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SEZIONE ESITO NUMERO ANNO MATERIA PUBBLICAZIONE
LAZIO SENTENZA 81 2015 RESPONSABILITA' 02/02/2015
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio composta dai seguenti giudici:
dott. Andrea LUPI Presidente f.f.
dott. ssa Giuseppina MAIO Consigliere
dott. Stefano PERRI Consigliere rel.
ha pronunciato la seguente SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 73823 del registro di segreteria, promosso ad istanza del Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio nei confronti di:
KARBON Lorella, elettivamente domiciliata presso lo studio legale Acconcia in Roma viale delle Milizie n. 76 rappresentata e difesa in giudizio dall’Avvocato Marco Di Benedetto, giusta delega in calce alla memoria di costituzione;
NANNI COSTA Maria, elettivamente domiciliata in Roma Piazza Giuseppe Mazzini, n.
8 presso lo studio Mingoia, rappresentata e difesa dagli Avvocati Ascanio Cascella e Chiara Scannicchio, giusta delega a margine della memoria di costituzione;
Visto l’atto introduttivo del giudizio, e tutti gli altri documenti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 22 gennaio 2015, con l’assistenza del segretario dott.ssa Daniela Martinelli, il relatore Consigliere dott. Stefano Perri, il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore generale dott. Paolo Crea, l’Avvocato TommasoAcconcia su delega dell’Avvocato Di Benedetto per la convenuta Karbon e l’Avvocato Eugenio Mingoia su delega dell’Avvocato Scannicchio per la convenuta Nanni;
Ritenuto in
FATTO
Con atto di citazione depositato in data 12 settembre 2014, la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale ha citato in giudizio i signori Karbon, Nanni, Prosperi, Vannelli, Ronzani, De Gregori, Guastella, Albertini e Santarcangelo, nella loro qualità di dirigenti del Comune di Velletri, Menichelli e Iuliano nelle loro rispettive qualità di Presidente e componente del Nucleo di valutazione del Comune di Velletri e Servadio, quale sindaco pro-tempore del medesimo ente locale, per la condotta gravemente colposa consistente nell’avere omesso anche parzialmente di curare la
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pubblicazione,nella sezione “ Valutazione, trasparenza e merito” del sito web del Comune di Velletri, degli incarichi conferiti ai propri dipendenti e di quelli conferiti a collaboratori esterni e di avere i primi comunque percepito la retribuzione di risultato, nonostante lo specifico divieto contenuto nell’articolo 11, comma 9, del decreto legislativo n. 150/2009.
Tale infrazione è stata imputata innanzitutto al signor Servadio Fausto, quale sindaco del Comune di Velletri, in quanto fino al maggio 2012 non avrebbe provveduto ad istituire l’apposita sezione del sito web, né a nominare un responsabile del procedimento di pubblicazione degli incarichi, assumendone, quindi, automaticamente la funzione e le conseguenti responsabilità; contestualmente sono stati chiamati a rispondere della violazione e del conseguente danno erariale i singoli dirigenti conferenti gli incarichi e i componenti del Nucleo di valutazione che, nel periodo novembre 2009(data di entrata in vigore della succitata normativa)- maggio 2012 avrebbero consentito la erogazione e la fruizione da parte dei dirigenti dell’indennità di risultato in modo integrale, nonostante l’inadempimento di questo specifico obiettivo di pubblicazione.
L’entità del danno contestato ai singoli convenuti dalla Procura, come calcolato sulla base dei criteri espostinell’atto di citazione, ha consentito al Pubblico Ministero di chiedere, ai sensi dell’articolo 55 del R.D. 12 luglio n. 34 n. 1214, l’avvio del procedimento monitorio che il Presidente della Sezione ha autorizzato nei confronti dei convenuti con singole ordinanze di addebito del 16 settembre 2014 alle quali tutti i convenuti, ad eccezione di Karbon Lorella e Nanni Costa Maria, hanno dichiarato di voler accettare con il pagamento della somma indicata e relativa estinzione del giudizio che, invece, è proseguito limitatamente agli odierni convenuti.
Quest’ultimi, in sede di risposta all’invito a dedurre, hanno giustificato l’omissione compiuta sul presupposto che, all’epoca, il Comune versava in condizione di dissesto finanziario, che non era per nulla chiaro che l’obbligo di pubblicazione imposto riguardassegli incarichi conferiti al personale dipendente interno agli enti locali e che su alcuni incarichi, consistenti in prestazioni di servizi, la disciplina applicabile era quella sugli appalti, che la giurisprudenza di questa Corte aveva considerato esclusi dalla applicazione della norma suindicata.
Nell’atto di citazione, la Procura ha inteso precisare i confini della presente azione di responsabilità limitata alla indebita percezione della retribuzione di risultato a fronte di una specifica inosservanza di un particolare obbligo di comunicazione che non deve essere confuso né con l’obbligo di comunicazione periodica degli incarichi all’Anagrafe delle prestazioni presso il Dipartimento della Funzione pubblica, previsto dall’articolo 53,commi da 11 a 15, del decreto legislativo n. 165/2001, né con l’obbligo di pubblicare sul sito web dell’Amministrazione gli incarichi di consulenza, così come previsto dall’articolo 1, comma 127, della legge n. 662/1996, per cui nessuna forma di pubblicità per equivalente può essere ammessa, stante le caratteristiche tecniche richieste dalla
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Presidenza del Consiglio dei Ministri per l’attuazione di tali obblighi (vedi delibera CIVIT n. 105/2010).
Inoltre, è stato affermato che la normativa riguardava specificamente anche gli enti locali non ostando alcunchè ad una interpretazione diversa e, comunque, in tal senso si era pronunciato l’ANCI con delibera del settembre 2010, come pure nei medesimi termini si era espresso il Dipartimento della Funzione pubblica nella circolare esplicativa n. 1/2010 che aveva chiarito, in modo del tutto comprensibile, che l’obbligo di pubblicità previsto dalla norma dell’articolo 11, qui in esame, si aggiungeva a quelli preesistenti e previsti da specifiche normative ed era diretto alla realizzazione del principio di trasparenza inteso come accessibilità totale delle informazioni riguardanti l’organizzazione e l’attività di tutte le Pubbliche Amministrazioni presenti sul territorio dello Stato.
E’ stato, infine, ribadito nell’atto di citazione che l’estensione massima del principio di trasparenza era stato oggetto di previsione nelle direttive annuali dell’azione amministrativa emanate dal Comune nel periodo di riferimento del presente giudizio e che, per tale motivo, le prestazioni svolte dai dirigenti comunali non potevano non tener conto dell’esistenza,tra gli obiettivi da conseguire, di quello della massima trasparenza, come pure che le relazioni di valutazione della performance dirigenziale da parte del Nucleo di valutazione non potevano non considerare, ai fini della erogazione dell’indennità di risultato, l’avvenuto adempimento di questo obbligo di pubblicità.
In ordine, infine, alla quantificazione del danno, l’attore ha ritenuto di fissare nella percentuale del 5% la quota indebita di indennità di risultato percepita dai dirigenti degli uffici coinvolti nell’omissione per ciascuno dei tre anni in cui la normativa richiamata non è stata attuata.
Con memoria depositata in data 30 dicembre 2014, si è costituita la convenuta Karbon che ha affermato l’insussistenza di ogni responsabilità a suo carico, in quanto la medesima avrebbe trasmesso al dirigente dell’Ufficio CED del Comune di Velletri tutte le comunicazioni relative agli incarichi dalla medesima conferiti, non essendo nella sua disponibilità il potere di istituire l’apposito link denominato “Valutazione trasparenza e merito”, compito rimesso al Responsabile dell’ente locale che così ha disposto solo successivamente nel maggio 2012.
Peraltro, la norma citata da parte attrice era stata in un primo momento interpretata come non applicabile agli enti locali; solo successivamente si è ritenuta applicabile e, comunque,la sua vigenza è rimasta limitata nel tempo perché il decreto legislativo n.
33/2013 ha abrogato espressamente questa normativa, per cui nessuna responsabilità erariale potrebbe configurarsi. In ogni caso, difetterebbe l’elemento soggettivo della colpa grave, come pure non sarebbe configurabile alcun danno ingiusto in quanto l’interesse dei cittadini alla conoscenza degli incarichi conferiti sarebbe stato comunque soddisfatto con la pubblicazione richiesta all’Ufficio CED dell’ente locale.
La medesima ha contestato, infine, l’ammontare del danno attribuito in quanto la
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indennità di risultato percepita dalla convenuta è di gran lunga inferiore rispetto a quella percepita dagli altri colleghi dirigenti, per cui la percentuale del 5%,generalmente calcolata,non darebbe un risultato omogeneo e comunque si dovrebbe pure tener conto, in caso di condanna, della data effettiva di applicabilità della normativa richiamata agli enti locali successiva alla circolare del settembre 2010.
Alla pubblica udienza, ritenuta ammissibile la costituzione della difesa della convenuta Nanni avvenuta in data odierna, il Presidente ha dato la parola al Pubblico Ministero, il quale ha precisato che tutte le deduzioni difensive erano state già confutate nell’atto di citazione. In sostanza, la mancata pubblicazione degli incarichi conferiti sull’apposito link del sito istituzionale del Comune impediva la percezione dell’indennità di risultato e tale obbligo di pubblicità era pure previsto tra gli obiettivi annuali assegnati. Quindi esisteva per ciascun dirigente il preciso obiettivo di innalzare il livello di trasparenza e tale espressione non poteva non riferirsi che all’obbligo puntuale previsto dal decreto legislativo n. 150, essendo le altre forme di pubblicità già esistenti presso il Comune di Velletri. In ordine all’entità del danno contestato, il Rappresentante della Procura ha precisato di aver adottato un criterio del tutto ragionevole, stante la possibilità di una contestazione di importi notevolmente superiori, per cui ha insistito per l’accoglimento della domanda.
La difesa della convenuta Nanni ha tenuto a precisare che la responsabilità di erogazione dell’indennità di risultato è propria del Nucleo di valutazione che avrebbe dovuto segnalare l’inadempienza dell’obiettivo, per cui nessuna colpa è attribuibile al dirigente anche perché non si conoscono gli incarichi che avrebbero dovuto essere pubblicati. Ha chiesto il proscioglimento pieno della convenuta.
La difesa della convenuta Karbon ha ribadito quanto contenuto nella memoria scritta, evidenziando che la mancata costituzione del link da parte del Comune ha impedito la realizzazione dello specifico obbligo assegnato e che la dirigente in questione ha comunque ritenuto di dare spazio ad una pubblicità alternativa per cui difetterebbe almeno il requisito della colpa grave. Ha insistito per il proscioglimento della convenuta.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La presente fattispecie trae origine dalla violazione di un preciso obbligo di legge, come contenuto nell’articolo 11, commi 8 e 9, del decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150 che recitano per la parte che ci riguarda:
8°” Ogni amministrazione ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale in apposita sezione di facile accesso e consultazione, e denominata: «Trasparenza, valutazione e merito»: lettera a) omissis
lettera i) gli incarichi, retribuiti e non retribuiti, conferiti ai dipendenti pubblici e a soggetti privati.
9. In caso di ………..mancato assolvimento degli obblighi di pubblicazione di cui ai
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commi….. e 8 è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti preposti agli uffici coinvolti.”
Prima di entrare nell’esame di merito della fattispecie, ritiene il Collegio di fare una breve introduzione per comprendere meglio il significato e la portata della disposizione normativa violata posta alla base dell’azione di responsabilità.
Il concetto di pubblicità dell’azione amministrativa ha un’origine alquanto remota: le prime notazioni si ritrovano nella legge 7 agosto 1990 n. 241 dove, per la prima volta, il legislatore afferma che la Pubblica Amministrazione deve adottare ogni iniziativa utile a promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e nella propria attività. All’epoca, la nozione di trasparenza era alquanto ristretta in quanto era intesa come diritto di accesso agli atti riservato a colui che aveva un interesse qualificato, stante la sussistenza di valori come la privacy che tutela i soggetti coinvolti e le stesse esigenze di funzionalità della Pubblica Amministrazione.
Una prima uscita da questa nozione molto ristretta di trasparenza si ha con l’articolo 1, comma 1, del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo n. 196/2003, dove si ammette che le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione della riservatezza personale.
La legge 11 febbraio 2005 n. 15 include la nozione di trasparenza tra i principi generali dell’azione amministrativa, anche se ancora la giurisprudenza amministrativa non sembra pronta ad oltrepassare i confini del diritto di accesso come diritto limitato ai soli soggetti coinvolti nel procedimento.
Con la legge 4 marzo 2009 n. 15 ( articolo 4 commi 6 e 8), finalmente la trasparenza viene intesa come accessibilità totale, come possibilità concreta di conoscenza, attraverso i siti internet dell’Amministrazione, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità.
Veniamo così al decreto attuativo della legge n. 15/2009 che è appunto il decreto legislativo n. 150, richiamato dall’attore, nel quale la P.A. viene chiamata ad adottare un programma triennale per la trasparenza e la integrità, e vengono creati appositi obblighi per assicurare l’accessibilità totale sia delle attività che dell’organizzazione stessa dell’Amministrazione. In particolare, nell’articolo 11, viene previsto, per ogni Amministrazione, l’obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale e nell’apposita sezione denominata “Trasparenza valutazione e merito” tutta una serie di atti e di informazioni riguardanti più strettamente l’organizzazione, i soggetti titolari delle posizioni organizzative, i loro curricula, i loro obiettivi, i premi correlati alla loro performance, le retribuzioni, i soggetti deputati al controllo della distribuzione della
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premialità, gli incarichi conferiti a personale interno ed esterno.
Come contromisura per il mancato assolvimento di tutti questi obblighi destinati alla finalità di un’accessibilità totale e di un controllo sociale mirato che è teso ad evitare forme di mala amministrazione e ora anche di prevenzione della corruzione, la norma ha previsto la mancata corresponsione della retribuzione di risultato.
Venendo ora all’esame dei fatti, l’accertamento effettuato dai militari della Guardia di Finanza presso il comune di Velletri ha fatto emergere che, negli anni 2009, 2010 e 2011, ( periodo durante il quale la norma succitata era pienamente vigente) l’ente locale non ha costituito sul proprio sito istituzionale l’apposito link dedicato alla pubblicazione degli incarichi conferiti a personale interno ed esterno da parte del personale dirigente dell’ente locale. Quest’ultimo, sulla base delle proprie relazioni di raggiungimento pieno dei risultati e sulla base della relazione complessiva e favorevole predisposta dal Nucleo di valutazione, è risultato comunque destinatario della retribuzione di risultato che è stata erogata integralmente, nonostante il mancato raggiungimento di uno degli obiettivi assegnati ai dirigenti consistente proprio all’assolvimento degli obblighi di pubblicazione prima citati.
E’ sufficiente leggere le direttive dell’azione amministrativa emanate dal Comune per gli anni 2010 e 2011 per appurare come tra gli obiettivi strategici assegnati a ciascuna struttura di livello dirigenziale vi era nell’ambito della “Razionalizzazione della gestione del personale” l’assegnazione di un preciso compito e, cioè, quello“ di programmare e realizzare interventi che supportino, in particolar modo, l’innalzamento del livello di trasparenza delle funzioni di amministrazione del personale”. Inoltre, veniva previsto, a proposito del monitoraggio della direttiva, che lo stato di avanzamento delle attività connesse al raggiungimento degli obiettivi doveva essere effettuato dal Nucleo di valutazione coadiuvato dai singoli dirigenti, tutti onerati dell’obbligo di riferire sullo stato di avanzamento dell’attuazione degli obiettivi assegnati.
Orbene, a fronte di una specifica e chiara assegnazione di obiettivo di pubblicità a ciascuna unità dirigenziale e di una dichiarazione di avvenuto raggiungimento dell’obiettivo da parte dei medesimi, è stata erogata dall’Amministrazione l’indennità di risultato, mentre, al contrario, ciò non poteva né doveva avvenire.
E’ bene precisare che il raggiungimento dell’obiettivo dell’innalzamento del livello di trasparenza delle funzioni di amministrazione del personale avrebbe richiesto non solo la semplice comunicazione dell’incarico conferito all’Ufficio CED del Comune, come è stato fatto dalla dirigente Karbon, adempimento questo richiesto da una precedente disposizione normativa ad altri fini, ma sarebbe stato necessario un coinvolgimento di tutte le unità dirigenziali per l’attuazione di quell’obiettivo strategico che era stato loro affidato consistente appunto nella richiesta di creazione dell’apposito link del sito web.
L’attore ha ritenuto, correttamente, di evocare in giudizio il Sindaco del comune di Velletri, come responsabile principale dell’infrazione commessa in assenza di un
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funzionario appositamente incaricato di curare la creazione della sezione apposita nel sito web dell’Amministrazione; altrettanto correttamente, però, sono stati chiamati a rispondere dell’inerzia manifestata sia i dirigenti comunali che, pur avendo conferito gli incarichi, non hanno potuto curare la loro pubblicazione nell’apposito link, violando esplicitamente la norma di legge e non adoperandosi in alcun modo per giungere alla realizzazione dell’obiettivo di pubblicitàsia, infine, i due componenti del Nucleo di valutazione che, in presenza del mancato raggiungimento dell’obiettivo indicato, non hanno evidenziato simile infrazione al fine di impedire la corresponsione della retribuzione di risultato.
Le risultanze istruttorie hanno potuto documentare il mancato assolvimento degli obblighi di trasparenza così individuati: l’analisi storica prima esposta e l’evoluzione sopra indicata non consente in alcun modo di poter giustificare le condotte dei convenuti che, fin dal 2009, erano, o per la funzione ricoperta avrebbero dovuto essere in grado di conoscere la sussistenza e la portata dell’obbligo.
Non può esserci alcuna attenuante nella valutazione del comportamento dei convenuti che, pur non negando la sussistenza dell’obbligo di trasparenza, hanno cercato in vario modo di ritenersi esenti da questo adempimento quando invece, in presenza di dubbio o di perplessità in buona fede, avrebbero, quantomeno in via prudenziale, dovuto segnalare la sussistenza di un obiettivo non raggiunto della loro perfomance, rifiutando di ottenere una retribuzione di risultato che è stata invece incamerata per intero senza alcuna giustificazione.
La suddescritta evoluzione storica dell’obbligo di trasparenza, infatti, rappresenta la ragione principale di questa condanna dei convenuti che, a fronte di un cammino così nettamente orientato a favorire un controllo diffuso dell’agire amministrativo e della stessa organizzazione amministrativa non avrebbero dovuto esitare a chiedere l’applicazione immediata dell’obbligo di pubblicità e, in caso negativo, avrebbero dovuto segnalare l’inadempienza dell’obiettivo strategico loro assegnato al fine di impedire l’erogazione dell’indennità di risultato.
Nessuno di questi comportamenti è stato posto in essere, per cui la violazione di legge è stata palese e, di conseguenza, la condotta, tenuto conto del ruolo e della funzione dai medesimi ricoperta, è senza alcun dubbiogravemente colposa e ha determinato il danno erariale che è stato attribuito, peraltro, ai convenuti in misura del tutto limitata. Come pure affermato dall’attore, la mancata attuazione dell’obbligo di pubblicità, in considerazione della particolare rilevanza riconosciuta a questo obiettivo da parte del legislatore, avrebbe impedito la liquidazione dell’intera retribuzione di risultato;
nonostante ciò, l’attore ha effettuato una valutazione della fattispecie in modo del tutto prudenziale e favorevole ai convenuti in quanto ha voluto tener conto delle finalità tipiche dell’indennità di risultato correlata al raggiungimento di tutti gli obiettivi connessi alla funzione dirigenziale e non di uno soltanto. Da qui una richiesta
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risarcitoria estremamente contenuta ed idonea a chiedere l’attivazione del procedimento monitorio.
Le posizioni di gran parte di questi dirigenti, tenuto conto della richiesta risarcitoria come formulata dalla Procura e tradotta in ordinanza di accettazione dell’addebito da parte del Presidente di questa Sezione, sono state stralciate dal presente giudizio in attesa del pagamento delle somme che i medesimi hanno affermato di voler effettuare.
Per i restanti due convenuti che non hanno manifestato questa volontà, segue,ugualmente, la condanna di questa Corte al risarcimento del danno liquidato nella misurapro capite richiesta dall’attore di €. 342,86, cui deve essere aggiunta la rivalutazione monetaria decorrente dalla commissione del fatto e fino al deposito della presente pronuncia e gli interessi legali dal deposito della pronuncia e fino all’effettivo soddisfo.
Le spese seguono la soccombenza.
PQM.
La Sezione giurisdizionale per il Lazio, definitivamente pronunciando,
CONDANNA
la signora Karbon Lorella e la signora Nanni Costa Maria al pagamento in favore del comune di Velletri, della somma pro capite di euro 342,86, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali come in motivazione.
Le spese di giudizio, poste a carico di entrambi i convenuti i misura uguale si liquidano in euro 391,50 (trecentonovantuno/50)
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 gennaio 2015
L’estensore Il Presidente f.f.
F.to Stefano PERRI F.to Andrea LUPI
Depositato in Segreteria il 2 febbraio 2015.
P. IL DIRIGENTE
IL RESPONSABILE DEL SETTORE
GIUDIZI DI RESPONSABILITÀ
F.to Luigi DE MAIO
