Partiti e Stato: una crisi comune?
di Massimo Luciani
1.- Crisi dello Stato e crisi dei partiti sono legate? Intendo: esiste un nesso di causalità fra la crisi dello Stato e la crisi della forma-partito? Una risposta affermativa sembrerebbe imposta dalla contemporaneità dei due processi, ma si sa bene che un legame cronologico non è necessariamente anche eziologico, sicché è bene non accontentarsi delle apparenze.
Provo a indicare qualche pista di riflessione, concentrandomi sul caso italiano, ma nella consapevolezza che molti elementi sono comuni ad altre esperienze politico- costituzionali.
Il rapporto fra Stato e partiti è stato tutt’altro che costante e lineare, nel corso della storia. I partiti, tipici corpi intermedi fra cittadino e Stato, hanno inizialmente subito il comune destino di tutti i soggetti sociali di questo genere, visti dal nascente Stato moderno come pericolosi ostacoli alla propria affermazione. Non è un caso che, specularmente, un competitore antistatale come la Chiesa cattolica abbia sempre valorizzato i corpi intermedi, anche affermando una lettura garantista del principio di sussidiarietà, cui ha chiesto di funzionare “dall’alto verso il basso” (con devoluzione di competenze dallo Stato alla società civile) e solo eccezionalmente “dal basso verso l’alto”
(dalla società civile allo Stato). Né è un caso che, sia pure per ragioni molto diverse, la stessa valorizzazione l’abbiano proposta i teorici della democrazia pluralistica, per i quali il riconoscimento delle libertà individuali non è sufficiente in una realtà politico-sociale nella quale l’individuo è lasciato solo di fronte allo Stato, senza il filtro di soggetti sociali collettivi capaci di ridurre l’enorme dislivello di potere tra il singolo e il Leviatano.
Per una lunga fase, dunque, l’atteggiamento dello Stato nei confronti dei partiti è stato - per usare la terminologia proposta da Heinrich Triepel in un noto saggio della fine degli anni Venti - quello della Bekämpfung, della contrapposizione. Solo più avanti (sempre per stare al lessico triepeliano) lo Stato ignorerà i partiti, passando appunto alla fase della Ignorierung, per giungere poi a riconoscerli e legalizzarli (fase della Anerkennung e della Legalisierung) e infine a incorporarli nelle proprie strutture (fase della Inkorporation).
La vera incorporazione si ha solo con l’identificazione di partito e Stato, ma questo accade unicamente nelle esperienze totalitarie, in cui il partito si fa Stato e lo Stato si fa partito. Nei sistemi democratici contemporanei ci si trova in genere a uno stadio intermedio tra la semplice legalizzazione e la rigida incorporazione, o perché lo Stato affida ai partiti specifiche funzioni pubblicistiche, o perché, comunque, li istituzionalizza
o li assoggetta a uno statuto differenziato da quello delle comuni associazioni, o perché, quantomeno, li interpreta come elementi indispensabili dell’assetto politico- costituzionale, e quindi come soggetti a esistenza necessaria, senza i quali quell’assetto sarebbe altro da sé.
2.- La Costituzione italiana non ha istituzionalizzato i partiti, ma li ha comunque posti a presidio di uno snodo essenziale del funzionamento della forma di governo. Qualche tempo fa, la Corte costituzionale ha giustamente affermato che i partiti “vanno considerati come organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato” (ord. n. 79 del 2006), ma questo non significa sottintendere che la Costituzione avrebbe loro dedicato un’attenzione solo marginale. Certo, dei partiti si dice poco, ma quel poco conta molto: quando l’art. 49 Cost. stabilisce che spetta ai cittadini, associati in partiti,
“determinare la politica nazionale” chiarisce, certo, che i partiti si muovono su un terreno diverso da quello della struttura forma di governo, che attiene all’emersione istituzionale del potere, ma chiarisce anche che essi sono essenziali per il suo funzionamento.
La Costituzione, in effetti, identifica tre sfere della politica: quella della politica nazionale, affidata al popolo organizzato in partiti; quella della politica parlamentare, chiamata a registrare le scelte compiute in sede di determinazione della politica nazionale, traducendole in scelte legislative condivise o comunque negoziate o almeno discusse pluralisticamente; quella della politica generale del Governo, che l’art. 95 affida all’intero Consiglio dei ministri e che il Presidente del Consiglio deve limitarsi a
“dirigere”, mantenendo “l’unità di indirizzo politico ed amministrativo”. Se anche una sola di queste sfere, non linearmente concentriche, ma complessamente intrecciate l’una con l’altra, non funziona, è l’intero sistema politico-istituzionale che non va. E’ quanto è accaduto in Italia: la risalente lamentatio sulla debolezza delle istituzioni ha impedito di cogliere il legame intrinseco fra la loro crisi e quella dei partiti, che anzi (come dimostra la vicenda storica dipanatasi tra la fine degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta) è venuta alla luce prima dell’altra. Ma i due processi sono poi andati di pari passo e le due crisi si sono vicendevolmente alimentate.
3.- Un (non invidiabile) primato della crisi dei partiti, dunque. Ma questa crisi, per quanto arrivata prima, è stata aggravata da molte scelte istituzionali.
La più grave è stata la personalizzazione della competizione politica, formalizzata per le maggiori cariche pubbliche a livello locale e regionale, ma surrettiziamente estesa anche a quella di Presidente del Consiglio, con l’introduzione di modalità di elezione pseudo-diretta. Di qui l’avvento di nuovi esempi di - diciamo così - aggiornato notabilato.
Questo (e molto altro, ovviamente: penso, sul piano istituzionale, alla demonizzazione del finanziamento pubblico e, su quello extraistituzionale, allo smantellamento delle reti formative dei quadri dirigenti) ha indebolito il partito come soggetto collettivo e nazionale, lasciando spazio a forme di organizzazione partitica, non a caso, di tipo personale o locale. In questo modo, però, il disegno costituzionale (che, ribadisco, affida ai partiti, come moduli di autorganizzazione dei cittadini, un ruolo essenziale nella determinazione della politica nazionale) ha cominciato a funzionare assai male. E non basta: la tendenza a mortificare i corpi intermedi, ben visibile nelle strategie di azione di alcuni Esecutivi, non ha solo penalizzato alcuni soggetti dell’associazionismo o i sindacati, ma ha indebolito anche i partiti, che hanno visto ridotta la loro funzione di filtro politico delle spinte provenienti dalla società civile collettivamente organizzata.
4.- Le scelte cui si è fatto cenno, è chiaro, non sono imputabili a chissà quale capacità di autonoma determinazione delle istituzioni, ma sono il frutto di un disorientamento degli stessi partiti, i quali, se hanno saputo condizionare le istituzioni, si sono dimostrati incapaci di reagire con oculatezza alle sfide poste da alcuni grandi cambiamenti di quadro (la globalizzazione; il crollo del muro di Berlino; lo sconvolgimento degli equilibri monetari, etc.). Sono quelle scelte istituzionali, insomma, che hanno aggravato la crisi dei partiti, ma ovviamente non si tratta di scelte cui essi fossero estranei.
A petto di queste difficoltà si è fatta strada anche tra alcune forze politiche l’idea dell’irreversibilità della crisi della forma-partito e della necessità di passare a modelli
“liquidi” di organizzazione. La stessa ritrosia a denominarsi “partito” (la principale eccezione onomastica è quella del PD) potrebbe ritenersi significativa: basta pensare all’art. 1-bis di Forza Italia, che la denomina “Movimento Politico Forza Italia”, all’art. 1 dello statuto della Lega Nord, secondo il quale “Lega Nord per l’Indipendenza della Padania” [...]è un movimento politico [...]” o al “Non statuto” di 5 Stelle, che all’art. 1 afferma che “Il MoVimento 5 Stelle è una «non Associazione»”. Tuttavia il nome non è tutto, perché un “movimento” può essere organizzato in modo assai più rigido di un
“partito”.
Contano di più, semmai, le concrete scelte organizzative, il modo in cui i partiti si autointerpretano. E qui proprio il caso di quello che oggi è il maggior partito italiano, e cioè del Partito Democratico, risulta particolarmente significativo. E’ istruttiva la lettura del suo a dir poco singolare statuto. Che dire, infatti, della previsione secondo cui quel partito, che pure riconosce d’essere un’associazione (art. 1, comma 1), è “costituito da elettori ed iscritti”? Una vera sfida alla logica del diritto e al codice civile, visto che pare difficile concepire un’associazione “costituita” da chi non ha voluto iscriversi. Il che potrebbe essere considerato solo prova di imperizia giuridica (poco male, si potrebbe dire), se non fosse che, poi, quella composizione mista di iscritti ed elettori incide nella vita del partito, perché (anche qui con problematica armonia con il codice civile) il suo segretario (artt. 9, comma 8, dello statuto e 10 del regolamento per l’elezione del segretario e dell’assemblea nazionale) non è scelto solo dagli associati, ma è votato anche
da chi è semplice elettore del PD (anzi: si proclama tale). Una previsione, questa, che rende “liquida” addirittura la competizione per la posizione apicale del partito.
5.- A questo punto due domande sono lecite. La prima: se i partiti erano un elemento essenziale del disegno costituzionale, ma oggi sono altro da quanto i Costituenti avevano immaginato, non è forse il caso di abbandonare quel disegno? La seconda: se non si ritiene di arrivare a tanto, come è possibile far funzionare il progetto della Costituzione, visto che la storia non torna mai identica a se stessa?
Come ogni prodotto umano anche la nostra Costituzione è caduca, sicché non ci sarebbe da scandalizzarsi se si proponesse di voltare pagina cambiando in radice la prospettiva di costruzione della nostra comunità politica. Il problema, però, è che il disegno costituzionale continua a essere attuale, perché le democrazie pluralistiche contemporanee non possono funzionare senza forme di organizzazione del pluralismo.
Non c’è vero e saldo pluralismo se esiste solo un atomistico confronto di individui; non c’è pluralismo politicamente strutturato se il corpo intermedio che l’organizza, al di là delle etichette, non è un partito. Meglio abbandonare le prospettive di una palingenesi epocale, allora, e più saggio cercare di rispondere al secondo interrogativo.
Chi pensasse alla restaurazione della vecchia forma-partito, oggi, si illuderebbe. Le forme di aggregazione sociale si sono irrimediabilmente trasformate, per ragioni tecnologiche e sociali che tutti conosciamo e che rendono improponibile un puro e semplice ritorno all’indietro, che del resto non si potrebbe certo ottenere per decreto o con un semplice soprassalto di volontà. Partiti pesanti e ad eccesso di pretese egemoniche sui propri iscritti o elettori non sono più pensabili. Ma questo non significa che i partiti siano per questo autorizzati a rinunciare al loro ruolo culturale e formativo; che possano non essere presenti sul territorio o accontentarsi di starci per semplici ragioni di potere locale e senza un minimo disegno di rappresentanza; che non ci sia spazio per un’aggregazione del bisogno di politica (estremo e visibile, con buona pace della retorica dell’antipolitica) di fasce molto ampie di popolazione attorno a portatori di interessi complessi e generali e non di - pur importanti - interessi particolari e settoriali (quali sono, invece, le organizzazioni umanitarie, ambientaliste, etc.). L’attrazione verso questi centri di gravità, però, si attiva solo se essi sono animati da un progetto politico chiaro, che non si accontenti delle molteplici (e contrastanti) retoriche di maggior successo (da quella - che so - dei diritti a quella del multiculturalismo; da quella dell’autodeterminazione dei singoli e dei popoli a quella della libera concorrenza globale, etc.). Scenari mondiali nuovi e complessi si affacciano all’orizzonte e su questi va presa posizione: partiti ed élites politiche che non siano capaci di farlo non hanno futuro. A questo proposito, un esempio di impostazione corretta della strategia di risposta è il recente discorso del Primo Ministro inglese, Signora May, sulla Brexit. Per quanto siano discutibili i suoi contenuti, ha il merito di mostrare cosa significa chiarezza in politica e come si debba procedere per affrontare un evento storico con solidità di intenti. Era da
molti anni che sulla scena europea non si assisteva a qualcosa del genere: isolata eccezione o sintomo di un (imposto) cambiamento del vento?
6.- Se è vera una delle premesse da cui abbiamo preso le mosse, e cioè che sulla crisi dei partiti hanno agito da moltiplicatore alcune scelte istituzionali ch’essi stessi hanno assunto, si tratta di capire se anche su questo terreno sia possibile fare qualcosa. Credo di sì.
La questione essenziale si pone subito, proprio in questi giorni. Un passo sulla legislazione elettorale va fatto. E’ comprensibile che si voglia attendere la pronuncia che la Corte costituzionale renderà dopo l’udienza del 24 gennaio, ma non si può certo pensare che quella sentenza sia in grado di risolvere tutti i problemi sul campo, da quello dell’effettiva autoapplicatività della disciplina che uscirebbe dall’eventuale demolizione selettiva operata dalla Corte a quello dell’armonia fra i due sistemi di Camera e Senato.
Qui credo si debba prendere atto di alcune lezioni della nostra storia recente: a) un sistema politico può essere indirizzato dalla legislazione elettorale che s’è dato, ma non può essere forzato a diventare altro da sé; b) la costrizione nelle maglie di una legislazione elettorale forzante funziona ancora meno per un sistema fluido e in ristrutturazione, con elettorato ad alto tasso di volatilità; c) l’eventuale incapacità di avere una maggioranza chiara “la sera stessa delle elezioni” diventa un problema democratico solo a causa della (in)cultura politica e dell’assenza di sensibilità per l’interesse nazionale di una buona fetta della nostra classe dirigente, perché il caso tedesco e (in anni recenti) quello inglese dimostrano che è ben possibile che forze politiche anche assai differenziate negozino un vero e proprio contratto di governo e lo rispettino per tutta la legislatura, garantendo una democrazia allo stesso tempo responsiva ed efficiente. Se tutto questo è vero, continuo a pensare che un sistema analogo a quello della legge elettorale tedesca si adatti perfettamente alla nostra realtà politica, perché consente un’adeguata flessibilità senza moltiplicare i partiti-scheggia e senza dimenticare l’esigenza della selezione di un personale politico di qualità (la competizione nei collegi uninominali l’impone).
Se si procedesse in questo senso la necessità di una qualche omogeneità delle regole elettorali imporrebbe, seppure a scadenze meno immediate, un ripensamento anche della legislazione elettorale regionale e comunale.
I possibili terreni di un intervento di razionalizzazione delle nostre istituzioni, ovviamente, sono molti altri e andrebbero affrontati, finalmente, senza ideologismi e pregiudizi (penso, ad esempio, ai rapporti Stato-Regioni, alla questione degli enti di area vasta e al tema del finanziamento pubblico). Ma già questa sarebbe un’agenda fitta per chi volesse vedere la questione dalla prospettiva della restituzione ai partiti della funzione che la Costituzione ha loro assegnato. Questo non perché i partiti siano un “valore in sé”, ma perché le società complesse hanno bisogno di sintesi politiche intermedie fra la manifestazione dei bisogni individuali e la decisione formale delle istituzioni costituzionali. Mancando quelle sintesi, le istituzioni possono diventare la facile riserva
di caccia di poteri extrastatali e comunque impolitici, privi di qualunque legame con le esigenze della società civile nazionale. E lo Stato, addirittura al proprio vertice, può perdere di vista sia la propria identità che l’esigenza di cura dell’interesse pubblico del quale dovrebbe essere il portatore.