Le denunce di “Abuso di posizione dominante” come strumento per velocizzare il processo di liberalizzazione del trasporto ferroviario.
di Maria Eugenia Maxia.
Tratto dal libro ”La liberalizzazione del trasporto ferroviario in Italia. Dal monopolio alla libera concorrenza.” Edizioni Accademiche Italiane.
A metà dell'anno 2015 sta per concludersi un processo per certi aspetti rivoluzionario:
ha finalmente trovato attuazione in Europa e in Italia il processo di liberalizzazione del trasporto ferroviario. L’aspetto innovativo è la fine del monopolio delle imprese ferroviarie e la piena attuazione dei principi della direttiva comunitaria 440 del 1991 che ha costituito una svolta storica per le ferrovie europee.
Questa per la prima volta ha stabilito il principio della separazione della gestione della infrastruttura ferroviaria dal trasporto e il diritto di utilizzare l’infrastruttura da parte di più imprese ferroviarie in regime di concorrenza fra loro. Il processo di liberalizzazione è stato velocizzato da alcuni casi di denuncia all'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato. Aspetto positivo delle denunce è il fatto di avere contribuito a stabilire regole eque e non discriminatorie nell'accesso al servizio e anche quello di aver costituito una occasione per approfondire ed interpretare le norme vigenti.
Il primo caso si era verificato nel settembre 2007. La Antitrust aveva aperto una istruttoria contro il Gruppo Ferrovie dello Stato e in particolare Rete Ferroviaria Italiana, su denuncia di Rail Traction Company, per abuso di posizione dominante in relazione al mancata applicazione alle imprese ferroviarie private di una riduzione della tariffa di accesso alla rete dovuta per la mancanza nell’infrastruttura ferroviaria di RFI di alcuni dispositivi tecnologici che avrebbero permesso una riduzione dei costi agli operatori. L’istruttoria si è conclusa a novembre 2008 con l’assunzione da parte del Gruppo FS di una serie di impegni ritenuti atti a sanare la situazione anche per i danni pregressi causati.
Altra vicenda alla fine del 2010 con un procedimento avviato in seguito alla denuncia presentata da Arenaways e dalle associazioni dei consumatori Altroconsumo e Codacons.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella riunione del 15 dicembre 2010, ha deciso di avviare un’istruttoria nei confronti della società FS e della sua controllata RFI (Rete Ferroviaria Italiana) per verificare se abbiano abusato della posizione dominante detenuta nel mercato dell’accesso all’infrastruttura ferroviaria
nazionale, ostacolando l’ingresso del nuovo entrante Arenaways.
I comportamenti dilatori contestati, iniziano nel 2008, quando Arenaways presenta la richiesta per ottenere le tracce necessarie al servizio di trasporto passeggeri con fermate ad Alessandria, Voghera, Pavia, Milano, Novara, Vercelli, Santhià, Torino e Asti, e proseguono durante l’intero iter di assegnazione delle tracce stesse.
Il contratto viene stipulato solo a novembre 2010, ma esclusivamente per il servizio sulla tratta Milano-Torino, senza tappe intermedie.
Ciò a seguito di una decisione dell’Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (URSF) del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, che su richiesta di RFI ha attivato la procedura prevista per verificare se il servizio richiesto da Arenaways potesse compromettere l’equilibrio economico del contratto di servizio pubblico stipulato da
Trenitalia con Piemonte e Lombardia.
Secondo l’Antitrust RFI non avrebbe dato riscontro alle ripetute sollecitazioni del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti affinché venisse completato il processo di assegnazione delle tracce indipendentemente dall’andamento delle consultazioni.
Ad agosto 2012 l'Autorità ha inflitto alla società Ferrovie dello Stato (FS) una sanzione di 300.000,00 EUR dopo aver deliberato che FS, attraverso le società controllate RFI e Trenitalia, aveva messo in atto una “complessa e unitaria strategia” per precludere alla società Arenaways, l'accesso alla redditizia tratta Milano-Torino negli anni 2008-2011.
L'altro eclatante caso è nato in seguito alle segnalazioni inviate dall'Impresa Ferroviaria Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.A. (NTV) in data 16 maggio 2012.
NTV è l’unico operatore italiano, oltre a Trenitalia, attivo sulla rete ferroviaria ad alta velocità a far data dal 28 aprile 2012. Dispone di una flotta di venticinque treni di ultima generazione che collegano nove città: Salerno, Napoli, Roma, Firenze, Bologna, Milano, Torino, Padova, Venezia e 12 stazioni. NTV è il primo operatore ad impiegare il treni Alstom AGV, costruiti sulla base di tecnologie di ultimissima generazione.
Secondo la denunciante NTV, da parte del Gruppo F.S. era stata posta in essere
“un’articolata strategia escludente” ai mercati dell’accesso all’infrastruttura ferroviaria nazionale (accesso alla rete e agli impianti di manutenzione della stessa), alla gestione di spazi pubblicitari all’interno delle stazioni, nonché all’offerta di servizi di trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità. Secondo l'accusa, la strategia era finalizzata a ritardare e/o a rendere particolarmente oneroso l’accesso al mercato da parte della stessa NTV, attualmente unico concorrente di Trenitalia nell’offerta di servizi di trasporto passeggeri ad alta velocità. Con provvedimento n. 24344 della Autorità per la concorrenza e il Mercato datato 22 maggio 2013 è stata aperta una istruttoria nei confronti delle società delle Ferrovie dello Stato. Considerati i positivi
risvolti avuti dalla vicenda, esaminiamo sinteticamente, in un'ottica costruttiva, i principali profili oggetto di segnalazione.
Compressione dei margini e ostruzionismo nell’accesso all’infrastruttura ferroviaria. Secondo quanto lamentato da NTV, FS, attraverso le sue controllate RFI e Trenitalia, avrebbe posto in essere una strategia di compressione dei margini, sia in considerazione dei costi che NTV corrisponde ad RFI per l’accesso alla rete (pedaggio), sia in considerazione dei prezzi praticati da Trenitalia nei servizi di trasporto ferroviario passeggeri ad alta velocità, tale da costringere il nuovo entrante ad operare con un margine negativo. Ciò al fine di indebolire, se non annullare, la sua capacità di competere sul mercato.
Accesso alle tracce orarie. Con specifico riferimento a RFI, NTV ha denunciato anche la mancata assegnazione di tracce, nella fascia oraria di punta compresa tra le sette e le otto del mattino, in relazione ai treni Italo in uscita da Roma verso nord. Con specifico riferimento all’orario di servizio 9 dicembre 2012-14 dicembre 2013, RFI non avrebbe soddisfatto le richieste di disponibilità oraria avanzate da NTV in data 3 aprile 2012, né avrebbe attivato la prevista procedura di coordinamento richiesta dal PIR in ragione della sovrapposizione di tracce con l’operatore incumbent. In particolare, RFI avrebbe precluso l’accesso alla fascia oraria commercialmente più redditizia, discriminandola rispetto alla società Trenitalia, le cui richieste invece sarebbero state prontamente soddisfatte ed alla quale sarebbe stata riservata – nella medesima fascia oraria – una posizione di esclusiva con l’assegnazione di ben sette tracce, di cui cinque treni AV e due treni regionali.
Accesso all’impianto di manutenzione di Milano San Rocco. NTV rappresenta, inoltre, di non aver potuto effettuare la manutenzione dei propri mezzi avendo avuto un diniego di poter utilizzare l’impianto di manutenzione di Milano San Rocco gestito dalla società FS Sistemi Urbani. Secondo la denunciante, detto rifiuto sarebbe pretestuoso e discriminatorio in quanto il medesimo impianto è utilizzato in via esclusiva da Trenord, impresa soggetta a controllo congiunto di Trenitalia e Le Nord.
Comportamenti discriminatori ed ostruzionistici in numerose stazioni servite da NTV. Secondo quanto lamentato da NTV non sarebbe stata installata la segnaletica e i desk informativi in numerose stazioni, analogo “ostruzionismo” sarebbe stato frapposto con riguardo al posizionamento di desk informativi mobili del nuovo operatore nei pressi dei binari AV. Peraltro NTV evidenzia come i banchi generalmente attribuiti ad Italo occupino spazi ridotti ed assolvano ad una funzione meramente informativa, laddove i desk assegnati a Trenitalia svolgano, invece, anche funzioni di vendita in loco e siano ampiamente presenti nelle stazioni ferroviarie. Inoltre NTV ha lamentato il ritardato posizionamento di biglietterie self service, un comportamento discriminante nell’utilizzo di spazi pubblicitari, inefficienze nella gestione delle stazioni. Secondo l'Autorità i comportamenti denunciati appaiono integrare una strategia abusiva, posta in
essere dalla società FS, per il tramite delle controllate RFI, Trenitalia, CS, GS ed FS Sistemi Urbani, finalizzata a rallentare l’ingresso nel mercato del trasporto passeggeri ad alta velocità dell’operatore nuovo entrante NTV, con pregiudizio per il consumatore finale. I descritti comportamenti sarebbero stati adottati dal 30 gennaio 2012 e, secondo l'Autorità, “risultano idonee a pregiudicare il commercio tra Stati membri, ai sensi dell’art. 102 TFUE, poiché consolidano la compartimentazione del mercato a livello nazionale, ostacolando così l’integrazione economica voluta dal Trattato”. L'Autorità ha ritenuto, pertanto, che i comportamenti posti in essere da FS, siano suscettibili di rallentare l’ingresso nel mercato dei servizi ferroviari ad alta velocità da parte dell’operatore nuovo entrante NTV a beneficio di Trenitalia e, come tali, appaiano configurare una violazione dell’articolo 102 del TFUE. Per i citati motivi ha aperto istruttoria ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90, nei confronti delle società Ferrovie dello Stato S.p.A., Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., Trenitalia S.p.A., Grandi Stazioni S.p.A., Centostazioni S.p.A. e FS Sistemi Urbani S.r.l..
In risposta alle criticità di natura concorrenziale sollevate dall’Autorità nel provvedimento d’avvio del presente procedimento, il 6 settembre 2013 e il 10 ottobre 2013, le società denunciate hanno presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/90, il cui contenuto è sinteticamente riportato nel seguito.
La holding FS, si è impegnata a garantire il rispetto “degli impegni autonomamente proposti dalle società del Gruppo, una volta che saranno resi obbligatori dall’Autorità”.
Rete Ferroviaria Italiana, riguardo ai presunti ostacoli all’accesso all’infrastruttura ferroviaria e alla “compressione dei margini”, ha presentato un primo impegno relativo al pedaggio e ad applicare regole e tempi chiari per l’allocazione degli spazi di cui è prevista la concessione di un minimo garantito. In una logica complessiva di
“alleviamento” degli oneri economici dell’impresa nuova entrante, RFI si è altresì impegnata a rinunciare alla riscossione di una parte del pedaggio dovuti da NTV.
L'Autorità ha giudicato l’impegno di Trenitalia non idoneo a rimuovere i profili anticoncorrenziali manifestati in sede di avvio, anzi, a parere dell'Autority esiste il rischio che l’impegno in questione favorisca un contesto collusivo. Gli impegni di Grandi Stazioni e Centostazioni in merito a discriminazioni, ostruzionismi e inefficienze nelle stazioni sono stati invece valutati positivamente.
Quello che è importante sottolineare è la portata generale dell’impegno assunto dai gestori delle stazioni di consentire l’utilizzo di spazi pubblicitari da parte di tutte le imprese ferroviarie richiedenti. Inoltre è stato fissato un termine di 20 giorni dalla ricezione della richiesta. Tale decisione, infatti, consentirà di garantire regole certe e rapida soluzione delle richieste formulate dai futuri operatori ferroviari.
L'Autority ha concluso considerando gli impegni presentati da FS, RFI, Grandi Stazioni e Centostazioni complessivamente idonei a far venire meno i profili anticoncorrenziali oggetto dell’istruttoria. Ciò, in particolare, in considerazione dell’impatto degli stessi ad incidere significativamente sui profili essenziali del
procedimento, come la definizione di una prassi più snella di evasione delle richieste di NTV con riferimento ai pacchetti offerti e dell’apprezzabile riduzione delle lamentate discriminazioni sia nell’accesso all’infrastruttura di rete che nell’utilizzo degli spazi all’interno delle stazioni.
Rilevano gli impegni assunti da RFI di riduzione del canone di accesso alla rete e di snellimento delle pratiche in caso di allocazione di capacità al fine di venire incontro alle esigenze delle imprese ferroviarie, nonché la circostanza che il gestore dell’infrastruttura abbia risolto le problematiche relative alla mancata assegnazione di tracce nella fascia oraria di punta (tre le sette e le otto del mattino). Quanto all’accessibilità di NTV agli impianti di manutenzione l'Autorità ha evidenziato che resta ferma la possibilità per le imprese ferroviarie richiedenti di usufruire degli impianti di manutenzione rotabili di RFI, previo rispetto delle procedure previste dal PIR.
