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INDICE-SOMMARIO
Introduzione ………. p. IV CAPITOLO I
CONSOB E POTERE SANZIONATORIO
1. Origine del potere sanzionatorio della Consob ………... p. 1 2. Ragioni dell’attribuzione del potere sanzionatorio ….……. p. 6 3. Quando punire. Le scelte del legislatore per la tutela dei mercati e della collettività ………... p.10 4. Gli illeciti amministrativi sanzionati dalla Consob ……… p.12 5. I “fatti tipici”. Coesistenza di illecito amministrativo e illecito penale in materia di tutela dei mercati ……… ..p. 14
CAPITOLO II
IL PROCEDIMENTO SANZIONATORIO
1. L’attività della Consob di accertamento dell’illecito e il procedimento amministrativo di irrogazione della sanzione …. p. 20 2. Forme di partecipazione dei soggetti coinvolti al procedimento sanzionatorio ………. p. 34 3. L’opposizione alle sanzioni della Consob. Dalla Pubblica Amministrazione al giudice ordinario. Ragioni della scelta del legislatore ………... p. 38 4. Il doppio grado dell’opposizione. Il ricorso in Cassazione... p. 42
CAPITOLO III
IL SISTEMA DEL “DOPPIO BINARIO”
E IL CASO GRANDE STEVENS
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1. L’ordinamento giuridico italiano e la qualificazione delle sanzioni penali e amministrative. Il sistema del “doppio binario”……….. p.45 2. Gli orientamenti della Corte Edu in materia di qualificazione giuridica della sanzione alla luce del diritto comunitario e dei principi della CEDU. I “criteri di Engel”………... p. 50 3. Segue. Gli orientamenti in materia di “ne bis in idem”. Il caso Zolotukhin c. Russia ……… p. 54 4. Un precedente “italiano”. Il caso Menarini ………. p. 56 5. Il caso Grande Stevens. I fatti ………... p. 61 6. La vicenda processuale Grande Stevens. Procedimento di opposizione alle sanzione della Consob ……… p. 65 7. Segue. Il processo penale ……… p. 67 8. Il ricorso alla Corte Edu. Grande Stevens e altri c. Italia …...p. 69 9. La sentenza 4 marzo 2014 e la riscontrata violazione dell’art. 6 della CEDU ……….. p. 73 10. Segue. La riscontrata violazione dell’art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU ……… p. 79
CAPITOLO IV
GLI EFFETTI DELLA SENTENZA CEDU 4 MARZO 2014 NELL’ORDINAMENTO GIURIDICO ITALIANO
1. Il ne bis in idem nel sistema del “doppio binario”
dell’ordinamento giuridico italiano ……… p. 84
2. Preclusioni nel processo penale determinate dal giudicato
amministrativo ………... p. 88
3. Insufficienza delle garanzie del “giusto processo” nei
procedimenti sanzionatori delle Autorità Indipendenti ………. p. 92
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4. La crisi del sistema del “doppio binario” alla luce della
riqualificazione giuridica delle sanzioni irrogate delle Autorità
indipendenti. Oltre il criterio nominale ………... p. 100
5. Prospettive di riforma del sistema delle sanzioni amministrative e
illeciti penali alla luce degli orientamenti della Corte Edu …. p. 106
Conclusioni ………. p. 109
Bibliografia ……… p. 116
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Introduzione
Il sistema del “doppio binario”, caratteristico dell’ordinamento giuridico italiano ha, da sempre, permesso che per uno stesso fatto e nei confronti di uno stesso soggetto, potessero essere instaurati due procedimenti sanzionatori di diversa natura: l’uno amministrativo e l’altro penale.
Il nostro legislatore, in perfetta coerenza con questo impianto, ha, di conseguenza, ritenuto di dover riconnettere a un fatto medesimo delle conseguenze giuridiche diversamente qualificate, facendo sì che una singola violazione realizzata in concreto, potesse essere in astratto prevista, senza che si avvertisse alcun tipo di forzatura, sia come illecito amministrativo che come reato.
Il provvedimento sanzionatorio amministrativo sarà adottato
da un soggetto individuato dalla legge all’interno della struttura
della pubblica amministrazione, la sanzione penale sarà ovviamente
applicata dal giudice ordinario.
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Si è fatto, in particolare, ricorso a questo tipo sistema sanzionatorio in quei settori la cui vigilanza, date le loro particolari specificità e i loro tecnicismi, è stata affidata alle cosiddette Autorità amministrative indipendenti.
Una di queste authorities è appunto la Consob che può, quando ne ricorrano i presupposti e seguendo le regole del proprio procedimento sanzionatorio, attivarsi per punire i soggetti che abbiano commesso uno degli “illeciti amministrativi” previsti dal T.U.F. (Decreto legislativo n. 58 del 28 marzo 1998). Lo stesso prescrive, parallelamente a quest’ultime, anche una serie di illeciti penali perseguibili secondo le ordinarie regole della relativa procedura.
Ed è proprio a partire da un procedimento sanzionatorio della
suddetta Autorità amministrativa e dal concomitante procedimento
penale, instaurato nei confronti degli stessi soggetti, che si è avuta
l’occasione di testare il “doppio binario” in una prospettiva di
legittimità di stampo “europeistico”. La vicenda cui si allude è il
celebre “caso Grande Stevens”.
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Nel 2007, in attuazione dell’art. 187-ter T.U.F.
(“manipolazione del mercato”) , Franzo Grande Stevens ed altri soggetti coinvolti, furono sanzionati dalla Consob in relazione ad un comunicato riguardante l’andamento anomalo dei titoli azionari FIAT, diramato il 24 agosto 2005 e ritenuto volutamente reticente dalla Commissione. Le sanzioni furono nella sostanza confermate anche in seguito ai due gradi del giudizio di opposizione.
Nel 2008, presso il tribunale di Torino, veniva inaugurato il processo penale, in cui veniva contestato a carico degli stessi il delitto di “manipolazione del mercato” ex art. 185 T.U.F. In questa sede gli imputati avanzarono, senza che venisse accolta, una questione di legittimità costituzionale: il sistema del “doppio binario” avrebbe, a loro detta, violato il principio di ne bis in idem formulato nell’art. 4 del Protocollo n. 7 della CEDU. Questo processo si concluse poi definitivamente nel dicembre 2013, quando la Corte di Cassazione dichiarò l’intervenuta prescrizione del reato, che si era verificata nel febbraio dello stesso anno.
I soggetti sanzionati dalla Consob decisero, a processo penale
ancora in corso, di ricorrere presso la Corte Edu, formulando un
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quesito pressoché analogo alla questione di costituzionalità che avevano avanzato in precedenza. Il ricorso fu accolto con la sentenza “Grande Stevens” del 4 marzo 2014.
La pronuncia del 4 marzo 2014 modifica totalmente le prospettive sanzionatorie del “doppio binario”. Secondo il Tribunale di Strasburgo, quest’ultimo non rispetterebbe la garanzia del ne bis in idem risultante dalla CEDU. E non sarebbero neppure rispettate, durante il procedimento sanzionatorio della Consob, le garanzie di “giusto processo” contenute nell’art. 6 della Convenzione stessa.
Ci troviamo di fronte ad un esempio lampante di come, un diritto di matrice sovranazionale, come è appunto quello dell’UE (che ha, per di più, mostrato da sempre specifiche attenzioni per il settore della tutela del mercato), possa finire per “rivoluzionare”
l’apparato sanzionatorio di uno Stato Membro, il quale è ivi oramai consolidato e perfettamente fisiologico, oltre ad essere considerato rispettoso delle garanzie del sanzionato.
La decisione dei giudici di Strasburgo non deve stupire più di
tanto. In linea con la propria pregressa giurisprudenza da Engel in
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poi, si è proceduto a valutare la natura delle sanzioni applicate seguendo criteri sostanziali (severità, afflittività e finalità della sanzione), prescindendo quindi dalla formale qualificazione che alle stesse avesse attribuito il legislatore italiano, il quale, stando alle valutazioni della Corte, ha operato una semplice distinzione nominale. Partendo da queste premesse, che il “doppio binario”
venisse “revisionato” era solo una questione di tempo. Il tempo di un ricorso in cui, come poi è avvenuto, si lamentasse la violazione del principio di ne bis in idem.
Questa “revisione” è naturalmente foriera di molteplici interrogativi, tantoché si è perfino arrivati a parlare, forse con una punta di scherno, di “binario morto”.
Sarà necessario pertanto che il “nuovo doppio binario” non permetta che vengano instaurati due diversi procedimenti per uno stesso fatto nei confronti di un soggetto medesimo, garantendo inoltre il rispetto del principio del “giusto processo”.
Queste necessità dovranno trovare la propria difficile
collocazione (e così il loro bilanciamento) tra diritti umani e
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