LINEE DIRETTIVE E PIANO FINANZIARIO

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Bellinzona, 4 maggio 2009

LINEE DIRETTIVE E PIANO FINANZIARIO

2009-2012

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Linee direttive e piano finanziario 2009-2012

1. Linee direttive 2009-2012

a. Introduzione b. Grandi progetti c. Investimenti previsti

d. Obiettivo finanziario : sopportabilità finanziaria

2. Piano finanziario 2009 - 2012

a. Introduzione

2.a.1. Finalità del piano finanziario

2.a.2. Basi legali: LOC/RALOC/R sulla gestione finanziaria e contabilità dei comuni

2.a.3. Linee direttive per l’allestimento del PF forniti dalla SEL 2.a.4. Rapporti Comune-Cantone e flussi finanziari

2.a.5. Le finanze comunali nel raffronto regionale e cantonale 2.a.6. Prognosi congiunturali

2.a.7. Vincoli

b. Scenari evolutivi dei singoli centri di costo (o aree) c. Conseguenze sulle previsioni finanziarie

d. Misure ipotizzate per la correzione delle tendenze e. Possibili tendenze a seguito delle misure di correzione

3. Conclusioni

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1. Linee direttive 2009-2012

1.A. Introduzione

Come prevede espressamente l’articolo 156 della Legge organica comunale (LOC) che sancisce l’obbligatorietà per i comuni con più di 500 abitanti di allestire un proprio piano finanziario, il Municipio sottopone per la prima volta tale documento e le relative linee direttive al Consiglio comunale per la discussione e per la raccolta delle indicazioni politiche che ne scaturiranno. Al di là dell’obbligo formale sancito dalla legge, non può evidentemente essere sottaciuta la considerazione che l’allestimento di un documento strategi- co e programmatico in un momento contraddistinto da forti incertezze a molti livelli assume una sua valenza particolare.

La crisi finanziaria, partendo da una bolla speculativa sui mutui ipotecari americani di ampiezza mai vista, ha coinvolto tutti i mercati nel corso del 2008 e si è poi ampliata fino a tramutarsi in recessione congiunturale in grado di scuotere tutta l’economia mondiale, L’onda lunga di questa crisi mostra ora le sue conseguenze anche sul piano nazionale e locale. Le difficoltà che avevano inizialmente toccato solo il settore terziario ed in particolare alcune banche che avevano incentrato la loro attività in direzione del private banking internazionale o con forti esposizioni a livello di credito interbancario, si sono rapidamente estese a tutto il settore terziario. La stretta creditizia, il diffuso pessimismo, l’aumento della propensione al risparmio che ha depresso i consumi, hanno rapidamente contagia- to anche il settore industriale, dove i segnali di recessione sono ora particolarmente evi- denti anche alle nostre latitudini. Questa situazione, alla quale l’ente pubblico non era da anni più abituato, comporta conseguenze differenti ed in parte dicotomiche. Da una parte l’ente pubblico è chiamato a farsi carico di costi supplementari sottoforma di accresciute spese sociali, sostegno agli investimenti, rischi finanziari; d’altra parte deve rimanere attento al rispetto dei principi di equilibrio finanziario e di parsimonia nell’utilizzo delle risorse in un momento tradizionalmente caratterizzato dalla scarsità delle stesse.

A livello locale, l’ente pubblico comunale si trova spesso in concorrenza con il piano istituzionale superiore ovvero il cantone. Ricordiamo come il Consiglio di Stato abbia inseri- to nelle proprie linee direttive 2008-2011 l’obiettivo del conseguimento di una politica finanziaria sostenibile. A tal proposito può essere utile citare quanto il Consiglio di Stato scriveva recentemente a tal proposito (cfr. Rapporto al Gran Consiglio sulle linee direttive e piano finanziario 2008-2011, primo aggiornamento, pag. 4).

“L'obiettivo certamente più impegnativo, tra le sette aree di intervento prioritarie, è il con- seguimento di una politica finanziaria sostenibile. Il Governo, con il preventivo 2009, ha compiuto un primo importante passo nella direzione auspicata, definendo una prima se- rie di misure di riequilibrio finanziario per circa 143 milioni di franchi. L'esercizio ha com- portato una valutazione complessiva delle prestazioni erogate dallo Stato e la ricerca di soluzioni tali da non compromettere la qualità del servizio pubblico, agendo sia sul fronte delle spese, sia su quello delle entrate. Si tratta di misure che impongono rinunce ai vari

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attori della società, indispensabili però nell'ottica di una gestione responsabile delle risor- se pubbliche, principio irrinunciabile di ogni ente pubblico.

Le critiche espresse sulle misure e le modalità scelte dal Consiglio di Stato per concre- tizzare l'obiettivo finanziario di legislatura, richiamano la necessità di riuscire a coagulare attorno

all’interesse comune i diversi interessi particolari. La costruzione di un ampio consenso, che vada

oltre le recenti contrapposizioni, richiede una rinnovata consapevolezza del fatto che fi- nanze cantonali sane sono nell'interesse di tutti, in quanto condizione essenziale per af- frontare il futuro con una progettualità concreta”.

Se gli auspici espressi dal Consiglio di Stato relativamente alla concertazione ed alla gestione responsabile delle risorse devono sicuramente essere condivisi, appare comunque opportuno che i partners istituzionali possano godere di pari dignità e forza contrat- tuale quando la discussione s’incentra sul trasferimento di oneri e competenze, flussi finanziari e, in generale, di riforma dei rapporti Cantone-Comuni. In tal senso le tensioni palesatesi in modo evidente in occasione della discussione sul messaggio accompa- gnante il preventivo 2009 del Cantone, della legge cantonale di applicazione alla legge federale sull’energia (LAEL) e della legge di applicazione sulla politica regionale (NPR) sono sintomatiche di questa situazione d’incomprensione e della necessità di arrivare in tempi medio-brevi ai necessari chiarimenti.

E’ evidente che questa constatazione, in un periodo contraddistinto dalla scarsità delle risorse accompagnato dall’aumento dei bisogni, incrementa la concorrenza tra i due livelli istituzionali, ciò che per il comune potrebbe facilmente tramutarsi nella riduzione delle risorse, rispettivamente nella necessità di prendersi a carico compiti supplementari senza la necessaria copertura finanziaria.

D’altro lato, le difficoltà economiche e congiunturali comuni a tutto il territorio cantonale potrebbero mettere in crisi il meccanismo perequativo e quindi ridurre i contributi versati ai comuni finanziariamente più deboli. Ricordiamo che il nostro comune rientra in questa schiera, ricevendo annualmente dal fondo di perequazione oltre due milioni di franchi.

Tali dubbi sono stati recentemente confermati dall’avanprogetto di revisione della LPI trasmesso per consultazione nelle scorse settimane dal Consiglio di Stato ai Comuni. Se la nuova impostazione perequativa venisse confermata, ciò comporterebbe per la Città di Bellinzona una riduzione delle risorse finanziarie stimabile a ca. Fr. 900'000. Di tale proposta si dirà più compiutamente al capitolo 2.a.4. Rapporti finanziari Cantone-Comuni e i relativi flussi finanziari.

E’ infine opportuno ricordare come la recente modifica della Legge organica comunale votata dal Gran Consiglio nella primavera 2008 ed entrata in vigore lo scorso 1. gennaio, abbia introdotto nuovi vincoli di natura anche finanziaria. Le principali modifiche sono rappresentate dall’introduzione di un tasso di ammortamento medio minimo del 10% e dall’obbligo di ammortizzare le eccedenze passive a bilancio su di un arco temporale di quattro anni.

Le modifiche della LOC, che saranno riprese in dettaglio al capitolo 2. Piano finanziario, impongono giocoforza al comune di prestare maggiore attenzione ai criteri di efficienza,

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economicità e produttività, oltre evidentemente al criterio di parsimonia nell’utilizzo delle risorse affidategli dal cittadino.

In un quadro economico che a quel momento sembrava ancora stabile, il Municipio aveva definito ad inizio di legislatura le linee programmatiche per il quadriennio.

Malgrado la situazione congiunturale sia divenuta nel corso dei mesi sempre meno chia- ra e più pessimista, il Municipio ritiene doveroso ribadire gli obiettivi iniziali. Anche se è a tutti evidente che l’effetto generato dagli investimenti immobiliari di un singolo comune in funzione anticiclica sia forzatamente limitato, il Municipio considera suo compito quello di mantenere un livello adeguato d’investimento, ben sapendo che questa decisione potrà comportare effetti di lunga scadenza sulle finanze. E’ comunque opportuno che gli investimenti rispondano a chiari scenari di opportunità e di priorità. Gli obiettivi da perseguire sono assimilabili ai 15 - così definiti - grandi progetti che vanno ad aggiungersi al proget- to di Nuova amministrazione comunale già avviato dal precedente Esecutivo, rispettivamente alla compartecipazione della Città al progetto di revisione delle competenze e dei flussi finanziari tra Cantone e comuni, recentemente riattivato nell’ambito della cosiddetta piattaforma di dialogo Cantone-Comuni. L’obiettivo di equilibrio finanziario rimane inoltre un punto fermo, rafforzato - se mai ce ne fosse bisogno - dai nuovi imperativi previsti dalla LOC in merito alla gestione finanziaria del Comune.

Per informazione indichiamo qui di seguito le 18 tematiche che vanno a formare gli obiettivi principali di legislatura:

• Nuova amministrazione comunale (NAC) (coordinatore Felice Zanetti)

• Piattaforma di dialogo Cantone-Comuni (coordinatore: Brenno Martignoni)

• Equilibrio della politica finanziaria (coordinatore Felice Zanetti)

• Nuovo stadio comunale (coordinatore: Decio Cavallini)

• Casa per anziani II

(coordinatore: Marco Ottini)

• Nuova struttura alberghiera (coordinatore: Filippo Gianoni)

• Immagine della città: marketing territoriale (coordinatore: Brenno Martignoni)

• Caserma pompieri / magazzini SUC (coordinatore: Mauro Tettamanti)

• Struttura Ingrado

(coordinatore: Marco Ottini)

• Arredo del centro storico e verde pubblico (coordinatore: Brenno Martignoni)

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• Organizzazione scuole

(coordinatore: Brenno Martignoni)

• Urbanizzazione Pratocarasso (coordinatore: Filippo Gianoni)

• Mobilità cittadina (linee urbane; nuovi concetti):

• Aggregazioni e politica regionale:

• Gestione proprietà immobiliari (coordinatore: Felice Zanetti)

• Energie rinnovabili

(coordinatore: Mauro Tettamanti)

• Esposizione mondiale 2015 a Milano (coordinatrice: Flavia Marone)

• Castelli e loro animazione (coordinatrice Flavia Marone)

Gli obiettivi indicati sono evidentemente destinati ad avere impatti differenziati sulle di- namiche di sviluppo e finanziarie. Alcuni hanno un impatto preminentemente a livello d’investimento, altri sono invece destinati ad incidere in modo importante sia sulla gestione corrente (maggiori costi o potenziale di risparmio), sia a livello d’investimento.

Nella valutazione del Municipio i primi due sono da considerare prioritari in quanto vanno ad incidere sulle condizioni quadro e sono pertanto destinati ad avere effetti a lungo termine. La revisione dell’amministrazione comunale, partendo dalle lacune riscontrate e ponendosi l’obiettivo di modificare l’organizzazione del lavoro, non può essere disgiunta dalla verifica del rapporto Cittadino-Stato (l’aumento dell’efficienza dovrebbe pure tradur- si nel miglioramento del grado di soddisfazione del cittadino-utente). A sua volta, il coin- volgimento del Comune nel progetto di piattaforma di dialogo potrebbe comportare l’assunzione di nuovi compiti o la rinuncia a compiti attualmente svolti secondo principi di sussidiarietà, il tutto comunque da ridefinire con l’occhio attento all’aspetto di equilibrio finanziario Cantone-Comuni.

Il terzo obiettivo - l’equilibrio finanziario - rappresenta invece la condizione indispensabile per garantire al Comune la necessaria progettualità e rendere possibile l’assolvimento della missione affidata per legge al Comune.

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1.B. I grandi progetti

1.B.1. La riforma dell’amministrazione comunale

• Il mandato esterno di verifica dell’amministrazione comunale (verifica della struttura, dei processi principali e della concezione di gestione e conduzione del personale) affidato a fine 2006 alle Società Consavis e Fidirevisa SA e tradotto poi in un rapporto intermedio ha evidenziato sei aree di maggiore criticità organizzativa, va- le a dire aspetti legati a:struttura organizzativa attuale (eccessiva frammentazione;

assenza di una direzione generale, tendenza ad operare a compartimenti stagni)

• relazioni tra Autorità politica e Amministrazione (difficoltà dei politici di esplicitare obiettivi strategici)

• gestione del personale e ROD (rigidità nella gestione del personale)

• logistica (dispersione territoriale)

• processi informativi e di controllo (assenza di un sistema di pianificazione e di controllo dell’operato dei funzionari)

• complesso competenze/responsabilità (limitata autonomia decisionale dei funzionari dirigenti)

Le priorità di intervento individuate sono indicate qui di seguito.

Priorità 1: Frammentazione della struttura organizzativa

Direzione generale

È necessario consolidare un approccio organizzativo orientato alla gestione per progetti e alla ricerca di soluzioni coordinate tra più servizi e/o dicasteri, favorendo le soluzioni concertate già a livello di Amministrazione, permettendo così al Municipio di concentrarsi sulla scelta delle opzioni strategiche. Si propone pertanto di costituire un organo di conduzione generale dell’amministra-zione (Direzione generale che svolge compiti di coordinamento su temi con elevato grado di complessità o di novità e/o con valenza interdi- casteriale come pure della gestione di progetti complessi a carattere intersettoriale) composto dai funzionari dirigenti di primo livello e coordinato dal segretario comunale (che fungerà pure da punto di congiunzione tra Amministrazione e Municipio). Di pari passo potrebbe essere ipotizzabile riorganizzare l’amministrazione ristrutturando le aree di competenza con il migliore grado di omogeneità.

Ruolo della Cancelleria comunale

Qualora fosse confermata la creazione di una Direzione generale occorrerebbe ridefinire il ruolo della cancelleria comunale che dovrà assumere una caratterizzazione maggiormente orientata al supporto quale struttura di Stato maggiore dell’Esecutivo e del Legi- slativo. La cancelleria dovrebbe quindi essere sgravata da alcune mansioni attuali (gestione del personale -che passerebbero al nuovo servizio del personale- assistenza sociale e tutoria).

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Andrà valutata la possibilità, considerata la situazione logistica e valutata la disponibilità di personale adeguatamente formato, di concentrare presso la cancelleria le risorse de- dicate al servizio a diretto contatto con l’utente, centralizzando i servizi in un unico spor- tello (riunire in un’unica ubicazione più sportelli – territorio, polizia, controllo abitanti, servizi sociali, ecc. - conformemente a quanto postulato con una recente mozione da parte del Consiglio comunale).

Servizio del personale

L’analisi ha evidenziato l’importanza di disporre di un servizio del personale centralizzato per l’Amministrazione e per le Aziende municipalizzate, con compiti sia di gestione corrente, sia di consulenza. In particolare i compiti del servizio sarebbero operativi (gestione amministrativa del rapporto di impiego, amministrazione stipendi e prestazioni assicurati- ve, supervisione della gestione del tempo di lavoro, gestione pratiche di assunzione, supervisione della formazione degli apprendisti e delle misure di integrazione di casi sociali o con handicap), di consulenza e supporto interno (supporto per questioni relative alla gestione del personale, valutazione delle funzioni, consulenza organizzativa, supporto per la pubblicazione di bandi di concorso, consulenza per la pianificazione delle carriere, la mobilità interna e le sostituzioni, supporto per procedure disciplinari e inchieste amministrative, consulenza e coordinamento per la formazione e il perfezionamento profes- sionale e in materia di sicurezza sul lavoro, igiene e medicina del lavoro). Idealmente il Municipio dovrà vagliare come concretizzare il futuro ufficio del personale in considerazione degli aspetti finanziari e logistici.

Resterebbero evidentemente salvaguardate le competenze che la LOC attribuisce al Segretario comunale.

Modelli di flessibilità

L’analisi effettuata prevedeva l’introduzione del concetto di Unità amministrative autono- me (UAA), individuando il settore dello sport quale primo campo nel quale sperimentare questo nuovo principio di gestione. L’idea di fondo era quella di un servizio gestito con mandato di prestazione a credito globale, quale contropartita questi servizi potevano investire a favore del servizio e del suo personale una parte dell’eventuale eccedenza di gestione, come pure riportare i crediti risparmiati.

Il Municipio ritiene per il momento di soprassedere ad una decisione in merito alla costituzione di UAA, ricordando comunque che la recente modifica LOC ha sancito il principio della delega di compiti a terzi e della costituzione di enti autonomi.

Priorità 2: Rigidità nella gestione del personale

Aggiornamento strutturale del ROD

Si intende proporre un riordino e un aggiornamento generale dell’impostazione del regolamento organico dei dipendenti, separando in modo marcato le norme di portata generale e quelle specifiche per ogni settore

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Si propone inoltre di verificare la possibilità di far parzialmente capo alla norma (art. 135 cpv. 3 LOC) che consente di derogare alle disposizioni della LOC (titolo III) in materia di dipendenti comunali, applicando per analogia le disposizione della Legge sull’ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti (LOrd). Da considerare comunque che l’autorità cantonale ha recentemente riattivato il progetto che potrebbe condurre in tempi medi alla revisione parziale della base legale, ragione per la quale l’eventuale applicazione dell’art. 135 LOC dovrà tenere conto di questo fatto.

Priorità 3: Sistema di pianificazione e controllo delle attività

A livello politico –istituzionale

Adottando un concetto organizzativo strutturato in aree si evitano doppie subordinazioni e si migliora il collegamento gerarchico tra Esecutivo e Funzionari dirigenti di primo livello

A livello organizzativo

L’istituzione della Direzione generale dell’amministrazione migliorerebbe coordinamento e pianificazione delle attività.

A livello individuale

Il sistema di pianificazione e controllo verrebbe migliorato a questo livello grazie all’implementazione sistematica del colloquio di valutazione individuale quale strumento di conduzione, con conseguente aumento di responsabilità per i funzionari dirigenti.

Priorità 4: Autonomia decisionale - deleghe

Principio

La città di Bellinzona conosce da anni l’istituto della delega ad istanze subordinate.

L’ordinanza in vigore è considerata ancora troppo limitativa e prudente, ma si constata pure che sovente la possibilità di adottare decisioni su delega non viene sfruttata suffi- cientemente.

E’ auspicabile pertanto che i Servizi facciano uso di tale possibilità che già attualmente è loro conferita.

Una maggiore autonomia decisionale dovrebbe essere maggiormente applicata pure in tutte le competenze di conduzione del personale affidate alla linea.

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Concretizzazione (Ordinanza municipale sulle deleghe)

L’ordinanza municipale sulle deleghe deve essere rielaborata, estendendo le stesse e strutturando i livelli di delega secondo i livelli gerarchici, sia per l’amministrazione sia per le Aziende. Il modello sarà strutturato come segue:

- deleghe organizzative generali (per livello gerarchico) - deleghe operative (per settore)

- deleghe finanziarie (per tipologia di spesa).

Nell’ambito delle deleghe bisognerà evidentemente adeguarle alle recenti modifiche LOC in materia. Quanto citato consentirà di ridurre il numero delle risoluzioni municipali emi- nentemente operative, aumentare lo spazio per le questioni strategiche rilevanti, raffor- zare responsabilità, autonomia e spirito imprenditoriale dei quadri dell’amministrazione, limitare le interferenze politiche in ambiti operativi, snellire le procedure e limitare la bu- rocrazia interna e gli oneri procedurali per terzi.

1.b.2 La piattaforma di dialogo Cantone-Comuni

Facendo proprie le preoccupazioni espresse nel preambolo del presente documento, la Piattaforma di dialogo Cantone-Comuni, presentata nell’estate 2008 dal Direttore del Di- partimento Istituzioni Luigi Pedrazzini, è un gremio consultivo, una tavola rotonda in cui Cantone e Comuni si possono confrontare su bozze di idee, come pure su temi precisi, alla ricerca di un consenso allargato e di soluzioni condivise.

Coordinatore della Piattaforma è Davide Caccia, collaboratore di direzione del Di. Al tavolo delle discussioni si incontrano periodicamente tre consiglieri di Stato e alcuni dele- gati dei comuni ticinesi. I membri del governo si alternano a dipendenza dei temi in a- genda con l’unica eccezione del Consigliere di Stato Pedrazzini, rappresentante fisso.

Per quanto riguarda i Comuni, i rappresentanti politici sono stati designati, avendo riguardo anche ad una certa rappresentatività del territorio cantonale, dalle due associazioni che rappresentano gli Enti locali (quella dei comuni urbani, Acuti, e quella delle re- gioni e dei comuni di montagna, Coreti). Gli stessi possono essere accompagnati da funzionari che avranno però unicamente il ruolo di uditori.

Un primo incontro è avvenuto l’ 8 ottobre 2008, un secondo il 4 dicembre 2008 ed il terzo si è svolto il 24 marzo 2009.

Nel primo incontro si sono concordate le modalità di funzionamento della Piattaforma, fissate le date delle prossime riunioni sino alla fine del 2009 (trimestrali) e si sono poste le basi per il rilancio del progetto “flussi e competenze”, nato sulla base di una dichiara- zione di intenti tra Cantone ed associazioni degli enti locali ma poi arenatosi nel corso del 2007.

A seguito di questo primo incontro ed alfine di concretamente rilanciare il progetto “flussi e competenze” è stato creato un gruppo di lavoro ristretto (composto da Davide Caccia, Nicola Novaresi, Matteo Oleggini e Ivano Rezzonico) con il compito di preparare quanto necessario per i successivi incontri inerenti tale progetto.

Nel secondo incontro, praticamente riservato al progetto “flussi e competenze” e alla Nuova politica regionale, sono state presentate le risultanze dei progetti analoghi nei cantoni di Vaud e Neuchâtel, ed è stato chiesto ai rappresentanti del Cantone e dei Co-

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muni di rispondere ad un questionario atto a definire univocamente le basi di partenza, gli obiettivi ed i principi di lavoro da adottare per il progetto.

Nella terza riunione sono state presentate le risultanze di quest’inchiesta e di conse- guenza prese delle decisioni in merito agli indirizzi del progetto che in linea di massima dovrà per quanto possibile :

• Attribuire ad un solo livello (il Cantone o i Comuni) le competenze decisionali e quelle finanziarie (si tratta in particolare di semplificare i rapporti tra il Cantone e i Comuni e di riconoscere, laddove possibile, una maggiore autonomia ai Comuni sulla base di criteri di prossimità e di sussidiarietà).

• Ridurre la spesa netta a carico di Cantone e Comuni per un determinato compito.

Questo obiettivo potrà essere raggiunto con una più efficace organizzazione del servizio (ad esempio evitando doppioni o sovrapposizioni nelle decisioni) ma im- porrà anche una riflessione e una decisione politica sul livello e la qualità dei servizi.

Sempre in questa terza riunione si è discusso del progetto di Revisione della Legge sulla perequazione intercomunale giungendo alla conclusione che vi era la necessità di met- terlo in consultazione.

Le date delle prossime riunioni sono state fissate (16 giugno, 29 settembre e 9 dicembre).

A non dubitarne la Piattaforma, se manterrà le sue promesse, potrà costituire uno strumento di lavoro per migliorare le relazioni fra Cantone e Comuni anche se non si potrà ovviamente escludere la possibilità di contrasti e di confronti; si tratterà, soprattutto da parte dei Comuni, di essere propositivi ed evitare che questo gremio diventi un esercizio alibi, teso a dimostrare l’ineluttabilità della delega di nuove competenze al Cantone.

1.b.3. Mantenimento dell’equilibrio finanziario

Al di là dei vincoli legali, la necessità di allestire e condividere un piano finanziario dal quale sia possibile definire gli indirizzi finanziari generali e derivarne le possibili misure correttive, è emersa ancora una volta in modo estremamente chiaro in occasione della discussione sul preventivo 2009 che già conteneva anticipazioni sull’evoluzione degli scenari finanziari con i quali il Comune sarà necessariamente confrontato nel corso dei prossimi anni.

Spicca in modo lapalissiano la constatazione che senza correzioni strutturali di tendenza, la Città corre il serio rischio di consumare in tempi brevi il capitale proprio. Tale fatto, accompagnato dalla necessità di appianare in tempi brevi eventuali situazioni di sottocapi- talizzazione, comporterebbe per Bellinzona l’evidenza di dovere prendere coscienza di aver perso buona parte delle proprie possibilità di essere progettuale, dovendosi concentrare prioritariamente sul risanamento delle proprie finanze e senza più particolari spazi di manovra per rendersi attrattiva e per creare le condizioni quadro di sviluppo.

Alcuni elementi che nei prossimi anni sono destinati ad avere una forte influenza sul livello di spesa generale sono infatti incontrovertibili:

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• gli oneri destinati al finanziamento di nuovi compiti (casa anziani 2, trasporti pubblici, centro giovanile, revisione della struttura del personale - organo di controllo, ufficio del personale - a seguito della modifica LOC o quale postulato NAC)

• i nuovi oneri finanziari (ammortamenti) imposti dalla modifica LOC

• la rigidità nella crescita della spesa del personale a seguito dell’assenza o ineffi- cacia dei meccanismi di pilotaggio basati sulla impossibilità di una valutazione delle situazioni caso per caso

• la prospettata modifica della Legge sulla perequazione finanziaria intercomunale che fa presagire la riduzione dei contributi garantiti dal fondo di livellamento per i comuni beneficiari

L’equilibrio strutturale nel medio-lungo termine dei conti dei comuni è stato espressamente ancorato nella Legge organica non come obiettivo fine a sé stesso ma risponden- te ad un’esigenza di responsabilità nella gestione delle risorse pubbliche, non fosse altro che per consegnare alle generazioni future una situazione finanziaria sana e non gravata da eccessivi debiti per i quali le istituzioni e la società attuali non dovrebbero sottrarsi dalle loro responsabilità.

Il mantenimento dell'equilibrio finanziario è pertanto parte integrante di una strategia di gestione finanziaria atta a mantenere l'equilibrio strutturale dei conti nel tempo ed a modificare dove questo è possibile gli elementi strutturali di spesa e di ricavi.

Presentiamo un quadro dell’attività dei gruppi strategici: come si è più volte detto, l’attività è di supporto nella misura in cui non sia gestito secondo la prassi ordinaria da parte del Dicastero.

Questi gruppi alleggeriscono il lavoro del Municipio nel suo plenum e gli sottopongono idee di massima e visioni per il futuro.

Quando c’è un messaggio approvato, di regola, l’attività è di dicastero (vi sono eccezioni quali la casa per anziani II).

1.b.4. Nuovo stadio comunale

Denominazione progetto Nuovo stadio comunale

Obiettivi del gruppo Verificare la fattibilità di sviluppo di uno stadio di Super League sul comprensorio cittadino

Risultati intermedi raggiunti Si è presentata l’opportunità di integrare un progetto di stadio nel complesso di via Tatti (vicino all’uscita dal semiallacciamento au- tostradale) nel contesto della pianificazione del comparto.

Prossimi obiettivi Tale analisi di fattibilità avrà un seguito se i promotori dello stadio dimostreranno interesse.

Possibile impatto finanziario -

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1.b.5. Casa per anziani 2

Denominazione progetto Casa per anziani 2

Obiettivi del gruppo La realizzazione della casa per anziani II della città. Si tratta di un gruppo di accom- pagnamento che è coinvolto nella misura in cui dovessero necessitare input di natura strategica.

1.b.6. Nuova struttura alberghiera

Denominazione progetto Nuova struttura alberghiera

Obiettivi del gruppo Ampliare considerevolmente l’offerta alber- ghie-ra a Bellinzona

Risultati intermedi raggiunti Le iniziative private sono state seguite secondo l’iter normale interno al dicastero. Al momento il gruppo non ha ritenuto di atti- varsi oltre.

1.b.7. Immagine della città: marketing territoriale

Denominazione progetto Immagine della Città

Obiettivi del gruppo Promuovere sia verso la città sia verso l’esterno quanto offre il nostro comune e il potenziale che ha. Il tutto finalizzato a promuovere attività economiche, di ricerca, culturali, sportive oltre che di insediamenti abitativi.

Risultati intermedi raggiunti Il gruppo non si è ancora attivato ma si sta valutando come impostare uno studio di base.

1.b.8. Progetto MEP: magazzini comunali, caserma pompieri, ecocentro

Denominazione progetto progetto MEP

Obiettivi del gruppo sottoporre al Municipio dapprima ed in seguito al Consiglio comunale il progetto di realizzazione e finanziamento della nuova sede per i Magazzini comunali, Pompieri ed Ecocentro.

Risultati intermedi raggiunti MM no. 3334 per la richiesta del credito di progettazione di massima approvato dal Consiglio comunale in data 15.12.2008.

Prossimi obiettivi Il gruppo in sé è ora a disposizione per im- postazioni di fondo ma l’attività corrente del

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progetto è gestita secondo i normali canali di dicastero.

1.b.9. Struttura Ingrado

Denominazione progetto Struttura Ingrado

Obiettivi del gruppo sottoporre al Municipio dapprima ed in seguito al Consiglio comunale quanto necessario per la concessione del diritto di superficie di m2 715 sulla particella no. 4129 (ex-Soldatenstube) alla Fondazione Ingra- do per la costruzione della sua nuova sede. Vi dovrebbero trovare spazio sia servizi sociali cantonali sia il Servizio sociale e il Centro per attività giovanili della Città.

Risultati intermedi raggiunti Bozza di messaggio municipale.

Prossimi obiettivi Ricerca da parte della Fondazione Ingrado del sistema di finanziamento in collabora- zione con altre Fondazioni. Fatta questa premessa e fatta riserva dell’accettazione da parte del Consiglio comunale i lavori di costruzione potrebbero iniziare nel corso del 2010 e terminarsi alla fine del 2011.

Possibile impatto finanziario Impatto a livello di costi di gestione, rispettivamente MMN per concessione diritto di superficie

Orizzonte temporale 2010-2011

1.b.10. Arredo del centro storico e verde pubblico

Denominazione progetto Arredo centro storico

Obiettivi del gruppo Arredare l’area pedonale del centro storico e rivisitare l’aspetto d’immagine di parchi e giardini in città

Risultati intermedi raggiunti In questa fase il gruppo ha analizzato proposte operative d’intervento: il Municipio ha dato seguito alle indicazioni e ha dato mandato ai Servizi di elaborare una proposta concreta per la sistemazione della parte bassa di viale Stazione, Piazza Collegia- ta e Vicolo Torre. Niente di concreto per il verde pubblico.

Prossimi obiettivi Licenziamento di 1 o 2 messaggi municipali

Possibile impatto finanziario v. Piano finanziario

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1.b.11. Organizzazione scuole

Denominazione progetto Organizzazione scuole

Obiettivi del gruppo Implementare la riforma della scuola deci- so dal Municipio e insediare la nuova direzione e l’organizzazione scolastica.

Risultati intermedi raggiunti Riorganizzazione in corso: definizione dei quattro comprensori con suddivisione dell’istituto Nord in due istituti separati con peculiarità proprie.

Nomina del nuovo direttore.

L’attività è gestita dal GOFI sulla base delle decisioni dell’intero Municipio. L’attività in pratica è incanalata e gestita dal dicastero.

Il gruppo, al momento, non è coinvolto.

Prossimi passi Nomina di 4 direttori di istituto e della se- gretaria.

1.b.12. Urbanizzazione Pratocarasso

Denominazione progetto Urbanizzazione Pratocarasso

Obiettivi del gruppo Consolidare la pianificazione di Pratoca- rasso per permettere l’edificazione Prossimi obiettivi La conduzione del progetto è gestita sul

canale di dicastero.

1.b.13. Mobilità cittadina

Denominazione progetto Mobilità cittadina

Obiettivi del gruppo Ideare delle proposte alternative per migliorare l’accessibilità di aree particolari della città (ad esempio il castello di Sasso Cor- baro e di Montebello). Verifica e potenziamento delle linee urbane di trasporto pubblico.

Risultati intermedi raggiunti Il gruppo non si è chinato su proposte concrete. Si è invece gestito il potenziamento del servizio sui canali ordinari di dicastero, nel solco di quanto già iniziato nel precedente quadriennio.

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1.b.14. Aggregazioni e Politica regionale

Denominazione progetto Aggregazioni e politica regionale

Obiettivi del gruppo Studio Bellinzona Nord

Nuova politica regionale

Risultati intermedi raggiunti Dello studio di Bellinzona Nord è rimasto un progetto ridotto a tre comuni: Bellinzo- na-Gnosca-Moleno.

L’attività è gestita dal dicastero.

Per la nuova politica regionale è al lavoro una delegazione di Municipali col supporto dell’amministrazione.

1.b.15. Gestione proprietà immobiliari

Denominazione progetto Gestione proprietà immobiliari

Obiettivi del gruppo verificare la situazione delle proprietà immobiliari in funzione del loro previsto o prevedibile utilizzo attuale o futuro allo scopo di un riordino delle stesse e non da ultimo di un’eventuale valorizzazione patrimoniale nel senso di una dismissione di quelle che si ritengono non più necessarie per un utilizzo pubblico.

Risultati intermedi raggiunti i risultati raggiunti saranno meglio esplicita- ti prossimamente in un Messaggio al Con- siglio comunale che indicherà gli indirizzi che intende assumere il Municipio riguardo una serie di proprietà immobiliari e di fondi nel prossimo futuro.

Prossimi obiettivi licenziamento del Messaggio appena cita- to.

Prossimi passi consolidamento / affinamento del contenu-

to del Messaggio sopra indicato; fatta riserva dell’accettazione dei principi espressi nel citato Messaggio preparazione degli atti necessari per le proprietà che solo in un secondo tempo sarebbe auspicabile poter attribuire ad altri scopi o dismettere.

Possibile impatto finanziario 10-17 mio da destinare al finanziamento di investimenti

Orizzonte temporale 2009-2014

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1.b.16. Energie rinnovabili

Denominazione progetto Energie rinnovabili

Obiettivi del gruppo Sviluppo e promozione delle energie rinnovabili e nuovi servizi nel rispetto di una crescita della Città secondo il modello di “sviluppo sostenibile

Risultati intermedi raggiunti Considerato come l’attività di dicastero corrente abbia all’esame i seguenti progetti:

• Progetto impianto biogas (domanda di costruzione preliminare inoltrata)

• Progetto teleriscaldamento (MM per la realizzazione di un impianto di teleriscal- da-mento nel quartiere di Pratocarasso)

• Nuovo impianto fotovoltaico SM2. MM approvato. Concorso di fornitura delibe- rato.

• Impianto fotovoltaico Casa per anziani (MM approvato)

• Campagna di incentivazione delle pompe di calore in corso

• Nuovi prodotti energetici per valorizzare le energie rinnovabili (energia bianca, blu, verde)

• Adesione al programma di Svizzera E- nergia con l’obiettivo ottenere il marchio

“Città dell’energia”,

il gruppo non ha ritenuto necessario, al momento, proporre ulteriori passi.

1.b.17. Esposizione universale 2015

Denominazione progetto Esposizione universale 2015

Obiettivi del gruppo Studiare un modo di presentare la città a questo livello mondiale

Risultati intermedi raggiunti Per la tematica si è formato un gruppo di lavoro comprendente Bellinzona- Mendrisio-Chiasso-Lugano e Cantone. Si attende la risposta della Confederazione circa il suo ruolo.

Il gruppo non si è pertanto ulteriormente attivato.

Prossimi obiettivi Presentazione di uno scadenziario dei progetti delle singole città che devono essere complementari.

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1.b.18. Castelli e loro animazione

Denominazione progetto Castelli e loro animazione

Obiettivi del gruppo Dopo gli interventi su Castelgrande e Sas- so Corbaro si vorrebbe promuovere gli interventi di rivitalizzazione del Castello di Montebello e l’animazione dei castelli in generale d’intesa con il Cantone.

Il gruppo non si è ancora dato un suo programma, dopo la risposta con cui il Canto- ne non prevede di investire sul Castello di Montebello.

Si valutano soluzioni intermedie con il Can- tone.

Risultati intermedi raggiunti Vari incontri con responsabili del Diparti- mento del territorio, rispettivamente Dipar- timento dell’Economia. Si è in attesa di una presa di posizione definitiva da parte del Cantone in merito all’investimento che vor- rà fare.

Prossimi obiettivi Formalizzare l’impegno della Città e del Cantone e rispettivi compiti relativi ai punti critici di intervento sulla struttura.

1.C. Investimenti previsti

Come si può rilevare dal Piano delle Opere presentato nell’ALLEGATO 1 si conferma quanto presentato con il P09 aggiornato innanzitutto per quanto riguarda le previsioni di spesa per la Casa anziani 2 a seguito dell’iter ricorsuale in atto, per il cui esito si è comunque considerata un’ipotesi relativamente ottimistica quanto ai termini per una sua soluzione a nostro favore. In pratica si considera che gli oppositori alla licenza edilizia (ultimo ostacolo) desistano dal proseguire dopo il possibile esito negativo del loro ricorso in materia edilizia al Consiglio di Stato.

Le previsioni di realizzazione delle restanti opere sono state, laddove ritenuto necessario, aggiornate considerato l’’effettivo avanzamento dei lavori successivo alla presentazione del Preventivo 2009.

Sono inoltre stati indicate, in modo esplicito sia in termini di tempo che di costi, le intenzioni del Municipio circa due opere che nel Preventivo 2009 erano, per così dire, nella li- sta di attesa. Ci si riferisce in particolare alla sistemazione della parte bassa di Viale Sta- zione ed alla continuazione dell’operazione di rifacimento dei diversi parchi giochi.

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In sintesi sono previsti investimenti lordi complessivi per il periodo 2009-2014 di fr.80 mio corrispondenti ad investimenti netti dell’ordine di fr. 51.7 mio ossia mediamente circa 8 mio netti all’anno.

1.D. Obiettivo finanziario : sopportabilità finanziaria

La sopportabilità finanziaria a cui ci si riferisce in questo contesto è naturalmente quella relativa alle conseguenze sulle finanze comunali degli indirizzi scelti per gli investimenti conto tenuto della struttura dei costi e dei ricavi di gestione corrente attuale del nostro Comune. E questo riferito sia al corto sia almeno al medio termine, ossia ad un lasso temporale per il quale sensatamente si possono fare delle previsioni pur con una serie di riserve date dai fattori esogeni che conosciamo quali le variazioni improvvise dell’andamento economico generale o le decisioni prese a livelli istituzionali superiori.

Dal punto di vista della gestione corrente la sopportabilità di un’evoluzione finanziaria è data dalla capacità di essere in equilibrio o di sopportare squilibri puntuali che possono essere assorbiti dal capitale proprio. I risultati di gestione corrente diventano insopporta- bili quando strutturalmente producono disavanzi che vanno ad intaccare pesantemente il capitale proprio e quindi a velocemente esaurirlo.

Gli investimenti sono invece sopportabili quando non vanno ad appesantire troppo la gestione corrente, sia per oneri finanziari che per oneri di manutenzione o gestione (in- fluendo sul risultato d’esercizio), e non appesantiscono troppo il debito pubblico. I criteri tecnico-finanziari indicano come sopportabili nel corto termine gli investimenti la cui copertura (l’autofinanziamento dato dalla somma del risultato d’esercizio con gli ammortamenti) sia di almeno il 70% della spesa netta. Questo criterio va però completato con quello dell’importanza del debito pubblico che aumenta o meno nella misura in cui gli investimenti sono o no completamente autofinanziati. Il debito pubblico è ritenuto soppor- tabile quando il suo rapporto con il gettito fiscale non supera il valore di 1.5.

Fatte queste premesse e considerato come noto che la capacità di autofinanziamento data dalla nostra Gestione corrente è limitata a 7-8 mio netti l’anno, alfine di trovare fonti di finanziamento per gli importanti investimenti preconizzati (oltre 50 mio di investimenti netti tra 2009 e 2012) il Municipio si è posto, nelle sue linee strategiche di legislatura, l’obiettivo di verificare la situazione delle proprietà immobiliari in funzione del loro previsto o prevedibile utilizzo attuale o futuro allo scopo di un riordino delle stesse e non da ultimo di un’eventuale valorizzazione patrimoniale nel senso di una rinuncia a quelle che si ritengono non più necessarie per un utilizzo pubblico.

Tramite queste operazioni di dismissione, come in parte già indicato nel MM relativo al progetto MEP, e come inoltre meglio si indicherà in uno specifico MM che sarà prossimamente licenziato, si valuta che potrebbe essere possibile realizzare un introito com- plessivo di circa 15-17 mio di franchi atti a finanziare parzialmente gli impegni che si in- tendono assumere per gli investimenti. Altrimenti detto non si esclude di dover rinunciare alla realizzazione di alcuni investimenti qual’ora non fosse possibile concretizzare in modo conveniente alcune importanti operazioni di dismissione.

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Nel Piano finanziario qui presentato si sono ipotizzati introiti complessivi per circa 17 mio di franchi tra il 2009 ed il 2014 riferiti essenzialmente alla possibile dismissione di almeno una parte dei seguenti mappali:

terreni degli attuali magazzini comunali e dell’attuale sede del Corpo Civici Pom- pieri (ca 11 mio);

scorpori vari (secondo specifico MM in preparazione, da 380'000 fr. a 2.25 mio);

mappale ex-Faggio (ca. 2 mio);

parte del mappale RFD 4405 a Galbisio (ca. 3-4mio);

mappali zona via Ghiringhelli (ca. 2.5 mio);

serre comunali (ca. 2 mio);

mappale ex Antognini (da 2 a 6 mio).

Il tutto ovviamente dando seguito agli iter di Legge previsti che per certi sedimi oltre all’ovvio consenso del Consiglio comunale per la vendita comportano pure la necessità di sottoporre al Legislativo adeguate varianti di PR.

Queste dismissioni permetterebbero di contenere la media degli investimenti netti in circa 8.5 mio, livello comunque al limite della sopportabilità tecnica in riferimento al conseguente impegno finanziario.

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2. Piano finanziario 2009 -2012

2.a. Introduzione

2.a.1. Le finalità del piano finanziario

La presenti informazioni scaturiscono dalla lettera circolare n-20080711-3 inviata dalla Sezione degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni a tutti i Comuni ticinesi.

Come abbiamo già avuto modo di affermare in precedenza, l'art. 156 LOC prevede l'obbligo, per i Comuni con più di 500 abitanti, di dotarsi di un piano finanziario.

Il piano finanziario è allestito di regola per un periodo di quattro anni, a partire dall'anno successivo a quello del rinnovo dei poteri comunali. Considerato il rinnovo dei poteri comunali avvenuto nell’aprile 2008, il piano finanziario si riferisce pertanto al quadriennio 2009-2012.

Il piano finanziario deve per principio contenere indicazioni di previsione concernenti:

- il conto di gestione corrente - il conto degli investimenti - il bilancio

e viene allestito in conformità con la struttura del piano dei conti armonizzato.

La previsione del conto di gestione corrente è allestita secondo la classificazione per genere di conto almeno al livello di gruppi di conti, cioè a livello di spese per il personale (gruppo 30), spese per beni e servizi (gruppo 31) ecc.

La previsione del conto degli investimenti è allestita secondo la classificazione per genere di conto a livello di gruppo, inoltre ogni gruppo di uscite e entrate di investimento viene dettagliato secondo le opere previste.

La previsione del bilancio indica almeno l'ammontare dei beni patrimoniali, dei beni am- ministrativi, dell'eccedenza passiva, del capitale di terzi, dei finanziamenti speciali e del capitale proprio.

Nel commento al piano finanziario devono essere illustrate le ipotesi alla base dei calcoli effettuati per determinare l'evoluzione delle spese e dei ricavi.

I dati del primo anno del piano finanziario corrispondono di regola a quelli del preventivo, in questo caso il preventivo 2009.

Il Municipio può far allestire il piano finanziario dai propri servizi contabili o da un esperto esterno. Nell’allestimento del suo piano finanziario lo scrivente Municipio ha optato per la prima soluzione.

Il piano finanziario è influenzato in modo determinante dalle ipotesi sull'evoluzione di alcune grandezze economiche. I tassi d’incremento guida sono quelli indicati al punto 2.a.3 “Linee direttive per l’allestimento del PF forniti dalla SEL” e trovano la loro origine

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essenzialmente nel Rapporto del Consiglio di Stato al Gran Consiglio sulle Linee direttive e sul Piano finanziario 2008-2011 (primo aggiornamento).

Considerati i fatti intervenuti sul fronte congiunturale ed economico negli ultimi mesi, il Municipio ritiene comunque che tali dati vadano rivisti in un’ottica di assoluta prudenza.

Viste le attuali tendenze è infatti improponibile prevedere un’evoluzione positiva degli in- dici economici e delle grandezze finanziarie che ne derivano (PIL, gettito fiscale, ecc.).

Gli elementi di dettaglio sui quali si basa il PF sono specificati al punto 2.a.3.

2.a.2. Basi legali: LOC e Regolamento sulla gestione finanziaria e contabilità dei comuni

La legge organica comunale (LOC)

La revisione parziale della LOC ha tratto origine dalla necessità di armonizzare il più possibile la base legale con la riforma del Comune, “in particolare ricercando soluzioni legislative che permettano di modernizzare l’organizzazione politica e amministrativa lo- cale migliorandone l’efficienza e l’efficacia, sempre nel rispetto dei principi che reggono il controllo democratico sulla gestione comunale” (proposte d’indirizzo SEL 2005).

1. Diversi sono gli ambiti della legge che sono stati sottoposti a revisione e modifica, segnatamente:le deleghe ai servizi comunali e di competenze dal Legislativo al Municipio;

2. le competenze dei membri del Municipio

3. gli enti di diritto pubblico comunale; deleghe di compiti comunali a terzi 4. l’organo di controllo esterno / la gestione finanziaria

5. la commissione della gestione

6. l’organizzazione delle frazioni e dei quartieri 7. la vigilanza sui comuni

8. aspetti di carattere formale / la formazione e l’ordine dei Segretari comunali

Nell’ottica dell’allestimento del piano finanziario è evidente che i nuovi vincoli apportati dalle modifiche della LOC alla gestione finanziaria del comune sono quelli che hanno l’incidenza più marcata e che devono necessariamente essere considerati con effetto immediato. Sussidiariamente agli aspetti di politica finanziaria, anche quelli concernenti la possibilità di costituire enti di diritto pubblico con relative deleghe potrebbero avere un’incidenza particolare sugli scenari comunali con relativo impatto di natura finanziaria.

Qui di seguito sono tratteggiate a grandi linee le modifiche apportate alla LOC.

L’organo di controllo esterno / la gestione finanziaria

In ambito di gestione finanziaria le modifiche legislative sostanziali sono costituite da:

art. 156 Piano finanziario: è ribadito l’obbligo di disporre di un piano finanziario per i comuni con più di 500 abitanti. Viene introdotta la necessità di adeguamento in caso di

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modifiche di rilievo, in ogni caso dopo due anni con comunicazione al Consiglio comunale.

art. 158 Ammortamento, interesse del debito: viene fissato un ammortamento minimo del 10% in relazione alla sostanza ammortizzabile allibrata a bilancio. Viene pure ancorato nella legge l’obbligo di ammortamento dell’eccedenza passiva in quattro anni con possi- bilità di deroga se esistono fondati motivi.

art. 162 cpv. 2 Moltiplicatore: la revisione LOC stabilisce che il moltiplicatore deve ora essere determinato annualmente sulla base dei conti preventivi dell’anno ma al più tardi entro il 31 dicembre dell’anno di riferimento.

art. 164b Messaggi relativi ad investimenti: i messaggi con proposte d’investimento rilevanti per rapporto all’importanza del bilancio del comune contengono indicazioni sulle conseguenze finanziarie.

art. 171a Controllo finanziario: si introduce l’obbligatorietà dell’organo di revisione esterno per ogni comune.

art. 171b Organo di controllo interno: il regolamento può prevedere la costituzione di un organo di controllo interno.

art. 171c Strumenti della nuova gestione pubblica - deroghe: utilizzo dello strumento della previsione di spesa globale con possibilità di deroga agli art. da 151 a 171 LOC.

art. 214 Misure per facilitare l’adeguamento ai nuovi limiti di ammortamento: si tratta di una norma a carattere transitorio che dà quattro anni di tempo ai comuni per adeguarsi ai nuovi tassi di ammortamento del 10%. Inoltre:

- la sostanza ammortizzabile può essere ridotta in contropartita al capitale proprio - i beni patrimoniali possono essere rivalutati fino al raggiungimento del valore reale - il Dipartimento può accordare ulteriori deroghe.

Le deleghe ai Servizi (art. 9 cpv. 4 LOC)

- delega ai servizi per spese di gestione corrente - delega di competenze decisionali amministrative

- delega di singole competenze decisionali stabilite da leggi speciali

Si tratta evidentemente della delega di competenze che la legge non attribuisce in modo vincolante al Municipio.

Destinatari delle deleghe:

- Segretario comunale

- Servizi dell’amministrazione

- Commissioni amministratrici/ funzionari aziende municipalizzate

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Le deleghe dal Legislativo al Municipio (art. 13 cpv. 2 LOC)

La possibilità di delega è stato estesa alle convenzioni oltre alle spese d’investimento, di realizzazione di opere pubbliche di acquisizione, donazione, successione di beni comunali e autorizzazione a intraprendere e a stare in lite a transigere ed a compromettere come è già attualmente previsto dalla “vecchia” LOC.

I limiti di delega sono stati ancorati nel regolamento d’applicazione (RALOC) e sono basati sulla popolazione del Comune.

Le competenze dei membri del Municipio, Sindaco e capidicastero (art. 118 e segg.

LOC)

La proposta governativa verteva sulla necessità di accentuare la centralità della figura del Sindaco in seno all’Esecutivo, nelle sue relazioni con l’amministrazione e verso l’esterno. La proposta formulata dal CdS per l’art. 118 cpv. 1: Il sindaco rappresenta il comune presiede il Municipio coordina l’attività dei capidicastero in relazione al collegio assegna compiti particolari ai municipali e dirige l’amministrazione… è stata modificata in fase di rapporto (poi approvato dal GC) in Il sindaco rappresenta il comune presiede il Municipio coordina l’attività del collegio municipale e dirige l’amministrazione….in quanto la commissione ha voluto sottolineare la collegialità del municipio alla quale il sindaco nell’adempimento delle sue funzioni deve conformarsi.

Gli enti di diritto pubblico comunale: deleghe di compiti comunali a terzi (art. 193 e segg. LOC)

Attraverso la modifica di legge sono state create più ampie e complete basi legali per l’agire del Comune attraverso soggetti esterni all’amministrazione nell’esecuzione di compiti pubblici.

Riservati taluni compiti fondamentali di valenza politico-istituzionale, riservate parimenti disposizioni di leggi superiori, i Comuni possono decidere di ricorrervi se lo ritengono necessario, utilizzando la forma che puntualmente meglio risponde alle loro esigenze.

Da tempo i Comuni costituiscono e partecipano a organismi di diritto privato (associazioni, società anonime, cooperative, fondazioni) per lo svolgimento di loro compiti.

Nell’ultimo decennio, oltre alle forme classiche di concessione previste dalla Legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici, diversi Comuni, attraverso atti approvati dal Legi- slativo comunale, hanno delegato a terzi (perlopiù SA con capitale pubblico) la gestione di determinati servizi, in particolare la gestione di infrastrutture sportive, parcheggi, ecc.

Per i contenuti di questi atti i Comuni si sono ispirati ai criteri giurisprudenziali e dottrinali in materia.

In sostanza si è assistito nella prassi a diverse forme di outsourcing, non però regolate dalla legge.

È stata ora creata la base legale nella LOC per questa modalità di operare, fissando pure alcuni limiti del medesimo (cfr. in particolare art. 193c mandati di prestazione).

Quale novità viene poi data ai Comuni la possibilità di operare attraverso enti autonomi di diritto comunale, che essi potranno costituire con altri Comuni o con operatori privati.

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L’ente sarà giuridicamente indipendente dal Comune. La sua organizzazione, riservate alcune disposizioni minime nella LOC, potrà essere improntata dai promotori sulla base delle esigenze concrete e fissata nello statuto.

Ai Comuni viene pertanto offerta una via alternativa d’operare attraverso un soggetto di diritto pubblico, più dinamico e adeguato in quanto atto ad essere organizzato “su misura” tramite puntuali scelte statutarie. Ciò può essere utile soprattutto in campi quali quello dello sviluppo socio-economico, turistico, ecc. in cui occorre sviluppare e promuovere progetti anche a valenza regionale, che presuppongono conoscenze e relazioni, tali da non poter essere messe a carico dei municipali o dell’amministrazione comunale.

Non di rado per questo genere di attività i Comuni ricorrono oggi alla forma della società anonima. A fronte dei benefici che questa forma di agire comporta, la SA presenta però lo svantaggio di non poter essere controllata su misura dai Comuni (in particolare dai loro Legislativi), rispondendo essa a regole del gioco di diritto privato. I Comuni ricorrono pure a convenzioni, attraverso le quali non è però possibile creare organi decisionali e- sterni al Comune. La competenza a decidere ritorna allora ai Municipi; il che può rappre- sentare un inconveniente anche per ragioni operative molto pratiche.

All’art. 193 cpv. 2 viene però posto un vincolo fondamentale al Comune se decide di agire tramite soggetti esterni: si specifica che esso è il responsabile primario dell’esecuzione del compito nei confronti della collettività. Il Comune e i suoi organi ne portano pertanto la responsabilità ultima di fronte a quest’ultima. E’ quindi loro compito stabilire una rete di controllo adeguata che permetta loro di accertarsi che il soggetto e- sterno esegua correttamente la prestazione affidatagli e. se del caso, di intervenire. So- no inoltre garantite le vie giuridiche di ricorso se il terzo opera emanando una decisione assimilabile ad una decisione amministrativa del Comune.

Il Municipio è da parte sua tenuto a fornire al Legislativo un’informazione regolare sull’attività svolta dai soggetti esterni; garantendo allo stesso le opportune competenze decisionali (convenzioni, mandati, adozione statuti, approvazione conti, ecc.)

Commissione della gestione

Considerate evidentemente le modifiche legislative indicate al capitolo precedente, che toccano in modo incisivo l’attività della commissione della gestione, le modifiche attuate vanno in direzione di assegnare alla commissione della gestione maggiori responsabilità di verifica e di controllo accompagnate comunque da migliori competenze e capacità dei membri della commissione stessa.

Ciò si concretizza in particolare negli articoli:

art. 171a Controllo finanziario cpv. 1 e 3: che fissa i principi del controllo finanziario ad opera della CgG rispettivamente l’obbligo ed il diritto di prendere visione del rapporto dell’organo di revisione esterno e di richiedere i necessari approfondimenti.

art. 172 cpv. 3, lett. b: diritto della CdG di formulare un preavviso sui messaggi con valenza finanziaria.

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L’organizzazione delle frazioni e dei quartieri

Si tratta di un tema che assume particolare importanza nell’ottica delle aggregazioni.

Le modifiche riguardano in particolare l’art. 4 cpv. 2, 3 e 4

La vigilanza sui comuni

Questo tema verte, in particolare, sui compiti di vigilanza sui Comuni conferiti al Consi- glio di Stato. La base legale è costituita dagli articoli modificati 195 e seguenti

Aspetti di carattere formale / la formazione dei Segretari comunali

Si tratta di una miscellanea di modifiche che qui non trattiamo in dettaglio. La sola modifica voluta dal GC contraria al messaggio del Consiglio di Stato è costituita dalla rinuncia alla costituzione di un albo dei segretari comunali.

Il regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni

Il regolamento sulla gestione finanziaria e sulla contabilità dei comuni è il secondo capo- saldo di natura legale sul quale si basa l’allestimento del piano finanziario del Comune e secondo l’art. 218 LOC, funge da regolamento d’applicazione della legge stessa.

Il regolamento statuisce sui principi che regolano la gestione finanziaria del comune, rispettivamente sulle normative vincolanti per l’allestimento della contabilità comunale. Il principio di allestimento ed i vincoli temporali del piano finanziario scaturiscono diretta- mente dall’art. 20a del regolamento che prevede che il piano finanziario è allestito di regola per un periodo di quattro anni a partire dall’anno successivo a quello del rinnovo dei poteri comunali. In tal senso l’orizzonte temporale previsto (2009-2012) è congruo con quanto previsto dalla legge.

2.a.3. Linee direttive per l’allestimento del PF forniti dalla SEL

Come indicato in precedenza, con circolare dell’11 luglio 2008 la SEL ha diramato indicazioni atte a conseguire un minimo di armonizzazione nei contenuti sia sostanziali che formali dei piani finanziari e dare alcuni parametri di riferimento. Circa i contenuti si è già ampiamente detto nei precedenti punti. Qui ci permettiamo riproporre i parametri di riferimento indicati dalla SEL (tra parentesi il successivo aggiornamento parziale di fine ottobre 2008).

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Anno 2008 2009 2010 2011 2012

Rincaro % 1.1 (2.2) 1.0 (1.5) 1.0 1.0 1.0

Tasso di cre-

scita PIL 3.4 3.1 (2.9) 3.1 3.1 3.1

Tasso di inte-

resse medio 3.5 3.5 3.75 3.75 3.75

Tasso di crescita gettito PF

5.3 (3.4) 4.7 (2.9) 3.2 3.1 3.1

Tasso di va- riazione Im- poste alla Fonte

2.8 2.7 2.6 2.5 2.4

La SEL indicava naturalmente che per le crescite dei gettiti si trattava di una stima media e che quindi la stessa andava relazionata con il substrato fiscale dei singoli Comuni. Per questo motivo si asteneva di dare indicazioni sulla possibile evoluzione del Gettito delle PF.

A riprova della difficoltà nello stabilire parametri sicuri è a tutti ora noto come parte dei parametri qui indicati siano da rivedere alla luce degli eventi intervenuti da metà ottobre 2008. Il rincaro 2008 sull’arco dell’anno è stato del 2.4%, ma le attuali previsioni del PIL sono di tutt’altra natura; pure i tassi di interesse di fine 2008 e probabilmente per tutto il 2009 sono di almeno 100 punti base più bassi.

2.a.4. I rapporti finanziari Cantone-Comuni e i relativi flussi finanziari

Il Consiglio di Stato, nell'ambito della definizione del preventivo 2009 e nell’ottica di cor- reggere le tendenze del proprio piano finanziario 2008-2011, aveva proposto il trasferimento di determinati oneri ai Comuni. Tale orientamento era stato esposto alle Associa- zioni dei Comuni (CoReTi ed Acuti) in occasione dell’avvio della procedura di consultazione (luglio 2008) che doveva precedere la pubblicazione del preventivo 2009 del Can- tone.

In particolare la manovra finanziaria proposta dal Cantone prevedeva l’aumento dei contributi comunali alle aziende di trasporto, la soppressione del riversamento ai comuni della quota parte del 40% del provento dell’imposta immobiliare cantonale delle persone giuridiche, la riduzione dei contributi cantonali al versamento degli stipendi ai docenti di scuola elementare e dell’infanzia, rispettivamente l’aumento della partecipazione comunale alle spese per le assicurazioni sociali.

La proposta cantonale di travaso di oneri sui Comuni, che nelle intenzioni doveva essere accompagnata dalla possibilità di questi ultimi di recuperare parte dei maggiori oneri con un aumento del prelievo fiscale (operato in varie forme, dall’aumento dell’imposta immobiliare comunale, alla revisione del meccanismo della progressione a freddo all’aumento del reddito immobiliare derivante dalle residenze secondarie), ha raccolto la ferma oppo- sizione dei comuni ed ha in seguito condotto alla parziale rivalutazione delle misure previste a carico dei Comuni.

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Sulla base di queste premesse, il preventivo 2009 dello Stato ha mantenuto le prime due misure (trasporti e soppressione del riversamento dell’imposta immobiliare) mentre le altre ipotesi sono stati rinviate al tavolo della costituenda piattaforma di dialogo. Il preventivo si è pertanto articolato sulle seguenti misure (fonte: messaggio no. 6133 Preventivo 2009 e obiettivo di bilancio 2011):

Trasferimento di oneri ai Comuni dopo la procedura di consultazione

2009 2010 2011

1 Aumento dei contributi comunali alle

aziende di trasporto -8.9 -8.9 -8.9 GC

2 Soppressione quota comunale sull'imposta

immobiliare cant. delle persone giuridiche - -9.0 -9.0 GC

-8.9 -17.9 -17.9 Impatto finanziario rispetto

alla tendenza di PF (in milioni di fr.)

Livello decisio-

nale

Totale misure di aggravio sui comuni Misure di risanamento

A fronte di tali aggravi i comuni avrebbero potuto beneficiare dei seguenti sgravi (la ta- bella seguente è pure estratta dal preventivo 2009 del Cantone)

Misure prese in altri ambiti con impatto sulle finanze comunali

2009 2010 2011

1 Limitazione crescita spese case anziani - - 1.2 CdS

2 Imposta sugli utili immobiliari ¹⁾ - - - GC

3 Valore locativo residenze secondarie 7.8 7.8 7.8 GC

4 Correzione progressione a freddo 6.0 6.0 6.0 GC

5 Imposta alla fonte 1.4 2.8 4.0 GC

6 Interessi compensativi ²⁾ - - - GC

7 Riversamento ai comuni di una quota

dell'imposta sui cani 0.5 0.5 0.5 "GC"

15.7 17.1 19.5

Ambito "Revisione dei compiti e delle prestazioni" (capitolo 2.3)

1) La modifica proposta per l'imposta sugli utili immobiliari avrà effetto sui Comuni a partire dal 2012:

il maggior introito è valutato a 2.1 milioni di fr.

2) La modifica di sistema per il calcolo degli interessi potrà generare dei maggiori ricavi, stimati a 2.5 milioni di fr., a partire dal 2012-2013

Ambito "Nuove entrate" (capitolo 2.5.)

Totale

Decisioni recentemente prese dal Gran Consiglio

Livello decisio-

nale Effetti sui comuni legati a

provvedimenti in altri ambiti

Impatto finanziario (in milioni di fr.)

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Aumento dei contributi comunali alle aziende di trasporto

Contesto finanziario

L’offerta di trasporto pubblico regionale per il Cantone Ticino avviene sulla base delle normative previste nella Legge federale sulle ferrovie (L fer) e nella Legge cantonale sul trasporto pubblico (LTP). L'offerta di trasporto pubblico prevista secondo la normativa fe- derale è finanziata congiuntamente dalla Confederazione e dal Cantone, mentre l'offerta prevista unicamente sulla base della LTP è interamente a carico del Cantone. La parte- cipazione federale ha subito una sensibile riduzione con l'entrata in vigore della NPC nel 2008 (la quota federale è scesa da circa il 70% al 52%).

Nel 2001, il contributo del Cantone alle imprese di trasporto raggiungeva circa 22 milioni di franchi, senza alcuna partecipazione comunale; nel 2008, l'onere potrebbe superare i 50 milioni di franchi, cui si aggiunge un finanziamento di 2.2 milioni di franchi a carico dei Comuni. Parte di questo aumento, per un importo di circa 14 milioni di franchi è dovuto all'entrata in vigore della NPC.

Situazione attuale

La LTP prevede che la quota di finanziamento a carico dei Comuni può raggiungere al massimo il 10% dell’onere totale del finanziamento al trasporto pubblico; attualmente, la loro partecipazione si situa al 5%. L'onere a carico dei singoli comuni è calcolato distin- guendo due componenti: a) il 70% è attribuito in base alla capacità finanziaria pro capite dei Comuni; b) il 30%, in funzione della qualità dell’offerta dei servizi di trasporto pubbli- co. In ogni caso, il contributo del singolo Comune non può superare un importo pro capi- te di 20 franchi.

Proposta di modifica

Il Governo ritiene che l'attuale partecipazione dei Comuni sia oggettivamente insufficien- te, tenuto conto delle loro competenze decisionali in materia di trasporto pubblico (per il tramite delle Commissioni regionali dei trasporti) e di una densità dell’offerta di trasporto pubblico sul territorio dei singoli Comuni comunque importante. Ritiene pertanto oppor- tuno proporre un adeguamento sostanziale del loro contributo.

La proposta richiede una modifica della LTP e si concretizza per il tramite di un aumento della partecipazione dei comuni dal 5% al 25%, posto un prelievo massimo pro capite di franchi 50.-. Il contributo dei Comuni per i trasporti pubblici ad aziende di trasporto pas- serebbe da 2.2 a 11.1 mio.

Soppressione quota comunale all'imposta immobiliare cantonale delle persone giuridiche

In un’ottica di semplificazione amministrativa e di trasparenza nei confronti dei Comuni si ritiene opportuno abolire l'attuale quota comunale all'imposta immobiliare cantonale. L'at- tuale art. 99 LT prevede infatti un riversamento del 40% del provento dell'imposta al Co-