Mehr "Macht" der Kommission? : Die legislativen Kompetenzen der Kommission bei Untaetigkeit des Rates

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E U I

WORKING

FÄPERS

E U I W O R K I N G P A P E R No. 8 9 / 3 8 0

Mehr "Macht" der Kommission?

Die legislativen Kompetenzen der Kommission

bei Untätigkeit des Rates

Christine Koziczinski © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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DEPARTMENT OF LAW

E U I W O R K I N G P A P E R No. 8 9 / 3 8 0

Mehr "Macht" der Kommission?

Die legislativen Kompetenzen der Kommission

bei Untätigkeit des Rates

Christine Koziczinski

BADIA FIESOLANA, SAN DOMENICO (FI)

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without permission of the author.

Badia Fiesolana - 50016 San Domenico (FI) -

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1.K apitel; Einleitung und Problemaufriß S. 1

I Der gemeinschaftsrechtliche Hintergrund S. 1

II Tatsächliche Entwicklung-Reaktion der Kommission S. 5

1. Fischerei I s . 5

2. Festsetzung von Währungsausgleichsbeträgen S. 5

3. Festsetzung von Währungsausgleichsbeträgen S. 6

4. Weitere Anwendung von abgelaufenen Maßnahmen S. 6

5. Agrarpreisfestsetzungen S. 6

III Problemstellung für die Arbeit S. 7

1. Allgemeine Voraussetzungen S. 7 1.1 Ausschließliche Gemeinschaftskompetenz S. 8 1.2 Ratszuständigkeit S. 9 1.3 Regelungslücke S. 9 1.4 Regelungsbedarf S. 10 2. Systematisierung in Fallgruppen S. 10 2.1 Beteiligung S. 11 2.2 Verlängerung S. 11

2.3 Vorübergehende oder aufschiebend bedingte Maßnahmen S. 11

2.4 Erlaß neuer, endgültiger Regelungen S. 11

2.5 Entwicklung neuer Politiken S. 12

3. Vorgehensweise S. 12..

2. Kapitel: Legislative Kompetenzen im EWG-Vertrag S. 14

I Ausdrücklich zugewiesene Befugnisse S. 14

1. Eigenständige Befugnisse kraft Vertrages - S. 15

Art. 155 III l.HS

Exkurs: 1.1 implied powers S. 16

1.2 resulting powers S. 19

2. Eigenständige Befugnisse kraft Übertragung - Art.155 IV S. 20

2.1 Vorbemerkung S. 20

2.2 Bisherige Rechtslage S. 22

2.3 Rechtslage nach Inkrafttreten der EEA S. 25

3.. Initiativ- und Vorschlags recht - Art.155 III 2.HS S. 29

4. Al l g . Überwachungs- und Kontrollfunktion - Art.155 I S. 30

4.1 Allg. Grundstruktur S. 30

4.2 Ausdrückliche Rechtsetzungskompetenzen S. 31

4.2.1 Art. 155 I als ausdrückliche Ermächtigung S. 31

4.2.2 Andere Aufassungen S. 32 4.2.3 Ergebnis S. 33 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research

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II Ungeschriebene RechtSetzungskompetenzen S. 34

1. Vorbemerkung S. 34

2. Die Rechtsprechung des EuGH S. 36

2.1 RS 804/79 (Fischerei I) S. 36

2.2 RS 84/81 (Staple-Dairy) S. 39

2.3 RS 332/85 (Fischerei II) S. 41

2.4 Die Urteile im Lichte der Fallgruppen S. 43

3. Rechtsgrundlagen für ungeschriebene Befugnisse S. 48

3.1 Erweiterte Auslegung von Art. 155 I nach dem Grundsatz

der implied powers S. 48

3.2 Erweiterte Auslegung von Art. 155 I nach dem Grundsatz

der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft S. 51

3.2.1 Begriff und Bedeutung des Grundsatzes S. 51

3.2.2 Umfang der vom Postulat gedeckten Maßnahmen S. 53

3.2.3 Grenzen des Prinzips S. 55

3.3 Erweiterte Auslegung von Art. 5 S. 56

3.4 Kompetenzen aus dem Prinzip der gemeinschaftlichen

Rechtsetzung ' S. 57

3.5 Kompetenzen auf Grund besonderer Ratsentscheidungen

(Verallgemeinerung des Fischereifalls) S. 59

III Die Grenzen einer extensiven Auslegung von Kompetenzbe

stimmungen S. 61

1. Der Grundsatz des institutioneilen Gleichgewichts S. 61

1.1 Entwicklung und Rechtsnatur des Begriffs S. 61

1.2 Kritik S. 62

2. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung S. 66

2.1 Begriff und Stellung innerhalb des Vertrages S. 66

2.2 Die Gründe für die Einführung des Prinzips S. 69

3. Demokratie-Rechtsstaatlichkeit-Gewaltenteilung S. 71

3.1 Vorbemerkung S. 71

3.2 Die Prinzipien im EWG-Vertrag S. 72

3.2.1 Die Mängel des Vertrages S. 72

3.2.2 Die Bindung der EG an die Verfassungsprinzipien S. 73

3.2.3 Die Sicherung der Prinzipien im Vertrag S. 77

-Demokratieprinzip S. 77

-Gewaltenteilung S. 78

-Rechtsstaätlichkeit S. 79

-Ergebnis S. 81

3.3 Die erweiterte Auslegung von Kompetenzbestimmungen

im Verhältnis zu den Prinzipien S. 81

(6)

4. Das Souveränitätsprinzip S. 86

IV Ergebnis S. 91

3 . Kapitel: Kompetenzen der Kommission aus ungeschriebenen Not standsklauseln

I Notstandsregelungen im Vertrag S. 93

II Notstandsregelungen in den Mitgliedstaaten S. 94

III Die Geltung ungeschriebener Notstandsklauseln im EWG-Vertrag S. 95

4. Kapitel; Ausblick S. 99

Literaturverzeichnis IV

Abkürzungsverzeichnis X

Bei Art. ohne weitere Angaben handelt es sich um solche des EWG-

Vertrages.

Die Arbeit wurde im Oktober 1988 am Europäischen Hochschulinstitut als Master-Arbeit (LL.M.) angenommen. © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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I Der gemeinschaftsrechtliche Hintergrund

Nach seiner Grundstruktur legt der EWG-Vertrag als Verfassung

der Gemeinschaft nur die grundsätzlichen Ziele, die Anwen

dungsbereiche und das Verfahren der europäischen Integration

fest. Mangels detaillierter Regelungen bildet er, ausgestaltet

als "traité cadre", nur die Grundlage für die Rechtsetzungs

befugnisse der Gemeinschaftsorgane, überläßt diesen aber große Ermessensspielräume.1

Darüber hinaus betrifft der EWG-Vertrag im Gegensatz zum EGKS-

Vertrag nicht nur eine begrenzte Materie, sondern will einen

einheitlichen Wirtschaftsraum der Mitgliedstaaten insgesamt

schaffen. Wesentliche politische Entscheidungen, die die

Entwicklung und den Ausbau der Gemeinschaft betreffen, bleiben dem sekundären Gemeinschaftsrecht Vorbehalten.

Die auf der Grundlage des Vertrages erlassenen Rechtsnormen gelten ferner in den Mitgliedstaaten unmittelbar, ohne daß es eines Transformationsaktes durch den nationalen Gesetzgeber bedürfte. Im Gegensatz zu sonstigen internationalen Organisat ionen binden die Rechtsakte der Gemeinschaft nicht nur die

Mitgliedstaaten als Glieder der Organisation, sondern haben

Durchgriffscharakter und unmittelbare Wirkung auf den Bürger

oder bestimmte Wirtschaftsunternehmen.4

Demgegenüber verbleibt die durchführende Gewalt bei den Mit

gliedstaaten, die, neben der Anwendung des Rechts durch ihre

Gerichte, EG-Recht durch ihre Rechtssetzungsorgane ausführen

1. Bleckmann, S.23 2. Beutler-Bieber-Pipkorn-Streil, S.37, Bleckmann, S.23 3. Bleckmann, S.23 4. S.bw. RS 26/62 (van Gend/Loos) Slg. 1963, S.l ff © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research

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(z.B. Richtlinien erlassen) und durch ihre Verwaltungsorgane die vollziehende Gewalt ausüben.5

Dem sekundären Gemeinschaftsrecht und damit auch dem Gemein

schaftsgesetzgeber kommt daher unter den verschiedensten Ge

sichtspunkten eine besondere Bedeutung zu.

So führte die politische Brisanz der legislativen Entscheidun gen auf der einen Seite, ihre Eingriffswirkung auf den einzel

nen Bürger, sowie die Notwendigkeit ihres Vollzugs durch

nationale Organe auf der anderen Seite dazu, daß im EWG-

Vertrag, anders als im als "traité de règles" ausgestalteten

EGKS-Vertrag, die wesentlichen Rechtsetzungsbefugnisse gemäß

Art. 145 beim Ministerrat und nicht bei der Kommission

konzentriert sind.6 Auch wenn im EWG-Vertrag, im Gegensatz zu

den nationalen Verfassungen, das staatsrechtliche Gewalten

teilungsprinzip mit der ausschließlichen Zuweisung von

Befugnissen an ein bestimmtes Organ oder einen Funktionsträger

im Staat nicht wiederzufinden ist, es vielmehr "komplementäre

Kompetenzen" von Rat und Kommission gibt7 , wird die

überwiegende Zahl der Rechtsakte durch Beschluß des Rates als eigentlichem Rechtsetzungsorgan8 erlassen.

In der Regel ist zwar ein Vorschlag der Kommission Grundlage

der Entscheidung. Der Kommission obliegen jedoch

' .... Q

schwerpunktmäßig die Aufgaben einer Exekutive. Nur in

Einzelfällen ist die Kommission befugt, abstrakt-generelle Regelungen oder Einzelmaßnahmen zu erlassen.10

5. Beutler-Bieber-Pipkorn-Streil, S.79 6 o Bleckmann, S.23? Stein, S.620

7. Hummer in: Grabitz, vor Art.155, Rz 12 8. Schweitzer in: Grabitz, Art.145 Rz 1

9. Smit-Herzog, Section 3 Preliminary Observations on Art. 155- 163 Ziff. 5, Art. 155.17 10. Beutler-Bieber-Pipkorn-Streil, S.192 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(9)

Mit der Verlagerung der Rechtsetzungsbefugnisse auf den aus Regierungsvertretern zusammengesetzten Rat wollten sich die

Regierungen entscheidende Einflußmöglichkeiten auf die

Entwicklung des sekundären Gemeinschaftsrechts sichern.11 Diese ist jedoch während der letzten zwei Jahrzehnte erheblich

gestört. Wenn Walter Hallstein 1965 als Präsident der EG-

Kommission noch feststellen konnte, daß zum damaligen

Zeitpunkt nahezu alle Vorschläge der Kommission im Rat

Zustimmung gefunden hatten12, so sieht die Realität der

gemeinschaftlichen Legislative heute anders aus: 13 14

Teilweise verharrt der Rat völlig untätig15,teilweise werden wesentliche Entscheidungen erst verspätet getroffen.16

Die Gründe für diese Entwicklung sind vielfältig.

Die nicht nur im Luxemburger Kompromiß ihre Ursache findende

11. Hummer in: Grabitz, Fn 7 vor Art.155 Rz llff; Bleckmann, S.23

12. Hallstein in: Europäische Reden, S.545,549, Rede vom 25.3.65

13. 1979 belief sich die Zahl der unerledigten

Kommissionsvorschläge auf 200. (S. Streinz: Der Luxemburger

Kompromiß, S.100, Fn. 434 m.w.N.) Am 31.12.1983 waren

bereits 694 Vorschläge anhängig, davon mehr als 400 seit mehr als einem Jahr( S. Gilsdorf, S.113 Fn 37). Am 1.2.1987 waren 743 Vorschläge anhängig, davon mehr als die Hälfte über ein Jahr (S. Documents of the Commission COM (87) 106 final).

14. S. Pescatore, S.559

15. Bis heute hat der Rat die gemäß Art. 75 I a, 75 I b zu beschließenden Maßmnahmen im Bereich einer gemeinsamen Vekehrspolitik nicht beschlossen ( S. EuGH RS 13/83, Urteil v.22.5.1985).

16. Hier soll beispielhaft nur die Festsetzung der Währungs

ausgleichsbeträge aus dem Jahr 1980 erwähnt werden.

S.Verordnung der Kommission v. 2.4.1980, Nr.846/80 Abi. L

91/1 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(10)

Praxis des Rates1 7 , wesentliche Entscheidungen einstimmig zu

treffen, hat ohne Zweifel zu einer Verlangsamung des

Rechtsetzungsprozesses beigetragen.18

Selbst wenn es tatsächlich relativ selten zur ausdrücklichen

19

Ausübung eines Vetos durch einen Mitgliedstaat kam , und

umgekehrt der Ministerrat bereits trotz Geltendmachung

wichtiger nationaler Interessen durch einen Mitgliedstaat

Mehrheitsentscheidungen getroffen hat , ist doch die

gemeinschaftliche Willensbildung durch langwierige

Verhandlungen und das Ausloten sog. "package deals" erheblich

erschwert worden.21

Hinzu kommt die Erweiterung der Gemeinschaft und die damit

verbundene größere Interessenvielfalt, durch die die

. 2 2

Entscheidungsfindung verlangsamt wird.

Ohne die Gründe weiter analysieren zu wollen, muß festgestellt

werden, daß es auf Grund der Untätigkeit des Rates zu

erheblichen Lücken im Rechtsetzungsverfahren der Gemeinschaft kommt.23

17 o Glaesner H.-J., "Kooperation und Konflikt zwischen den

Gemeinschaftsorganen im Spannungsfeld der Gemeinschafts

entwicklung" in: Magiera (Hrsg.) Entwicklungsperspektiven

der Europäischen Gemeinschaft, Berlin 1985 S .223,236,237 .

Glaesner verweist auf die Notwendigkeit der Akzeptanz der

Ratsentscheidung für deren Umsetzung. Diese sei bei

einstimmigen Entscheidungen eher gegeben.

18. Lamoureux in: RMC 84,215; Dewost in: RMC 80,289,293 ff;

Constantinesco in: EuR 81,209,218 ff

19. So wurde 1977,1978 und 1979 nur 13 Mal ein Veto im Bereich der Legislative ausgesprochen (s. Dewost Fn 18 S.293).

20. Erstmals kam es am 18.5.1982 bei der Verabschiedung der

Agrarpreise zu einer Mehrheitsabstimmung.

S. Abi. 1982 L 162/164

21 o S. Bericht des Dreier Ausschusses, S.8

22. Ehlermann in: EuR 81,348

23. Pescatore, S.559 ff © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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II Tatsächliche Entwicklung-Reaktion der Kommission

Mehrmals in den letzten Jahren hat die Kommission in den

Fällen der Ratsuntätigkeit den Anspruch erhoben,

stellvertretend für den Rat berufen zu sein, entsprechende

Maßnahmen zu treffen oder zumindest an einzelstaatlichen

Maßnahmen beteiligt werden zu müssen.

Folgende Beispiele sollen dies illustrieren:

1. Fischerei I

Im Jahr 1979 hatte Großbritannien ohne weitere Rücksprache mit

der Kommission auf dem Gebiet der Seefischerei eigenständig

verschiedene Ausübungsregelungen verabschiedet.

Vorausgegangen war, daß es dem Rat bis zum Ende der in Art.102 der Beitrittsakte vorgesehenen Übergangszeit nicht gelungen

war, gemeinschaftliche Regelungen auf der Grundlage der

Vorschläge der Kommission zu verabschieden.

Die Kommission hielt die britischen Verordnungen für

rechtswidrig, da bei Untätigkeit des Rates ihr Einvernehmen zu nationalen Maßnahmen einzuholen sei.

Mit diesem Sachverhalt hatte sich der EuGH 1979 zu befassen24; auf die Entscheidung wird im Verlauf zurückzukommen sein.

2. Festsetzung von Währungsausqieichsbeträgen

1980 verlängerte die Kommission eine abgelaufene Regelung des

Rates zur Berechnung der Währungsausgleichsbeträge im

Verhältnis zum ECU. Ferner führte sie positive

Ausgleichsbeträge für Großbritannien auf dem Sektor Getreide,

Eier und Geflügel ein, nachdem der Rat die von der Kommission

24. RS 804/79, Slg. 1981,1045 ff © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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vorgeschlagene Regelung nicht rechtzeitig erlassen hatte. Auch dieser Fall war Gegenstand eines Verfahrens vor dem EuGH.25

3. Festsetzung von Einfuhrabschöpfungen

Mit einer Verordnung vom 1.6.198026 verlängerte die Kommission

die Gültigkeit einer Verordnung des Rates, bzgl. der

Einfuhrabschöpfungen für Rindfleisch, Milch und

Milcherzeugnisse, nachdem der Rat bis zum Ablauf der in der

Verordnung gesetzten Frist die für das neue Wirtschaftsjahr

erforderlichen Beträge nicht festgesetzt hatte. Die Kommission

erklärte ausdrücklich den Vorbehalt rückwirkender Änderungen

durch eine spätere Ratsentscheidung.

4. Weitere Anwendung von abqelaufenen Verwaltungsmaßnahmen

Mit Schreiben vom 5.8.198327 teilte die Kommission dem Rat

mit, daß sie mangels Vorliegen neuer Entscheidungen, bzgl. der

Produktionsbeihilfen für getrocknete Feigen und getrocknete

Weintrauben, die notwendigen Verwaltungsmaßnahmen für das neue Wirtschaftsjahr auf der Grundlage der abgelaufenen Regelungen

für die Wirtschaftsjahre 81/82 und 82/83 treffen werde. Damit

verlängerte die Kommission die urspr. Ratsentscheidung.

5. Aqrarpreisfestsetzungen

28

Durch eine Verordnung vom 28.6.1985 setzte die Kommission

die Preise für Hartweizen für das Wirtschaftsjahr 1985/86, mit

25. Verordnung der Kommission v. 2.4.1980, Nr. 846/80 Abi.Nr. L , 91/1-2; EuGH RS 84/81, Slg. 1982, S.1763 ff

26. Nr.1390/80 ,Abl. 1980 Nr. L 140/6-7

27. Abi. 1983 C 209/2

28. Verordnung der Kommission v. 28.6.1985, Nr.329/85 Abi. 1985 L 169/94-95 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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Ausfuhrerstattungen für Reis und Bruchreis für das gleiche

Wirtschaftsjahr fest. Der Rat hatte keine rechtzeitigen

Entscheidungen getroffen.30

Im Juni 1988 kam es in großem Umfang zu Agrarpreisfestset

setzungen durch die Kommission.31

III Problemstellung für die vorliegende Arbeit

1.Allgemeine Voraussetzungen

Die oben angeführten, später noch näher zu skizzierenden Fälle

sollen in dieser Arbeit zum Anlaß genommen werden, die der

Kommission im EWG-Vertrag zugewiesenen Kompetenzen für den

Bereich der Gesetzgebung näher zu analysieren.Dabei wird es

nicht allein darum gehen, bereits vorliegende Entscheidungen

der Kommission, ihre Rechtmäßigkeit und ihre Behandlung durch

den EuGH in den entsprechenden Verfahren zu untersuchen.

Vielmehr soll der Versuch unternommen werden, die einzelnen

Maßnahmen in ein Gesamtkonzept einer (evt.) legislativen

Zuständigkeit einzuordnen. Die Analyse wird sich deshalb nicht

auf einen einzelnen Sektor wie die Agrarpolitik beschränken,

auch wenn auf Grund des Gewichtes des Agrarsektors im

gemeinsamen Markt die Untätigkeit des Rates hier besonders

offensichtlich wird.

29. Verordnung der Kommission v. 29.7.1985, Nr. 2125/85 Abi.

Nr. L 198/33-34

30. Vgl. für das gleiche Wirtschaftsjahr auch Entscheidung der

Kommission v. 20.6.1985, Nr. 309/85 Abi. L 163/52-53;

Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten v.22.6.1985

btr. Getreide und Raps, Abi. 1985 C 153/7; s.a. die

Agrarpreisfestsetzungen v .1.7.1988

31. S.z.B. Verordnungen der Kommission v.30.6.1988 Nr.1871-47,

1878-79, 1884-89, 1892-97, 1904, 1906, 1908, 1911-15 /88, Abi. L 168 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research

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Es soll vielmehr allgemein nach Gesetzgebungskompetenzen der Kommission gefragt werden.

Folgende Grundvoraussetzungen sind jedoch festzuhalten:

1.1 Ausschließliche Gemeinschaftskompetenz

Bei den zu untersuchenden Rechtsakten handelt es sich nur um

Maßnahmen in solchen Bereichen, in denen grundsätzlich und

unbestritten eine ausschließliche Gemeinschaftskompetenz

vorliegt.32 Damit fallen solche Fälle heraus, in denen vor

Ablauf einer entspr. Übergangszeit noch nationale Maßnahmen

möglich sind, als auch Bereiche einer konkurrierenden

Gesetzgebung, in denen die Gemeinschaft bisher noch nicht

tätig wurde und so noch Raum für nationale Maßnahmen bleibt.

Das Erfordernis ausschließlicher Gemeinschaftskompetenz

bezieht sich auf die konfliktfreie Situation. D.h., es ist

vorweg zu fragen, ob auf dem in Frage stehenden Gebiet eine

ausschließliche Zuständigkeit bestünde, wenn der Rat seinen

Pflichten rechtzeitig nachkommen würde.

Mit diesem Tatbestandsmerkmal soll nicht ein Ergebnis derart

vorweggenommen werden, daß bei Untätigkeit des Rates die

Kompetenzen bei der Gemeinschaft verbleiben und nur noch von

•

33

einem Gemeinschaftsorgan wahrgenommen werden können. In

einem späteren Stadium der Untersuchung bedarf es vielmehr einer kritischen Auseinandersetzung mit der auch vom EuGH

vertretenen Auffassung, die Kompetenzen seien auch bei einer

Untätigkeit des legitimierten Organs nur noch von der

Gemeinschaft auszuüben.34

32. Lamoureux in: RMC 84,215,216

33. So aber die meisten Stimmen in der Literatur, vgl. in: EuR 82,133,140 ff; Lamoureux in: RMC 84,215,216

34. EuGH RS 804/79 ,Slg. 1981,S .1045,1073 , <

Mitgliedstaaten als Sachwalter begreift.

Schwarze ff der die © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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1.2 Ratszuständiqkeit

Die Zuständigkeit zum Erlaß entspr. Maßnahmen muß beim Rat

gelegen haben. Die Untersuchung soll sich auf die ursprünglich beim Rat angesiedelten Gesetzgebungskompetenzen beschränken.

Evt. nicht wahrgenommene Legislativrechte anderer Organe, wie

z.B. des Parlaments, und sich daraus ergebene Lücken in der

Rechtsetzung bleiben außer Betracht.35

1.3 Reqelunqslücke

Ferner muß der Rat aus welchen Gründen auch immer untätig

o er geblieben sein.

Der Begriff Regelungslücke wird hier untechnisch als

Charakteristikum des Handlungsdefizits vor einem Tätigwerden

der Kommission gebraucht. Eine Auseinandersetzung mit der

theoretischen, insbesondere für die Zulässigkeit richterlicher Rechtsfortbildung bedeutsamen Frage , wie das Regelungsdefizit

■ • • • • 37

im Rechtssinne zu charakterisieren ist , muß hier offen

bleiben.38

In der vorzulegenden Untersuchung stellt sich vielmehr die

Frage, ob von der Kommission für den Rat getroffene Maßnahmen wirksames Gemeinschaftsrecht darstellen, die Kommission also

als Gemeinschaftsgesetzgeber tätig werden durfte. Da der

(Gemeinschafts-) Gesetzgeber unstreitig jede Form von Lücke

einer (Gemeinschafts-) Rechtsordnung schließen darf39 , kommt

es auf die Art des Defizits vor Erlaß der Maßnahme nicht an.

35. S. aber Pechstein ( S.103), der Funktionsstörungen aller

Organe systematisiert. 36. Pechstein, S.97

37. als "Lücke im Gesetz" oder "Lücke im (Gemeinschafts-) Recht", s. Stein, S.624

38. Zu verweisen ist auf die ausführliche Auseinandersetzung bei Stein (S.624 ff) und Pechstein (S.97 ff).

39. S. Stein, S.628 m.w.N. © The Author(s). European University Institute. Digitised version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(16)

Die Frage wird erst dort wieder relevant, wo legislative

Kommissionskompetenzen verneint und Lösungsmöglichkeiten

gesucht werden, die auch in richterlicher. Gestaltungsakten

liegen könnten.

Gleiches hat für die von Stein in diesem Zusammenhang

aufgeworfene Frage zu gelten, ob die fehlende Entscheidung des

Rates nicht vielleicht eine Willensäußerung dahingehend ist,

"daß er eine bestimmte Regelung (noch) nicht wolle".40

1.4 Regelunqsbedarf

Letztlich muß eine Notwendigkeit bzw. ein Bedürfnis nach einer

Regelung bestehen.41 Dieses Kriterium soll eine solche

Lösungsmöglichkeit ausschließen, die darauf verweist, daß eine spätere Entscheidung des Rates abgewartet werden kann.

Eine Regelungsnotwendigkeit ist immer dann gegeben, wenn eine

Frist zum Handeln durch den Vertrag oder durch bereits

bestehende Regelungen gesetzt ist.

2.Systematisierung in Fallgruppen

Diese Grundvoraussetzungen erfüllend, sind verschiedene Formen denkbar, in denen die Kommission auf die Untätigkeit des Rates reagieren kann und in denen eine Analyse der Rechtmäßigkeit zu unterschiedlichen Ergebnissen führen wird.

Sie reichen von einer bloßen Beteiligung der Kommission an

den Rechtsakten der Mitgliedstaaten oder anderer

Gemeinschaftsorgane bis zur Entwicklung neuer Politiken durch

4 0 . Stein, S.632 41. Pechstein, S.101 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(17)

die Kommission.42

Zur besseren Übersichtlichkeit sollen sie in fünf Fallgruppen strukturiert werden.

2.1 Beteiligung der Kommission an einzelstaatlichen Maßnahmen

Hierunter ist der der Rs 804/79 zu Grunde liegende Fall zu

subsumieren (vgl.II Ziff. 1 mwN).

Die Kommission handelt nicht selbständig beim Erlaß von

Maßnahmen, sondern erteilt nur ihr Einvernehmen.

2.2 Verlängerung bestehender Regelungen

Dies trifft z.B. den Fall der Festsetzung von

Einfuhrabschöpfungen (s. II Ziff.3 mwN).

Die Kommission trifft keine materiell neue Entscheidung,

verlängert aber selbständig die Anwendungsfrist von vom Rat erlassenen, befristeten Regelungen (s. auch II Ziff. 4).

2.3 Vorübergehende und aufschiebend bedingte Maßnahmen

Hierunter sind Fälle zu subsumieren, in denen die Kommission

zwar neue Regelungen trifft, die Maßnahme aber unter dem

Vorbehalt einer nachträglichen Genehmigung oder Änderung durch

den Rat stehen (s. II Ziff.2 Festsetzung von Währungsaus

gleichsbeträgen) .

2.4 Erlaß neuer, endgültiger Regelungen

42. Vgl. Lamoureux in : RMC 84,215,222 , der zwischen einem

Einfrieren von Maßnahmen ( "L'Approche statique: La théorie du gel") und Notstands- oder Krisenbefugnissen ("L'Approche dynamique: La théorie du pouvoir de crise") unterscheidet.

Diese Differenzierung ist insoweit mißverständlich, als sie

die Natur der Maßnahme (z.B. Verlängerung bestehender

Regelungen) und die rechtliche Grundlage (evt

Krisenbefugnisse) vermischt. © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

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Diese Fallgruppe will u.a. die Agrarpreisfestsetzungen von

1985 (s. II Ziff.5) erfassen und betrifft selbständige, neue

Festsetzungen durch die Kommission, die für die Adressaten

uneingeschränkt verbindlich sind.

2.5 Entwicklung neuer Politiken

Bis heute hat der Rat die erforderlichen Maßnahmen im Bereich einer gemeinsamen Verkehrspolitik nicht getroffen.43 Zumindest

theoretisch wäre es denkbar, daß die Kommission, sollte der

Rat entgegen seiner Erklärung vom November 1985 bis zum Jahre

1992 entspr. Harmonierungsmaßnahmen nicht verwirklicht haben,

eigene Maßnahmen erlässt.

Auf die verschiedenen Fallgruppen wird im Verlauf der Arbeit Bezug zu nehmen sein.

3.Vorgehensweise

In einem ersten Teil der Arbeit gilt es, die der Kommission durch den EWG-Vertrag ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen im Bereich der Legislative unter dem Aspekt zu untersuchen, ob sich daraus besondere Kompetenzen für den Fall der Untätigkeit

des Rates ergeben. Hier ist auch auf evt. "implied" und

"resulting powers" einzugehen.

Der zweite Teil wird sich mit der Frage befassen, ob die Rolle

der Kommission als "Hüterin" der Verträge und "Wahrer des

Gemeinschaftsinteresses" ungeschriebene Gesetzgebungskom

petenzen begründet. Hierbei wird ein Schwerpunkt in der

43. S. Fn.15 mwN © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(19)

Analyse der Rechtsprechung des EuGH liegen.44 Insbesondere

sind die den Entscheidungen selbst innewohnenden Grenzen

aufzuzeigen.

Im Anschluß werde ich mich mit den gefundenen Ergebnissen unter folgenden Gesichtspunkten kritisch auseinandersetzen:

1. Welche Grenzen sind einer Ausdehnung der Kommissions-

kompetenzen nach dem Grundsatz der Funktionsfähigkeit gesetzt?

2. Welche Bedeutung haben dabei das Prinzip des

institutioneilen Gleichgewichts und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung?

3. Rechtfertigt der Grundsatz der progressiven Auslegung der

Verträge eine Verlagerung der Kompetenzen auf die Kommission,

oder sind besondere Rücksichten auf das Demokratie- und

Rechtsstaatsprinzip sowie auf die Souveränität der

Mitgliedstaaten zu nehmen, die Ausdruck im Prinzip der

begrenzten Einzelermächtigung gefunden haben?

4. Welche Grenzen setzten die nationalen Verfassungen einer

Übertragung von Hoheitsrechten?

5. Rechtfertigen allgemeine Notstandsklauseln , soweit sie in

den Verfassungen der Mitgliedstaaten vorhanden sind, ein

Tätigwerden der Kommission?

In einem letzten Teil sind Lösungsmöglichkeiten aufzu

zeigen, die in einer stärkeren Beteiligung der Mitgliedstaaten oder in einer Verweisung der Kommission auf die nach dieser Untersuchung zulässigen Maßnahmen liegen.

44. Hier sind insbesondere die RS 804/79; 84/81; 63/83; 332/85 zu berücksichtigen. © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(20)

2.Kapitel: Legislative Kompetenzen im EWG-Vertrag

I Ausdrücklich zuqewiesene Befugnisse

Die der Kommission im EWG-Vertrag ausdrücklich zugewiesenen

Befugnisse finden sich in vielen Einzelbestimmungen des

Vertrages (z.B. Art. 211, 113, 228, 169,173)1 , werden aber

zusammenfassend in Art. 155 umrissen. Sie können in

verschiedene Aufgabenbereiche aufgeteilt werden, von denen die vier folgenden den Ausgangspunkt der Analyse bilden sollen: -eigenständige Handlungsbefugnisse kraft Vertrages Art.155 III

-eigenständige Handlungsbefugnisse kraft Delegation Art. 155

IV

-Initiativ- und Vorschlagsrecht Art. 155 III -Überwachungs- und Kontrollfunktion Art. 155 I

Die in Art. 155 II umschriebene Aufgabe der Kommission, die

Integration durch die Abgabe unverbindlicher Rechtsakte zu

fördern, kann hier außer Betracht bleiben, da sich diese

Untersuchung nur mit den rechtsetzenden Kompetenzen der

Kommission beschäftigen will. Gleiches hat zu gelten für die

Aufgabe der Kommission als Sprecherin der Gemeinschaft nach

2 „

außen und innen und als Vertreterin derselben im

Volker-3

rechtsverkehr , da sich aus diesen keinesfalls legislative

Kompetenzen herleiten lassen.4

1. S. umfassende Aufstellung bei Hummer in: Grabitz# Art.155#

R z . 4

2. S. Schmitt-v.Sydow, S.19 3. Gilsdorf, S.91

4. Vgl. zur Unterscheidung der verschiedenen Aufgaben Schmitt-

v.Sydow, S.19; Gilsdorf, S.91 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(21)

1. Art.155 III l.HS - eigenständige Befugnisse kraft Vertrages

Nach dem Wortlaut von Art. 155 III l.HS darf die Kommission

"Entscheidungen" "in eigener Zuständigkeit" "nach Maßgabe des

Vertrages" treffen. Hierbei handelt es sich um solche

Befugnisse, die die Kommission, ohne Hinzuziehung eines

anderen EG-Organes, ausüben kann.5 Der Begriff "Entscheidung"

ist untechnisch zu verstehen; die Rechtsnatur ist durch den

Wortlaut nicht festgelegt.6 Neben unverbindlichen

Empfehlungen (z.B. Art. 14 Ziff.6, 27) und Stellungnahmen

(z.B. Art.72) kann die Kommission Richtlinien (z.B. Art. 45

Ziff. 2 Abs.4) oder Entscheidungen (Art. 73 Ziff.2)

erlassen.7

Es wäre daher denkbar, daß die Kommission gestützt auf Art.

155 III l.HS für einen untätigen Rat tätig würde und

rechtsverbindliche Entscheidungen erließe.

Voraussetzung eines solchen Tätigwerdens ist jedoch, daß

solche Handlungsbefugnisse der Kommission aus dem Vertrag selbst zustehen.8 Es muß sich um die Wahrnehmung spezieller, vertraglich vorgesehener Kompetenzen handeln.9 Art. 155 III stellt insoweit nur eine deklaratorische Zusammenfassung an

anderer Stelle geregelter Einzelkompetenzen dar.10 Von diesen

enthält der Vertrag eine Vielzahl.11

So sieht z.B. Art. 93 II (letzter Satz) für den Bereich staat licher Beihilfen vor, daß die Kommission eine Entscheidung

5. Schmitt-v.Sydow, S.55

6. Hummer in: Grabitz, Art. 155, Rz 32

7. S. umfassende Aufstellung bei Schmitt-v.Sydow, S.56 ff 8. Schmitt-v.Sydow, S.60

9. Hummer in: Grabitz, Art. 155, Rz 32 10. Schmitt-v.Sydow, S.65,66

11. Es sei auf die Aufstellung bei Schmitt-v.Sydow verwiesen. (S.56 ff) © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(22)

über die Statthaftigkeit einer staatlichen Beihilfe treffen kann, wenn sich der Rat nach einer Frist von drei Monaten über den Antrag eines Mitgliedstaates nicht entschieden hat. Der

Kommission werden hier besondere Entscheidungsbefugnisse für

den Fall der Untätigkeit des Rates zugewiesen.

Über diese einzeln normierten Befugnisse hinaus läßt sich

eine generelle Regelungsbefugnis für den untätigen Rat aus

Art. 155 III l.HS allein nicht herleiten.12 Art. 155 III 1. HS

ist vielmehr Ausdruck des Prinzips der begrenzten

Einzelermächtigung, auf das im Verlauf zurückzukommen ist.

Für ein Tätigwerden der Kommission, gestützt auf diese

Vorschrift, bedarf es ausdrücklich normierter Einzel

kompetenzen, die für die im 1.Kapitel aufgezeigten Konflikt

fälle gerade nicht existieren.

EXKURS: "implied" und "resultinq powers"

Betrachtet man die Kommentierung von Schmitt-v.Sydow13 und

Hummer14 zu Art. 155 III l.HS bzw. zur Wahrnehmung eigener

Entscheidungsbefugnisse der Kommission, so muß man

feststellen, daß beide Autoren im Rahmen dieser Vorschrift der

Kommission auf Grund von implied oder resulting powers

besondere Befugnisse zuerkennen, die über die vertraglich

ausdrücklich vorgesehenen hinausgehen. Der Begriff der implied powers ist auch bei Ehlermann15 und in den Editoral Comments16

12. S.a. RS 188-190/80 (Slg. 1982 2545.2573), wo der Gerichtshof hervorhebt, daß die Kommission im Rahmen von Art. 155 III nur nach "Maßgabe des Vertrages " Entscheidungen trifft.

13. in: v.d.Groeben, Art.155, Rz 41

14. in: Grabitz, Art.155, Rz 34

15. Ehlermann in: EuR 81,361

16. Editorial Comments in: CMLR 81,267,268

(23)

zu finden.

Es scheint daher an dieser Stelle angebracht, das Prinzip der implied und resulting powers und seine Problemlösungskapazität

näher zu untersuchen, auch wenn es sich systematisch

betrachtet, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, nicht um

ausdrücklich zugewiesene Kompetenzen handelt.

a) implied powers

Bei der ursprünglich aus dem amerikanischen Verfassungsrecht

stammenden Theorie handelt es sich nicht um eine selbständige

Rechtsquelle. Vielmehr ist sie eine besondere

Auslegungsmethode für bereits bestehendes Recht17, ein

18

Spezifikum der teleologischen Methode.

Die Geltung dieser Methode ist zwischenzeitlich neben der Vor

schrift des Art. 235 auch im Bereich des EWG-Vertrages zwar

nicht unbestritten, jedoch weitestgehend anerkannt.

Nach dieser Lehre beinhalten die Vorschriften des Gemein

schaftsvertrages zugleich die Vorschriften, die zu einer

"zweckmäßigen und vernünftigen Anwendung" der Ausgangs

vorschrift erforderlich sind.20 Bleckmann beschränkt die

insoweit breit gefaßte implied-powers-Doktrin auf

Kompetenznormen dergestalt, daß ausdrücklich vorgesehene

Kompetenzen auch solche Befugnisse beinhalten, ohne welche die

17. Nicolaysen in: EuR 66,129,131

18. S. umfassende Analyse bei Peruzzo, S.59ff; Hummer, S.201

19. Schwartz in: Groeben Art.235 Rz 27; Nicolaysen in: EuR

66,129; Bleckmann S.161,162; Hummer S.201; Giardina in: Itl.

Yearbook of International Law 1975,99; Ipsen S.436; s.

insbesondere Peruzzo S.89, S.130, S. 130 Fn.l ; a.A. Rabe

S.138 ff; Möller S. 86,87

20. EuGH, RS 8/55, Slg 1956,297,312; Schwartz in: Art.235,Rz 27 v.d.Groeben, © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(24)

ursprüngliche Handlungsermächtigung nicht vernünftig und

zweckmäßig ausgeübt werden kann.21 Gegenüber Vertrags

änderungen gemäß Art.235 ist festzuhalten, daß dieser auf

Grund von gemeinschaftlichen Zielen Vertragsänderungen zuläßt,

um nicht gegebene Kompetenzen zu begründen. Implied powers

22

knüpfen demgegenüber immer an vorhandenen Kompetenzen an.

Dies muß sogar so weit eingeschränkt werden, daß implied

powers immer nur da bestehen, wo sie im Zusammenhang mit

2 3

ausdrücklichen Rechtsetzungskompetenzen stehen. Nur in

diesem Sinne können auch die anderen Autoren 24 verstanden werden.

Im Verlauf der Untersuchung sind demzufolge sämtliche

Kompetenzzuweisungen an die Kommission in diesem Sinne

auszulegen.

Hier geht es zunächst um Art. 155 III l.HS als Ausgangspunkt für die Ableitung von implied powers.

Grundsätzliche Voraussetzung für eine solche wäre, daß es sich

bei Art. 155 III l.HS um eine ausdrückliche Kompetenznorm

handelt.25 Dies ist zu verneinen. Die Vorschrift stellt für

sich genommen keine generelle Zuständigkeitszuweisung dar. Wie oben bereits gezeigt, kann sie erst im Zusammenhang mit einer

speziellen, expliziten Zuweisung im Vertrag als ausdrückliche

Kompetenznorm begriffen werden. Wie ebenfalls bereits

festgestellt, bestehen diese für die zu untersuchenden

Konfliktfälle nicht. "Unselbständige Hilfszuständigkeiten",

21. Bleckmann, S.I62 22. Hummer, S.201

23. Sasse in: Sandalow/Stein, S.94 24. s.Fn 18

25. Nicolaysen in: EuR 66,132

(25)

als die Pechstein26 implied powers beschreibt, bestehen daher im Rahmen von Art. 155 III l.HS nicht.

Hummer27 und Schmitt-v.Sydov^8 können daher nur so verstanden

werden, daß sich eigenständige Kompetenzen im Sinne von Art.

155 III l.HS auch aus implied powers, jedoch nur im

Zusammenhang mit einer weiteren Norm ergeben können.29 Diese

könnte in Art. 155 I gesehen werden, auf den später

zurückzukommen sein wird.

b) resultinq powers

Für die sogenannten resulting powers hat weitestgehend das

oben Genannte zu gelten. Folgende Merkmale sollen jedoch

hervorgehoben werden:

Während implied powers als "Zuständigkeit kraft

Sachzusammenhangs" begriffen werden, versteht man unter

resulting powers "Zuständigkeiten aus der Natur der Sache".30

Ebenso wie implied powers setzen sie eine konkrete

Kompetenznorm voraus und greifen deshalb nicht im Rahmen von

Art. 155 III l.HS. Resulting powers sind im übrigen nur da

zu bejahen, wo eine Aufgabe aus der Natur der Sache heraus nur

26. Pechstein, S.116 27. Fn 13, S. 16

28. Fn 12, S.16

29. Schwarze geht demgegenüber generell davon aus, daß implied

powers nur als Abgrenzungsregel zwischen den Gemeinschaften

und den Mitgliedstaaten geschaffen wurden (in: EuR

82,133,143). Danach wären für den vorliegenden Fall implied powers sowieso nicht einschlägig.

30. Nicolaysen, S.131 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(26)

31

von einem bestimmten Organ wahrgenommen werden können.

Eine Kompetenz aus der Natur der Sache (ausgehend von welcher

Norm auch immer) für die Kommission ergibt sich für die

Fälle des untätigen Rates schon deshalb nicht, weil die

ursprüngliche Zuständigkeit beim Rat gelegen hat. Diese

Zuweisung war eine bewußte und zielgerichtete. Gerade die

Natur der zu regelnden Materie hat die vertragsschließenden Parteien zu einer Übertragung der Befugnisse auf den Rat veranlaßt.32 Für eine Verschiebung der Zuständigkeiten auf der Grundlage von resulting powers ist daher hier kein Raum. Nicht

nur im Bereich von Art.155 III l.HS, sondern insgesamt können

daher bei dieser Analyse resulting powers im Gegensatz zu

implied powers außer Betracht bleiben.

2. Art.155 IV / 145 III- eigenständige Befugnisse kraft

Übertragung

2.1 Vorbemerkung

Gemäß Art.155 IV übt die Kommission eigenständige Befugnisse

auch dort aus, wo ihr der Rat diese zur Durchführung der von

ihm erlassenen Regelungen überträgt. Diese ursprünglich

ausschließlich in Art.155 IV geregelte Kompetenz ist

zwischenzeitlich durch Art.10 der Einheitliche Europäischen

31. Nicolaysen in: EuR 66,131; anders Pechstein, S.116, der

resulting powers von implied powers dadurch abgrenzt, daß die

ersteren im Wege einer Gesamt- oder Rechtsanalogie

geschlossen würden. Dies würde resulting powers generell für den EWG-Vertrag ausschließen, weil die analoge Anwendung von

Kompetenzbestimmungen im Rahmen der Gemeinschaftsverfassung

nicht zulässig ist (s.Schwartz in: v.d. Groeben, Art. 235, Rz 26). Diesen Schluß zieht Pechstein jedoch nicht.

32. s. Kapitel 1, S.l und 2 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(27)

Akte modifiziert worden, der Art.145 um einen dritten Absatz ergänzt.

Es gilt zu untersuchen, inwieweit sich aus Art.155 IV i.V.m.

Art.145 III Rechtsetzungsbefugnisse der Kommission für den

untätigen Rat ergeben.

Lösungsansätze im Bereich dieser Vorschriften können sich

was vorweg festzuhalten ist - nur für die Fälle ergeben, in

denen der Rat bereits eine Grundentscheidung getroffen hat

(wie dies im Agrarsektor, z.B. durch die Festlegung einer

gemeinsamen Marktordnung in den verschiedensten Bereichen,

3 3

geschehen ist) , auf Grund derer die ausstehenden

Entscheidungen zu treffen sind.

Ein Tätigwerden der Kommission unmittelbar auf der Grundlage

des EWG-Vertrages , wie es bei der Entwicklung einer

gemeinsamen Verkehrspolitik der Fall wäre (s. Bsp. 1.Kapitel,

III 2.5, S.ll), kann über Art. 155 IV keinesfalls

gerechtfertigt werden.

Auf der anderen Seite sind u.U. nicht alle Ratsentscheidungen, die auf der Grundlage einer vorausgegangenen allgemeinen

Entscheidung ergehen, als Durchführungsbefugnisse zu

bezeichnen, was im Verlauf zu klären sein wird.

33. Vgl. z.B. EWG-VerOrdnung des Rates Nr. 804/68 über die ge meinsame Marktorganisation für Milcherzeugnisse Abi. 1968 L 148/13; Verordnung des Rates Nr.516/77 über die gemeinsame

Marktorganisation für Verarbeitungserzeugnisse aus Obst und

Gemüse Abi. 1977 L 73/1; Verordnung des Rates Nr. 2327/75

über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide Abi. 1975 L 281/1; Verordnug des Rates Nr. 2142/70 über die gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse Abi. 1970 L 236/5

(28)

2.2 Bisherige Rechtslage - Art. 155 IV

Art. 155 IV würde als Rechtsgrundlage für die Kommission schon dann ausscheiden, wenn unter diese Norm nach Rechtsform und Umfang nur Verwaltungsaufgaben zu subsumieren wären.

Grundsätzlich sind die angesprochenen Kompetenzen nur aus- und

durchführender Natur, d. h. umfassen schwerpunktmäßig

verwaltende und überwachende Aufgaben.34 Art. 155 IV enthält

jedoch nicht nur Exekutivbefugnisse, sondern anerkannterweise

auch Rechtsetzungsbefugnisse, soweit diese zur Durchführung

von Gemeinschaftsrecht erforderlich sind.35 Die Kommissions

kompetenzen beinhalten im Rahmen von Art. 155 IV die

Möglichkeit, nicht nur individuell-konkrete, sondern auch

generell-abstrakte Maßnahmen wie Verordnungen zu erlassen.36

Art. 155 IV enthält bzgl. der Rechtsnatur der Befugnisse daher

auch spezielle Rechtsetzungskompetenzen für die Kommission,

wie sie Gegenstand dieser Untersuchung sind.37

Zu klären bleibt der Umfang der Delegationsbefugnisse, d.h. ob

Art. 155 IV die Übertragung aller denkbaren Befugnisse

ermöglicht, die eine allgemeine Entscheidung des Rates

umsetzen.

34. Wohlfahrt, Art. 155, Anm.7; Hummer in: Grabitz, Art. 155, Rz 46

35. Smit, Art. 155,19; Wohlfahrt, Art. 155, Anm. 7; im Ergebnis zustimmend Schindler, S. 103, 104

36. Hummer in: Grabitz Art. 155 Rz 46; vgl. auch EuGH RS 41/69 Slg 1970 S. 661,691, wonach Art. 155 IV nicht nur zu Rechts akten unterhalb der Verordnungsebene ermächtigt.

37. S.a. Ehlermann in: EuR 81,335,360, der die Kompetenzen der

Kommission bei Untätigkeit des Rates als Durchführungsbefug nisse diskutiert und nicht unter dem Abschnitt "Hüterin der Verträge". © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(29)

Der Begriff "Durchführung" ist im Gemeinschaftsrecht nicht näher definiert.38 Man könnte daher die Auffassung vertreten,

daß Art. 155 IV nur weniger bedeutsame, verwaltende Aufgaben

erfasst, bei denen der nach der Übertragung zuständigen

Kommission kein Ermessensspielraum verbleibt.

Eine solche Interpretation läßt sich weder durch den Wortlaut des Gesetzestextes, noch aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift rechtfertigen. Ebenso wenig wie sich eine bestimmte Rechtsform

für die Befugnisse der Kommission aus Art. 155 IV entnehmen

läßt, ist eine Grenze bzgl. des politischen Gewichtes der

Entscheidung impliziert. Sinn und Zweck der Vorschrift ist es

vielmehr, dem Rat Entlastungsmöglichkeiten zu bieten, und es

seinem Ermessen zu überlassen, welche Durchführungsbefugnisse

•

39

er übertragen will.

Diese Auffassung wird auch von der Rechtsprechung des EuGH

bestätigt4 0 , der den Begriff "Durchführung" weit auslegt und

auch die Einräumung weiterer Ermessensspielräume für zulässig

erachtet.41

Es wäre daher möglich, daß die Kommission, gestützt auf Art.

155 IV, Ausfuhrerstattungen oder Währungsausgleichsbeträge

festlegt, auch wenn die entspr. Grundverordnungen42 große

Entscheidungsspiel räume einräumen.

Weitere Vorraussetzung eines Tätigwerdens der Kommission gemäß

Art. 155 IV ist, daß diese bestimmten Befugnisse der

Kommission vom Rat zugewiesen sind.

Rechtsnatur dieser Delegation, sowie die Herkunft der

40. RS 23/75, Slg 1975, S. 1279/1302 , (Rey Soda)

41. S.a. Smit, 155.21 b;; Hummer in: Grabitz, Art

42. S. Fn 33 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(30)

Befugnisse ist umstritten.43 Der Wortlaut des Vertrages gibt

keine Auskunft darüber, in welcher Weise außerordentliche

Zuständigkeiten begründet werden dürfen. Während die konkrete Einordnung der Delegationsanordnung unterschiedlich erfolgt44 ,

ist generell anerkannt, daß eine solche nur durch einen

Beschluß des Rates erfolgen kann.45

4 fi

Ebenso sind die vom EuGH in der RS 9/56 festgelegten

Mindestanforderungen unbestritten. Danach muß der Beschluß des

Rates eine Entscheidung enthalten, aus der die Übertragung

ausdrücklich hervorgeht.47 Darüberhinaus geht der EuGH davon

aus, daß die Übertragung gewissen Publizitätserfordernissen unterworfen ist.48

Der weitere Streit um die Rechtsnatur der Delegationsanordnung kann daher dahinstehen. Die bloße Untätigkeit des Rates allein

stellt in keinem Fall eine Willensäußerung der Form dar, daß

die ausstehenden Entscheidungen auf die Kommission übertragen werden. Die Tatsache, daß es dem Rat in den in Frage stehenden Fällen nicht gelungen ist, sich auf den Kommissionsvorschlag zu einigen, unterstreicht vielmehr die gegenteilige Absicht.

Aus Art. 155 IV lassen sich allein daher keine besonderen

Gesetzgebungskompetenzen für die behandelten Konfliktfälle

herleiten. Zu prüfen ist, ob die Änderung des Art. 145 durch

die Einheitliche Europäische Akte eine andere Beurteilung des

Sachverhalts erzwingt, insbesondere ob ein ausdrücklicher

Übertragungsakt u.U. entbehrlich sein kann.

43. S. hierzu Hummer in: Grabitz, Art. 155, Rz 47 £f

44. S. dazu Schindler, S.. 111 ff m.w.N. 45. Schindler, S. 111 46. S l g . 1956, S .9 ff 47. S. Fn.41, 42, S.15 48. RS 18/62, Slg. 1962, S. 561,595 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(31)

2.3 Rechtslage nach Inkrafttreten der EEA (Art. 145 III EWGV)

Mit Inkrafttreten der EEA am 1.7.1987 wurde Art. 145 um

folgenden 3. Absatz erweitert:49

"...überträgt der Rat der Kommission in den von ihm angenom

menen Rechtsakten die Befugnis zur Durchführung der

Vorschriften, die er erlässt. Der Rat kann bestimmte

Modalitäten für die Ausübung dieser Befugnisse festlegen.

Er kann sich in spezifischen Fällen außerdem Vorbehalten, Durchführungsbefugnisse selbst auszuüben. Die obengenannten Modalitäten müssen den Grundsätzen und Regeln entsprechen, die der Rat auf Vorschlag der Kommission nach Stellungnahme

des Europäischen Parlaments vorher einstimmig festgelegt

hat."

Damit wird die Regelung des Art. 155 IV modifiziert, wobei das Verhältnis beider Vorschriften zueinander unklar ist50 und als gesetzessystematisch unbefriedigend empfunden wird.51

Zum einen wird vertreten, daß die Grundstruktur von Art. 145 nicht beachtet worden sei und Art. 155 IV verdrängt werde52, zum anderen wird vor allem von Pescatore geltend gemacht, daß

die Neuregelung in Anbetracht von Art. 155 IV und dem

Erfordernis eines weiteren Ratsbeschlusses zur Festlegung der Grundsätze der Kompetenzübertragung überflüssig sei.53

Eine Auseinandersetzung mit dem neuen Art. 145 III könnte dahinstehen, wenn es sich, wie Pescatore feststellt54, mit der

49. Zur Entstehungsgechichte von Art. 10 EEA s. Ehlermann in: RMC 88,232

50. Sedemund/Montag in: NJW 87,546 51. Bruha/Münch, S. 543

52. Bruha/Münch ebenda

53. Pescatore, "Die Einheitliche Akte...", S.167 54. ebenda © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(32)

Erweiterung um eine überflüssige Beschreibung bereits tatsächlich bestehender Kompetenzen handelte und sich an der urspr. Rechtslage, wie unter 2.2 beschrieben, nichts änderte.

Art. 145 III ändert für sich genommen an den allg.

Grundsätzen bzgl. des Verfahrens der Befugnisübertragung

zunächst nichts. Denn wie Pescatore richtig feststellt,

bleibt es vielmehr einem weiteren Beschluß des Rates

überlassen, die Modalitäten der Übertragung zu konkre

tisieren55 . Dies ist mit Beschluß des Rates v.13.7.1987 auch

geschehen56. Darin behält der Rat das bisherige

Ausschußsystem57 aufrecht. Es werden sieben verschiedene

Möglichkeiten konstruiert, die von einem rein beratenden

Ratsausschuß (Art. 2 Verf. I), über dessen Votum sich die

Kommission hinwegsetzen kann, bis zu einer Einschaltung eines

solchen Auschusses reichen, der die Maßnahme der Kommission

mit einfacher Mehrheit außer Kraft setzen kann (Art. 2

Verf.III Variante b).58

Was den Inhalt der Übertragung betrifft, so kann Pescatore in

seiner Allgemeinheit nicht gefolgt werden. Zunächst ist

festzuhalten, daß mit Art. 145 III nunmehr eine ausdrückliche

Befugnis zur Übertragung begründet wird, die bisher aus Art.

55. Pescatore, Fn 53

56. Beschluß des Rates v. 13.7.1987 Abi. 87 L 197/33 57. S. Hummer in: Grabitz, Art. 155, Rz 53ff

58. Sedemund/Montag NJW 88,601,602; der Vollständigkeit halber

sei darauf hingewiesen, daß zwischenzeitlich der EuGH die

Klage des Europäischen Parlamentes (Ambl. 87 C 321/4) gegen

diesen Beschluß als unzulässig verworfen hat. (Entsch. v.

27.9.1988 noch unveröffentlicht). S.a. Ehlermann in: RMC

88,232 ff © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(33)

59

155 IV geschlossen wurde. Ferner muß das Argument Pescatores

entkräftet werden, nachdem Art. 145 III nicht einmal

Rechtsgrundlage des zufassenden allgemeinen Beschlußes des

Rates sei.60 Die entsprechende Maßnahme erging vielmehr nach

Inkrafttreten der EEA und ist ausdrücklich auf Art. 145 und

nicht, wie Pescatore behauptet, auf Art. 235 gestützt.

Für die vorliegende Problemstellung ist jedoch die Änderung

dahingehend wesentlich, daß bisher in Art. 155 IV lediglich

eine fakultative Möglichkeit der Befugnisübertragung bestand.

Art. 145 III spricht jedoch von "überträgt" im generellen

Sinne. D.h., mit Art. 145 III wird die Übertragung von Durch führungsbefugnissen zum Regelfall erklärt6 1 .

Diese neue Rechtslage dahingehend, daß der Rat generell

sämtliche Durchführungsbefugnisse auf den Rat zu übertragen

hat und sich nur in spezifischen Fällen die eigenen

Kompetenzen Vorbehalten kann62 , daß er die Nichtübertragung

begründen 63 und damit mehr als bisher rechtfertigen muß64 ,

könnte auch auf die Kommissionskompetenzen bei Untätigkeit des Rates Einfluß haben.

Man könnte die Ansicht vertreten, daß in den Konfliktfällen eine Übertragungspflicht des Rates bestanden hat, der der Rat

59. Dies scheint gesetzessystematisch entgegen Bruha/Münch

eher sinnvoll, da nun klar zwischen den Aufgaben des Rates (Art. 145) und denen der Kommission (Art. 155) unterschieden

wird. Auch wenn diese ausdrückliche Formulierung wegen der

weiten Auslegung von Art. 155 IV nicht notwendig war

(Schmitt-v.Sydow S.65 ff), so entspricht sie doch dem System des Vertrages, der zwischen dem Unterabschnitt 2 "Der Rat" und dem Unterabschnitt 3 "Der Kommission" trennt.

60. Pescatore, Fn 50

61. Bruha/Münch, S.543; Schweitzer in: Grabitz, Art. 145, Rz 22; s.a. Ehlermann in: RMC 88,223

62. Schweitzer in: Grabitz, Art. 145, Rz 22

63. Glaesner in: EuR 86,146

64. Bruha/Münch, S. 543 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.

(34)

nicht nachgekommen ist. Die Kommission übe dann bei Untätigkeit des Rates ihr sowieso zustehende Kompetenzen aus. Dem ist jedoch nicht zu folgen.

Vielmehr verlangt auch Art. 145 III wie früher Art. 155 IV

einen ausdrücklichen Übertragungsakt, ohne den keine wirksamen

Kompetenzen für die Kommission begründet werden. Dies wird

insbesondere dadurch deutlich, daß Art. 145 III ausdrücklich

einen Konkretisierungsbeschluß des Rates vorsieht. Dieser

enthält wie oben beschrieben ein kompliziertes Ausschuß

verfahren .

Der Rat will sich ( und soll es wohl auch können ) in jedem

Einzelfall das Gewicht seines Einflusses auf die abschließende Entscheidung Vorbehalten.65

Dies mag dem eigentlichen Ziel des Art. 145 III nicht

förderlich sein, der die Kommissionskompetenzen stärken

wollte6 6 , entspricht jedoch dem Wortlaut des Art. 145 III.67 Kompetenzen der Kommission bei Untätigkeit des Rates gestützt

auf Art. 145 III sind, ohne eine weitere Willenserklärung des

Rates, nicht von dieser Vorschrift gedeckt.

Es muß dem Rat Vorbehalten bleiben, zu entscheiden, wann und

welche Durchführungsbefugnisse er übertragen will. Die

Kommission kann lediglich darauf verwiesen werden, für die

68

Nichtübertragung eine Begründung zu fordern

65. Ehlermann in: RMC 88,233

66. Sedemund/Montag in:NJW 88,602; s.a. Klage des Europäischen

Parlaments Abi. 87 C 321/4

67. Sedemund/Montag, Fn 65 68. Glaesner in: EuR 86,146

(35)

3. Art. 155 III 2. HS - Initiativ- und Vorschlaqsrecht

Gemäß Art. 155 III 2. HS hat die Kommission Mitwirkungskompe tenzen am Zustandekommen von Ratsentscheidungen.

Diese reichen von der Abgabe einer Empfehlung, eines Berichts oder einer Stellungnahme über die Anhörung der Kommission, bis zur Unterbreitung eines Vorschlags, der Grundlage der Ratsent scheidung ist.69

Fraglich ist, ob sich aus Art. 155 III 2. HS auch eigen

ständige Rechtsetzungskompetenzen ergeben können.

Das ist zu verneinen und wird schon beim Vorschlagsverfahren

deutlich, daß nicht nur die häufigste und bedeutendste Mitwir kungsform ist70, sondern zugleich auch gegenüber den anderen oben genannten Beteiligungsmöglichkeiten die meisten Einfluß möglichkeiten für die Kommission aufweist.

Beim Vorschlagsverfahren "beschließt der Rat auf Vorschlag der

Kommission". Es ist durch folgende Merkmale zu charkteri-

sieren:71

1. Vorschlag- bzw. Initiativmonopol der Kommission, 2. Begrenzte nachträgliche Änderungsbefugnis des Rates, 3. Endgültige Beschlußfassung durch denselben,

wobei die besondere Bedeutung auf der endgültigen Beschluß

fassung des Rates liegt.

Art. 155 III 2. HS ist Ausdruck einer eindeutigen Grundsatz

entscheidung des EWG-Vertrages. Mit ihm sollten keineswegs

eigene Entscheidungsbefugnisse für die Kommission begründet

69. Schmidt-v.Sydow in: v.d.Groeben, Art. 155, Rz 22

70. S. Aufstellung bei Schmitt-v. Sydow, S.47 ff mit den Ergän zungen durch die EEA, ders. in: v.d.Groeben, Art. 155, Rz 22

(36)

werden.72 Vielmehr sollte im Gegensatz zum EGKS-Vertrag die abschließende Entscheidungskompetenz beim Rat konzentriert und

jede Überbetonung der überstaatlichen Kommission vermieden

werden.73

Das System der Mitwirkungsbefugnisse nach Art. 155 III 2. HS gibt keine eigenen Entscheidungsbefugnisse für die Kommission.

Es ist eher ein Argument gegen eine extensive Auslegung von

Kommissionsbefugnissen.

4, Art. 155 I - Allgemeine Überwachungs- und Kontrollfunktion

4.1 Allgemeine Grundstruktur

Art. 155 I bestimmt, daß die Kommission "für die Anwendung des

Vertrages, sowie der von den Organen auf Grund des Vertrages

getroffenen Bestimmungen Sorge zu tragen" hat.

Schlagwortartig wird die Rolle der Kommission als "Hüterin des Vertrages" umschrieben.74

Sie ist "Sachwalter", "Protector" und "Defensor" der

Gemeinschaftsinteressen.75

Demgemäß hat sie sowohl die Anwendung des Vertrages und aller anderen Quellen des Primärrechts76 zu kontrollieren, als auch alle sonstigen Akte der Gemeinschaftsorgane zu überwachen.77

72. Gilsdorf, S.94, der ergänzend darauf hinweist, daß durch den systematischen Verzicht des Rates auf Mehrheitsentscheidungen

das Vorschlagsrecht entwertet wird. Die Vorschläge der

Kommission seien zu Entwürfen eines Sachverständigengremiums

"degradiert".

73. Schmitt-v. Sydow, S.45,46; s.a. Einleitung S.l ff

74. für alle s. Schmitt-v.Sydow in: v.d.Groeben, Art.155, Rz 4

75. Ipsen, 14/21, S.361

76. Hummer in: Grabitz, Art.155, Rz 5; Smit, 155.05

77. Bzgl. der Formen der Kontrolle sei auf Schmitt-v.Sydow in:

v.d.Groeben, Art. 155, Rz 7ff verwiesen.

(37)

4.2 Ausdrückliche Rechtsetzunqskompetenzen in Art. 155 I

Soweit es um die Anwendung und Durchführung des Vertrages,

sowie der vom Rat erlassenen Maßnahmen geht78, kann zunächst

eine aus Art. 155 I abgeleitete, allgemeine

Rechtsetzungs-• 79

kompetenz nicht ausgeschlossen werden.

Dies hat insofern besonderes Gewicht, als die Kompetenzen

innerhalb von Art. 155 I nicht durch die sonst für Kompetenz

zuweisungen übliche Bedingung, "nach Maßgabe des Vertrages", (s. Art. 155 III, 189, 145) eingeschränkt werden.80

Es wurde daher die Ansicht vertreten, daß Art. 155 I der

Kommission ausdrückliche Kompetenzen zum Erlaß von

Ausführungsverordnungen einräumt.81 Solche wären auch für das vorliegend zu lösende Problem relevant.

So sieht Lamoureux in Art. 155 I eine (ausdrückliche) Rechts

grundlage für ein Handeln der Kommission anstelle des

untätigen Rates.

4.2.1 Art. 155 i als Rechtsetzungsermächtiqunq

Eine Auslegung von Art. 155 I als Ermächtigungsnorm zum Erlaß

von Durchführungsverordnungen wurde Ende der fünfziger und

Anfang der sechziger Jahre in der deutschsprachigen Literatur im wesentlichen auf eine rechtsvergleichende Analyse gestützt. Kraushaar machte geltend, daß im französischen und belgischen

Verfassungsrecht aus Formulierungen, die mit Art. 155 I

78. Kompetenzen aus der Rolle der Kommission als Hüterin des Ver trages werden im Rahmen von implied-powers im nachfolgenden Abschnitt untersucht. 79. Rabe, S.102 80. Rabe, S.102 81. Kraushaar, S.726,730; Bärmann, S. 553,556; 82. Lamoureux in: RMC 84,222 © The Author(s). European University Institute. version produced by the EUI Library in 2020. Available Open Access on Cadmus, European University Institute Research Repository.