Regione Campania - Provincia di Benevento Comune di Ceppaloni Piano Urbanistico Comunale. Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

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Regione Campania - Provincia di Benevento Comune di Ceppaloni

Piano Urbanistico Comunale

(legge n.1150 del 1942 – D.M. 1444 del 1968 – L.R. n.16 del 22.12.2004)

Valutazione Ambientale Strategica (VAS)

(art.47 L.R. n.16 del 22.12.2004)

a cura di Saverio Parrella, Francesco Varone consulenti: Maria Cerreta, Pasquale De Toro

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Indice

Parte Prima

Questioni, temi ed approcci

1. Sviluppo sostenibile e pianificazione territoriale pag. 3 2. La Valutazione Ambientale Strategica (VAS): contenuti ed approcci 7

3. I riferimenti normativi 14

3.1 La Direttiva 2001/42/CE ed il suo documento di attuazione 15 3.2 La Valutazione Ambientale Strategica: prospettive in Campania 36

4. Il percorso metodologico 40

5. La VAS del Piano Urbanistico Comunale di Ceppaloni 53

5.1 Valutazione Ambientale Strategica ed Analisi Multicriterio 56 5.2 Valutazioni Multicriterio e matrici di sostenibilità 58

5.3 Il Logical Decisions for Windows 62

Parte Seconda

Obiettivi ed alternative

1. Definizione dell’ambito di influenza del Piano 65

1.1 Il contesto storico-territoriale 65

2. Lo scenario di riferimento 70

3. Gli obiettivi generali del Piano 71

4. Analisi di coerenza esterna 72

4.1 Il Piano Territoriale Regionale della Campania 72 4.2 Il Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Benevento 77

5. Gli obiettivi specifici del Piano 79

Parte Terza

Individuazione, descrizione e valutazione degli effetti significativi

1. Individuazione e selezione dei criteri e degli indicatori 86

2. La valutazione degli effetti ambientali e territoriali 93

3. Le misure del monitoraggio 108

Strumenti di valutazione e monitoraggio 108

Approccio metodologico per il monitoraggio 110

Definizione degli obiettivi del Piano e degli indicatori per il monitoraggio 112

Riferimenti bibliografici 115

Allegati 119

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PARTE PRIMA

QUESTIONI, TEMI ED APPROCCI

1 SVILUPPO SOSTENIBILE E PIANIFICAZIONE TERRITORIALE

Negli ultimi anni, soprattutto in seguito alla Conferenza delle Nazioni Unite del 1992 su Ambiente e sviluppo, numerose istituzioni pubbliche, nazionali ed internazionali, si sono impegnate nel perfezionamento di politiche e strategie volte allo sviluppo sostenibile.

I documenti di politica nazionale sono stati redatti sia con obiettivi di tipo settoriale (riguardanti, ad esempio, il patrimonio forestale, quello idrico o il nodo dell’energia), sia con finalità più ampie (ad esempio, le strategie di sviluppo sostenibile nazionale). Sono stati elaborati diversi strumenti operativi (piani d’azione, piani d’area integrati, ecc.) ed ampie liste di criteri ed indicatori per la valutazione della sostenibilità. Secondo Devuyst (2001) la valutazione della sostenibilità si è avuta soprattutto nel settore pubblico, in particolare a livello comunale, con l’introduzione dei processi di Agenda 21 Locale (Iclei, 2002a). Infatti, in occasione del Summit di Johannesburg del 2002, è emerso che 6.416 autorità locali, in 113 paesi, hanno stipulato un impegno formale per attuare l’Agenda 21 Locale ed, inoltre, sono state sottoscritte campagne nazionali in 18 paesi con 2.640 processi avviati (Iclei, 2002b).

D’altro canto, l’Unione Europea ha condotto un approccio coerente alle strategie di sviluppo sostenibile in linea con il suo Programma di azione ambientale (EC, 2002) e con le decisioni nel campo della pianificazione e delle politiche integrate in tutti i settori dello sviluppo (Sheate et al., 2001).

L’integrazione dell’ambiente nelle politiche è stata delineata nell’art.130 dell’Atto unico europeo (1987), quale principio chiave nel cammino verso la sostenibilità.

Successivamente, il Summit di Cardiff del 1998 ha ribadito il principio dell’integrazione dell’ambiente in tutte le politiche comunitarie e durante il Summit di Göteborg del 2001 (Sheate et al., 2003) è stata approvata la strategia dell’Unione Europea in materia di sviluppo sostenibile (EC President Conclusions, 2001).

Inoltre, è possibile riscontrare che nel Sesto programma di azione ambientale l’approccio all’ambiente urbano è alquanto limitato, poiché non tiene conto dell’intera complessità della dimensione urbana nella sua natura interdisciplinare, così come riconosciuta nel Programma d’azione quadro dell’Unione Europea riguardo la sostenibilità urbana, locale e globale nel 1998, che individua le seguenti dieci sfide per l’ambiente urbano in Europa nel terzo millennio:

- promuovere modalità di trasporto sostenibili;

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- ridurre i consumi energetici;

- garantire la qualità dell’aria e dell’acqua, e minimizzare i rischi ambientali;

- ridurre la produzione di rifiuti ed attuare un sistema di gestione;

- conservare la natura ed, in particolare, le risorse naturali, la biodiversità, la struttura ecologica ed il paesaggio;

- riqualificare gli spazi pubblici e realizzare le aree verdi;

- riqualificare i centri storici, conservare il patrimonio costruito ed incoraggiare le attività culturali;

- riqualificare le aree abbandonate;

- combattere l’esclusione sociale;

- promuovere le buone pratiche.

In particolare, l’art.7 del Sesto programma di azione ambientale fa riferimento ad una strategia tematica per promuovere un approccio integrato orizzontale attraverso politiche comunitarie che tendano all’incremento della qualità dell’ambiente urbano, e che includono:

- la promozione dell’Agenda 21 Locale;

- la riduzione del legame tra sviluppo economico e domanda di trasporto passeggeri;

- la necessità di una partecipazione più attiva nel trasporto pubblico, ferroviario, fluviale, ciclabile e pedonale;

- la necessità di affrontare il problema dell’aumento del volume di traffico e di determinare un rapporto significativo tra la crescita dei trasporti e l’incremento del Pil;

- la necessità di promuovere, nel trasporto pubblico, l’uso di veicoli a bassa emissione;

- l’elaborazione di indicatori per l’ambiente urbano.

Come si può notare, l’accento viene posto, ancora una volta, sulle città intese come fonti di degrado ambientale, provocato, in particolare, dai problemi connessi al traffico ed al trasporto pubblico, piuttosto che come luogo della maggiore concentrazione di attività e di persone. Ma le città sono anche il luogo in cui si delineano diverse e molteplici opportunità dovute proprio alla concentrazione di persone e di attività economiche.

Sembrerebbe, comunque, che le dimensioni strutturali, urbane e spaziali, così come quelle ecologiche, sociali, culturali ed estetiche, richiedano altre azioni prioritarie, maggiormente connesse alla rigenerazione urbana ed agli interventi di governance a livello territoriale/urbano, relativamente alle dimensioni sociali, economiche, fisiche, ecologiche, istituzionali e politiche (Partidário e Nunes Correia, 2004). Pertanto, le

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questioni urbane e territoriali possono essere esaminate tenendo conto delle rispettive azioni che, a loro volta, riguardano:

- i cambianti climatici, in relazione ai parchi urbani ed al verde cittadino, l’energia ed i sistemi di trasporto;

- la natura e la biodiversità, per quel che concerne l’urbanizzazione costiera e le acque reflue urbane;

- l’ambiente, la salute e la qualità della vita, con particolare attenzione all’inquinamento atmosferico, dovuto soprattutto alla concentrazione delle fonti, compresa la concentrazione di persone e di attività umane, ed alle condizioni climatiche e geografiche;

- le risorse naturali ed i rifiuti, con particolare attenzione agli effetti dei consumi delle risorse ed alla produzione di rifiuti nelle aree metropolitane;

- le politiche estere ed i contributi alla risoluzione dei problemi internazionali, non solo come stimolo alla pianificazione dello sviluppo urbano, ma anche in termini di politiche di sviluppo in grado di integrare le questioni ambientali, incoraggiando la gestione sostenibile delle risorse (energia, acqua, suolo) e l’interazione tra salute, povertà ed ambiente urbano.

Si può, quindi, ritenere che il Sesto programma di azione ambientale, la Strategia per lo sviluppo sostenibile e lo Schema di sviluppo dello spazio europeo forniscono la struttura su cui, oggi, si fonda lo sviluppo sostenibile del territorio urbano e rurale dell’Unione Europea. Fissare gli obiettivi strategici per lo sviluppo sostenibile è un compito relativamente semplice: è molto più complesso specificare e raggiungere questi obiettivi. Possono sussistere differenti interpretazioni riguardo il livello di raggiungimento degli obiettivi, dipendenti da diversi valori, individuali e collettivi, e dai modelli di percezione. Lo sviluppo sostenibile è caratterizzato da diverse aspettative, in funzione degli attori coinvolti, delle loro priorità, della loro percezione temporale e della loro capacità di influenzare il processo decisionale.

Hardy e Zdan (1997) e Devuyst et al. (2001) sostengono che lo sviluppo sostenibile non è uno stato di equilibrio prestabilito ma, in sostanza, un concetto basato sul “valore”.

Infatti, essi affermano che il “progetto” di un mondo sostenibile si fonda su di un insieme operativo di valori, mentre il suo raggiungimento è una questione di scelte condotte da individui, gruppi, comunità, organizzazioni e governi.

D’altro canto, la valutazione della sostenibilità dello sviluppo è stata ampiamente affrontata in letteratura, talvolta come strumento ed altre volte come approccio metodologico. Devuyst et al. (2001) offrono, probabilmente, una delle più esaustive raccolte di prospettive, metodologie ed esempi di valutazione dello sviluppo sostenibile.

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Qualunque siano le caratteristiche o il nome assegnato allo specifico strumento di valutazione, occorre sottolineare che la valutazione della sostenibilità può acquistare significato soltanto all’interno di una struttura valutativa che stabilisca gli indicatori ed i valori in grado di esprimere un trend, positivo o negativo, di perseguimento dello sviluppo sostenibile. Questo implica anche che lo sviluppo sostenibile, quale obiettivo di lungo periodo, se supportato da una struttura di valori ed opzioni alternative, nonché da responsabilità politiche, può essere utilizzato come contesto di riferimento per la valutazione delle decisioni strategiche (Partidário, 1996, 2000).

Le attuali esperienze testimoniano l’affermarsi di strategie di sviluppo sostenibile sia a livello regionale che nazionale, nonché la moltiplicazione di indicatori, di obiettivi e di piani d’azione quali opportuni strumenti per l’attuazione dello sviluppo sostenibile. Sia il settore pubblico che quello privato tentano, con grossi sforzi, di realizzare le proprie iniziative ed agende, talvolta in forma individuale, altre volte associandosi, operando sia a livello globale che locale.

A livello territoriale, i sistemi rurali, urbani e peri-urbani costituiscono realtà differenti, così che lo sviluppo sostenibile deve essere necessariamente pianificato in diversi modi allo scopo di adattarsi allo specifico sistema territoriale, ai suoi obiettivi, alle sue priorità ed alle sue caratteristiche. In questo senso, anche i rispettivi criteri di valutazione vanno sviluppati in modo opportuno. Lo sviluppo sostenibile deve essere perseguito attraverso un impegno di lungo periodo, favorendo un continuo miglioramento nel breve/medio periodo ed evitando di perseguire risultati immediati: la scala temporale costituisce una sfida ulteriore per la valutazione della sostenibilità dello sviluppo.

Gli sforzi per promuovere lo sviluppo sostenibile all’interno dei contesti urbani e rurali sono stati realizzati in misura maggiore a livello politico, piuttosto che sotto l’aspetto sostanziale ed operativo. Gli esempi che si possono citare per comprendere quale sia il significato dello sviluppo sostenibile, di quale dimensione siano stati gli sforzi compiuti e quali siano stati i risultati raggiunti sono spesso scarsi e/o opinabili.

In molti casi, i risultati, allorquando siano valutati rispetto agli obiettivi iniziali, sono spesso discutibili. Le sfide e le delusioni che circondano le questioni globali, come il protocollo di Kyoto sulle emissioni di CO2 in atmosfera, i livelli di riduzione della povertà e la conservazione della biodiversità, esprimono le difficoltà riscontrate nel tradurre in pratica la nozione di sviluppo sostenibile. Nella valutazione dello sviluppo sostenibile, in particolare quando si adottano strumenti tradizionali fondati su prove empiriche e sulla dimostrazione analitica di esperimenti ed errori, si riscontra un bisogno crescente di sviluppare strumenti capaci di gestire l’incertezza e la non prevedibilità in modo strategico ed adattivo ma, soprattutto, nel contesto di una nuova struttura valutativa.

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2 LA VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA (VAS): CONTENUTI ED APPROCCI

La vasta letteratura sui metodi di valutazione fornisce diversi strumenti utili per la pianificazione dello spazio e dell’uso del suolo, nonché per le valutazioni finanziarie, economiche, ambientali e sociali (Holling, 1978; Nijkamp, 1979, 1985; Voogd, 1983, 2001; Shefer e Voogd, 1990; Button et al., 2000).

Come è noto, lo sviluppo sostenibile si è imposto come “nuovo paradigma” alla fine degli anni ’80, proponendo nuove sfide in termini di natura della valutazione e di obiettivi dello sviluppo, dando origine ad un nuovo modo di pensare e di prendere decisioni basate su azioni innovative. Tra i concetti elaborati negli ultimi 15 anni che sono stati alla base di nuovi approcci valutativi, si annovera il Valore economico totale (Vet) sviluppato da Pearce et al. (1989), la nozione di responsabilità sociale delle imprese elaborata nel 2000 dal World Business Council for Sustainable Development (Holme e Watts, 2000), gli indici di sviluppo umano e di povertà delle Nazioni Unite e della Banca Mondiale (Moldan et al., 1997), il concetto di quality of life capital proposto dalle agenzie di sviluppo locale della Gran Bretagna (UK-Countryside Agency, 2001).

L’introduzione di questi ed altri concetti innovativi, insieme all’esigenza crescente di un approccio strategico, rivela che è in atto un mutamento degli obiettivi rispetto alla tradizionale nozione di sviluppo.

La maggior parte degli strumenti attualmente in uso per indirizzare i processi e le istanze connesse con lo sviluppo sostenibile sono quelli disponibili, o comunque già collaudati, presenti nella “scatola degli attrezzi” tradizionale, quali: l’analisi costi- benefici, l’analisi costi-efficacia, le matrici di perseguimento degli obiettivi, l’analisi di contingenza, l’analisi del rischio e della sensitività, le analisi multicriterio. Molti di questi strumenti sono stati formulati negli anni ’60 e ’70 allo scopo di valutare i processi di sviluppo, caratterizzati da differenti motivazioni. In quel periodo, gli assunti dello sviluppo ed i criteri che dominavano i processi decisionali erano connessi agli standard di crescita ed ai valori di mercato, mentre i valori ecologici e sociali, nonché la povertà, erano ignorati o, comunque, non costituivano una priorità.

Le nuove sfide, poste dallo sviluppo sostenibile, richiedono, però, che gli strumenti vadano rivisti, forse non nei meccanismi, ma nei principi assunti e nei criteri guida.

Infatti, lo sviluppo sostenibile fa riferimento a beni di carattere globale ed ai valori della comunità (piuttosto che ai valori individuali), e possiede un contenuto sociale e culturale più complesso e più difficile da razionalizzare.

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Lo sviluppo sostenibile richiede approcci soft che risultino pratici, robusti e settoriali, ma anche a vasto raggio, cioè che abbiano fini integrati e prospettive più ampie.

In accordo con gli assunti dello sviluppo sostenibile, la nuova “cassetta degli attrezzi”

deve includere strumenti analitici (per esempio, la valutazione del ciclo di vita, la valutazione degli impatti, il monitoraggio e l’audit), ma anche una serie di valori rilevanti (rappresentati dalla famiglia, dalle istituzioni, dalle organizzazioni, ecc.), nonché un insieme di criteri di valutazione differenti (per esempio, gli effetti a lungo termine dello stato della biodiversità o l’attenzione alle generazioni future). È necessario esplorare in che modo meccanismi analitici “pesanti” possano essere resi pratici e praticabili, senza perdere robustezza. L’attuale periodo di cambiamenti sta, infatti, determinando delle difficoltà nella pratica delle valutazioni: mentre se ne riscontra una reale necessità, gli strumenti a disposizione sembrano rivelarsi ancora insufficienti o non completamente idonei. Con riferimento alle valutazioni, la valutazione di impatto può essere identificata come appartenente alla famiglia recente degli approcci valutativi. Secondo l’Associazione internazionale per le valutazioni di impatto (Iaia), la valutazione di impatto può essere semplicemente definita come il processo volto ad identificare le conseguenze future di un’azione corrente o proposta. Attualmente la valutazione degli impatti ha assunto molteplici forme e ha sviluppato diversi strumenti valutativi (Canter, 1996; Morris e Therivel, 2001; Petts, 1999; Porter e Fittipaldi, 1998; Burdge e Vanclay, 1995; Vanclay e Bronstein, 1995; Treweek, 1999; Vanclay, 2003).

La Valutazione di impatto ambientale (Via) è stata la prima forma di valutazione di impatto, ideata alla fine degli anni ’60 quale approccio valutativo ex-ante finalizzato alla previsione degli impatti sull’ambiente dei principali progetti di sviluppo. In principio, la Via è stata fortemente influenzata dall’analisi costi-benefici e guidata da quei principi di forte razionalità associati a progetti di valutazione economica e finanziaria, e dal proposito di incorporare le prospettive ambientale e socio-culturale nei criteri decisionali. Una Via concepita in modo maggiormente integrato è stata, in seguito, delineata attraverso un processo che si muove lungo i vari cicli del progetto di sviluppo, partendo dagli studi di fattibilità e giungendo al progetto ed alla sua realizzazione, allo scopo di assicurare che, per ben supportare le decisioni, la “giusta” informazione sia resa disponibile al momento “opportuno”. Fin dall’inizio le chiavi di lettura delle valutazioni di impatto hanno incluso:

- trasparenza nella condivisione delle informazioni;

- ampia partecipazione;

- attenzione alle questioni rilevanti;

- interdisciplinarità;

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- attenzione al rapporto costi-efficacia.

Questi principi, in linea con quelli stabiliti dalle principali scuole di valutazione, mostrano che la Via è stata ideata per integrare gli strumenti e gli approcci valutativi esistenti, e per fare in modo che i “nuovi” valori possano essere inclusi nei processi decisionali.

Tuttavia, il paradigma dello sviluppo sostenibile ha sollevato nuove sfide nel campo delle valutazioni di impatto. Questo ha condotto a successivi dibattiti riguardo la natura delle metodologie utilizzate nella valutazione ed, in particolare, se tali metodologie stessero effettivamente tenendo conto di tutte le dimensioni della sostenibilità e dell’approccio olistico richiesto dallo sviluppo sostenibile.

Un argomento chiave riguarda il fatto che l’impatto dello sviluppo risulta essere significativo non solo sull’ambiente, ma anche sugli altri differenti settori sociali ed economici, e che la valutazione di impatto potrebbe costituire uno strumento significativo per lo sviluppo sostenibile, se sufficientemente integrato ed ampliato (Jacobs e Sadler, 1990).

Considerata la complessità delle questioni in gioco, gli approcci alla valutazione ed i suoi strumenti devono essere necessariamente semplici, flessibili ed adattabili ai diversi contesti ed alle differenti esigenze. Inoltre, il dibattito sullo sviluppo sostenibile si focalizza soprattutto sui “valori”, che determinano la natura dei relativi processi decisionali e ne costituiscono il fondamento. Infatti, i valori costituiscono un fattore- chiave che rende il dibattito, inevitabilmente, molto complesso.

È anche necessario comprendere, a livello strategico, il ruolo degli strumenti di valutazione degli impatti nella prospettiva della sostenibilità. A prescindere dai termini utilizzati per descrivere uno strumento in particolare, la valutazione di impatto, nell’ambito delle decisioni strategiche, sembra essere idonea a promuovere lo sviluppo sostenibile, data la sua capacità di essere uno strumento flessibile, trasparente, partecipato e sistemico nella costruzione di conoscenza, purché utilizzato in maniera appropriata, così come si evince dall’analisi di una vasta letteratura (Sadler e Verheem, 1996; Partidário, 1996, 1999; Brown e Therivel, 2000; Devuyst, 2001; Nitz e Brown, 2001; Sadler, 2001; Fischer, 2002a; Sheate et al., 2003).

In particolare, la Valutazione ambientale strategica (Vas) è stata elaborata per valutare gli impatti ambientali delle politiche pubbliche, dei programmi e dei piani, convenzionalmente considerati quali livelli strategici di decisione. In quanto strumento di valutazione d’impatto, la Vas segue i principi chiave ed i concetti di base della Valutazione di impatto ambientale (Via), caratterizzata da (Iaia/Eia, 1999):

- essere fondata sulle analisi di causa-effetto;

- essere progettata per operare in maniera sistemica;

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- anticipare le decisioni;

- garantire la partecipazione di tutte le parti interessate;

- essere uno strumento scientificamente e tecnicamente appropriato e robusto;

- avere come scopo il raggiungimento di valori integrati e dell’equità nelle decisioni pubbliche.

Allo stesso tempo, però, la Vas differisce dalla Via in quanto:

- opera su iniziative di natura continua (in particolare, politiche e piani) e non su singole azioni di sviluppo;

- opera su scale temporali e spaziali più ampie;

- opera con livelli di incertezza maggiore, utilizzando, quindi, un numero minore di informazioni;

- richiede una maggiore flessibilità in relazione ai processi decisionali nei quali trova applicazione.

Come già evidenziato a partire dalle pratiche esistenti (Therivel e Partidário, 1996; Bina e Vingoe, 2000; Partidário e Clark, 2000; Hildén et al., 2002; Fischer, 2002b), la Vas comporta notevoli differenze laddove la pianificazione spaziale, dell’uso del suolo o di tipo settoriale, ha trascurato di incorporare in maniera sistematica le questioni ambientali e di sostenibilità nel processo di piano, oppure nei casi in cui la politica e la pianificazione non hanno identificato e comparato alternative fattibili, utilizzando un ampio numero di criteri, integrati ed affidabili (Partidário, 2001).

Pur riconoscendo alla Vas molteplici vantaggi, i tecnici riscontrano sempre maggiori difficoltà nel comprendere il nuovo e specifico ruolo ad essa associato. Infatti, la Via ha posto le regole di base e ha sperimentato la pratica della valutazione d’impatto, mentre la Vas ha la necessità di estendere ed applicare gli stessi principi e concetti ad altri livelli decisionali ed ai rispettivi strumenti. Si riscontra che, nelle applicazioni concrete, quanto sopra non è così semplice da realizzare come, invece, potrebbe sembrare esaminando la letteratura di riferimento. La complessità dei processi politici e dei diversi contesti che si intendono pianificare è stata sottovalutata in passato e lo è tuttora da parte di molti sostenitori della Vas. Mentre i progetti di sviluppo sono estrapolabili dal contesto e facilmente comparabili con altri, le politiche ed i piani non si possono scindere dai propri contesti culturali e istituzionali.

I recenti dibattiti e la letteratura scientifica mostrano un notevole proliferare di strumenti e definizioni associate all’uso della valutazione d’impatto a livello di politiche, piani e programmi (Hobbs, 2003), quali: valutazione ambientale strategica, valutazione d’impatto ambientale strategica, valutazione d’impatto strategica, valutazione sostenibile, valutazione d’impatto sostenibile, valutazione ambientale, valutazione

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sostenibile, valutazione ambientale strategica analitica, analisi ambientale strategica, valutazione d’impatto territoriale, valutazione d’impatto integrata. Si tratta di definizioni che, tra le altre, hanno tutte in comune principi, concetti ed obiettivi simili. Questo può sviare coloro i quali sostengono una razionalizzazione e standardizzazione della Vas, ma, allo stesso tempo, non sembra possibile evitare di condurre una riflessione su di una realtà diversa e multiforme. Ad esempio, lo Schema di sviluppo dello spazio europeo (Csd, 1999) identifica le valutazioni d’impatto ambientale e territoriale quali strumenti per assicurare l’esame degli impatti spaziali ed ambientali dei grandi progetti di infrastrutture, inclusi i trasporti e la gestione delle acque (opzioni politiche da 29 a 52). Fa anche riferimento all’utilizzo di questi strumenti per la preparazione di strategie integrate di sviluppo spaziale per le aree particolarmente sensibili in relazione alla biodiversità (opzione politica 42), come, ad esempio, le aree costiere, le aree montane e le zone umide, con lo scopo di perseguire la protezione di tali aree e, al contempo, gli obiettivi di sviluppo.

Il riferimento alla Valutazione d’impatto territoriale (Vit), come proposto dallo Schema di sviluppo dello spazio europeo, pur mancando di una definizione chiara, mostra che l’uso della valutazione d’impatto ambientale è stato troppo limitato nelle sue potenzialità, non considerando adeguatamente la dimensione spaziale. In ogni caso, il ruolo degli strumenti per la valutazione degli impatti delle strategie di sviluppo spaziale risulta essere chiaramente identificato.

In principio, si sosteneva che la Vas nasceva dalla conoscenza e dall’esperienza acquisita con il progetto di Via (approccio bottom-up) o come conseguenza di approcci politici e di pianificazione (approccio top-down) (Partidário, 1996, 1999). Ad esempio, Fischer (2002a) propone la Vas, da un lato, come estensione della Via, dall’altro, come modello politico. Sadler e Verheem (1996) fanno riferimento ai modelli procedurali, identificando il “modello standard” (modello Via), il “modello equivalente” (stima ambientale) ed il “modello integrato” (gestione ambientale). In anni più recenti, Sadler (2001) ha ampliato questa classificazione facendo riferimento ai “modelli istituzionali”

della Vas, che dovrebbero includere, secondo l’autore, la Via, la valutazione regionale (cioè, dello stato dell’ambiente a livello regionale), la stima ambientale, l’approccio duale, la gestione integrata delle risorse ed i modelli di analisi della sostenibilità.

Oggi si assiste ad una varietà di forme della Vas, a cui possono essere applicate le diverse terminologie citate da Hobbs (2003). In definitiva, sembra evidente che i più importanti approcci alla Vas provengano da due principali scuole:

1. la scuola di valutazione di impatto del progetto;

2. la scuola di valutazione di piani e politiche.

Queste scuole hanno influenzato i diversi modelli ed approcci metodologici alla Vas,

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fondati sui loro assiomi di base, razionali ed oggettivi. In un primo momento, l’influenza sulla Vas della scuola di valutazione di impatto del progetto è stata più evidente, in quanto la motivazione iniziale e più importante per l’introduzione della Vas è stata quella di migliorare la qualità del progetto. Il modello base della Via è stato applicato al livello decisionale dei piani e dei programmi (cioè, a livelli che precedono lo sviluppo dei progetti), e la Vas si è sviluppata come conseguenza di una certa attenzione ai progetti che si sarebbero dovuti elaborare, piuttosto che da una prospettiva strategica, chiara ed integrata. Questo ha comportato un iniziale scetticismo sulla natura e le prestazioni della Vas.

La scuola di valutazione di piani e politiche ha elaborato i suoi primi tentativi proprio a livello politico (O’Riordan e Sewell, 1981; Jacobs e Sadler, 1990), ma senza successo.

Solo più tardi, attraverso la pianificazione spaziale, le esperienze relative a piani e politiche hanno cominciato ad avere una maggiore influenza sul disegno metodologico della Vas (McDonald e Brown, 1995; Kørnøv e Thissen, 2000).

L’esigenza di avere, a livello europeo, una guida per l’applicazione dei Fondi strutturali (EU-DG Environment, 1998) ha comportato una forte sollecitazione, soprattutto da parte inglese, verso lo sviluppo della valutazione ambientale e, di conseguenza, della valutazione della sostenibilità applicata ai piani di sviluppo regionale e urbano (UK- Odpm, 2000).

In particolare, i paesi dell’Europa dell’Est esemplificano tali modelli di Vas (Dusík e Roseck, 2002), mentre altri paesi hanno adottano metodologie di Vas più vicine agli strumenti strategici, come nel caso del Canada o dei paesi scandinavi (Danimarca, Svezia, Islanda, Finlandia, Norvegia), dove il policy-making o i processi di pianificazione strategica ben concepiti caratterizzano i processi decisionali.

Esaminando l’attuale stato dell’arte, si possono identificare tre principali modelli di approccio alla valutazione d’impatto a livello strategico all’interno dei processi decisionali:

- il modello base della Via, che segue il processo razionale del progetto di Via, e che include l’approccio procedurale, metodologico e istituzionale (Therivel et al., 1992);

- il modello integrato, che mette insieme i principi e le pratiche della valutazione ambientale, della gestione e della pianificazione, e mira ad un’integrazione sostanziale negli approcci di politiche e piani (Jacobs e Sadler, 1990; Eggenberger e Partidário, 2000);

- il modello di decisione centrata, che si fonda su di un processo decisionale razionale, incentrato a sua volta sul processo politico e di piano, e che ricorre alla Vas in quanto struttura valutativa degli elementi chiave che possono essere adattati

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ai processi decisionali esistenti (Kørnøv e Thissen, 2000; Partidário, 2000; Caratti et al., 2004).

La diversa interpretazione del significato di ambiente nella Vas, la capacità degli strumenti disponibili di valutazione d’impatto di includere altre dimensioni della sostenibilità ed anche la concezione della Vas da parte di analisti di politiche e pianificatori, attraverso i propri strumenti analitici e pratici, è oggi arricchito dalle diverse applicazioni di valutazione d’impatto a livello strategico. Tutto questo ha condotto ad una discreta flessibilità dello strumento e ad un suo uso potenziale nella valutazione dello sviluppo sostenibile, in particolare se adottato in modo strategico.

Per ottenere sistematicità nella valutazione degli impatti determinati dalle diverse opzioni strategiche di sviluppo sostenibile, a livello territoriale, urbano e rurale, è utile disporre di uno strumento guida che sia in grado di esemplificare un processo complesso, adatto ad operare in un contesto di tipo strategico.

La Valutazione di impatto strategica può avere la capacità di influenzare il processo decisionale nelle sue diverse fasi e garantire che i principi di sostenibilità e la valutazione d’impatto siano completamente integrati. In questo modo, la Valutazione di impatto strategica costituisce una pratica innovativa e può contribuire con un valore aggiunto alla costruzione della “decisione sostenibile”.

Queste potenzialità della Valutazione di impatto strategica hanno l’intento di rispondere ai bisogni strategici della valutazione d’impatto, tra i quali la disponibilità di approcci più sostenibili nei processi decisionali, una migliore integrazione delle problematiche ambientali e l’inclusione nella valutazione di impatto di quegli elementi che non vengono presi in considerazione dai modelli ispirati alla Via.

Agire a livello strategico comporta che le informazioni disponibili siano scarse ed insufficienti, che molte opzioni alternative siano spesso più di tipo politico che tecnico, il che implica approcci differenti e più flessibili, e spesso di natura qualitativa.

Si potrebbe dimostrare che la valutazione d’impatto, nel passaggio dalla Via alla Vas, comporti uno spostamento da un livello decisionale tecnico ad uno politico, e questo implica che la Valutazione di impatto strategica debba avere la capacità di essere molto sensibile rispetto ai livelli politici di intervento.

Il funzionamento della Valutazione di impatto strategica dipende anche da una sua stretta articolazione con procedimenti di valutazione strategica esistenti come, ad esempio, i metodi di valutazione e le procedure utilizzate a livelli politico e di pianificazione. Questi strumenti di valutazione possono costituire anche uno spunto per diffondere i principi, i criteri e le esigenze della Valutazione di impatto strategica, fornendo un’efficienza maggiore nei processi decisionali e modificandone lievemente i

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tempi, evitando, così, l’introduzione di nuove procedure che impongono significative richieste da un punto di vista tecnico, istituzionale e finanziario.

È molto importante evitare conflitti “politici” e “strumentali” tra i diversi procedimenti di valutazione che, invece, possono garantire forti sinergie, integrando la Valutazione di impatto strategica per sviluppare una rete di strumenti in grado di sostenere le decisioni strategiche in modo coerente. Questi sono i casi di strategie nazionali di sostenibilità, di politiche ambientali nazionali e regionali, di piani operativi settoriali ambientali, regionali e di Agenda 21 Locale, nonché di piani ambientali comunali. In ogni caso, finora, la relazione tra la Valutazione di impatto strategica e gli strumenti di cui sopra non è stata ancora esplorata a fondo allo scopo di comprendere fino a che punto essa possa operare come riferimento politico.

3 I RIFERIMENTI NORMATIVI

La Direttiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio dell’Unione Europea, approvata il 27 giugno 2001, concerne la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente. Essa estende l’ambito di applicazione della “valutazione ambientale” che, fino a quel momento, si riferiva soltanto alla valutazione degli impatti di determinati progetti sull’ambiente, in applicazione della Direttiva 85/37/CEE sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) e della Direttiva 97/11/CE che ha modificato la precedente.

La Direttiva 2001/42/CE viene spesso definita come Direttiva sulla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ma, in realtà, la dizione di “valutazione ambientale strategica” non è mai utilizzata all’interno dei diversi articoli che costituiscono la Direttiva, mentre è usata la più semplice terminologia di “valutazione ambientale” di determinati piani e programmi. Tenuto conto che la più recente letteratura scientifica si riferisce alla VAS allorquando si tratta della valutazione di piani e programmi e che lo stesso documento dell’Unione Europea sull’Attuazione delle Direttiva 2001/42/CE si riferisce esplicitamente alla VAS, si assume, in questa sede, che la “valutazione ambientale” prevista dalla Direttiva coincide, a tutti gli effetti, con la VAS.

In ogni caso, ampliando l’ambito di applicazione della valutazione ambientale dai progetti ai piani e ai programmi, la Direttiva 2001/42/CE prende atto che non soltanto la realizzazione di nuovi progetti può causare dei cambiamenti ambientali, ma anche l’attuazione delle decisioni strategiche contenute nei piani e nei programmi. Questo

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comporta che il processo di pianificazione o di programmazione si integri con il processo di valutazione, dando luogo ad un unico ed unitario processo decisionale.

Inoltre, il termine di “valutazione ambientale” non può rimandare ai soli impatti ambientali dei piani e dei programmi ma, tenuto conto che lo sviluppo sostenibile si riferisce a tre dimensioni fondamentali (economica, sociale ed ambientale), una più generale “valutazione della sostenibilità” deve tener conto degli effetti che i piani ed i programmi comportano anche sul contesto economico e sociale. In questa prospettiva, è necessario sviluppare strumenti di valutazione specifici per ogni settore di indagine (analisi specialistiche) e metodi di valutazione in grado di integrare i risultati provenienti da ciascun settore disciplinare (valutazioni integrate).

3.1 L

A

D

IRETTIVA

2001/42/CE

ED IL SUO DOCUMENTO DI ATTUAZIONE

Gli obiettivi (art. 1)

La Direttiva 2001/42/CE ha l’obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e di contribuire all’integrazione delle considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi, al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. A questo scopo debbono essere sottoposti a valutazione ambientale determinati piani e programmi che possono avere effetti significativi sull’ambiente (art.

1). Si noti che, in realtà, la Direttiva 2001/42/CE (d’ora in poi la “Direttiva”) fissa un obiettivo fondamentale, che è quello della promozione dello “sviluppo sostenibile”, da cui derivano due sotto-obiettivi, per il perseguimento dei quali deve essere attivato un processo di valutazione ambientale per:

- garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente;

- contribuire all’integrazione delle considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione e dell’adozione di piani e programmi.

Gli obiettivi di cui sopra sono in linea con quelli, più generali, della politica ambientale comunitaria. Infatti, l’art. 2 del Trattato sull’Unione Europea (Maastricht, 1992) afferma che essa si prefigge, tra gli altri, l’obiettivo di «promuovere un progresso economico e sociale […] e pervenire ad uno sviluppo equilibrato e sostenibile», ed anche il Trattato che istituisce la Comunità Europea (così come modificato a Nizza nel 2001) riconosce, all’art. 6, che «le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni comunitarie […], in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile».

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Inoltre, l’art. 174 di quest’ultimo Trattato fissa in maniera più dettagliata gli obiettivi che devono essere perseguiti dalla politica comunitaria in materia ambientale, che vengono raggruppati in:

- salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente;

- protezione della salute umana;

- utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;

- promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale.

Inoltre, l’art. 1 della Direttiva deve essere letto tenuto conto di alcuni “considerando”

(rispettivamente i numeri 2, 3, 4, 5 e 6) della premessa, in cui si sottolinea che:

- il Quinto programma di politica e azione a favore dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile del 1993, dal titolo Per uno sviluppo durevole e sostenibile, integrato dalla Decisione 2179/98/CE del Consiglio relativa al suo riesame, ribadisce l’importanza di valutare i probabili effetti di piani e programmi sull’ambiente;

- la Convezione sulla biodiversità, firmata dal nostro Paese in occasione del Summit di Rio de Janeiro del 1992, richiede di integrare, per quanto possibile, la conservazione e l’uso della biodiversità nei piani e nei programmi settoriali pertinenti;

- la valutazione ambientale costituisce un importante strumento per le considerazioni di carattere ambientale nell’elaborazione e nell’adozione di taluni piani e programmi, che possono avere effetti significativi sull’ambiente, in quanto garantisce che gli effetti dell’attuazione dei piani e dei programmi in questione siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro adozione;

- l’adozione di procedure di valutazione ambientale a livello di piano e di programma dovrebbe fornire un quadro più coerente in cui operare, inserendo informazioni pertinenti in materia ambientale nell’iter decisionale che dovrebbero contribuire all’elaborazione di soluzioni più sostenibili e più efficaci;

- i diversi sistemi di valutazione ambientale che si potranno adottare dovrebbero provvedere una serie di norme procedurali necessarie per contribuire ad un elevato livello di protezione dell’ambiente.

Si evince, dunque, che esiste un legame molto stretto tra sviluppo sostenibile e valutazione ambientale, i cui obiettivi sono proprio quelli che fanno riferimento alla sostenibilità. D’altra parte, lo sviluppo sostenibile rimanda anche ad altre dimensioni (quella economica e quella sociale) oltre alla dimensione ambientale, da cui si evince che la valutazione di cui si tratta nell’ambito della Direttiva in esame non può limitarsi a considerare i soli obiettivi (ed i relativi criteri) di carattere strettamente ambientale.

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Nella prospettiva di cui sopra, bisogna fa riferimento ad una nozione di ambiente che vada oltre un’interpretazione di ordine esclusivamente “ecologico”, ma che, invece, facendo riferimento alla sua stessa etimologia, comprenda anche le componenti economico-sociali dello sviluppo. La parola “ambiente” trae, infatti, origine dal latino ambire, che significa “andare incontro”, per cui sta ad indicare tutto ciò che l’uomo

“incontra”, cioè tutto quanto è intorno a lui, tutto ciò con cui gli esseri umani si relazionano. L’ambiente naturale costituisce soltanto una parte di quanto è in relazione con l’uomo, a cui si deve aggiungere anche l’ambiente costruito, quello umano, sociale, ecc. Pertanto, anche la valutazione ambientale acquista un significato più ampio e diviene un’attività più complessa, cioè una più comprensiva “valutazione della sostenibilità”. In ogni caso, non debbono essere obbligatoriamente sottoposti a valutazione ambientale tutti i piani e programmi indiscriminatamente ma soltanto quelli che si ritenga che possano determinare “effetti significativi” sull’ambiente.

Le definizioni (art. 2)

Per piani e programmi da sottoporre a valutazione ambientale si intendono, comprendendo anche le loro modifiche e quelli cofinanziati dall’Unione Europea, quei piani e programmi che possiedono le seguenti caratteristiche (art. 2, lettera a):

- sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un’autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, dal parlamento o dal governo;

- sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

Come si può osservare, la Direttiva non fornisce una specifica definizione di “piano” o di

“programma”, rimandando a quanto si intende con questi due termini in ciascuno Stato membro dell’Unione Europea. Infatti, i due termini non sono affatto sinonimi ed entrambi, a seconda dell’accezione particolare nei diversi Stati, possono coprire una vasta gamma di significati che solo alcune volte coincidono. Per questo motivo la Direttiva non ha ritenuto né necessario e neppure possibile fornire una rigorosa distinzione tra piani e programmi, anche se, per quanto riguarda le disposizioni in esse contenute, piani e programmi (d’ora in poi P/P) sono trattati allo stesso modo.

Affinché un P/P rientri nell’ambito della Direttiva, e quindi possa essere sottoposto a valutazione ambientale, è però necessario che soddisfi contemporaneamente alle due condizioni di cui sopra, cioè che sia elaborato e/o adottato da una certa autorità e che sia previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

Molto importante risulta essere il fatto che la Direttiva preveda la necessità di valutazione ambientale anche per le “modifiche” che si apportano a P/P. Infatti, molti

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P/P vengono modificati, allorquando si ritiene che siano divenuti obsoleti, invece di essere elaborati ex novo (si pensi, ad esempio, alle “varianti” di piano nella pianificazione urbanistica). Ebbene, queste modifiche sono trattate alla stessa stregua dei P/P stessi e, quindi, sono soggette alla valutazione ambientale se possono comportare degli effetti significativi sull’ambiente.

Inoltre, si deve sottolineare che rientrano nel campo nell’ambito di applicazione della Direttiva i P/P cofinaziati dall’Unione Europea in diversi settori attraverso i cosiddetti

“fondi strutturali”, che includono, secondo il Regolamento 1260/1999/CE il Fondo europeo di sviluppo regionale, il Fondo sociale europeo, il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia e lo strumento finanziario di orientamento per la pesca.

Allo stesso modo di quanto già osservato per la definizione di P/P, la Direttiva non fornisce esplicitamente neppure una definizione di “autorità” (che deve elaborare e/o adottare i P/P in oggetto) e, a questo proposito, bisogna tener presente che nella giurisprudenza della Corte di giustizia europea il concetto di autorità ha un ampio campo di applicazione. In sintesi, quale che sia la sua forma giuridica ed indipendentemente dall’estensione (nazionale, regionale o locale) dei suoi poteri, un’autorità può essere definita come «un organismo responsabile che ha il compito, in conformità a una misura adottata dallo Stato, di fornire un servizio pubblico sotto il controllo dello Stato e gode a questo scopo di speciali poteri, superiori a quelli derivanti dalle normali regole applicabili alle relazioni tra individui» (Attuazione della Direttiva, punto 3.12, pag. 9). In questa prospettiva, i P/P elaborati da organismi privati per propri scopi non ricadono nell’ambito di applicazione della Direttiva.

Per quanto concerne, invece, la procedura di “approvazione” si deve considerare che in diversi Stati membri, operando in due fasi distinte, molti P/P vengono dapprima adottati e successivamente approvati in maniera definitiva dalle autorità regionali e locali interessate. In questo senso, il termine “governo” non può essere limitato al solo livello statale.

Inoltre, si è già evidenziato che, affinché un P/P possa essere sottoposto a valutazione ambientale, è necessario che esso sia previsto da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, e se tale requisito non viene soddisfatto la Direttiva non si applica.

Talvolta le norme esistenti (statali o regionali) obbligano una certa autorità ad elaborare un P/P, e quindi la valutazione ambientale è obbligatoria, mentre altre volte all’autorità viene offerta soltanto la possibilità o meno di redigerlo, e allora la valutazione ambientale potrebbe essere soltanto facoltativa.

Una volta chiarito quali P/P rientrino nell’ambito della Direttiva e che, quindi, devono essere sottoposti a valutazione ambientale, si può evidenziare che per “valutazione

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svolgimento di consultazioni, la valutazione del rapporto ambientale e delle consultazioni nell’iter decisionale, e la messa a disposizione del pubblico delle informazioni sulla decisione (art. 2, lettera b), dove:

- per “rapporto ambientale” si intende la parte della documentazione del P/P, in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l’attuazione del P/P potrebbe avere sull’ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del P/P (art. 2, lettera c, così come esplicitato dall’art. 3, paragrafo 1);

- per “pubblico” si intendono una o più persone fisiche o giuridiche, secondo la normativa o la prassi nazionale, e le loro associazioni, organizzazioni o gruppi (art. 2, lettera d).

I successivi articoli 5 e 6 esplicitano, rispettivamente, i contenuti del rapporto ambientale e le fasi di consultazione/informazione nell’iter decisionale.

L’ambito di applicazione e gli obblighi generali (articoli 3 e 4)

Come si è osservato al precedente paragrafo la valutazione ambientale deve essere effettuata per tutti i P/P definiti all’art. 2 della Direttiva che possono avere effetti significativi sull’ambiente (art. 3, paragrafo 1). In particolare, deve trattarsi di P/P:

- che sono elaborati per i seguenti settori: agricolo; forestale; della pesca; energetico;

industriale; dei trasporti; della gestione dei rifiuti; della gestione delle acque; delle telecomunicazioni; turistico; della pianificazione territoriale e della destinazione dei suoli;

- tali P/P definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli Allegati I e II della Direttiva 85/337/CEE (art. 3, paragrafo 2, lettera a);

- oppure per i quali, in considerazione dei possibili effetti sui siti, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi degli articoli 6 e 7 della Direttiva 92/43/CEE (art. 3, paragrafo 2, lettera b).

Si noti che non è necessario che le due condizioni di cui sopra vengano soddisfatte simultaneamente, mentre relativamente alla sola prima condizione deve verificarsi sia che il P/P appartenga ad uno dei settori citati e che, allo stesso tempo, definisca il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti di cui alla Direttiva 85/337/CEE (Direttiva del 27 giugno 1985, concernente la Valutazione di Impatto Ambientale di determinati progetti pubblici e privati, successivamente modificata dalla Direttiva 97/11/CE).

Gli Allegati I e II di quest’ultima Direttiva elenca 21 categorie di progetti (che per brevità non sono riportati in questa sede) tra cui si hanno, ad esempio, raffinerie di petrolio,

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centrali termiche, impianti chimici, autostrade, tronchi ferroviari, aeroporti, porti marittimi, impianti di smaltimento dei rifiuti. È importante notare che con riferimento alla Direttiva 85/337/CEE sulla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) gli Allegati I e II hanno il compito di individuare quali progetti, a seconda di determinate categorie e caratteristiche, devono essere sottoposti a VIA, mentre con riferimento alla Direttiva 2001/42/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) tali Allegati acquistano una diversa funzione. Devono essere, infatti, sottoposti a valutazione ambientale i P/P che definiscono il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti elencati negli Allegati I e II della Direttiva sulla VIA, ma affinché un P/P debba essere sottoposto a VAS non è necessario decidere, al contempo, se i progetti che ricadono in tali Allegati richiedono effettivamente una VIA, ma è sufficiente che rientrino nelle categorie elencate nell’Allegato I o nell’Allegato II della Direttiva sulla VIA.

Si tenga presente che, volendo interpretare il termine “progetto” in modo coerente all’uso che ne viene fatto nella Direttiva sulla VIA, l’art. 1, comma 2, di questa Direttiva intende per progetto:

- la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti ed opere;

- altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo.

Inoltre, la stessa affermazione che i P/P oggetto della Direttiva 2001/42/CE definiscono il “quadro di riferimento per l’autorizzazione di progetti” non è resa esplicita dalla Direttiva stessa. In questo senso, volendo fornire un’interpretazione, si può evidenziare che «i termini normalmente indicherebbero che il piano o programma contiene criteri o condizioni che orientino le autorità preposte all’approvazione di una domanda sulle modalità di decisione» (Attuazione della Direttiva, punto 3.23, pag. 12). Pertanto, potrebbero essere inclusi anche i P/P che, una volta adottati, determinino essi stessi l’autorizzazione di progetti, sempre che questi siano conformi alle condizioni dei P/P stessi.

Per quanto concerne, invece, il riferimento alla Direttiva 92/43/CEE (Direttiva del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, detta anche sinteticamente Direttiva Habitat, successivamente modificata dalla Direttiva 1997/62/CE), bisogna innanzitutto ricordare che essa è volta alla realizzazione della rete ecologica Natura 2000. A tale scopo all’art.

1 essa definisce, tra gli altri, i seguenti termini:

- sito di importanza comunitaria (SIC): un sito che, nella o nelle regioni biogeografiche cui appartiene contribuisce in modo significativo a mantenere o a ripristinare un certo tipo di habitat naturale o una specie in uno stato di conservazione

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soddisfacente, contribuendo al mantenimento della diversità biologica nella regione o nelle regioni biogeografiche in questione (l’elenco degli habitat e della specie da considerare sono contenuti negli Allegati della Direttiva Habitat);

- zona speciale di conservazione (ZSC): un sito di importanza comunitario designato dagli Stati membri dell’Unione Europea mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato.

Ebbene, l’art. 6 della Direttiva Habitat afferma che per le zone speciali di conservazione debbono essere stabilite delle opportune misure di conservazione che implicano, all’occorrenza, appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo.

Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti, diviene oggetto di una opportuna “valutazione dell’incidenza” che i piani o i progetti hanno sul sito, tenuto conto degli obiettivi di conservazione del medesimo.

L’art. 7 della Direttiva Habitat fa, invece, un rimando all’art. 4 della precedente Direttiva 79/409/CEE (Direttiva del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, detta anche sinteticamente Direttiva Uccelli), che istituiva dei siti denominati come “zone di protezione speciale” (ZPS), allo scopo di proteggere determinati habitat e specie. Gli obblighi derivanti dall’art. 4 della Direttiva Uccelli vengono sostituiti da quelli derivanti dall’art. 6 della Direttiva Habitat.

In definitiva, i P/P che vadano ad interessare sia le “zone di speciale di conservazione”

che le “zone di protezione speciale” sono soggetti alla Direttiva 2001/42/CE e, quindi, sottoposti a valutazione ambientale.

Per i P/P che determinano l’uso di piccole aree a livello locale o per le modifiche minori a P/P, la valutazione ambientale è necessaria solo se gli Stati membri determinano che si possono avere effetti significativi sull’ambiente (art. 3, paragrafo 3). È importante notare che il criterio chiave per l’applicazione o meno della Direttiva non è la dimensione dell’area considerata ma la questione relativa al fatto se il P/P possa avere effetti significativi sull’ambiente. Allo stesso modo, anche le “modifiche minori” devono essere considerate nel contesto del P/P che viene modificato e della probabilità che queste modifiche possano avere effetti significativi sull’ambiente. Pertanto, non tutte le modifiche implicano una nuova valutazione ambientale ma solo quelle tali da poter produrre effetti significativi sull’ambiente, a prescindere dall’ampiezza della modifica.

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Inoltre, gli Stati membri determinano anche se alcuni P/P diversi da quelli sopra elencati (di cui all’art. 3, paragrafo 2, lettere a e b), che definiscono il quadro di riferimento per progetti, possono avere impatti significativi sull’ambiente (art. 3, paragrafo 4) e, quindi, vadano sottoposti a valutazione ambientale.

Allo scopo di determinare se i P/P e le loro modifiche di cui ai due succitati paragrafi (art. 3, paragrafi 3 e 4) possono avere effetti significativi sull’ambiente (e, quindi, debbano essere sottoposti a valutazione ambientale) la Direttiva prevede che si possa operare caso per caso, oppure specificando i tipi di piani e programmi da assoggettare a valutazione ambientale o, ancora, combinando queste due impostazioni, tenendo conto dei criteri contenuti nell’Allegato II della Direttiva stessa (art. 3, paragrafo 5).

Questi criteri fanno riferimento sia alle caratteristiche del P/P e sia alle caratteristiche degli effetti e delle aree che possono essere interessate.

In particolare, riguardo alle caratteristiche del P/P, è necessario considerare i seguenti elementi (cfr. Allegato II della Direttiva):

- In quale misura il P/P stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse. Questo sta a significare che quanto più dettagliato risulta essere il quadro di riferimento definito da un P/P, tanto maggiore è la probabilità che ne venga richiesta una valutazione ambientale. Per quanto concerne il significato del termine “risorse”, in linea di principio, si può far riferimento sia a risorse finanziarie che a risorse naturali (ed eventualmente anche a risorse umane). È comunque necessario che la ripartizione delle risorse determini in modo specifico ed individuabile le modalità di concessione dell’autorizzazione dei progetti.

- In quale misura il P/P influenza altri P/P, inclusi quelli gerarchicamente ordinati. In questo caso si evidenzia il fatto che un certo P/P ne può influenzare un altro. In particolare, i P/P possono porsi tra loro in una duplice relazione: di tipo

“orizzontale”, quando appartengono ad uno stesso livello gerarchico o hanno un uguale/simile statuto, e di tipo “verticale”, nel caso non appartengano ad uno stesso livello gerarchico.

- La pertinenza del P/P per l’integrazione delle considerazioni ambientali, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile. Ci si può, infatti, chiedere in quale misura i P/P previsti possano contribuire a ridurre i danni ambientali ed, in questo modo, a promuovere effettivamente lo sviluppo sostenibile. In genere, un P/P che presumibilmente abbia una portata molto ampia in termini di ripercussioni

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sull’ambiente ha una maggiore probabilità di essere sottoposto a valutazione ambientale rispetto ad un P/P con poche implicazioni ambientali.

- Problemi ambientali pertinenti al P/P. In realtà, la nozione di pertinenza non è esplicitamente definita, ma potrebbe essere interpretata in riferimento al fatto che alcuni P/P causano o acuiscono problemi ambientali (tenendo conto della loro natura e gravità) mentre altri P/P contribuiscono a risolverli, ridurli ed evitarli.

- La rilevanza del P/P per l’attuazione della normativa comunitaria nel settore dell’ambiente (ad esempio, P/P connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque). In questo caso, all’interno del termine “rilevanza” devono essere inclusi sia i contributi positivi che quelli negativi all’attuazione della normativa comunitaria, verificando, quindi, che venga presa in considerazione tutta la normativa comunitaria in materia di ambiente.

Riguardo, invece, alle caratteristiche degli effetti e delle aree che possono essere interessate da un P/P, bisogna tener conto dei seguenti elementi:

- Probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli effetti. Le conoscenze scientifiche attuali sono spesso inadeguate allo scopo di individuare con certezza probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli effetti significativi sull’ambiente dovuti all’attuazione di un P/P, per cui quanto si può presumere, in una fase preliminare di analisi, è la possibilità di operare una valutazione di massima di tali effetti. In ogni caso, va considerato il fatto che la probabilità o la frequenza degli effetti possa essere molto bassa (quando essi sono dovuti a cause accidentali) oppure più elevata (cioè, se si verificheranno continuamente). Inoltre, è possibile riferirsi anche all’Allegato I della Direttiva che evidenzia come, per individuare i probabili effetti significativi sull’ambiente, devono essere considerati i “ricettori” di tali effetti, e cioè:

la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e l’interrelazione tra i suddetti fattori.

- Carattere cumulativo degli effetti. Anche dal punto degli effetti cumulativi bisogna considerare la stessa incertezza di cui sopra, che spesso non ne consente una precisa valutazione quantitativa. In particolare, l’Allegato I della Direttiva estende il carattere degli effetti classificandoli come secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi.

- Natura transfrontaliera degli effetti, da considerare nel caso in cui gli effetti dell’attuazione di un P/P possano riguardare uno o più Paesi.

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- Rischi per la salute umana o per l’ambiente (ad esempio, in caso di incidenti).

Seppure a livello di massima è necessario operare anche un’analisi del rischio per comprendere se sottoporre il P/P a valutazione ambientale.

- Entità ed estensione nello spazio degli effetti (area geografica e popolazione potenzialmente interessate). In questo caso è necessario individuare l’intera area che può essere interessata dagli effetti del P/P, non limitandosi alle sole aree protette o con particolari caratteristiche.

- Valore e vulnerabilità dell’area che potrebbe essere interessata a causa: delle speciali caratteristiche naturali o del patrimonio culturale; del superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite; dell’utilizzo intensivo del suolo.

Nell’individuare l’area di riferimento è necessario tener conto che il valore dell’area o la sua particolare vulnerabilità può fare aumentare la probabilità che tali effetti siano considerati significativi dal punto di vista ambientale e che, quindi, il P/P siano sottoposto a valutazione ambientale.

- Effetti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o internazionale. Nel caso in cui gli effetti di un P/P interessino aree o paesaggi protetti, il loro elevato valore naturalistico ed ambientale ne fa aumentare la probabilità di sottoporre il P/P a valutazione ambientale.

Naturalmente, l’applicazione dei criteri di cui all’Allegato II della Direttiva può richiedere il supporto di esperti che, in una fase ancora antecedente all’elaborazione del P/P, possono esprimere dei giudizi circa la probabile significatività dei suoi effetti. In linea generale, la verifica con l’utilizzo dei “criteri di significatività” potrebbe essere effettuata prescrivendo dei criteri qualitativi oppure delle soglie basandosi sui criteri più importanti. In realtà l’Allegato II fissa due categorie di criteri (quelli relativi alle caratteristiche del P/P e quelli relativi alle caratteristiche degli effetti e delle aree che possono essere interessate) ma non fissa le loro importanze relative. Tuttavia, una diversa importanza dei criteri può essere specificata caso per caso.

Inoltre, per comprendere se sottoporre a valutazione ambientale un certo P/P, si può presumere che quanto più vengano soddisfatti i suddetti criteri, tanto più è probabile che gli effetti sull’ambiente siano significativi. È però necessario anche considerare l’eventualità che gli effetti correlati ad un solo criterio siano così importanti da comportare, comunque, la valutazione ambientale del P/P.

Infine, poiché prevedere gli effetti sull’ambiente è un’operazione complessa, soprattutto con riferimento ad azioni proposte nell’ambito del livello decisionale proprio dei P/P, per le quali la valutazione degli impatti è soggetta ad un notevole grado di incertezza, la

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Direttiva utilizza il termine “probabile”, suggerendo di considerare soltanto gli effetti ambientali che possono essere previsti con un ragionevole grado di probabilità.

Si noti che, seguendo il modello offerto dalla Direttiva sulla VIA, anche la Direttiva sulla VAS fornisce tre “meccanismi di selezione” per verificare quali piani sottoporre a valutazione ambientale. In particolare, l’approccio “caso per caso” richiede che ogni P/P venga esaminato individualmente; se si intende, invece, operare “specificando i tipi di piani e programmi”, una volta che essi siano stati fissati, tutti i P/P dello stesso tipo dovranno essere sottoposti a valutazione ambientale. Quest’ultimo caso, seppure più generalizzante, offre una maggiore certezza giuridica ed amministrativa, in quanto sin dall’inizio dell’elaborazione del P/P si conosce la necessità di una sua valutazione ambientale. La combinazione dei due approcci proposti potrebbe essere possibile in alcuni casi, nel senso che il P/P proposto non appartiene ad una specifica tipologia per cui è stata fissata l’obbligatorietà di valutazione ambientale, ma una sua analisi specifica può rivelare che esso potrebbe comportare effetti significativi sull’ambiente.

Nell’esame dei singoli casi e nella specificazione dei tipi di P/P da sottoporre a valutazione ambientale devono essere consultate le “autorità” (art. 3, paragrafo 6). Le conclusioni adottate, comprese le motivazioni di una mancata richiesta di valutazione ambientale, devono essere messe a disposizione del “pubblico” (art. 3, paragrafo 7).

Non rientrano, comunque, nell’ambito di applicazione della Direttiva (art. 3, paragrafo 8):

- i P/P destinati esclusivamente a scopi di difesa nazionale e di protezione civile;

- i P/P finanziari o di bilancio.

In questi casi, nell’applicare l’esclusione dalla valutazione ambientale, occorre considerare lo scopo del P/P e non i suoi effetti.

Inoltre, non rientrano nell’ambio di applicazione della Direttiva i P/P cofinanziati dall’Unione Europea a titolo dei rispettivi periodi di programmazione per i regolamenti 1260/1999/CE e 1257/1999/CE del Consiglio (art. 3, paragrafo 9). Il motivo dell’esclusione era riferito al fatto che tali P/P sarebbero stati certamente approvati prima che i diversi Stati membri dell’Unione Europea avrebbero provveduto a recepire la Direttiva (il cui termine massimo era fissato per il 21 luglio 2001). L’esclusione non si applica ai futuri periodi di programmazione.

Infine, è di fondamentale importanza sottolineare che la valutazione ambientale di un P/P deve essere effettuata durante la fase preparatoria del P/P stesso ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura legislativa (art. 4, paragrafo 1). In questa prospettiva, la valutazione ambientale ha la funzione di influenzare il modo con il quale gli stessi P/P vengono elaborati, tentando di eliminare a monte quelle azioni che

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potrebbero avere degli impatti molto negativi sul contesto economico, sociale ed ambientale.

Il rapporto ambientale (art. 5)

Allorquando sia necessario sottoporre a valutazione ambientale un certo P/P, deve essere redatto un rapporto ambientale in cui siano individuati, descritti e valutati gli effetti significativi che l’attuazione del P/P potrebbe avere sull’ambiente, nonché le ragionevoli alternative alla luce degli obiettivi e dell’ambito territoriale del P/P. Le informazioni dettagliate che devono essere contenute nel rapporto ambientale, sono contenute nell’Allegato I della Direttiva (art. 5, paragrafo 1).

Il rapporto ambientale costituisce, dunque, una parte della documentazione del P/P con un contenuto specifico (individuazione, descrizione e valutazione degli effetti significativi), che può essere sia un documento separato oppure integrato nel P/P stesso, ma sempre chiaramente distinguibile in quanto, in entrambi i casi, deve fornire le seguenti informazioni (cfr. Allegato I della Direttiva):

- Illustrazione dei contenuti, degli obiettivi principali del P/P e del rapporto con altri pertinenti P/P. Le possibili relazioni con altri P/P collocano il P/P oggetto di studio in un contesto più ampio, in quanto esso potrebbe contribuire insieme ad altri P/P a determinare effetti ambientali significativi in una certa area. Innanzitutto i P/P

“pertinenti” da considerare sono quelli che appartengono a più elevati livelli gerarchici e dai quali il P/P in questione discende oppure piani di settore che riguardano la stessa area (o aree limitrofe) sulla quale dispiega i propri effetti il P/P sottoposto a valutazione ambientale.

- Aspetti pertinenti dello stato attuale dell’ambiente e sua evoluzione probabile senza l’attuazione del P/P. In questo caso, si fa riferimento allo stato dell’ambiente delle aree completamente o significativamente interessate dal P/P proposto, intendendo la conoscenza dello stato dell’ambiente in senso dinamico, e non statico, cioè prevedendone le modifiche nel tempo in assenza di azioni di P/P. Si devono cioè analizzare le caratteristiche dell’alternativa “zero” (assenza di P/P) e l’orizzonte temporale da considerare dovrebbe coprire all’incirca quello previsto per l’attuazione del P/P. I cosiddetti “aspetti pertinenti” si riferiscono agli aspetti ambientali che possono essere influenzati (in senso negativo o positivo) dall’attuazione del P/P. Inoltre, dovrebbero essere presi in esame, per quanto possibile, anche gli effetti di altri P/P già adottati e/o di altre decisioni già prese, che interessano le aree in questione; infatti, l’evoluzione futura dello stato dell’ambiente

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dipende, anche in assenza del P/P proposto, dalle azioni contenute in strumenti che comunque saranno attuati nei prossimi anni.

- Caratteristiche ambientali delle aree che potrebbero essere significativamente interessate. Le informazioni di cui al punto precedente vanno precisate con riferimento alla caratteristiche ambientali delle aree interessate dal P/P, individuando sia le risorse ambientali e le loro peculiarità (aree sensibili, vulnerabili, ecc.) che i valori (naturalistici ed antropici) dei beni ambientali.

- Qualsiasi problema ambientale esistente, pertinente al P/P, ivi compresi in particolare quelli relativi ad aree di particolare rilevanza ambientale, quali le zone designate ai sensi delle direttive 1979/409/CEE e 1992/43/CEE. Oltre ad individuare beni e valori ambientali che caratterizzano le aree interessate del P/P, è necessario focalizzare, in maniera particolare, l’attenzione sui problemi ambientali esistenti, allo scopo di comprendere in che modo il P/P possa aggravare o ridurre tali problemi. Il fatto che un problema sia “pertinente” al P/P, non significa necessariamente che si tratti di un problema significativo dal punto di vista ambientale in assenza di P/P: molto spesso è la combinazione di problemi ambientali (anche non significativi) ed effetti del P/P (significativi o meno) che può contribuire a determinare significativi problemi ambientali. In modo particolare, l’analisi deve riguardare le aree che hanno un valore naturalistico ed ambientale particolarmente elevato, come le aree protette dalla legislazione nazionale o ai sensi delle cosiddette Direttive Uccelli e Habitat (zone di protezione speciale e zone speciali di conservazione).

- Obiettivi di protezione ambientale stabiliti a livello internazionale, comunitario o degli Stati membri, pertinenti al P/P, e il modo in cui, durante la sua preparazione, si è tenuto conto di detti obiettivi e di ogni considerazione ambientale. Spesso gli obiettivi di livello internazionale o comunitario sono già contenuti all’interno degli obiettivi nazionali e questi sono stati, a loro volta, esplicitati da obiettivi regionali e locali. Tali obiettivi, comunque, devono essere pertinenti con i possibili effetti significativi o alle questioni che solleva il P/P che viene sottoposto a valutazione ambientale. Le consultazioni con le autorità che hanno specifiche competenze ambientali possono contribuire all’identificazione degli obiettivi da considerare.

- Possibili effetti (compresi quelli secondari, cumulativi, sinergici, a breve, medio e lungo termine, permanenti e temporanei, positivi e negativi) significativi sull’ambiente, compresi aspetti quali la biodiversità, la popolazione, la salute umana, la flora e la fauna, il suolo, l’acqua, l’aria, i fattori climatici, i beni materiali, il patrimonio culturale, anche architettonico e archeologico, il paesaggio e

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