“Le caratteristiche dell’ interesse all’ azione nel processo amministrativo” – TAR Puglia – Bari – sez. III – sentenza del 10 agosto 2020 – n. 1083
L’interesse all’azione deve essere: a) personale, ossia attenere al ricorrente;
b) concreto o diretto, nel senso che la lesione deve provenire direttamente dal
provvedimento impugnato o dal comportamento su cui verte il giudizio; c) attuale, a tal fine occorrendo che la lesione dello stesso: c1) sia già avvenuta; c2) non necessiti dell’adozione di provvedimenti successivi; c3) non sia dipendente da eventi futuri ed incerti; c4) sia
suscettibile di essere riparata dalla sentenza; c4) sussista anche solo al momento della decisione.
Pubblicato il 10/08/2020
N. 01083/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00604/2019 REG.RIC.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 604 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS- società agricola semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Patricelli e Giuseppe Buonanno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Luigi Patricelli in Roma, alla via Archimede n. 143;
contro
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Brunella Volini e Nadia Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Ufficio legale dell’Ente in Bari, al lungomare N. Sauro, nn. 31-33;
Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed Ambientale – Autorità di Gestione Psr Puglia 2014/2020, non costituita in giudizio;
nei confronti
Società agricola semplice f.lli-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento, previa sospensione e riammissione con riserva della società ricorrente in graduatoria in posizione utile,
A) per quanto riguarda il RICORSO INTRODUTTIVO:
– della determina della Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 -OMISSIS-del 15.3.2019, avente ad oggetto: “Approvazione aggiornamento graduatoria unica regionale approvata con DAdG n. - OMISSIS- del 13.11.2017, in esecuzione delle ordinanze cautelari nn. 367, 368, 369, 370, 377,
378, 379, 380, 381 emesse dal TAR Bari il 27.09.2018”, con annessa Graduatoria unica regionale come riformulata nell’Allegato A ed Allegato B, parti integranti del medesimo provvedimento, nella parte in cui escludono la società ricorrente dalle posizioni utili (fino a 764) per l’ammissione alla fase dell’istruttoria tecnico/amministrativa direttamente
strumentale al conseguimento dell’aiuto finanziario d’interesse, collocandola in posizione n.
893, per l’attribuzione di punti = 0 relativamente al sub-criterio di selezione denominato:
Principio 2 – Incremento, rispetto alla situazione ante investimento, delle performance economiche dell’impresa determinato dall’investimento sostenuto – c.d. Indice IPE;
– della determina Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed
Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 -OMISSIS-del 19.4.2019, avente ad oggetto: “Rettifica in autotutela DAG -OMISSIS-del 15.03.2019 – Aggiornamento graduatoria unica regionale approvata con DAdG n. -OMISSIS- del 13.11.2017, in esecuzione delle
ordinanze cautelari nn. 367, 368, 369, 370, 377, 378, 379, 380, 381 emesse dal TAR Bari il 27.09.2018”, con annessa Graduatoria unica regionale come riformulata nel relativo Allegato, parte integrante del medesimo provvedimento, nella parte in cui conferma l’esclusione della società ricorrente dalle posizioni utili (fino a 767) per l’ammissione alla fase dell’istruttoria tecnico/amministrativa, direttamente strumentale al conseguimento dell’aiuto finanziario d’interesse, collocandola in posizione n. -OMISSIS- per attribuzione di punti = 0 relativamente al sub-criterio di selezione denominato: Principio 2 – Incremento, rispetto alla situazione ante investimento, delle performance economiche dell’impresa determinato dall’investimento sostenuto – c.d. Indice IPE;
– della nota della Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed
Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 del 13.3.2019, ricevuta a mezzo pec dalla società ricorrente in data 15.3.2019, avente ad oggetto: “.. Verifica dei dati e delle informazioni funzionali all’attribuzione del punteggio per il principio 2 – comunicazione di esclusione punteggio riferito al principio 2 ..”, come integrata con Nota della medesima Autorità trasmessa a mezzo pec in data 22.3.2019, con cui la Regione ha comunicato e motivato il non accoglimento delle controdeduzioni presentate dalla società in data 21.11.2018 e l’attribuzione di Punti = 0 relativamente al Principio 2 – Indice IPE;
– della nota Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 -OMISSIS-del 12.11.2018, con cui la Regione dichiarava la non conformità dei dati dichiarati nell’EIP (Piano aziendale) relativamente al criterio del Principio 2 – Indice IPE;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o conseguente, anche se ignoto, tra cui, ove occorrer possa, ai soli fini della disapplicazione, nell’eventuale parte preclusiva alla riammissione della società ricorrente in posizione utile al conseguimento dell’aiuto finanziario:
– Avviso pubblicato nel BURP n. 87 del 28.7.2016 e s.m.i. (BANDO), avente ad oggetto la disciplina della procedura di attribuzione di aiuti finanziari ai sensi del “Programma di
Sviluppo Rurale 2014-2020. Misura 4 – Investimenti in immobilizzazioni materiali. Sottomisura 4.1 – Sostegno ad investimenti nelle aziende agricole Operazione 4.1.A – Sostegno per
investimenti materiali e immateriali finalizzati a migliorare la redditività, la competitività e la sostenibilità delle aziende agricole singole e associate”, come da ultimo modificato/integrato con determina dell’Autorità di Gestione PSR Puglia n. 36 del 23.3.2017 ed approvato come relativo Allegato A;
e per la condanna a titolo di risarcimento in forma specifica della Regione Puglia a disporre l’inserimento a titolo definitivo della società ricorrente in graduatoria in posizione
utile al conseguimento dell’aiuto finanziario oggetto della procedura selettiva, anche tramite rinnovazione della procedura stessa e/o riformulazione dei punteggi in base ai motivi di ricorso formulati, o, in subordine, al risarcimento dei danni per equivalente;
B) per quanto riguarda i MOTIVI AGGIUNTI presentati il 2992019:
– della determina Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed
Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 -OMISSIS-del 15.7.2019, avente ad oggetto: “ .. Rettifica modalità e termini presentazione documentazione probante la
sostenibilità finanziaria e il possesso dei titoli abilitativi. .. ”, nella parte in cui nel modificare in via postuma il Bando posticipando ad un momento successivo alla concessione dei
contributi il deposito della documentazione comprovante la sostenibilità finanziaria del progetto ed il possesso dei titoli abilitativi, consente a ditte già meritevoli di esclusione di aspirare nuovamente al contributo, nonché alle ditte riammesse alla fase di istruttoria tecnico-amministrativa di beneficiare di termini meno restrittivi di quelle iniziali;
– della determina Regione Puglia – Dipartimento Agricoltura Sviluppo Rurale ed Ambientale – Autorità di Gestione PSR Puglia 2014/2020 -OMISSIS-del 4.9.2019, avente ad oggetto: “Individuazione delle domande ammissibili all’istruttoria tecnico-amministrativa a seguito dell’assegnazione dell’ulteriore dotazione finanziaria effettuata con DAdG n. -
OMISSIS-”, nella parte in cui conferma la posticipazione dei termini per la presentazione della documentazione probante la sostenibilità finanziaria del progetto e il possesso dei titoli abilitativi, senza comminare l’esclusione alle ditte che non avevano rispettato i termini originariamente fissati nel Bando;
– di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o conseguente;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Giacinta Serlenga nell’udienza pubblica del giorno 20 maggio 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, D.L. 17 marzo 2020, n. 18;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;
FATTO e DIRITTO
1.- Con il gravame in epigrafe, la società ricorrente impugnava le determinazioni
dell’Autorità di Gestione PSR Puglia n-OMISSIS- e 103 del 2019, con cui era stata adottata la nuova graduatoria delle domande relative all’operazione 4.1A PSR Puglia, nella parte in cui l’interessata risultava collocata in posizione n. -OMISSIS-, non utile ai fini dell’ammissione all’istruttoria tecnico-amministrativa (ricorso introduttivo); nonché la determinazione di rettificare modalità e termini di presentazione della documentazione probante la sostenibilità finanziaria e il possesso dei titoli abilitativi (motivi aggiunti).
A seguito dell’udienza pubblica celebratasi il 19 febbraio 2020, la difesa regionale produceva in giudizio la sopravvenuta deliberazione della stessa Autorità -OMISSIS-del 19.2.2020, con la quale sono state ammesse alla suddetta fase istruttoria anche i progetti collocati in graduatoria dalla posizione n. -OMISSIS-alla posizione n. 1060; ivi compreso, dunque, il progetto dell’odierna ricorrente.
Con ordinanza n. 310 del 25 febbraio successivo, veniva sottoposta all’attenzione delle
parti la questione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del gravame, ai sensi e per gli effetti dell’art. 73, comma 3, c.p.a., assegnando un termine per la
presentazione di memorie sul punto.
All’udienza del 20 maggio 2020 la causa veniva trattenuta in decisione.
2.- Il gravame è improcedibile.
Sul piano dei principi generali, la sesta Sezione del Consiglio –sulla scorta di consolidata giurisprudenza- ha di recente ribadito che “le condizioni soggettive per agire in giudizio sono la legittimazione processuale, cosiddetta legittimazione ad agire, e l’interesse a ricorrere” e che, in particolare, “l’ interesse al ricorso consiste nel vantaggio pratico e concreto che il ricorrente può ottenere dall’accoglimento dell’impugnativa, dovendosi postulare che l’atto censurato abbia prodotto in via diretta una lesione attuale della posizione giuridica
sostanziale dedotta in giudizio”; sicché “Il diritto al ricorso nel processo amministrativo sorge in conseguenza della lesione attuale di un interesse sostanziale e tende a un provvedimento del giudice idoneo, se favorevole, a rimuovere quella lesione” (cfr. sentenza n. 508 del 21/01/2019; in termini, ex plurimis, T.A.R. Lazio Roma Sez. III, 06/11/2018, n. 10676).
Con particolare riferimento a fattispecie di tipo concorsuale, rilevante nel caso in esame, lo stesso giudice di appello ha precisato che non può essere posto a base del ricorso “un astratto interesse dell’ordinamento ad una corretta formulazione della graduatoria, laddove tale corretta formulazione non comporti per lui alcun apprezzabile risultato concreto, avendo egli l’onere di dimostrare il suo interesse, attuale e concreto, a contestare la
graduatoria” (cfr. Sez. IV, 10/01/2019, n. 219).
Ancor più di recente, il T.A.R. Sicilia Palermo ha ulteriormente specificato che:
”L’interesse all’azione deve essere: a) personale, ossia attenere al ricorrente; b) concreto o diretto, nel senso che la lesione deve provenire direttamente dal provvedimento impugnato o dal comportamento su cui verte il giudizio; c) attuale, a tal fine occorrendo che la lesione dello stesso: c1) sia già avvenuta; c2) non necessiti dell’adozione di provvedimenti
successivi; c3) non sia dipendente da eventi futuri ed incerti; c4) sia suscettibile di essere riparata dalla sentenza; c4) sussista anche solo al momento della decisione” (cfr. Sez. III, 29/04/2020, n. 850; in termini, T.A.R. Veneto Venezia Sez. III, 05/03/2020, n. 232 T.A.R.e Toscana Firenze Sez. III, 26/05/2020, n. 635). Ancora, il T.A.R. Lombardia – Milano ha sancito che “il ricorso principale è improcedibile quando l’atto con esso impugnato è stato sostituito dal nuovo provvedimento impugnato con motivi aggiunti, sicché il ricorso stesso non è più supportato da un concreto ed attuale interesse” (cfr. Sez. I, 24/10/2019, n. 2234).
L’univoca impostazione della giurisprudenza nazionale è altresì condivisa dalla Corte di giustizia europea: “L’interesse ad agire di un ricorrente deve essere concreto ed attuale. Non può riguardare una situazione futura ed ipotetica. Detto interesse deve sussistere, alla luce dell’oggetto del ricorso, al momento della presentazione di quest’ultimo, a pena di
irricevibilità, e perdurare fino alla pronuncia della decisione del giudice, pena il non luogo a statuire. Il giudice adito può sollevare d’ufficio e in qualsiasi momento del procedimento la mancanza di interesse di una parte a mantenere la propria domanda a causa del verificarsi di un fatto intervenuto successivamente alla data dell’atto introduttivo del giudizio” (cfr. Sez. IV, 27/03/2019, n. 236/17 e n. 237/17).
Il diritto al ricorso sorge, dunque, in conseguenza della lesione attuale di
un interesse sostanziale e tende ad un provvedimento del giudice idoneo, se favorevole, a rimuovere tale lesione (cfr. T.A.R. Calabria Catanzaro Sez. I, 02/03/2020, n. 368).
Non può allora dubitarsi, alla luce dei riportati principi, che –allo stato- non sia
riscontrabile nella fattispecie in esame alcun interesse attuale e concreto alla decisione del
ricorso: non all’annullamento della prima graduatoria poiché sostituita dalla seconda, oggetto dei motivi aggiunti; non all’annullamento della seconda graduatoria, a seguito della
determinazione regionale di estendere la zona utile ai fini dell’ammissione alla fase 2, contenuta nella DAG n.-OMISSIS-, prodotta in giudizio.
La lesione lamentata dalla società ricorrente, alla base dell’azione, coincideva infatti dichiaratamente con la non utile posizione nella graduatoria redatta ai fini dell’ammissione alla successiva fase dell’istruttoria tecnico-amministrativa (tant’è che in sede cautelare chiedeva l’ammissione –con riserva- alla graduatoria stessa); lesione a fronte della quale un’eventuale sentenza di accoglimento non apporterebbe alcuna riparazione, non potendo essere direttamente attribuito il beneficio economico, condizionato all’esito di questa seconda fase.
Appare allora evidente che, attraverso il sopravvenuto provvedimento, la lesione sia stata rimossa dalla stessa Regione in via amministrativa, essendo stato consentito alla ricorrente di essere ammessa alla fase successiva.
Né può invocarsi –come in effetti la ricorrente invoca- l’utilità di un’eventuale statuizione -rispetto ad alcuni soltanto dei motivi proposti- nell’ottica della conformazione dei
provvedimenti che saranno successivamente adottati dall’Amministrazione (motivi sub 2 del ricorso principale e motivi aggiunti); giacché è evidente, guardando la questione in questa prospettiva, che la lesione verrebbe a dipendere da eventi futuri ed incerti, consentendosi al giudice di pronunziarsi –con effetto conformativo- su poteri non ancora esercitati, in contrasto con l’art. 34, comma 2, c.p.a.
Le conclusioni appena attinte sono -a maggior ragione- destinate a valere per i motivi aggiunti, essendo questi diretti all’esclusione dalla graduatoria di talune controinteressate.
L’estensione dell’area della graduatoria utile all’ammissione alla fase di istruttoria tecnico- amministrativa, operata attraverso la più volte richiamata DAG -OMISSIS-, rende del tutto inutile lo scrutinio di siffatti motivi di censura, non essendo configurabile “un
astratto interesse dell’ordinamento ad una corretta formulazione della graduatoria”, come inequivocabilmente chiarito dalla quarta Sezione del Consiglio di Stato, con la su richiamata sentenza n. 219 del 10 gennaio 2019.
3.- Ad ogni buon conto, né il secondo motivo del ricorso introduttivo né i motivi aggiunti (censure rispetto alle quali –si ribadisce- la società ricorrente sostiene di aver ancora
interesse) sono suscettibili di favorevole apprezzamento.
3.1- Quanto al motivo sub 2, è essenzialmente diretto a contestare: a) la presunta inadeguatezza delle controdeduzioni alle osservazioni della ricorrente; b) la conseguente inadeguata motivazione del provvedimento finale; c) la presenza di motivi di esclusione ulteriori rispetto al preavviso di rigetto.
Le censure cioè –com’è evidente- sono prevalentemente articolate su di un piano formale; in particolare sotto il profilo di quello che viene definito il 2° elemento di non
conformità, la questione della “resa” non viene affatto contestata dalla società ricorrente nel merito, limitandosi la stessa a censurare la non previsione di tale rilievo nel preavviso di rigetto; e il tentativo di sostenere –del tutto apoditticamente- che l’azienda non avrebbe avuto alcun interesse a modificare in peius la resa e il prezzo ante, non riesce a smarcarsi dal corto circuito della petizione di principio.
Quanto invece ai rilievi afferenti il profilo della correttezza dei criteri e dei parametri utilizzati per la verifica dei dati dichiarati in relazione al calcolo dell’I.P.E., è sufficiente rinviare all’iter argomentativo seguito in precedente pronunzia di questa Sezione, la n.
697/2020, con cui sono state respinte analoghe censure di inadeguatezza dei criteri stessi.
3.2.- I motivi aggiunti, infine, sono essenzialmente diretti a contestare la proroga concessa dalla Regione per la presentazione della documentazione prevista dal bando, sul presupposto che ciò abbia determinato una disparità di trattamento tra le ditte partecipanti, essendo stata consentita di fatto l’integrazione della documentazione originaria, attribuendo alle ditte riammesse in graduatoria a seguito della verifica dei dati relativi all’Indice IPE (di cui al Principio 2 dei Criteri di selezione) il vantaggio di depositare la documentazione stessa secondo modalità e tempistiche meno restrittive di quelle inizialmente fissate nel Bando.
In realtà, la procedura seguita si è resa necessaria al fine di dare esecuzione alle ordinanze cautelari di questo Tar afferenti la distorta utilizzazione del cd. principio 2;
tribunale che, peraltro, si è già pronunziato –sempre in sede cautelare- sulla legittimità della determinazione di posticipare la presentazione della documentazione probante la
sostenibilità finanziaria ad un momento successivo la concessione finale del beneficio, supportandola con la seguente motivazione: “L’Autorità di Gestione del PSR ha ritenuto di posticipare per tutti i richiedenti la presentazione della documentazione probatoria relativa alla sostenibilità finanziaria e ai titoli abilitativi al momento di concessione dell’aiuto, il che, per un verso, scongiura il rischio di una disparità di trattamento; per altro verso, non
impedisce la verifica del soddisfacimento dei requisiti di ammissibilità in un momento successivo, con eventuale revoca del sostegno economico e scorrimento della graduatoria;
ciò, anche a motivo della necessità di non ritardare ulteriormente nella attuazione delle finalità dell’avviso e di poter disporre di una spesa certificabile alla Commissione Europea, quale indice di attuazione ed avanzamento del PSR […]” (cfr. ordinanza n. 408 del
17.10.2019).
5.- In conclusione, il gravame va dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e, in ogni caso, respinto. Considerata, tuttavia, la complessità della questione, in parte imputabile alle vicende giurisdizionali che hanno interessato il PSR, il Collegio ritiene di disporre la compensazione tra le parti delle spese di causa.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per
sopravvenuto difetto di interesse; in ogni caso lo respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2020, tenutasi
mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, D.L. 17 marzo 2020, n. 18, con l’intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente Carlo Dibello, Consigliere
Giacinta Serlenga, Consigliere, Estensore
