure adottate, evidenziando l’esigenza di “favorire lo sviluppo delle attività di ricerca nelle univer- sità statali e valorizzare le attività di supporto allo svolgimento delle stesse, senza maggiori oneri per lo Stato”.

(7)

Una lettura atomistica della norma – limitata al contenuto della lett. a) – indurrebbe a configurarla come una replica della misura assunta per gli enti di ricerca.

In tal modo, la norma di cui al c. 303 assumerebbe il medesimo carattere “generale” e “inclusivo”

della prima, con la conseguenza che la disciplina della sottrazione al controllo riguarderebbe tutti gli atti e contratti stipulati dalle università, senza alcuna limitazione ad uno specifico settore.

Diversamente, una lettura congiunta delle due parti della disposizione – lett. a) e incipit – potrebbe restringerne il campo di applicazione al solo settore della ricerca.

In tal modo, la norma assumerebbe un carattere

“particolare” e “inclusivo” dei soli conferimenti di incarichi di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, concernenti il settore della ricerca, mentre le restanti fattispecie sarebbero regolate – in modo op- posto – da una implicita norma di carattere “generale” ed “esclusivo”.

Le due descritte ricostruzioni del dato normativo – rese possibili da una insufficiente tecnica di re- dazione del testo normativo – costituiscono, tuttavia, entrambe espressione del metodo interpretativo che si basa sull’analisi letterale della norma, secondo cui occorre attribuire alla legge il senso “fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse”.

Ma, come indicato dall’art. 12 delle preleggi, qualora tale metodologia non consenta di dissipare i dubbi, occorre passare al metodo di interpretazione basato sulla ricerca della “intenzione del legislatore”.

5. Tale operazione di ricostruzione del significato della norma, invero, era stata compiuta dagli uffici di controllo dopo l’entrata in vigore della legge di bilancio 2017, al fine di uniformare l’esercizio dell’at- tività di controllo dei singoli uffici.

Le considerazioni favorevoli all’interpretazione estensiva della norma erano state ribadite in più oc- casioni, sebbene non nella sede collegiale pubblica, in assenza di uno specifico deferimento.

6. A conclusione dell’ampia disamina delle oppo- ste ricostruzioni del dato normativo, la sezione ritiene che numerosi elementi inducano a propendere per una ricostruzione della disposizione in esame quale norma “generale” e “inclusiva”.

Occorre al riguardo rilevare che già sulla base del richiamato orientamento giurisprudenziale gli atti correlati all’attività di docenza erano stati ritenuti esclusi dall’ambito oggettivo del controllo di

legittimità (delib. n. 20/2009 e n. 12/2011). Ciò tenu- to conto, soprattutto, di quanto previsto dall’art. 33 Cost., il quale dispone, al primo comma, che “l’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento”.

Né può escludersi che tale orientamento ricostruttivo fosse noto al legislatore in sede di approvazione del testo in questione, la cui ratio, resa evidente dall’in- troduzione di norme di semplificazione procedimen- tale, appare – ora – quella di conferire priorità alla celerità delle attività istituzionali di tali enti.

Considerata tale ratio legis, operare un distinguo tra le tipologie di attività risulterebbe dissonante rispetto alle esigenze di celerità manifestate.

In conclusione, l’interpretazione estensiva della norma appare, al contempo, più funzionale rispetto all’intenzione del legislatore (minus dixit quam vo- luit) e più adeguata riguardo al quadro normativo in materia di controllo preventivo di legittimità.

Pertanto, la disposizione di cui all’art. 1, c. 303, l.

n. 232/2016 può essere ricostruita quale norma “generale” e “inclusiva” degli atti di conferimento, di qualunque natura, degli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa di cui all’art. 7, c. 6, d.lgs.

30 marzo 2001, n. 165.

Per tali motivi, la sezione reputa che non sus- sistano i presupposti per deliberare sulla richiesta dell’Università di Napoli “Federico II” di ammissio- ne al visto e conseguente registrazione del contratto in epigrafe.

P.q.m., la sezione dichiara non luogo a deliberare.

8 – Sezione centrale controllo legittimità; determinazione 29 dicembre 2017; Pres. (f.f.) De Carli, Rel. Barisano; Cipe.

Contabilità dello Stato e pubblica in genere – De- libera Cipe – Acquisto di materiale rotabile per linee filoviarie – Copertura finanziaria – Uti- lizzo di fondi destinati a opere strategiche e idriche – Non conformità a legge.

L. 21 dicembre 2001 n. 443, delega al governo in materia di infrastrutture e insediamenti produttivi strategici e altri interventi per il rilancio delle attività produttive; l. 1 agosto 2002 n. 166, disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti, art. 13.

Non è conforme a legge la delibera Cipe che, ai fini dell’acquisto di materiale rotabile per l’eserci- zio di linee di trasporto ferroviario, prevede l’impie- go di risorse già destinate dalla legge (art. 13 l. n.

166/2002) alla realizzazione delle opere strategiche

(8)

di cui alla c.d. “legge obiettivo” (n. 443/2001), stabi- lendo, altresì, che le somme non utilizzate al termine della realizzazione delle opere debbano essere rias- segnate ad un apposito capitolo dello stato di previ- sione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, escluso, quindi, il loro utilizzo per altre finalità. (1)

Diritto – Con la delibera deferita alla valutazio- ne della sezione, il Comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe) ha autoriz- zato l’utilizzo, da parte del soggetto aggiudicato- re Patrimonio mobilità Provincia di Rimini s.r.l.c., dell’importo di euro 10.454.418,38 per l’acquisto di materiale rotabile da destinare all’intervento “Tra- sporto rapido costiero (Trc) Rimini Fiera-Cattolica.

I stralcio funzionale tratta Rimini FS-Riccione FS”, a valere sulle residue disponibilità del limite di impegno quindicennale di cui all’art. 13 l. n. 166/2002, assegnato con la delibera Cipe n. 93/2006. Il costo del progetto definitivo, determinato con quest’ultima delibera, ammontava ad euro 92.053.217,96, con risorse disponibili pari ad euro 81.598.799,57 di cui euro 42.856.861 a valere su limiti di impegno di cui all’art. 13, l. n. 166/2002, con quota residua a carico degli enti locali.

Le perplessità sollevate dall’ufficio di controllo attengono all’utilizzo delle disponibilità del limite di impegno quindicennale di cui all’art. 13 l. n.

166/2002 per finanziare la fornitura di nove filovei-

(1) I. - Per un’analoga affermazione, riferita alla coper- tura finanziaria dell’acquisto di materiale rotabile con risorse destinate a infrastrutture strategiche, v., citata in motivazione, Corte conti, Sez. centr. contr. legittimità, 5 ottobre 2016, n. 14.

Da notare che la sezione di controllo, pur rilevando che la spesa avrebbe dovuto gravare su di un capitolo diverso da quello indicato nella delibera Cipe, ha disposto la semplice “ri- cusazione del visto e della conseguente registrazione”, anziché pronunciare il “rifiuto assoluto di registrazione” (che comporta l’annullamento dell’atto sottoposto a controllo), previsto – fra l’altro – nel caso in cui la spesa autorizzata da un provvedimento amministrativo sia da imputare a un capitolo di bilancio diverso da quello indicato nel provvedimento stesso (art. 25, c. 3, lett.

a, r.d. n. 1214/1934).

II. - Su altre questioni inerenti alla copertura finanziaria di delibere Cipe, v., di recente, Corte conti, Sez. centr. contr.

legittimità, 11 febbraio 2016, n. 5, in questa Rivista, 2016, fasc.

3-4, 42, con nota di richiami; 11 dicembre 2013, n. 20, ivi, 2013, fasc. 5-6, 47; 6 agosto 2013, n. 14, ibidem, 43; 23 maggio 2013, n. 7, ibidem, 38.

III. - Sulla gestione dei finanziamenti statali per il trasporto rapido di massa, v. Corte conti, Sez. centr. contr. gestione, 29 marzo 2017, n. 4, ivi, 2017, fasc. 1-2, 89 (estratto), con nota di richiami, nonché in Rivista web Corte conti, fasc. n. 14/Aprile 2017, <www.rivistacorteconti.it>.

coli a trazione bimodale, da utilizzare sul tracciato funzionale realizzato ai sensi della delibera Cipe n.

93/2006 che ha approvato il progetto definitivo del

“Trc-Cattolica. I stralcio funzionale tratta Rimini FS-Riccione FS”. In effetti, il citato art. 13, nell’au- torizzare limiti di impegno quindicennali quali mo- dalità di copertura del programma delle infrastrutture strategiche di cui alla l. 21 dicembre 2001, n. 443, destina espressamente le risorse così individuate alla

“progettazione e realizzazione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale” nonché ad opere di captazione e adduzione di risorse idriche, e tale finalità è stata integralmente sussunta nella denominazione del capitolo di spesa di riferimen- to, il cap. 7060. Né può ritenersi corretto l’utilizzo dei risparmi di spesa attinenti alle medesime risorse, posto che il citato art. 13 prevede testualmente, nell’ultimo capoverso, che “le somme non utilizzate dai soggetti attuatori al termine della realizzazione delle opere sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, ad apposito capitolo da istituire nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per gli interventi di cui al presente articolo”, non consentendone, quindi, l’utilizzo per altre finalità.

Sostiene l’amministrazione, facendo riferimento ad alcune linee metropolitane, che sul cap. 7060 sono state finanziate in passato molteplici opere di trasporto nel cui quadro economico erano comprese le forniture di materiale rotabile dedicato. Invero, non appare del tutto corretto ritenere che dette opere siano state poste a carico del cap. 7060, posto che, anche in quei casi, si è trattato sempre di opere cofinanziate con risorse locali secondo specifici accordi contrattuali e, comunque, l’intervento di cui alla presente fattispecie non sembra avere caratteristiche sovrapponibili a quelle delle linee metropolitane. Nel caso in esame, infatti, si tratta di un tracciato percorso da veicoli (filobus) a trazione elettrica bimodale, atti a muoversi su percor- si non attrezzati con impianti fissi, provvisti di ruote gommate e dispositivi autonomi di guida tali da con- sentire la marcia anche su percorso guidato.

Neppure risulta corretto quanto sostenuto dall’amministrazione circa il finanziamento del primo filoveicolo (peraltro mai prodotto) attraverso l’utilizzo delle risorse allocate sul cap. 7060.

Infatti, come emerge dalle premesse della delibera in esame, l’impegno a fornire dette risorse era stato espressamente assunto dalla Regione Emilia-Roma- gna nell’accordo di programma stipulato in data 15 luglio 2008.

(9)

Le risorse provenienti dal cap. 7060 sono state correttamente utilizzate per cofinanziare la realizzazione dell’infrastruttura oggetto della delibera n.

93/2006. Invece, il finanziamento della fornitura del materiale rotabile, all’epoca rinviato ad un suc- cessivo intervento definito soltanto ora, avrebbe potuto trovare appropriata copertura non nei fondi destinati a infrastrutture strategiche, bensì in quelli ordinariamente destinati a finanziare materiale rotabile, nell’ambito degli interventi di trasporto pubblico locale. È il caso di rilevare che la l. n. 211/1992

“Interventi nel settore dei sistemi di trasporto rapido di massa”, prevede benefici statali espressamente fi- nalizzati allo “sviluppo del trasporto pubblico nelle aree urbane e per favorire l’installazione di sistemi di trasporto rapido di massa a guida vincolata in sede propria e di tramvie, a contenuto tecnologico innova- tivo atti a migliorare in tali aree la mobilità e le condizioni ambientali”. Tale legge ha trovato adeguata copertura anche nel “Fondo per la promozione e il sostegno dello sviluppo del trasporto pubblico locale”, istituito ai sensi dell’art. 1, cc. 304 e 305, l. 24 dicembre 2007, n. 244.

In un’ottica di adeguata e lungimirante pianifi- cazione delle risorse, l’amministrazione, per tempo, avrebbe potuto trovare la copertura finanziaria della fornitura dei filoveicoli in questione nella disponi- bilità, ad esempio, derivante dal riparto regionale di detto fondo. Invece, a maggio 2016, quando ormai tale disponibilità si era esaurita, ha potuto solo ipo- tizzare di procedere al finanziamento richiesto uti- lizzando risorse derivanti dalla revoca dei contributi al Comune di Latina, assegnati sempre ai sensi della predetta l. n. 211/1992. Ma tale proposta non si è concretizzata.

Un’altra possibilità di finanziamento avrebbe potuto essere trovata nei fondi destinati al trasporto pubblico locale che, però, sono stati interamente assegnati e impiegati nell’acquisto di autobus e rotabili ferroviari.

L’amministrazione ha, pertanto, residualmente individuato la copertura dell’onere facendo ricorso alle disponibilità derivanti dai risparmi di spesa acquisiti sul cofinanziamento statale di cui al cap. 7060, il cui utilizzo viene destinato ad acquisto di materiale rotabile, avente una connotazione oggettivamente locale, e non ad opere infrastrutturali strategiche: tale imputazione non appare, però, legittima.

Si aggiunge che la determinazione dell’importo da finanziare non appare del tutto certa né può ritenersi immediatamente utilizzabile, in quanto, allo stato attuale, non vi è un quadro economico aggior-

nato, non si conoscono le economie di gara eccedenti il 50 per cento dei ribassi d’asta ma neanche l’esito dell’istruttoria tecnico-economica relativa alle mo- difiche progettuali del sistema né quello dell’analisi costi-benefici.

Il principio della non finanziabilità di forniture di materiale rotabile attraverso risorse statali destinate a infrastrutture strategiche che qui si afferma, è sta- to, del resto, già sostenuto nella precedente delib. di questa sezione 5 ottobre 2016, n. 14. Detta delibera aveva ad oggetto una fattispecie in cui la fornitura di materiale rotabile (treni) appariva preponderante rispetto al valore dell’infrastruttura, ma il carattere della preponderanza della spesa non ha costituito neanche allora elemento decisivo ai fini dell’affermazione del principio generale, come sopra esposto.

In conclusione, il collegio, pur nell’ovvia con- siderazione che un’opera debba essere realizzata in tutte le sue componenti per essere resa funzionale, non ritiene conforme a legge che le risorse statali ex lege n. 443/2001 vengano utilizzate per la fornitura di materiale rotabile e imputate al cap. 7060, le cui risorse, come già ampiamente chiarito, sono invece destinate alla progettazione e realizzazione di opere strategiche.

Tutto ciò premesso, alla luce delle considerazioni sopra riportate, il provvedimento in esame non può essere ritenuto conforme a legge.

P.q.m., la sezione centrale di controllo ricusa il visto e la conseguente registrazione della delibera in epigrafe.

* * *