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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENALEZIONE SPECIALISTICA
IL “NUOVO” DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI AMMINISTRATIVI
(Stefano Villamena)
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAConsiglio di Stato sez. V 20 dicembre 2011, n. 6682
“Il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce un principio generale dell'attività amministrativa, volto a favorire in modo ampio la partecipazione per assicurarne l'imparzialità e la trasparenza e a detto scopo tutti i documenti amministrativi sono, in via generale, da ritenere accessibili, salvo le eccezioni fissate espressamente dall'art. 24, l. 7 agosto 1990 n. 241 e da norme di settore, e il diritto di ostensione deve essere riconosciuto a tutti coloro che hanno un interesse effettivo ed attuale agli atti per i quali è chiesto l'accesso”.
(ConfermaTarMarche, n. 681 del 2011).
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAFONDAMENTO COSTITUZIONALE
1. opzione
ART. 97 COST.
- Imparzialità (e buon andamento)
2. opzione
ART. 21 COST.
- Diritto di informazione
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIl diritto di accesso (in generale)
2 TIPOLOGIE:
- accesso endoprocedimentale (o partecipativo)
accesso extraprocedimentale (o conoscitivo)
- NORMATIVA GENERALE DI RIFERIMENTO:
capo V della l. 241/1990, artt. 22 ss.
tante leggi e regolamenti:
Stato: d.p.r. 184/2006 + regolamenti singoli enti
leggi regionali
statuti e regolamenti enti locali
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIl diritto di accesso: il piano legislativo (Le coordinate di fondo)
Art. 22, comma 2 (L. 241/90).
“L'accesso ai documenti amministrativi (…):
costituisce principio generale dell'attività amministrativa
attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENALa definizione legislativa
L’art. 22 contiene la definizione degli elementi che costituiscono il diritto di accesso (e in particolare):
diritto di accesso: il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi
interessati: soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso
controinteressati: soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIl d.P.R. del 2006
“Gli interessati”
Articolo 2 del d.P.R. del 2006
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi può essere esercitato da chiunque abbia un interesse
diretto - concreto - attuale
corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata (collegata al documento al quale è richiesto l'accesso).
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Questa disposizione rispecchia l’evoluzione giurisprudenziale, la quale richiede l’esistenza in capo al soggetto che fa l’istanza di accesso di un:
interesse meritevole di tutela (di diritto soggettivo, di interesse legittimo o situazioni di più basso rilievo quali, ad esempio, una c.d. aspettativa di diritto come, ad esempio, ma il Giudice la paventa soltanto: l'esigenza di poter programmare con sufficiente chiarezza la propria strategia imprenditoriale, cfr. Cds sent.
2109/1999)
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Così, il Consiglio di stato sent. 2109/1999 aveva stabilito
il requisito soggettivo della personalità e concretezza non è ravvisabile in relazione all'interesse a combattere il fenomeno
dell'abusivismo nel settore della concessione comunale di impianti pubblicitari.
L'interesse alla repressione dell'abusivismo non individua una posizione legittimante del richiedente, poiché è strettamente collegato all'interesse pubblico, di pertinenza dell'ente locale,
ad impedire e perseguire, con adeguate sanzioni, questi fenomeni.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (d.P.R. del 2006
“Gli interessati”)
Mentre, a differenza del passato,
si richiede che l’interesse sia anche “ATTUALE”
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIL d.P.R. del 2006
“La posizione dei controinteressati”
Con la riforma del 2005 il Legislatore ha codificato la posizione dei titolari al diritto alla riservatezza
sull’istanza di accesso Qualificandoli quali
“CONTROINTERESSATI”
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (La posizione dei controinteressati”)
Articolo 3 (del d.P.R. del 2006)
La pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante
invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento
o per via telematica
(per coloro che vi abbiano consentito).
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (La posizione dei
“controinteressati”)
“La motivata opposizione”
(art. 3 d.P.R. 2006)
Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso.
Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della
comunicazione di cui al comma 1.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (la posizione dei
“controinteressati”)
Art. 5 d.P.R. del 2006
“Limite all’accesso informale”
Qualora non risulti l'esistenza di controinteressati il diritto di accesso può essere esercitato in via informale mediante richiesta (anche verbale).
Dunque
Qualora in base al contenuto del documento richiesto si riscontri l'esistenza di controinteressati, la P.A. invita l'interessato a presentare richiesta formale di accesso.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAAmbito di applicazione del diritto di accesso
Articolo 23
Il diritto di accesso si esercita nei confronti:
delle pubbliche amministrazioni
delle aziende autonome e speciali
degli enti pubblici
dei gestori di pubblici servizi
nei confronti delle Autorità di garanzia e di vigilanza si esercita nell'ambito dei rispettivi ordinamenti.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAAmbito di applicazione:
le definizioni legislative (art. 22)
documento amministrativo: cioè ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;
pubblica amministrazione: cioè tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIL d.P.R. del 2006
“Pubblica amministrazione”, “documenti amministrativi”: ambito di applicazione
Articolo 2 (del d.P.R. 2006)
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitabile nei confronti di tutti i soggetti:
di diritto pubblico
i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAIL d.P.R. del 2006
(Novità: “esistenza dei documenti”)
Art. 2 (d.P.R. del 2006)
Il diritto di accesso si esercita con riferimento ai documenti amministrativi
materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data dalla pubblica amministrazione
la pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (dovere di leale collaborazione della P.A.)
Art. 5 (del d.P.R. del 2006)
Il richiedente deve indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l'individuazione.
Art. 7 (del d.P.R. del 2006)
L'accoglimento della richiesta comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAConsiglio di stato sent. n. 4505/2006
Il “bilanciamento”
“Ogni richiesta di accesso”
non deve indicare in modo puntuale i documenti oggetto dell'istanza, in quanto molto spesso il privato non conosce in quali documenti sono contenute le informazioni che richiede.
l'accesso non può riguardare documenti allo stato non esistenti e da formare per dare risposta alla richiesta, spetta all'amministrazione individuare in quali documenti siano presenti le informazioni richieste nel caso in cui sussistano i presupposti per consentire l'accesso.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (leale collaborazione della P.A.)
Art. 5 (del d.P.R. del 2006)
Nel caso in cui la richiesta sia irregolare o incompleta
l'amministrazione, entro dieci giorni, ne dà comunicazione al richiedente.
* In tale caso il termine del procedimento ricomincia a decorrere dalla presentazione della richiesta corretta.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAEsclusione dal diritto di accesso I blocco (statico). Il caso dei segreti
Art. 24 Premessa. (comma 5, art. 24)
I documenti che rientrano in questa categoria sono considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.
Ciò precisato, il diritto di accesso è escluso:
per i documenti coperti da segreto di Stato
nei casi di segreto di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo;
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … (esclusione dal diritto di accesso)
nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione;
nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENAEsclusioni ulteriori II blocco (mobile)
2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.
3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENALe ulteriori ipotesi con d.P.R. del Governo
Art. 24, comma 6.
Con regolamento, adottato ai sensi dell' articolo 17, comma 2, della l. 400/1988, il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi:
e in particolare (lett. d) quando i documenti riguardino:
- la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari
- ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENA“La regola delle regole”
(art. 24, l. n. 241/1990)
Il diritto di accesso
(e dunque quello di “pubblicazione” e di “trasparenza”) è escluso (o meglio limitato)
1)nei procedimenti selettivi (informazioni di carattere psicoattitudinale)
2)quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale
3)documenti contenenti dati sensibili e giudiziari e in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.
4)quando le singole pubbliche amministrazioni individuano categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso.
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MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”MASTER “INNOVAZIONE NELLA P.A.”STEFANO VILLAMENASTEFANO VILLAMENASegue … il diritto di accesso
(che è più forte di quello di pubblicazione ed informazione) non può essere quasi
mai escluso a priori
Il citato art. 24, comma 7, stabilisce infatti che:
“Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”
