34 CAPITOLO 2
IL MINORE STRANIERO NON ACCOMPAGNATO NELL’ORDINAMENTO ITALIANO.
DEFINIZIONE, EVOLUZIONE STORICA E NORMATIVA SPECIFICA
2. 1 Il minore straniero non accompagnato: definizione.
“Per "minore straniero non accompagnato presente nel territorio dello Stato", di seguito denominato "minore presente non accompagnato", s’intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione europea che, non avendo presentato domanda di asilo, si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano”
Questa definizione è riportata all’articolo 1, comma 2, del “Regolamento concernente i
compiti del comitato per i minori stranieri a norma dell’articolo 33, commi 2 e 2-bis, del D. L. ivo 25 luglio 1998, n. 286”1.
Il Regolamento in questione disciplina quelli che sono i compiti riservati al Comitato, il quale si occupa del coordinamento dell’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati
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(in seguito denominati MSNA) e accolti2, ad oggi inglobato nella Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
Come appare dalla definizione, si tratta di un gruppo di minori particolarmente debole, proprio perché privo delle figure genitoriali (naturali o affidatarie), e quindi facilmente preda di gruppi criminali. Occorre comunque specificare che oltre ai minori completamente soli, fanno parte di questo gruppo anche i minori che vivono con parenti (anche entro il quarto grado) che non ne siano tutori o affidatari sulla base di un provvedimento formale3.
Nonostante la delicatezza del tema, non esiste nel nostro ordinamento una disciplina legislativa organica che regolamenti la materia nel suo complesso, nonostante la riserva di legge in materia migratoria contenuta nella Costituzione4. La stessa definizione si trova infatti in un Regolamento.
Per poter comprendere l’argomento, dovremo far riferimento a una serie di norme di vario tipo, provenienza e rango: leggi, decreti, regolamenti, direttive europee, disposizioni del Codice Civile, oltre che a report e ricerche che ci aiutano a capire quale sia la realtà e la consistenza del fenomeno.
Questa difficoltà, che talvolta porta a una disomogeneità o a vere e proprie disuguaglianze, appare ancora più eclatante se si considera che, contrariamente a quanto si possa pensare, il fenomeno ha dimensioni importanti e crescenti. A titolo esemplificativo, al 31 dicembre del 2015, sono stati censiti 11.921 MSNA presenti in Italia, un dato in aumento rispetto all’anno precedente quando erano 10.5365
.
Anche le ragioni che causano l’arrivo di questi minori sono diverse, profonde e in continua evoluzione: “guerre, violenze violazioni dei lori diritti fondamentali, desiderio di
2 “Per "minore straniero non accompagnato accolto temporaneamente nel territorio dello Stato", di seguito denominato "minore accolto", s’intende il minore non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione europea, di età superiore a sei anni, entrato in Italia nell’ambito di programmi solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti, associazioni o famiglie, ancorché il minore stesso o il gruppo di cui fa parte sia seguito da uno o più adulti con funzioni generiche di sostegno, di guida e di accompagnamento.” Art. 3 D.P.C.M. n. 535/1999.
3
A cura di Giovannetti M., I minori stranieri non accompagnati in Italia, V rapporto ANCI/CITTALIA, Roma, 2014, Fondazione ANCI Ricerche, pag 22.
4 Miazzi L. , Minori non accompagnati in Morozzo Della Rocca P. (a cura di ), Immigrazione e cittadinanza, Roma, 2008, UTET Giuridica.
5
Fonte dati: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
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ricongiungersi con i propri familiari, disastri naturali, povertà, tratta degli esseri umani, sfruttamento, ecc…”6
.
Come previsto dall’art. 19, comma 2, lettera a), anche per questi minori è vietata l’espulsione. Si aprono però una serie di necessità ulteriori, rispetto ai minori che hanno in Italia i genitori o altre figure legalmente responsabili, sia per quanto riguarda una loro regolarizzazione sia per la necessità di mettere in atto azioni specifiche di protezione, cura e integrazione.
Nelle pagine che seguono, cercheremo di delineare quelle che sono le norme e le prassi (più o meno normate ed istituzionalizzate) per questo preciso e peculiare percorso di accoglienza e di tutela.
In primo luogo, però, si rende necessario fare alcuni accenni a quella che è la diffusione e la presenza del fenomeno dei MSNA dal punto di vista storico e sociologico, e quelle che sono le caratteristiche demografiche, etniche e sociali di questa particolare categoria di minori.
Sin da subito occorre inoltre sottolineare due caratteristiche (definite per legge dalla definizione riportata poco sopra) che appartengono loro: si tratta di minori che sono in possesso di cittadinanza diversa da quella dei paesi facenti parte dell’Unione Europea e che, una volta entrati nel territorio italiano, non hanno presentato domanda di asilo alle autorità competenti.
Per quest’ultima categoria di persone minori di età, cosiddetti MSNARA (Minori Stranieri Non Accompagnati Richiedenti Asilo), si prevede una procedura (e degli strumenti giuridici e normativi) diversificati, dei quali parleremo più avanti.
Questa distinzione, se da un lato facilita il lavoro di operatori e servizi, dall’altro rende però più difficoltoso avere una percezione completa e realistica del fenomeno, anche e soprattutto perché i dati ufficiali fanno riferimento a due diversi ministeri: per ciò che attiene i MSNA al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, mentre per i minori richiedenti asilo al Ministero dell’Interno.
Anche i compiti di accoglienza appartengono ad enti diversi: gli Enti Locali (i comuni) per i primi, le Prefetture (insieme ai comuni che fanno parte della rete SPRAR, facente capo ad ANCI e al Ministero dell’Interno) per i secondi.
6 “Risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE” (2012/2263(INI))
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2. 2 Il fenomeno dei Minori Stranieri Non Accompagnati in Italia: elementi storici e quantitativi.
“I minori non accompagnati che raggiungono l’Italia sono la punta di un iceberg di sofferenza di cui l’infanzia è vittima in tanti paesi sconvolti da guerre e da crisi economiche, la punta di un iceberg di violazioni dei diritti umani e delle convenzioni internazionali sull’infanzia.
Conflitti bellici ed instabilità politica sono le principali cause di quel disagio sociale ed economico che fa nascere il desiderio di allontanarsi o di far partire i propri figli, ancora adolescenti, dalla terra nativa.” 7
A partire da questa citazione contenuta in un saggio di Olivia Salimbeni riguardante la situazione dei minori stranieri in Italia, possiamo ricostruire il fenomeno dei MSNA giunti in Italia nel corso di ormai molti anni, dapprima descrivendone l’evoluzione storica, poi analizzando alcuni dati relativi alla realtà attuale.
I primi arrivi risalgono agli anni Cinquanta e Sessanta, periodo in cui cominciano a raggiungere l’Italia gruppi richiedenti asilo da Ungheria e Cecoslovacchia, a seguito dell’invasione subita dall’Unione Sovietica. Si trattava comunque di numeri contenuti, equivalenti a poche decine, che avevano l’Italia come punto di passaggio temporaneo per poi andare verso il Canada o gli Stati Uniti.
Negli anni Settanta sono soprattutto bambini e ragazzi vietnamiti, cambogiani e provenienti dai paesi del Corno d’Africa, generalmente orfani o abbandonati in conseguenza dei conflitti in corso. L’Italia continua ad essere un paese di transito per quanti sono in attesa di certificazioni che consentano loro di andare nei paesi del Nord America, ma si cominciano ad offrire anche i primi interventi specifici, sia di tutela legale, che di sostegno psicologico e sanitario.
In una terza fase, corrispondente agli anni Ottanta, le nazioni di provenienza sono Eritrea, Etiopia, Somalia e Sudan, oltre alla regione del Maghreb.
7 Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, Pag. 15.
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A seguito dell’incidente nucleare di Chernobyl’, avvenuto nel 1986, vengono accolti in Italia diversi minori bielorussi di età compresa tra i 7 e i 14 anni, sia in forma temporanea che definitiva.
In questo arco di tempo, dagli anni Cinquanta alla fine degli anni Ottanta, gli arrivi sono legati per lo più ad eventi bellici o politici (ad eccezione dei minori provenienti dalla Bielorussia).
Un fenomeno nuovo è invece quello che prende avvio sin dai primi anni Novanta.
Dal 1991 comincia l’afflusso di minori albanesi, a seguito della riapertura delle frontiere dopo il lungo periodo della dittatura comunista. Poi fu la volta di gruppi di minori rumeni, ucraini e kurdi, a cui seguì un nuovo arrivo di albanesi nel 1997, durante la guerra civile. E’ proprio in questo periodo (successivo anche alla ratifica della Convenzione ONU sui Diritti dell’Infanzia nel 1991) che viene istituito dal Governo italiano il Comitato per i Minori Stranieri (CMS) nel 1994, dapprima limitato a monitorare gli interventi per i minori accolti, e poi esteso a tutti i MSNA nel 1999.
Infine, possiamo individuare una quinta fase negli arrivi e nell’accoglienza, corrispondente a questi ultimi anni, a partire in particolare dalla fine del 2010, a seguito degli accadimenti legati alle Primavere Arabe8.
Dopo un breve arco di tempo (corrispondente agli anni 2007 – 2010) in cui vi era stata una riduzione del numero di MSNA contattati, a partire dal 2011 il numero ricomincia a salire in modo esponenziale, passando dai 4.588 del 2010 ai 9.197 del 2011, con un incremento di oltre il 100%9 .
Il fenomeno dei MSNA è quindi storicamente presente in Italia (e, più in generale, pur con differenze tra i paesi, in Europa), ma in questi ultimi anni ha subito una serie di modifiche e trasformazioni, etniche, demografiche, e anche quantitative, come possiamo vedere anche dai grafici riportati poco sotto.
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Per la ricostruzione storica del fenomeno dei MSNA, fonti: Accorinti M., Politiche e pratiche sociali per l’accoglienza dei minori non accompagnati in Italia, Roma, 2014, CNR Edizioni, pagg. 13-14 e Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, Pagg. 30-33.
9 A cura di Giovannetti M., I minori stranieri non accompagnati in Italia, V rapporto ANCI/CITTALIA, Roma, 2014, Fondazione ANCI Ricerche.
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Ai dati ufficiali si deve aggiungere poi tutta quella parte di clandestinità ed irregolarità da cui è avvolto il fenomeno (non solo minori soli, ma anche minori affidati a parenti senza un provvedimento formale a norma della L. n. 184/1983).
Andamento MSNA contattati (o presi in carico) anni 2006-201510
Oltre all’andamento quantitativo del fenomeno, si sono modificate anche le nazionalità rappresentate da questi minori, con un forte incremento di quelle africane e del Medio Oriente (rimane comunque forte anche la presenza “storica” albanese), in conseguenza dei cambiamenti geopolitici in corso.
Distribuzione cittadinanza MSNA presenti al 31/12/201511
10 Rielaborazione dati fonti: Accorinti M., Politiche e pratiche sociali per l’accoglienza dei minori non accompagnati in Italia, Roma, 2014, CNR Edizioni; Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS; Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
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Fonte dati: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”. 7.870 5.543 7.216 5.879 4.588 9.197 9.104 8.461 14.243 11.921 0 5.000 10.000 15.000 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 23% 12% 10% 10% 6% 6% 6% 4% 4% 3% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 1% 5% Egitto Albania Eritrea Gambia Nigeria Somalia Bangladesh Senegal Mali Afghanistan
Repubblica del Kosovo Guinea
Ghana Costa D'Avorio Marocco
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Parlando della cittadinanza dei MSNA, una nota a parte merita la questione dei minori rumeni: essi fino al 2006 erano la fetta più consistente sul totale dei MSNA costituendo, al 31/12/2006, il 33,7% dei minori stranieri non accompagnati presenti in Italia12.
Il 1° gennaio 2007 la Romania, assieme alla Bulgaria, entra a far parte dell’Unione Europea; di conseguenza i minori aventi cittadinanza rumena non fanno più parte del gruppo dei MSNA, in quanto si considerano tali per definizione solo coloro che sono cittadini di stati terzi rispetto all’UE.
Nelle indagini successive quindi, che molto spesso fanno riferimento ai dati in possesso della Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (ex Comitato Minori Stranieri), di cui parleremo più avanti, non troviamo dati relativi a questo gruppo di minori, nonostante la loro consistenza numerica (non a caso, come vediamo anche dalla tabella riportata poco sopra, il 2007 è un anno di calo negli arrivi, probabilmente da imputare anche a questo cambiamento)13.
Partendo da questi sintetici accenni storici, se volessimo oggi costruire un identikit di chi sia il minore straniero non accompagnato che arriva in Italia, sulla base dei dati a cui possiamo attingere, dati ufficiali e quindi certamente non esaustivi, potremmo dire che, nella maggior parte dei casi, si tratta di un ragazzo, maschio (al 31/12/2015, tra i minori censiti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il 95,4% erano maschi e il restante 4,6% femmine), di età compresa tra i 16 e i 17 anni. Come possiamo infatti vedere dal grafico sotto riportato, oltre il 92% dei minori ha più di 15 anni.
12 Fonte Giovannetti Monia – ANCI (2008), “Minori stranieri non accompagnati. Secondo Rapporto ANCI -2007”. Rielaborato sulle fonti del Comitato Minori Stranieri.
13 Per occuparsi di tali minori, è stato istituito nel 2008 presso il Dipartimento per le Libertà Civili e l’Immigrazione del Ministero dell’Interno l’”Organismo centrale di raccordo per la tutela dei minori comunitari non accompagnati”. Fonte: Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pag. 80.
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Età MSNA presenti in Italia al 31/12/201514
Le motivazioni che possono portare a giungere, o tentare di arrivare, in Italia (e più in generale in Europa) da soli sono diverse.
Ad alcune di esse abbiamo già accennato citando la “Risoluzione del Parlamento europeo
del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE”; vale la
pena approfondire alcuni aspetti.
In particolare, soprattutto per ciò che riguarda l’Italia, si tratta molto spesso di ragazzi che arrivano con uno specifico progetto migratorio economico, simile a quello degli adulti, attraverso reti irregolari o criminali. Talvolta è proprio una decisione condivisa e supportata dalla famiglia d’origine, nei confronti della quale c’è un debito da ripagare15
. Ancora, possono essere minori in mano a organizzazioni criminali, legate ad attività di prostituzione, accattonaggio, lavoro minorile, spaccio16. Il numero dei componenti di questo gruppo è in aumento, e, visto la particolare vulnerabilità a cui questi MSNA sono sottoposti, è prevista nell’ordinamento italiano una tutela specifica, nonché speciali percorsi di integrazione, protezione e cura17, argomento che sarà affrontato in un paragrafo specifico.
14Fonte dati: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
15
Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pag. 30.
16 Ibidem nota 15.
17 In particolare, si applica, a chi favorisce o causa immigrazione clandestina di minori quanto previsto dall’art. 12 del T.U.I. “Disposizioni contro le immigrazioni clandestine”. Per ciò che attiene invece le misure di protezione del minore vittima di tratta, si fa riferimento all’art. 18 del T.U.I. “Soggiorno per motivi di protezione sociale” . 54% 27% 11% 8% 0% 17 anni 16 anni 15 anni 7-14 anni 0-6 anni
42
In particolare poi in questi ultimi anni è giunto un consistente numero di minori in fuga da guerre o comunque richiedenti asilo o protezione per motivi umanitari, soprattutto da paesi come Gambia, Nigeria, Senegal, Bangladesh18.
Proprio perché il percorso migratorio ha molteplici motivazioni, è difficoltoso, frastagliato e spesso non ha come desiderio ultimo di arrivare e rimanere in Italia, i numeri presentati non possono che essere parziali. Accanto infatti ai minori che entrano in contatto con le Forze dell’Ordine o con altri enti e vengono quindi segnalati alla Direzione generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione – Ufficio Minori19c’è sicuramente una larga fetta di minori irregolari, che cercano di sfuggire al contatto con la Pubblica Amministrazione in generale20 o che non vengono segnalati per diverse ragioni, o perché vittime di tratta (e quindi nascosti), o perché sottoposti a procedimento penale, o perché “accompagnati” da adulti che in realtà non sono in grado di prendersene cura21
.
Va rilevato inoltre come attualmente non vi siano programmi che cerchino di prevenire il fenomeno, come ad esempio progetti nei paesi di maggiore provenienza, piuttosto che accordi con i paesi d’origine. Le uniche esperienze presenti sono nate da realtà locali. A livello nazionale sono presenti infatti soltanto accordi per il rimpatrio assistito22.
Questo, unitamente alla frammentarietà della normativa nazionale e europea, rende difficile sia il lavoro degli operatori, basato molto spesso sull’emergenza, sia la ricostruzione di quelle che sono le prassi di accoglienza e integrazione.
Lo stesso Parlamento Europeo con la Risoluzione del 12 settembre 2013 sollecita gli Stati membri a “definire le responsabilità di ciascun partner, segnatamente le autorità nazionali
18 Fonte: Dati Ministero dell’Interno-Commissione Nazionale per il diritto di asilo in : Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
19 Come previsto dall’Art. 5 comma 1 del DPCM 535/1999 : “I pubblici ufficiali, gli incaricati di pubblico servizio e gli enti, in particolare che svolgono attività sanitaria o di assistenza, i quali vengano comunque a conoscenza dell’ingresso o della presenza sul territorio dello Stato di un minorenne straniero non accompagnato, sono tenuti a darne immediata notizia al Comitato, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza. La notizia deve essere corredata di tutte le informazioni disponibili relative, in particolare, alle generalità, alla nazionalità, alle condizioni fisiche, ai mezzi attuali di sostentamento ed al luogo di provvisoria dimora del minore, con indicazione delle misure eventualmente adottate per far fronte alle sue esigenze.”
20 Miazzi L. , Minori non accompagnati in Morozzo Della Rocca P. (a cura di ), Immigrazione e cittadinanza, Roma, 2008, UTET Giuridica.
21
Accorinti M., Politiche e pratiche sociali per l’accoglienza dei minori non accompagnati in Italia, Roma, 2014, CNR Edizioni, Pag. 16
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e locali, i servizi sociali, gli operatori socioeducativi, le famiglie e i rappresentanti legali, nell’attuare e monitorare i progetti di vita e nel garantirne il coordinamento” 23
.
Cercheremo adesso di esporre quella che è la normativa specifica riguardante i MSNA, la loro accoglienza e condizione giuridica, con un’attenzione particolare a quelle che sono le modalità per il rilascio del permesso di soggiorno.
23 “Risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE” (2012/2263(INI)), Art. 23 Raccomandazioni Generali.
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2. 3 La normativa specifica di riferimento italiana ed europea.
Alla metà degli anni novanta, a seguito dei massicci arrivi di MSNA che l’Europa viveva già da alcuni anni, e che cominciavano ad assumere la forma della normalità piuttosto che dell’emergenza, si avvertì la necessità di costruire una politica ad hoc e, per quanto possibile, omogenea, che affrontasse la materia dei minori stranieri soli.
Questo anche nel rispetto e nell’attuazione della Convenzione ONU sui Diritti del Fanciullo approvata pochi anni prima dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. Infatti, come raccomandato anche di recente dalla Risoluzione del Parlamento Europeo che abbiamo più volte citato,“[…] un minore non accompagnato è innanzitutto un bambino
potenzialmente a rischio […] e, per questo motivo:
“[…] l'interesse superiore del minore, quale sancito nei testi e nella giurisprudenza, deve essere considerato preminente, in qualsiasi azione intrapresa nei suoi confronti, sia da autorità pubbliche, sia da istituzioni private;
[Il Parlamento Europeo] invita la Commissione a favorire la corretta applicazione
delle disposizioni legislative dell'UE sull'interesse superiore del bambino e a proporre orientamenti strategici, basati sulle prassi migliori[…]” 24
Partendo anche da questi presupposti, nel 1997, il Consiglio dell’Unione Europea, adotta una Risoluzione specifica riguardante la materia dei MSNA25.
La Risoluzione si compone di sei articoli più un allegato riguardante il contrasto alla tratta dei minori. Particolarmente interessanti si rivelano gli articoli 3 e 5.
Il primo contiene quelle che sono le garanzie minime assicurate a tutti i minori non accompagnati presenti sul territorio degli Stati membri: oltre alla identificazione, si sottolinea la necessità della “protezione e delle cure elementari”, del compito dello Stato di rintracciarne i familiari, e della rappresentanza dei minori stessi (attraverso la tutela legale, o altre forme).
24 Risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2013 sulla situazione dei minori non accompagnati nell’UE” (2012/2263(INI)), Art. 2 Raccomandazioni Generali.
25 “Risoluzione del Consiglio del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di paesi terzi” 97/C 221/03.
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Si introduce inoltre, ai commi 6 e 7 del medesimo articolo, il diritto per il minore, anche irregolare, di accedere all’istruzione e alle cure mediche.
L’articolo 5, invece, si concentra sulle procedure per il rimpatrio: pur venendo ammessa la possibilità di procedere al rimpatrio nel Paese d’origine o in un Paese terzo, qualora il minore non venga autorizzato a protrarre il proprio soggiorno, si specifica che:
“Qualora un minore non sia autorizzato a protrarre il suo soggiorno in uno Stato membro, quest'ultimo può rimpatriare il minore nel paese di origine o rinviarlo in un paese terzo disposto ad accettarlo soltanto se vi siano disponibili per lui, al suo arrivo, un'accoglienza e assistenza adeguate, a seconda delle sue esigenze in base all'età e al grado di indipendenza”.
E ancora, al comma 4 dello stesso articolo:
“In nessun caso si può procedere al rimpatrio del minore in un paese terzo se il rimpatrio è contrario alla convenzione relativa allo status dei rifugiati, alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, alla convenzione contro la tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti o alla convenzione sui diritti dei fanciulli, fatte salve eventuali riserve formulate dagli Stati membri all'atto della ratifica o ai relativi protocolli.”
Come si può intuire da queste brevi citazioni, l’obiettivo di tale Risoluzione è quello di intervenire per evitare che i minori, in quanto categoria vulnerabile, possano essere vittime di pratiche di immigrazione clandestina e di sfruttamento.
L’ordinamento italiano recepisce questa specifica normativa europea pochi anni dopo, quando, a seguito dell’approvazione del Testo Unico Immigrazione (il più volte citato D. L. ivo 286/1998), tra le previsioni specifiche e le garanzie di tutela riguardanti i minori, già descritte nel primo capitolo, viene sancita l’istituzione del “Comitato per i minori
stranieri”26 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Tale Comitato nascerà ufficialmente nel 1999, con il D.P.C.M. 9 dicembre 1999, n. 535, che ne approva il Regolamento, contenente norme relative alla sua composizione, funzioni
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e finalità, oltre a offrire una definizione completa e tutt’oggi valida di MSNA, riportata in apertura del presente capitolo.
Si prevede poi che il Comitato svolgerà funzioni di tutela, cooperazione con le amministrazioni, vigilanza, indagine (in particolare, l’articolo 2, comma 2, lettera e) prevede che il Comitato accerti lo status di non accompagnato, mentre il medesimo comma, lettera f), indica i compiti di ricerca dei familiari).
Inoltre, esso ha il compito di censire i minori presenti sul territorio italiano, attraverso le segnalazioni provenienti dai pubblici ufficiali ed enti che entrano in contatto con loro27. Infine, il Comitato è chiamato a svolgere due ulteriori funzioni fondamentali: disporre il rimpatrio assistito del MSNA28 e fornire il parere per la conversione del permesso di soggiorno al raggiungimento della maggiore età del minore29.
Nel 2012, a seguito dell’entrata in vigore del D.L. n. 95/2012, convertito con modificazioni nella L. n. 135/2012, il Comitato ha cessato le sue funzioni, così come previsto all’articolo 12 comma 20 della legge citata. Le sue funzioni sono state trasferite alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione (Direzione Generale) presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
La condizione del MSNA, e in generale del minore straniero, trova inoltre riferimenti nel D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 “Regolamento recante norme di attuazione del testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, a norma dell’articolo 1, comma 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286”, dove vengono disciplinate anche le modalità per il rilascio del permesso di
soggiorno, tra cui quelli specifici per la persona minore d’età. Questi aspetti, data la loro importanza pratica, oltre che normativa, saranno affrontati più avanti in un apposito paragrafo.
Infine, occorre citare la L. 4 maggio 1983, n. 184, “Diritto del Minore ad una famiglia”, che, nel disciplinare istituti quali affido ed adozione, prende in considerazione anche il caso specifico del minore straniero non accompagnato e afferma, all’articolo 33, da un lato
27 Art. 5 DPCM 535/1999 “I pubblici ufficiali, gli incaricati di pubblico servizio e gli enti, in particolare che
svolgono attività sanitaria o di assistenza, i quali vengano comunque a conoscenza dell’ingresso o della presenza sul territorio dello Stato di un minorenne straniero non accompagnato, sono tenuti a darne immediata notizia al Comitato, con mezzi idonei a garantirne la riservatezza. La notizia deve essere corredata di tutte le informazioni disponibili relative, in particolare, alle generalità, alla nazionalità, alle condizioni fisiche, ai mezzi attuali di sostentamento ed al luogo di provvisoria dimora del minore, con indicazione delle misure eventualmente adottate per far fronte alle sue esigenze.”
28 Art. 7 D.P.C.M. n. 535/1999 e art. 33, comma 2-bis, T.U.I..
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il divieto di ingresso per i minori sprovvisti di visto di ingresso per adozione (previsto all’articolo 32 della legge stessa), a meno che non siano accompagnati da genitori o da parenti entro il quarto grado, ma dall’altro lato prevede che :
“Qualora sia comunque avvenuto l'ingresso di un minore nel territorio dello Stato al di fuori delle situazioni consentite, il pubblico ufficiale o l'ente autorizzato che ne ha notizia lo segnala al tribunale per i minorenni competente in relazione al luogo in cui il minore si trova. Il tribunale, adottato ogni opportuno provvedimento temporaneo nell'interesse del minore, provvede ai sensi dell'articolo 37-bis, qualora ne sussistano i presupposti, ovvero segnala la situazione alla Commissione affinché prenda contatto con il Paese di origine del minore e si proceda ai sensi dell'articolo 34”30
.
Nello specifico, l’articolo 37-bis a cui si fa riferimento, prevede che:
“Al minore straniero che si trova nello Stato in situazione di abbandono si applica la legge italiana in materia di adozione, di affidamento e di provvedimenti necessari in caso di urgenza31”.
Partendo da tali presupposti normativi quindi, nei confronti del minore straniero non accompagnato del quale sia accertata anche la situazione di abbandono32, sarà necessario procedere con l’applicazione degli istituti presenti nella L. n. 184/1983, e successive modificazioni, così come avviene per il minore italiano in stato di abbandono. Questo, come già accennato, nell’ottica della non discriminazione e della tutela del superiore interesse del minore.
Quelle elencate sono le norme principali che incontriamo parlando di minori stranieri non accompagnati, e con cui tribunali (in particolare Tribunale dei Minorenni e Giudice Tutelare), Enti Locali, strutture di accoglienza ed operatori devono confrontarsi.
Come possiamo facilmente renderci conto, si tratta di una serie di disposizioni che cercano di trovare un equilibrio tra diritto dell’immigrazione e tutela dei minori: analizzare la normativa specifica riguardante i MSNA non è quindi un compito facile. Occorre infatti
30
Art. 33, comma 5, L. n. 186/1983.
31 Questo articolo, così come il precedente art. 33 è stato modificato con le L. n. 476/1998.
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fare riferimento a una pluralità di fonti spesso in contrasto tra loro, con le conseguenze che ciò può comportare nelle interpretazioni che la giurisprudenza ne dà e nelle prassi concrete che vengono attuate sia nei Tribunali, che nella Pubblica Amministrazione, che da parte di organismi pubblici o del Terzo Settore che si occupano di accoglienza.
La risposta da offrire al contrario, dovrebbe essere quanto più possibile coordinata e univoca, proprio per soddisfare le esigenze di tutela che la persona minore di età porta con sé.
Proprio per questo motivo, è intervenuta in materia anche la Commissione Europea, che nel Programma di Stoccolma33, per il periodo 2010-2014, ha scritto:
“I minori non accompagnati che giungono negli Stati membri da paesi terzi costituiscono un gruppo particolarmente vulnerabile cui va prestata speciale attenzione con risposte apposite, in particolare nel caso dei minori a rischio. Si tratta di una sfida per gli Stati membri, che solleva questioni di interesse comune. Fra le questioni su cui concentrarsi si annoverano lo scambio di informazioni e di migliori prassi, la tratta di minori, la cooperazione con i paesi d'origine, l'accertamento dell'età, l'identificazione e il rintracciamento della famiglia, nonché la necessità di prestare particolare attenzione ai minori non accompagnati nell'ambito del contrasto alla tratta degli esseri umani.
Una risposta esauriente a livello dell'Unione dovrebbe combinare misure di prevenzione, protezione e assistenza al rimpatrio, tenendo conto peraltro dell'interesse superiore dei minori.”
33 Programma Pluriennale 2010-2014, Programma di Stoccolma — Un'Europa aperta e sicura al servizio e a tutela dei cittadini 2010/C 115/01, paragrafo 6. 1.7.
49
2. 4 Le Linee Guida sui minori stranieri non accompagnati del 2013.
Nel 2013, a seguito della soppressione del Comitato Minori stranieri e al passaggio delle sue funzioni alla Direzione Generale dell’Immigrazione e delle Politiche di Integrazione, presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, è stata adottata una versione rinnovata delle Linee Guida34, aggiornando quelle che erano state formulate nel 2003. Le Linee Guida, oltre che specificare nuovamente la definizione e le caratteristiche dei MSNA, definiscono meglio i compiti ed il ruolo dell’ex Comitato, riguardanti in primo luogo il censimento e le procedure di accoglienza.
Inoltre, vengono descritte anche quelle che sono le modalità e i contenuti delle indagini familiari che i diversi enti possono richiedere, e per lo svolgimento delle quali la Direzione Generale si avvale di organismi specifici ed idonei, anche internazionali35.
Viene infatti definita indagine familiare:
“[…] un’indagine socio-economica che, sulla base dell’incontro e del colloquio con i familiari, offre un quadro del contesto familiare e locale di provenienza di ogni minore.[…]”
Tale indagine ha lo scopo di supportare poi gli enti che fanno accoglienza, anche nella cosiddetta seconda fase, nel calibrare il percorso di integrazione, adattandolo a quelle che sono eventuali criticità e vulnerabilità che possono emergere dalle informazioni raccolte, e poter adottare le soluzioni più efficaci nel lungo periodo. E’ inoltre funzionale alla valutazione delle possibilità di prevedere un rimpatrio assistito, sempre nell’ottica della tutela e del superiore interesse del minore.
Nel solo anno 2015 sono state svolte 432 indagini familiari, riguardanti in oltre la metà dei casi ragazzi albanesi36.
34
“Linee guida sui minori stranieri non accompagnati: le competenze della Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione”.
35 A partire dal 2008, è incaricata dello svolgimento delle indagini familiari l’OIM (Organizzazione Internazionale per le migrazioni). Fonte: Dati Ministero dell’Interno-Commissione Nazionale per il diritto di asilo in : Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
36
Fonte: Dati Ministero dell’Interno-Commissione Nazionale per il diritto di asilo in : Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
50
Infine, le Linee Guida si occupano di disciplinare e descrivere le funzioni che la Direzione Generale ha per ciò che attiene il rimpatrio volontario assistito e la richiesta di parere per la conversione del permesso di soggiorno al compimento del diciottesimo anno d’età37
Nel primo caso, si intende per “rimpatrio assistito” l’insieme delle misure adottate allo
scopo di garantire al minore interessato l’assistenza necessaria fino al ricongiungimento coi propri familiari o al riaffidamento alle autorità responsabili del Paese d’origine, in conformità alle convenzioni internazionali, alla legge, alle disposizioni dell’autorità giudiziaria ed al presente regolamento. Il rimpatrio assistito deve essere finalizzato a garantire il diritto all’unità familiare del minore e ad adottare le conseguenti misure di protezione.” 38
Si tratta, come specificato dalle stesse Linee Guida, di un atto che è possibile solo con il consenso espresso da parte del minore stesso, e che, ai sensi dell’articolo 7, comma 2, del D.P.C.M. 535/1999, è disposto dal Comitato Minori Stranieri (oggi dalla Direzione Generale), sulla base anche del positivo esito delle indagini familiari effettuate39.
Nell’anno 2015 sono stati solo 16 i rimpatri volontari assistiti effettuati40
, a cui hanno fatto seguito anche i progetti di reinserimento sociale nel paese e nel nucleo familiare d’origine. Questa funzione del Comitato Minori Stranieri prima, e della Direzione Generale oggi, è stata molto discussa, in quanto la legge, e nello specifico la L. 4 maggio 1983 n. 184, così come modificata con L. 476/1998, all’articolo 33, comma 5, prevede che le decisioni riguardanti i minori soli, italiani e stranieri, siano prese dal Tribunale per i Minorenni. Per questo motivo, il provvedimento emanato dalla Direzione Generale, essendo un atto amministrativo, sarebbe contrario a questa disposizione, e violerebbe quindi un diritto del minore stesso41.
Altrettanto problematici sono i presupposti i base al quale la Direzione Generale può emettere il provvedimento di rimpatrio, oltre ovviamente al consenso del minore.
37 Come previsto dall’Articolo 32 comma 2 del D.L. ivo 286/1998. 38
Così definito all’articolo 1 comma 4 del DPCM n.535/1999.
39 Nello specifico, la Direzione Generale si assicura che il minore abbia dato il proprio consenso al rimpatrio, ed emette il provvedimento. Il Tribunale dei Minorenni interviene emettendo un proprio nulla osta solo nel caso in cui il minore abbia in corso un processo per aver compiuto reati, e sussistano quindi esigenze processuali tali da non permetterne l’allontanamento dall’Italia.
40 Fonte: Dati Ministero dell’Interno-Commissione Nazionale per il diritto di asilo in : Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
41 Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pag. 44-45.
51
Infatti, la legge italiana prevede che la povertà del nucleo familiare di partenza non possa costituire ostacolo all’unità familiare42
. Tuttavia, in osservanza del rispetto del superiore interesse del minore, cardine di tutta la normativa, al momento della valutazione riguardante il MSNA occorrerebbe far riferimento, oltre che alla condizione economica della famiglia naturale, anche a quelle che concretamente possono essere le opportunità (in termini di servizi sanitari, di istruzione, di assistenza, di lavoro) disponibili per il minore nel proprio paese d’origine43
.
Tale consapevolezza probabilmente è alla base dello scarso numero di rimpatri effettuati negli ultimi anni.
L’ultima funzione della Direzione Generale di cui si occupano le Linee Guida è quella dell’emissione del parere (previsto dall’art. 32 comma 1-bis del T.U.I.) per il rilascio del permesso di soggiorno per motivi di studio, accesso al lavoro o lavoro subordinato o autonomo al compimento del diciottesimo anno d’età.
Infatti, come vedremo meglio in seguito, quando il minore diventa maggiorenne, ci sono due possibilità per convertire il permesso di soggiorno: o previo parere positivo della Direzione Generale per tutti i minori affidati o sottoposti a tutela, oppure aver seguito un percorso di integrazione sociale e civile da almeno due anni, oppure ancora, trovarsi in Italia da almeno tre anni44.
Il primo caso, in cui si richiede appunto l’intervento (tramite il parere) della Direzione Generale, è stato introdotto dal D. L. 23 giugno 2011, n. 89, convertito con modificazioni nella L. 2 agosto 2011, n. 129. Il parere della Direzione Generale, che può essere richiesto fino a tre mesi prima del compimento della maggiore età, deve poi essere inoltrato, dal richiedente, alla questura per la conversione del permesso di soggiorno.
Le Linee Guida, pur essendo un documento sintetico, hanno comunque una funzione importante, in quanto sono valide per tutto il territorio nazionale.
La competenza amministrativa riguardante i MSNA infatti appartiene ai comuni, nell’ottica da un lato del principio di sussidiarietà sancito dalla Costituzione45
e dalla L. n.
42
In base all’Art. 1 comma 1 e 2 della L. 184/1983: “1. Il minore ha diritto di crescere ed essere educato nell'ambito della propria famiglia. 2. Le condizioni di indigenza dei genitori o del genitore esercente la potestà genitoriale non possono essere di ostacolo all'esercizio del diritto del minore alla propria famiglia. A tal fine a favore della famiglia sono disposti interventi di sostegno e di aiuto.”
43
Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pag. 57.
44 Disposizioni così previste dall’ Art. 32 del T.U.I. 45 Art. 118 Cost.
52
328/200046, e dall’altro da quanto previsto dall’articolo 23, lettera c), del D. L. ivo 616/1977, dove vengono attribuite ai comuni funzioni riguardanti tutti i minorenni, sia italiani che stranieri.
Questo però ha portato ad una serie di disomogeneità e disuguaglianze tra le diverse zone del Paese, nelle prassi e negli interventi attuati. Le indicazioni fornite dalle Linee Guida, nonché i compiti specifici della Direzione Generale (soprattutto la possibilità di svolgere indagini familiari e il rilascio del parere per la conversione del permesso di soggiorno) possono essere un forte strumento di uguaglianza e coordinamento per tutto il territorio. Non a caso, come già accennato, la competenza legislativa riguardante la materia dell’immigrazione47
è riconosciuta in via esclusiva allo Stato .
Allo stesso modo, è competenza esclusiva dello Stato la “giurisdizione e norme
processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa”48, e quindi anche le modalità per la rappresentanza legale dell’incapace, e in questo caso il minore d’età. Infine, occorre non dimenticare come lo Stato debba disciplinare anche la “determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”49, e quindi, anche quelli che possono riguardare i percorsi di assistenza ed integrazione dei MSNA.
A questo proposito, e nel rispetto del principio di sussidiarietà verticale, nel 2012, con D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, è stato istituito, presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Fondo Nazionale per l’accoglienza dei MSNA, al fine di superare la fase emergenziale e mettere a regime una gestione ordinaria dell’accoglienza quanto più possibile uniforme su tutto il territorio. Tale fondo è stato poi trasferito, e con esso le risorse residue, a un Fondo apposito istituito presso il Ministero dell’Interno50
.
Alla fine del 2015, le risorse facenti parte del Fondo erano di 21.402.267,40 euro, da trasferire agli Enti Locali sulla base del numero di giornate di accoglienza erogate da quest’ultimi.51
46 Legge 8 novembre 2000, n. 328 "Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali".
47 Art. 117, comma 1, lettera b) Cost. 48
Art. 117, comma 1, lettera l) Cost. 49 Art. 117, Comma 1, lettera m) Cost.
53
Si tratta senza dubbio di un trasferimento importante (al di là della consistenza economica che corrisponde a 25,00 euro al giorno, e che non è in genere da sola sufficiente a coprire l’intero costo dell’accoglienza quotidiana) soprattutto perché gli arrivi, e di conseguenza la presa in carico dei MSNA, non sono omogenei su tutto il territorio, privilegiando regioni meridionali come la Sicilia, Calabria, Puglia52 e concentrandosi spesso nei comuni capoluogo, essendo gli altri, specie se di dimensioni ristrette, impossibilitati a stanziare le risorse necessarie all’ospitalità ed all’integrazione.
La previsione di un Fondo Nazionale vuole così sostenere questa difficile, e spesso costosa, accoglienza.
51
Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
52 Percentuale sul totale dei MSNA presenti al 31/12/2015: Sicilia 34,5% (4.109); Calabria 9,4% (1.126); Puglia 9,2% (1.102). Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale dell’immigrazione e delle politiche di integrazione “I minori stranieri non accompagnati (MSNA) in Italia, Report di Monitoraggio, Dati al 31 dicembre 2015”.
54
2. 5 Il permesso di soggiorno rilasciato ai MSNA
Chiarito che, come previsto all’articolo 19, comma 2, lettera a), il minore straniero presente irregolarmente sul territorio dello Stato non può essere espulso, vediamo adesso di quali titoli di soggiorno egli può beneficiare una volta entrato in contatto con le Forze dell’Ordine o con la Pubblica amministrazione e appurato quindi il suo ingresso irregolare, in qualunque modo sia avvenuto.
Infatti, a differenza di ciò che accade per il minore straniero presente assieme ai familiari, il quale segue la condizione giuridica del o dei genitori, per il MSNA sono previsti istituti normativi specifici, che hanno finalità di accoglienza, assistenza, tutela53.
Innanzitutto, occorre ricordare come il rilascio del permesso di soggiorno sia un atto amministrativo, per questa ragione molto spesso soggetto a una complessa, e non sempre eguale, interpretazione e prassi attuata dalle questure.
Tale disaccordo, però, altro non è che il riflesso di correnti che anche a livello politico e giurisprudenziale sono presenti ed hanno il loro peso.
In particolare, proprio il permesso di soggiorno rilasciato alle persone minori d’età è stato ed è soggetto a una diversità di orientamenti: sono due in particolare le posizioni che possiamo considerare.
La prima cerca di promuovere l’inclusione e l’integrazione (attraverso percorsi specifici) del minore, quando il rimpatrio non risponda al suo interesse. Per questo motivo cerca di predisporre un percorso che consenta la conversione del permesso di soggiorno e quindi la legalità della permanenza anche oltre il compimento dei diciotto anni.
La seconda, al contrario, pur consapevole dell’inespellibilità del minore, considera comunque quest’ultimo come un tassello dell’immigrazione clandestina che, come tale, va combattuta. Si cerca quindi di incentivare il rimpatrio e, soprattutto, di porre una serie di limitazioni alla conversione del permesso di soggiorno per motivi diversi dalla minore età, limitando a una casistica residuale la possibilità di rimanere in Italia dopo i diciotto anni.54
53 Accorinti M., Politiche e pratiche sociali per l’accoglienza dei minori non accompagnati in Italia, Roma, 2014, CNR Edizioni, pag. 36.
54
Morozzo della Rocca P., I minori d’età nel diritto dell’immigrazione, in Morozzo della Rocca P. (a cura di), Immigrazione, asilo e cittadinanza. Discipline ed orientamenti giurisprudenziali, Ravenna, 2015, Maggioli Editore.
55
Come vedremo, per cercare di offrire un’omogeneità dell’applicazione normativa sono state emanate una serie di circolari ministeriali, oltre che regolamenti e decreti specifici. Permangono tuttavia diverse incertezze e problematicità, oltre che dubbi sulla legittimità di tali atti, considerato il fatto che la materia dell’immigrazione è soggetta a riserva di legge, così come previsto dalla Costituzione, all’articolo 10.
La disciplina del permesso di soggiorno dello straniero cittadino di paesi non UE è regolamentata dal D.P.R. 394/1999, ma già il Testo Unico si occupa della materia, elencando quelle che sono le condizioni per l’ingresso e il soggiorno in Italia, argomento di cui abbiamo già trattato nel primo capitolo.
I permessi di soggiorno specifici di cui può beneficiare la persona minore d’età sono: a) Permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare; previsto agli articoli 30 e
31 del T.U.I. .Nello specifico, il minore di quattordici anni è iscritto nel permesso di soggiorno (o carta) di uno o di entrambi i genitori, con esso convivente, anche affidatari. Compiuti quattordici anni, viene invece rilasciato un permesso di soggiorno (o carta) per motivi familiari.
b) Permesso di soggiorno per minore età, così come previsto dall’articolo 28, comma 1, lettera a), del D.P.R. 394/1999.
c) Permesso di soggiorno per affidamento, citato all’art. 34, comma 1, lettera b) del T.U.I. e disposto sulla base di un decreto di affidamento così come disciplinato all’art. 2 della L. 184/1983.
d) Permesso di soggiorno per integrazione del minore, così come previsto dall’articolo 11, comma 1, lettera c-sexies) del D.P.R. 394/1999.
Naturalmente, è possibile che la persona minore d’età possa richiedere anche altre tipologie di permesso di soggiorno, come ad esempio quello per asilo, per motivi umanitari55, o ancora per motivi di protezione sociale56 per le vittime di sfruttamento (di cui parleremo più avanti).
Le quattro tipologie che ho elencato fanno però riferimento esplicito alla condizione di minore, e per questo motivo, costituiscono una parte consistente dei casi legati ai MSNA.
55 Art. 11, comma 1, lettera c ter) T.U.I.. 56 Art. 18 T.U.I.
56
Del primo tipo di permesso di soggiorno abbiamo già parlato nel precedente capitolo, ci soffermeremo adesso sugli altri tre.
Il permesso di soggiorno per minore età viene così definito all’articolo 28, comma 1, lettera a) del D.P.R. n. 394/1999 :
“Quando la legge dispone il divieto di espulsione, il questore rilascia il permesso di soggiorno:
a) per minore età, salvo l'iscrizione del minore degli anni quattordici nel permesso di soggiorno del genitore o dell'affidatario stranieri regolarmente soggiornanti in Italia. In caso di minore non accompagnato, rintracciato sul territorio e segnalato al Comitato per i minori stranieri, il permesso di soggiorno per minore età è rilasciato a seguito della segnalazione al Comitato medesimo ed è valido per tutto il periodo necessario per l’espletamento delle indagini sui familiari nei Paesi di origine. Se si tratta di minore abbandonato, è immediatamente informato il Tribunale per i minorenni per i provvedimenti di competenza.”
Per chiarire la natura di questo permesso di soggiorno, le modalità di rilascio e i diritti ad esso connessi, sono intervenute alcune circolari ministeriali.
In particolare la prima è quella del 13 novembre 2000, emanata dal Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza. Qui si precisa il carattere di residualità del permesso stesso, nonché quello di temporaneità.
Infatti, la circolare sottolinea come, prima di determinare quale titolo di soggiorno debba essere riconosciuto al minore, sia necessario comprendere quale sia la sua effettiva situazione familiare. Per questo motivo, il permesso di soggiorno per minore età deve essere riservato a quei minori non accompagnati che non possono essere iscritti nel permesso di soggiorno del genitore, o godere di un autonomo titolo per motivi familiari. Il carattere di temporaneità del permesso di soggiorno per minore età si lega quindi al fatto che:
“Tale titolo dovrà essere riservato ai minori stranieri non accompagnati, come definiti dal D.P.R. 9 dicembre 1999, n. 535, per i quali la legge stessa prevede la possibilità di un loro rimpatrio assistito a seguito dell’individuazione dei familiari
57
nel Paese di origine, ovvero nell’ipotesi in cui il Tribunale per i minorenni, sia pure tempestivamente informato, non determini formalmente l’affidamento dei soggetti interessati, ai sensi dell’art.2 della L.184/83. Si ritiene di dover ricorrere al permesso di soggiorno per minore età, inoltre, anche qualora, in assenza di detto provvedimento di affidamento, il competente Giudice Tutelare abbia semplicemente nominato un tutore ai sensi del Codice Civile.”57
Quindi, il permesso di soggiorno per minore età è funzionale a regolarizzare la posizione del minore straniero per quel periodo di tempo necessario allo svolgimento delle indagini familiari, e quindi alla valutazione della possibilità del rimpatrio assistito, oppure alla nomina di un affidatario ed al conseguente rilascio di un altro tipo di permesso, definito appunto “per affidamento”, il quale assicura l’uguaglianza di trattamento rispetto al minore italiano nonché la possibilità di essere convertito in permesso di soggiorno per studio o per occupazione una volta compiuti diciotto anni 58.
Per questo motivo, il permesso di soggiorno per minore età non consente di svolgere attività lavorativa (considerata la provvisorietà del titolo) .
Infatti, come chiarito anche da una circolare successiva, emanata il 9 aprile 2001 dal Ministero dell’Interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza, mentre si mantiene la necessità di procedere al rimpatrio nel caso in cui le indagini familiari svolte nel paese d’origine diano esito positivo, si prevede che:
“Nell'ipotesi in cui il rimpatrio non fosse realizzabile, qualsiasi valutazione in ordine ad una permanenza più duratura del minore sul territorio nazionale spetta unicamente al Comitato per i Minori Stranieri che, dopo aver esaminato, caso per caso, tutta la documentazione in suo possesso, potrà formulare la raccomandazione ai Servizi Sociali territorialmente competenti per l'affidamento del minore ai sensi dell'art.2 della legge 184/83, informando il Giudice Tutelare e la Questura competenti.
In tali circostanze le SS.LL. potranno procedere alla modifica, a richiesta dei Servizi Sociali territoriali, del permesso di soggiorno per ''minore età" in uno per
57
Circolare del Ministero dell’Interno- Dipartimento di Pubblica sicurezza- Direzione centrale per la polizia statale, ferroviaria, di frontiera e postale – 13/11/2000. N. 300/C/2000/785/P/12.229.28/1°DIV.
58
"affidamento", previa esibizione del provvedimento di convalida della competente autorità giudiziaria.”59
Tale permesso di soggiorno consente l’accesso allo studio, ad attività formative e al lavoro, fermo restando i requisiti previsti dalla normativa italiana riguardante il lavoro minorile. È inoltre convertibile, al raggiungimento della maggiore età, in permesso di soggiorno per “motivi di studio, di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per esigenze
sanitarie e di cura”, così come previsto all’articolo 32, comma 1, del T.U.I.
Il contenuto di queste circolari è stato oggetto di critiche, in quanto esse non considerano in modo adeguato il ruolo del Tribunale dei Minorenni: in base ad esse entra in campo solo in un secondo momento, e solo a seguito del parere del Comitato Minori Stranieri.
Tuttavia l’affidamento, così come previsto dalla L. 184/1983, può essere disposto in maniera indipendente, senza bisogno del nulla osta da parte di altre autorità, ancor più se amministrative come in questo caso.
Inoltre, così come un’autorità amministrativa (il Comitato Minori Stranieri) non può condizionare le decisioni di un organo giudiziario (il Tribunale per i Minorenni o il Giudice Tutelare), una circolare non può andare a modificare una legge preesistente, com’è quella appunto sull’affidamento60
.
Tuttavia, anche circolari ulteriori torneranno sulla materia, nello specifico la Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 14 ottobre 2002, la quale fornisce la chiave interpretativa dell’articolo 25 della L. 30 luglio 2002, n. 189, “Modifica alla
normativa in materia di immigrazione e asilo”, c.d. “Bossi-Fini “, che aveva modificato
alcune parti del Testo Unico.
Nello specifico, l’articolo 25 modificava parte dell’art. 3261 del D.L. ivo 286/1998. La circolare in questione fa riferimento alla conversione del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età, ma descrive anche quello che deve essere il percorso per il rilascio del titolo durante la minore età: al momento del rintraccio, ai MSNA deve essere rilasciato un permesso di soggiorno per minore età, dal carattere temporaneo, limitato al
59 Circolare del Ministero dell’Interno- Dipartimento di Pubblica sicurezza- Direzione centrale per la polizia statale, ferroviaria, di frontiera e postale- 9/04/2001. N.300/C/2001/2081/A/12.229.28/1°DIV.
60 Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pagg. 51-52.
61Modificato poi ulteriormente nel 2009 con il c.d. “Pacchetto sicurezza” L. 15 luglio 2009, n. 94, e nel 2011 con L. 2 agosto 2011, n. 129.
59
periodo dello svolgimento delle indagini familiari e all’organizzazione del rimpatrio assistito. Se dall’ indagine emerge che il rimpatrio non è opportuno, il Comitato emette un provvedimento in base al quale successivamente il Tribunale per i Minorenni affida il minore ai sensi della L.184/1983. Solo a seguito del decreto di affidamento, disposto dall’autorità giudiziaria, la questura rilascia il permesso di soggiorno per affidamento. Anche qui, come possiamo notare, vi è la subordinazione del percorso giudiziario a quello amministrativo legato al Comitato Minori Stranieri.
Inoltre, visti i tempi necessari per lo svolgimento delle indagini familiari, per la valutazione dell’eventualità e dell’opportunità del rimpatrio, il numero di casi, e poi, in un secondo momento, dell’iter giudiziario per l’affidamento, gli effetti che questa modalità produce sulla vita del minore, sul suo progetto migratorio (che molto spesso inizia quando è ormai prossimo al raggiungimento della maggiore età) e sulle possibilità di integrazione, e quindi sulla possibilità di permanenza anche dopo i diciotto anni, non sono da sottovalutare nella loro negatività.
L’ultima tipologia di permesso di soggiorno tra quelle elencate nelle pagine precedenti è quello c. d. “per integrazione del minore”. Esso viene disciplinato all’articolo 11, comma 1, lettera c sexies), del D.P.R n. 394/1999, destinandolo proprio a quei minori che, come previsto all’articolo 32 comma 1 bis e 1 ter, “sono ammessi […] a un progetto di
integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico o privato che abbia rappresentanza nazionale o che comunque sia iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri”. L’ammissione a tali progetti è subordinato al
parere del Comitato Minori Stranieri (oggi Direzione Generale).
Questo tipo di permesso di soggiorno è stato introdotto con D.P.R. 18 ottobre 2004, n. 334, il quale ha apportato alcune modifiche al precedente D.P.R. 394/1999 al fine di adeguarlo alle novità che nel Testo Unico erano intervenute a seguito della c. d. legge di riforma “Bossi – Fini” nel 2002. Essa infatti aveva inserito nel T.U.I. la condizione per la conversione del titolo di soggiorno, al compimento dei diciotto anni, di essere stati ammessi a un percorso di integrazione sociale e civile per almeno un biennio (oppure essere presenti in Italia da almeno tre anni). Come vedremo meglio nel paragrafo dedicato alla conversione del permesso di soggiorno ai diciotto anni, oggi le cose sono cambiate, e non è più indispensabile aver fatto questo percorso di due anni per convertire il permesso di soggiorno una volta compiuti diciotto anni, pur permanendo comunque la possibilità di rilasciare questo titolo.
60
Da questa sintesi riguardante la normativa specifica per il rilascio del permesso di soggiorno, possiamo renderci conto di come non manchino le ambiguità in materia e soprattutto come tutta la disciplina viva una forte carenza di organicità, legata alla pluralità di soggetti implicati e alla complessità (e talvolta mancanza di legittimità) delle prassi attuate. Non a caso sono state emanate diverse circolari per cercare di far chiarezza.
Stando a quanto riportato nel Rapporto ANCI 2014 sulla situazione dei MSNA in Italia62, nel corso del 2012, le diverse tipologie di permesso di soggiorno sono così ripartite a livello percentuale: la maggior parte di minori presenti in seconda accoglienza sono titolari di un permesso di soggiorno per minore età, ovvero, il 63% del totale, il 22% di essi ha ottenuto invece un permesso di soggiorno per motivazioni riguardanti la protezione internazionale, l’11,3% per affidamento e l’1,2% per integrazione del minore63
.
A conclusione del capitolo, è utile e interessante far riferimento a un ulteriore titolo di soggiorno, il permesso “per motivi di protezione sociale”, destinato a MSNA (e non solo) in situazioni di particolari difficoltà e pericolo, che, seppur al momento riguardi soltanto una piccola percentuale sul totale dei titoli rilasciati ai minori stranieri non accompagnati64, presenta elementi di tutela e protezione peculiari.
62
Dati in A cura di Giovannetti M., I minori stranieri non accompagnati in Italia, V rapporto ANCI/CITTALIA, Roma, 2014, Fondazione ANCI Ricerche, pagg. 90-91.
63 I dati qui esposti si riferiscono a minori accolti in seconda accoglienza, e non comprendono quindi il totale dei MSNA giunti in Italia e rintracciati dalle autorità pubbliche, dovendo considerare che molti di essi fuggono pochi giorni dopo il loro inserimento in strutture di accoglienza, oppure sono soggetti a procedimenti di rimpatrio e/o di rintraccio dei familiari. Nello specifico, nell’anno 2012, secondo il citato rapporto ANCI, sono 2.515 i MSNA titolari di permessi di soggiorno.
64
Stando a quanto riportato nel :”V rapporto ANCI/Cittalia: I Minori Stranieri Non Accompagnati in Italia”, pagg. 90-91, nell’anno 2012 sono solo 5 i permessi di soggiorno per motivi di protezione sociale rilasciati, corrispondenti allo 0,2% del totale.
61
2. 6 Il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale.
L’ordinamento italiano prevede una tipologia di titolo di soggiorno riservato a tutte quelle persone, minori di età ma non solo, che si trovano in particolari situazioni di pericolo e/o vulnerabilità.
Tra queste, sicuramente, la categoria dei minori stranieri non accompagnati è un gruppo vulnerabile, e che per questo facilmente può cadere preda di gruppi criminali.
Molto spesso infatti, sono proprio organizzazioni malavitose che, dietro compenso, introducono in Italia minori stranieri, oppure che sfruttano questi ultimi per attività di prostituzione, spaccio, lavoro minorile, a seguito di rapimenti, ma anche con il consenso della famiglia65.
A questo proposito, la normativa italiana prevede la possibilità del rilascio di uno speciale permesso di soggiorno definito “per motivi di protezione sociale”, che, nel caso specifico, è alternativo a quello per minore età; è prevista inoltre l’attuazione di un programma di assistenza ed integrazione sociale66.
Esso è disciplinato all’articolo 18 del T.U.I. e all’articolo 27 del D.P.R. 394/1999.
L’introduzione di questo titolo di soggiorno risponde proprio alla necessità di contrastare il fenomeno della tratta e dello sfruttamento di migranti, che in Italia rappresenta un problema non indifferente, anche dal punto di vista quantitativo, essendo un paese non solo di immigrazione ma anche di transito67.
È interessante notare come tale permesso di soggiorno abbia come finalità esclusivamente la protezione della vittima: infatti, a differenza di quanto accadeva precedentemente con la c.d. Legge Martelli n. 39/1990, e successive modificazioni68, il rilascio non è collegato né
65 Accorinti M., Politiche e pratiche sociali per l’accoglienza dei minori non accompagnati in Italia, Roma, 2014, CNR Edizioni.
66 Art. 18 D. Lgs. 25 luglio 1998 n° 286 e successive modificazioni “T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”. Occorre specificare che tale permesso possa essere rilasciato anche a persone maggiorenni, ma che, come sarà specificato più avanti, sono previste differenziazioni per i minori al momento del raggiungimento della maggiore età per ciò che attiene la conversione in permesso di soggiorno per studio o lavoro rispetto a quanti sono in possesso di permesso di soggiorno per minore età.
67 Salimbeni O., Storie minori. Realtà ed accoglienza per i minori stranieri in Italia, Pisa, 2011, Edizioni ETS, pagg. 61-62.
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Nello specifico, le modifiche introdotte dal D. L. 13 settembre 1996 n. 477 “Disposizioni urgenti in materia di politica dell' immigrazione e per la regolamentazione dell' ingresso e soggiorno nel territorio nazionale dei cittadini dei Paesi non appartenenti all' Unione europea”.
