Appalti pubblici: tracciabilità dei flussi finanziari
di Massimo Pipino
Pubblicato il 31 luglio 2014
tra le novità 2014 in materia di appalti pubblici vi sono le norme in tema di trasparenza sui pagamenti delgi appalti pubblici
È stato definitivamente convertito in Legge 23 giugno 2014 n. 89 (pubblicata sulla G.U. 143 del 23/6/2014), il Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, recante “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, meglio noto come “spending review”. Tra le modifiche introdotte dalla legge vi sono alcune interessanti disposizioni in materia di appalti pubblici di lavori.
Centrali di committenza
Il testo complessivo del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, come convertito in legge, incide profondamente sull’aggregazione della domanda da parte dei soggetti pubblici per l’acquisizione di lavori, beni e servizi. Gli articoli 8, 9 e 10, infatti, delineano un quadro complesso in cui, con particolare riguardo all’acquisto di beni e servizi, i soggetti pubblici sono obbligati ad aggregare la domanda mediante l’istituzione di pochi e definiti soggetti aggregatori, iscritti peraltro in un apposito elenco presso l’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti. Per ciò che nello specifico concerne gli affidamenti di lavori, nella legge di conversione viene confermata la modifica al comma 3-bis dell’articolo 33 del Codice dei contratti, relativo alle centrali di committenza dei piccoli Comuni (di cui comma 4 dell’articolo 9 del decreto legge in commento). La nuova formulazione del comma 3-bis (nota 1) prevede che i Comuni che non sono capoluogo di provincia siano tenuti a procedere all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni di Comuni esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile e avvalendosi dei competenti uffici anche delle province, oppure ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province. In alternativa, gli stessi Comuni hanno la possibilità di acquisire beni e servizi attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento (“I Comuni non capoluogo di provincia procedono all’acquisizione di lavori, beni e servizi nell’ambito delle unioni dei comuni di cui all’articolo 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove esistenti, ovvero costituendo un apposito accordo consortile tra i comuni medesimi e avvalendosi dei competenti uffici, ovvero ricorrendo ad un soggetto aggregatore o alle province, ai sensi della legge 7 aprile 2014, n. 56. In alternativa, gli stessi Comuni possono effettuare i propri acquisti attraverso gli strumenti elettronici di acquisto gestiti da Consip S.p.A. o da altro soggetto aggregatore di riferimento”).
Al comma 4, ultimo periodo, viene disposto, altresì, che l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai Comuni non capoluogo di Provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione dei predetti adempimenti [“L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture non rilascia il codice identificativo gara (CIG) ai comuni non capoluogo di provincia che procedano all’acquisizione di lavori, beni e servizi in violazione degli adempimenti previsti dal presente comma”]. La previsione normativa appena illustrata introduce una modifica di rilievo, per due ordini di
ragioni.
In primo luogo, viene decisamente ampliato il novero dei soggetti che devono ricorrere 1.
alle centrali di committenza. È stato espunto, infatti, il riferimento ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, che viene sostituito da quello generale a tutti i Comuni che non siano anche capoluogo. Il sistema individuato dal legislatore prevede una certa autonomia dei Comuni che, sebbene obbligati all’aggregazione della domanda, godono di autonomia nella scelta delle possibili forme con cui attuare l’obbligo normativo (unioni esistenti, consorzi, soggetti aggregatori o province), anche se il testo della legge non ha individuato specifici criteri per la scelta della formula più idonea (quale ad esempio avrebbe potuto essere la contiguità territoriale).
In secondo luogo, scompare la previsione, introdotta recentemente nell’ultimo periodo del 2.
comma 3-bis dalla legge di Stabilità 2014, che esonerava i Comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti dall’obbligo di ricorrere alle centrali di committenza per l’acquisizione di lavori in economia mediante amministrazione diretta, ossia per importi fino a 50.000 euro, e mediante affidamenti diretti, dunque per importi fino a 40.000 euro.
Pertanto, sebbene sotto il profilo organizzativo, l’aggregazione della domanda pubblica appare senza dubbio opportuna, poiché consente di ridurre l’eccessivo numero di stazioni appaltanti presenti sul territorio, tuttavia con la riforma in commento scompare qualsiasi autonomia dei Comuni nell’affidamento di procedure di importo contenuto o che abbiano caratteristiche tali da richiederne una gestione condotta direttamente da parte dell’ente locale. Il mantenimento di una fascia di procedure di importo contenuto o di una specifica tipologia in capo alle Amministrazioni comunali, invece, avrebbe consentito a questi ultimi di gestire situazioni di locale emergenza o necessità che per loro natura richiedono una gestione diretta ed immediata da parte dell’ente appaltante. È, poi, senza dubbio auspicabile che all’obbligatorietà delle centrali, come come vengono delineate dal nuovo testo legislativo, si accompagni la loro specializzazione, affinché esse divengano soggetti altamente qualificati alla gestione delle gare in maniera efficiente e produttiva per la Pubblica Amministrazione.
Pubblicazione dei bandi ed oneri a carico dell’aggiudicatario
La legge di conversione del Decreto 66/2014 contiene, poi, importanti previsioni in materia di oneri di pubblicazione dei bandi e degli avvisi sui quotidiani e sulla Gazzetta Ufficiale. Il testo, così come è stato modificato in sede di conversione, prevede, al comma 1 bis dell’articolo 26, la proroga al primo gennaio 2016 dell’entrata in vigore delle nuove norme in materia di pubblicazione dei bandi di gara, di cui al comma 1 del medesimo articolo (nota 2). Al riguardo si deve, infatti, ricordare che il testo dell’articolo 26 del Decreto Legge pubblicato in Gazzetta Ufficiale ha eliminato l’obbligo di pubblicazione per estratto dei bandi ed avvisi di gara su almeno due dei principali quotidiani a diffusione nazionale e su almeno due a diffusione locale del luogo dove si eseguono i contratti. Mediante una modifica all’articolo 66, comma 7, del Codice dei contratti, infatti, è stato previsto che la pubblicazione dei bandi e degli avvisi di gara
Gazzetta ufficiale, sul sito informatico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nonché sul sito informatico presso l’Osservatorio.
Inoltre,
con una modifica analoga, all’articolo 122, comma 5, del medesimo Codice, è stato previsto che per gli avvisi ed i bandi relativi ad affidamenti di lavori di importo pari o superiore a 500.000 euro, la pubblicazione avvenga on-line, mediante i siti informatici delle stazioni appaltanti, nonché sulla Gazzetta ufficiale, sul sito informatico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nonché sul sito informatico presso l’Osservatorio; ed, in ultimo, per i bandi relativi a contratti di importo inferiore a 500.000 euro, è stata mantenuta la pubblicazione presso l’albo pretorio del Comune, cui si aggiunge quella sul profilo di committente della stazione appaltante.
La forma di pubblicazione on-line, sebbene già prevista nel Codice dei contratti, è apparsa in linea con le nuove direttive comunitarie, oltre ad essere coerente con i contenuti del Decreto Legislativo n. 33/2013, attuativo di una delega contenuta nella Legge anticorruzione n.
190/2012, che ha imposto alle amministrazioni di pubblicare sui propri siti istituzionali, in un’apposita sezione denominata “amministrazione trasparente”, le informazioni relative al procedimento di realizzazione dell’opera pubblica, in tutte le sue fasi, a partire dalla deliberazione di avvio fino al collaudo. L’articolo 26, sempre nel testo iniziale, ha inserito, altresì, negli articoli 66 e 122 del Codice, la previsione secondo cui l’aggiudicatario deve rimborsare alla stazione appaltante, entro 60 giorni dall’aggiudicazione, le spese di pubblicazione dei bandi, degli avvisi nonché delle informazioni di cui all’allegato IX A in Gazzetta Ufficiale. Tale previsione ha introdotto a carico dei soggetti aggiudicatari un nuovo onere economico, particolarmente rilevante. Al riguardo, va infatti ricordato che il comma 35 dell’articolo 34 del Decreto Legge n.
179/2012, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 221/2012, stabilisce che, a partire dai bandi e dagli avvisi pubblicati successivamente al 1° gennaio 2013, entro 60 giorni dall’aggiudicazione, gli aggiudicatari devono rimborsare alla stazione appaltante i costi di pubblicazione dei bandi ed avvisi di gara sui quotidiani nazionali e locali. Ora, è evidente che l’eliminazione delle forme di pubblicazione degli estratti dei bandi e degli avvisi sui quotidiani ha reso, di fatto, inapplicabile la disposizione del comma 35 alle procedure bandite dopo l‘entrata in vigore del Decreto Legge n. 66/2014, consentendo di non ribaltare sugli aggiudicatari i relativi costi che, spesso, si sono rivelati notevolmente onerosi. Tuttavia, l’introduzione della nuova disposizione in materia di rimborso dei costi di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di fatto ha reintrodotto un nuovo aggravio per le imprese, ingiustificato in quanto inerente lo svolgimento di funzioni squisitamente pubblicistiche (quali quelle inerenti la pubblicità delle gare), ridimensionando l’effetto positivo dovuto all’eliminazione dell’obbligo di pubblicazione sui quotidiani e dei conseguenti oneri economici a carico dell’aggiudicatario. Ciò premesso, tali innovazioni troveranno comunque applicazione a far data dal primo gennaio 2016. Fino a tale data, le disposizioni degli articoli 66 e 122 del codice dei contratti saranno applicate nella formulazione antecedente l’entrata in vigore del Decreto Legge n. 66/2014, con la conseguenza che i costi di pubblicazione dei bandi e degli avvisi sui quotidiani continueranno ad essere posti a carico dell’aggiudicatario. Infine, il nuovo comma 1-ter (“1-ter. Sono fatti salvi gli effetti derivanti dall’applicazione delle disposizioni di cui al comma 1 prodottisi fino alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto”) fa esplicitamente salvi gli effetti derivanti dall’applicazione delle disposizioni in commento nel periodo intercorrente tra l’entrata in vigore del Decreto Legge n. 66/2014 e la data di entrata in vigore della legge di conversione.
Tracciabilità dei flussi finanziari
L’articolo 25 del nuovo Decreto Legge contiene una previsione in materia di tracciabilità dei flussi finanziari. Dal comma 2 viene, infatti, previsto che, al fine di assicurare l’effettiva tracciabilità dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, le fatture elettroniche emesse verso queste ultime debbano riportare il CUP ed il CIG (nota 3); si prevede altresì (comma 2 bis) che la stazione appaltante debba riportare tali codici nei relativi contratti (“2-bis.
I codici di cui al comma 2 sono inseriti a cura della stazione appaltante nei contratti relativi a lavori, servizi e forniture sottoscritti con gli appaltatori nell’ambito della clausola prevista all’articolo 3, comma 8, della legge 13 agosto 2010, n. 136”). In particolare si prevede che il codice CIG debba essere indicato salvo i casi di esclusione casi previsti dalla determinazione dell’Autorità di Vigilanza sui contratti pubblici di lavori servizi e forniture del 7 luglio 2011 n. 4, nonché nei casi previsti dalla legge n. 136/2010 (sulla tracciabilità dei flussi finanziari), e riportati nella tabella allegata al decreto, il cui aggiornamento è demandato ad un decreto del Ministero dell’economia su parere dell’Avcp. Il CUP, invece, dovrà essere indicato nel caso di fatture relative ad opere pubbliche, interventi di manutenzione straordinaria, interventi finanziati da contributi comunitari ed ove previsto all’articolo 11 della Legge n. 3/2003 (in materia di CUP). Si prevede, altresì, che le pubbliche amministrazioni non possano procedere al pagamento delle fatture che non riportino i suddetti codici.
Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa
Il comma 4 bis, dell’articolo 9 (introdotto con una modifica al decreto legge approvata alla Camera, e confluita poi nel testo sottoposto alla fiducia dal Governo con un maxiemendamento, per poi essere ratificata in seconda lettura alla Camera), introduce una modifica all’articolo 83 del Decreto Legislativo 163/2006 (Codice appalti – nota 4), sui criteri per l’aggiudicazione dei contratti pubblici con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In particolare, si prevede che, tra i criteri di valutazione dell’offerta, la stazione appaltante possa considerare, oltre alla sicurezza di approvvigionamento dei beni utilizzati, anche la loro origine produttiva. Al riguardo, si potrebbe ritenere che la nuova previsione troverà principale applicazione alle procedure che concernono l’affidamento di forniture, dal momento che l’innovazione risulta inserita nel quadro di un criterio che riguarda sostanzialmente l’approvvigionamento di beni (di cui alla lettera n).
Note
Nota n. 1) Il comma in parola è stato aggiunto dall’articolo 23, comma 4, della Legge n. 214 del 2011, poi modificato dall’articolo 1, comma 4, della Legge n. 135 del 2012 e dall’articolo 1, comma 343, della Legge n. 147 del 2013, poi così sostituito dall’articolo 9, comma 1, lettera d), della Legge n. 89 del 2014. La norma si applica per le gare bandite dopo il 30 giugno 2014 ai sensi dell’articolo 23, comma 5, della Legge n. 214 del 2011, termine che è stato prorogato dall’articolo 3, comma 1‐bis, della Legge n. 15 del 2013.
Nota n. 2)Decreto Legge n. 66/2014, convertito in Legge n. 89/2014 – Articolo 26 –
2006, n. 163, sono apportate le seguenti modifiche: a) all’articolo 66, il comma 7 è sostituito dai seguenti: «7. Gli avvisi e i bandi sono altresì pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie speciale relativa ai contratti pubblici, sul “profilo di committente” della stazione appaltante, ed entro i successivi due giorni lavorativi, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001, n. 20, e sul sito informatico presso l’Osservatorio, con l’indicazione degli estremi di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. La pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana è effettuata entro il sesto giorno feriale successivo a quello del ricevimento della documentazione da parte dell’Ufficio inserzioni dell’Istituto poligrafico e zecca dello Stato.
La pubblicazione di informazioni ulteriori, complementari o aggiuntive rispetto a quelle indicate nel presente decreto, e nell’allegato IX A, avviene esclusivamente in via telematica e non puo’
comportare oneri finanziari a carico delle stazioni appaltanti. 7-bis. Le spese per la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, serie speciale relativa ai contratti pubblici, degli avvisi, dei bandi di gara e delle informazioni di cui all’allegato IX A sono rimborsate alla stazione appaltante dall’aggiudicatario entro il termine di sessanta giorni dall’aggiudicazione.»; b) all’articolo 122, il comma 5, è sostituito dai seguenti: «5. I bandi relativi a contratti di importo pari o superiore a cinquecentomila euro sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie speciale relativa ai contratti pubblici, sul “profilo di committente” della stazione appaltante, ed entro i successivi due giorni lavorativi, sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici 6 aprile 2001, n. 20 e sul sito informatico presso l’Osservatorio, con l’indicazione degli estremi di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. I bandi relativi a contratti di importo inferiore a cinquecentomila euro sono pubblicati nell’albo pretorio del Comune ove si eseguono i lavori e nel profilo di committente della stazione appaltante; gli effetti giuridici connessi alla pubblicazione decorrono dalla pubblicazione nell’albo pretorio del Comune. Si applica, comunque, quanto previsto dall’articolo 66, comma 15. La pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana è effettuata entro il sesto giorno feriale successivo a quello del ricevimento della documentazione da parte dell’Ufficio inserzioni dell’Istituto poligrafico e zecca dello Stato. La pubblicazione di informazioni ulteriori, complementari o aggiuntive rispetto a quelle indicate nel presente decreto e nell’allegato IX A, avviene esclusivamente in via telematica e non può comportare oneri finanziari a carico delle stazioni appaltanti. 5-bis. Le spese per la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, serie speciale relativa ai contratti pubblici, degli avvisi, dei bandi di gara e delle informazioni di cui all’allegato IX A sono rimborsate alla stazione appaltante dall’aggiudicatario entro il termine di sessanta giorni dall’aggiudicazione».
Nota n. 3)Decreto Legge n. 66/2014, convertito in Legge n. 89/2014 – Articolo 25 – Anticipazione obbligo fattura elettronica – comma2. “Al fine di assicurare l’effettiva tracciabilità dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, le fatture elettroniche emesse verso le stesse pubbliche amministrazioni riportano: a) il Codice identificativo di gara (CIG), tranne i casi di esclusione dell’indicazione dello stesso nelle transazioni finanziarie cosi’
come previsto dalla determinazione dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture 7 luglio 2011, n. 4, e i casi di esclusione dall’obbligo di tracciabilità di cui alla legge 13 agosto 2010, n. 136, previsti dalla tabella 1 allegata al presente decreto; detta tabella e’ aggiornata con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentita l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; b) il Codice unico di Progetto (CUP), in
caso di fatture relative a opere pubbliche, interventi di manutenzione straordinaria, interventi finanziati da contributi comunitari e ove previsto ai sensi dell’articolo 11 della legge 16 gennaio 2003, n. 3”.
Nota n. 4) Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163 CODICE DEI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI, FORNITURE – Articolo 83 – (Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) – comma 1 – Quando il contratto è affidato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il bando di gara stabilisce i criteri di valutazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto, quali, a titolo esemplificativo:
a) il prezzo;
b) la qualità;
c) il pregio tecnico;
d) le caratteristiche estetiche e funzionali;
e) le caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell’opera o del prodotto;
f) il costo di utilizzazione e manutenzione;
g) la redditività;
h) il servizio successivo alla vendita;
i) l’assistenza tecnica;
l) la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione;
m) l’impegno in materia di pezzi di ricambio;
n) la sicurezza di approvvigionamento e l’origine produttiva;
o) in caso di concessioni, altresì la durata del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti.
31 luglio 2014 Massimo Pipino
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