CAPITOLO 4: “L’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) nel “sistema” italiano antiriciclaggio”
In Italia, il d.lgs. 21 novembre 2007, n. 23, che ha recepito la terza direttiva antiriciclaggio, ha ridefinito l’apparato di vigilanza e controllo, assegnando la responsabilità politica del settore al Ministro dell’Economia e delle Finanze1
, che si avvale del Comitato di Sicurezza Finanziaria (CSF), in cui sono rappresentate tutte le istituzioni impegnate nella lotta al riciclaggio.
Tra le autorità di carattere tecnico, un ruolo centrale è attribuito all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), istituita presso la Banca d’Italia quale entità autonoma e indipendente e subentrata nel 2008 nell’attività già svolta dall’Ufficio Italiano dei Cambi in materia di operazioni sospette di riciclaggio. Rappresenta quindi l’organismo nazionale deputato in via esclusiva a ricevere, analizzare e trasmettere agli organi investigativi le segnalazioni di operazioni sospette.
L’International Monetary Fund (IMF), nella traduzione inglese, è un’ organizzazione economica mondiale che nacque nell’immediato dopoguerra in seguito agli accordi di Bretton Woods nel 1944.
Tra i diversi modelli di FIU presenti nel panorama internazionale (amministrative, di polizia, giudiziarie, miste), l’Italia ha optato per un organismo di tipo amministrativo, dotato di indipendenza funzionale. Si tratta di una soluzione senz’altro conforme agli standard internazionali; questi nel prescrivere l’istituzione di una FIU in ogni ordinamento, ne individuano, quali caratteristiche essenziali2:
l’autonomia operativa e gestionale, che dovrebbe assicurare efficienza ed escludere conflitti di interesse tra diverse finalità pubbliche;
l’unicità, che garantisce una visione accentrata delle segnalazioni e dei fenomeni che se ne deducono;
la specialità della funzione di analisi finanziaria rispetto a quelle investigativa e giudiziaria;
la capacità di scambiare informazioni in modo diretto e autonomo nel circuito delle FIU, senza necessità di trattati internazionali o di relazioni intergovernative;
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Il Ministero dell’Economia e delle Finanze è responsabile in ordine alle politiche di prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario e di quello economico per fini di riciclaggio dei proventi di attività criminose o di finanziamento del terrorismo. Il MEF cura i rapporti con gli organismi dell’Unione Europea e internazionali, incaricati di stabilire le politiche e di definire gli standard in materia di prevenzione dell’utilizzo del sistema economico-finanziario a fini di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.
Al MEF è attribuito l’importante compito di promuovere la collaborazione tra UIF, le Autorità di Vigilanza di settore, gli Ordini Professionali, la Dia e la Guardia di Finanza.
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l’eterogeneità delle informazioni disponibili, che possono avere natura finanziaria, amministrativa e investigativa ed essere utilizzate sia per l’approfondimento finanziario sia per la collaborazione internazionale. Il modello accolto dal d.lgs. n. 231/2007 valorizza e distingue l’approfondimento finanziario delle segnalazioni rispetto all’analisi investigativa; pone l’accento sulla delicata funzione di filtro assegnata alla FIU; distingue il momento della prevenzione da quello della successiva repressione del reato; fa leva sulla cosiddetta “collaborazione attiva” dei soggetti segnalanti. Si tratta di un approccio coerente con al missione affidata alla UIF, che non è quella della repressione dei reati, bensì quella di svolgere un’azione di prevenzione che si inquadra pienamente nelle finalità che la legge assegna all’apparato antiriciclaggio, volte a tutelare l’integrità del sistema finanziario ed economico e a favorire la correttezza dei comportamenti.
Collocandola presso la Banca d’Italia, il legislatore ha attribuito alla UIF una peculiare soggettività giuridica: l’Unità non ha personalità giuridica; l’organizzazione e il funzionamento sono disciplinate dalla Banca d’Italia con proprio regolamento. La stessa Banca attribuisce alla UIF mezzi finanziari, beni strumentali, risorse umane e tecniche per l’efficace perseguimento degli scopi istituzionali. Lasciando in secondo piano gli aspetti strutturali, il legislatore ha inteso privilegiare una soggettività fortemente ancorata alle funzioni. La delicatezza di queste ultime giustifica l’autonomia e l’indipendenza accordate dalla legge alla UIF e fa di quest’ultima un centro di imputazione, coordinamento e canalizzazione di dati e informazioni di rilevante interesse pubblico.
4.1 Le funzioni della UIF
Nell’apparato antiriciclaggio, la UIF svolge un delicato e complesso ruolo di raccordo tra i soggetti privati sui quali grava l’obbligo delle segnalazioni (intermediari finanziari, professionisti e operatori non finanziari) e l’autorità investigativa e giudiziaria. Questo ruolo poggia sulla ricezione di segnalazioni di operazioni sospette, sull’analisi e l’approfondimento finanziario di tali segnalazioni, sulla conseguente trasmissione di quelle rilevanti per il seguito investigativo e giudiziario.
Avvalendosi delle informazioni raccolte nello svolgimento della propria attività l’UIF provvede anche a elaborare schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico-finanziario riferibili a possibili attività di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo.
L’UIF, quale autorità preposta all’analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette che provengono dai soggetti obbligati, svolge un’importante funzione di filtro tra le informazioni provenienti da questi ultimi e l’approfondimento investigativo successivo. L’UIF, tra l’altro, è l’unico soggetto
preposto alla raccolta diretta delle informazioni inoltrate daglli obbligati nelle segnalazioni.
La delicatezza di queste attribuzioni ha spinto il legislatore a puntualizzare come sia compito dell’Unità indicare almeno il numero delle segnalazioni di operazioni sospette ricevute dagli obbligati e il seguito dato a tali segnalazioni. In sostanza, queste precisazioni sui compiti dell’UIF mirano a ottimizzare la circolazione delle informazioni in previsione sia di un contrasto sempre più efficace della criminalità sia di una collaborazione sempre più attiva fra i soggetti coinvolti. Nell’ambito dell’approfondimento finanziario sulle segnalazioni ricevute, la UIF acquisisce ulteriori informazioni presso gli stessi soggetti, utilizza le informazioni e i dati in suo possesso, si avvale degli archivi ai quali può accedere ai sensi del d.lgs. n. 231/07 o sulla base di protocolli di collaborazione stipulati con altre autorità nazionali, scambia informazioni con omologhe autorità antiriciclaggio estere anche avvalendosi di appositi memoranda of under
standing. L’approfondimento può estendersi a operazioni sospette non segnalate,
di cui la UIF venga a conoscenza.
In relazione all’esito delle proprie analisi, la UIF: trasmette le segnalazioni ritenute meritevoli di un seguito investigativo al Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di finanza (NSPV) e alla Direzione Investigativa Antimafia (DIA) che ne informano il Procuratore nazionale antimafia qualora siano attinenti alla criminalità organizzata; comunica all’autorità giudiziaria i fatti di possibile rilevanza penale; archivia le segnalazioni che reputa infondate. La UIF può altresì sospendere operazioni sospette per un massimo di cinque giorni lavorativi, su richiesta del NSPV, della DIA, dell’autorità giudiziaria, ovvero d’iniziativa, sempre che non pregiudichi il corso delle indagini. L’esercizio del potere di sospensione si realizza attraverso uno stretto coordinamento sia con i segnalanti sia con gli organi delle indagini.
Il d.lgs. n. 231/07 assegna alla UIF anche poteri ispettivi: in base all’articolo 47, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 231/07 l’attività ispettiva della UIF è tesa ad approfondire, sotto il profilo finanziario, le operazioni sospette segnalate e le ipotesi di omessa segnalazione di operazioni sospette di cui viene a conoscenza anche da parte di altre autorità; inoltre, in virtù dell’art. 53 del d.lgs. n. 231/07, gli accertamenti ispettivi della UIF sono volti alla verifica del rispetto delle disposizioni in tema di prevenzione e contrasto al riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, con riferimento all’obbligo di segnalazione di operazioni sospette, in un’ottica segnatamente preventiva.
La UIF conduce studi su singole anomalie, su settori dell’economia ritenuti a rischio, su categorie di strumenti di pagamento e su specifiche realtà economiche territoriali. La principale fonte a disposizione dell’Unità per lo svolgimento di tali compiti è rappresentata dalle Segnalazioni Antiriciclaggio Aggregate (“flussi
SARA”), trasmesse mensilmente dagli intermediari e derivanti da un processo di aggregazione di informazioni elementari contenute nell’Archivio Unico Informatico (AUI). Tali dati, che non possiedono alcun riferimento ai soggetti che hanno effettuato le operazioni segnalate e sono riferiti alle operazioni disposte dalla clientela per importi (anche frazionati) superiori alla soglia di 15.000 euro, si rivelano essenziali per identificare eventuali patologie diverse o complementari rispetto alle singole operazioni sospette segnalate dai soggetti obbligati. In questo senso, i dati aggregati rappresentano il mezzo per l’individuazione di fenomeni anomali di rilevanza “sistemica”, ovvero per approfondimenti da svolgere a livello complessivo e strutturale.
In base al disposto dell’art. 40, comma 2, del d.lgs. n. 231/07, come modificato dal d.lgs. 25 settembre 2009, n. 151, la UIF individua le tipologie di dati da trasmettere, definisce le modalità con cui tali dati sono aggregati e trasmessi, verifica il rispetto degli obblighi di trasmissione anche mediante accesso diretto all’AUI dei segnalanti.
4.2 La collaborazione degli operatori
Come si è detto, l’attività centrale e tipica della UIF consiste nella ricezione e nell’analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette che pervengono dalla vasta platea di soggetti tenuti alla collaborazione attiva. Il novero di tali soggetti è venuto ampliandosi gradualmente, negli ultimi anni, fino a comprendere anche operatori non finanziari e professionisti.
Sul piano operativo, il d.lgs. n. 231 ha introdotto alcune fondamentali innovazioni3:
- ha ampliato, con riguardo agli obblighi di segnalazione, la nozione di condotta sospetta di riciclaggio, comprendendovi anche la fattispecie – attualmente non rilevante sotto il profilo penale – del cosiddetto auto riciclaggio, che si concretizza quando il riciclaggio è posto in essere dl medesimo autore del reato presupposto;
- ha equiparato – ai fini della segnalazione – conoscenza e sospetto dell’illecito: nel primo caso, quello della consapevolezza, per i soggetti che rivestono la qualifica di pubblici ufficiali la segnalazione non esclude l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria;
- ha introdotto un principio di collaborazione responsabile, basata sulla valutazione discrezionale del rischio di riciclaggio, al quale vanno commisurate l’entità e l’incisività delle misure di prevenzione e contrasto. Inoltre, per facilitare l’individuazione delle operazioni sospette da parte dei soggetti obbligati, il d.lgs. n. 231/07 prescrive alla UIF di proporre “indicatori di anomalia”, destinati agli intermediari, ai professionisti e agli operatori non
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finanziari. Tali indicatori, formalizzati a seconda delle categorie di obbligati in un provvedimento della Banca d’Italia o in decreti ministeriali, costituiscono un ausilio per gli operatori tenuti a segnalare; essi vanno pertanto considerati uno strumento non esaustivo, che va letto ed eventualmente integrato alla luce dell’intero patrimonio informativo a disposizione del segnalante.
Non esiste alcun automatismo tra il configurarsi di una fattispecie presente tra gli indicatori e l’attivazione dell’obbligo di segnalazione. Quest’ultimo sorge solo a seguito dell’attenta valutazione dell’operatore. Gli indicatori rivestono comunque un’importanza fondamentale nell’individuazione di quei profili, oggettivi e soggettivi, che contribuiscono a selezionare le operazioni da segnalare come sospette, consentendo di valutare il sospetto con cura e dovizia di dettagli e, pertanto, di supportare la segnalazione con informazioni rilevanti e adeguata motivazione.
Nel 2009 la UIF ha esercitato i propri compiti di proposta degli indicatori di anomalia nei confronti del Ministero della Giustizia (per i professionisti). Quest’ultimo ha emanato gli indici di anomalia di propria competenza con decreto del 16 aprile 2010. Per gli intermediari le Istruzioni con i nuovi indicatori sono state emanate con delibera della Banca d’Italia n. 616 del 24 agosto 2010, e hanno sostituito quelle del 12 gennaio 2001.
Va detto che lo strumento previsto dal d.lgs. n. 231/07 per l’emanazione degli indicatori di anomalia mal si concilia con il loro carattere esemplificativo e con le esigenze di continuo aggiornamento. L’elasticità con cui le fattispecie devono essere delineate e prospettate agli operatori, il rapido evolversi delle condotte criminali e dei meccanismi utilizzati per il riciclaggio suggerirebbero di affidarne la diffusione a strumenti giuridici più flessibili.
Sempre nel quadro delle attribuzioni preordinate a favorire la collaborazione attiva si iscrive il compito della UIF di elaborare e diffondere modelli e schemi rappresentativi di comportamenti anomali sul piano economico e finanziario. A partire da settembre 2009, la UIF ha diffuso una serie di comunicazioni nelle quali si richiama l’attenzione degli operatori su specifici settori di operatività o su specifiche condotte dalle quali possono desumersi anomalie che potrebbero essere riconducibili a fenomeni criminali. Le comunicazioni contengono raccomandazioni agli operatori affinché valutino con attenzione le transazioni, anche ai fini del corretto adempimento degli obblighi di segnalazione di operazioni sospette.
La qualità delle segnalazioni costituisce un elemento fondamentale dell’impianto normativo sulla lotta al riciclaggio. E’ essenziale che il sospetto sia esposto con cura e dovizia di dettagli; che la segnalazione sia supportata da informazioni rilevanti e da adeguata motivazione.
Al fine di migliorare la qualità e assicurarne l’uniformità delle segnalazioni di operazioni sospette, il d.lgs. n. 151/09 ha introdotto una nuova lettera, la e) bis, all’art. 6, comma 6 del d.lgs. n. 231/07, prevedendo che la UIF emani istruzioni, da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sui dati e le informazioni che devono essere contenuti nelle segnalazioni di operazioni sospette. Questo nuovo compito della UIF, richiamato anche dal comma 1 bis, introdotto nell’art. 41 del d.lgs. n. 231/07, in materia di segnalazione di operazioni sospette, potrà garantire anche una maggiore completezza delle segnalazioni, riducendo i tempi di analisi e approfondimento.
4.3 L’analisi finanziaria delle segnalazioni di operazioni sospette
L’attività di analisi e approfondimento finanziario delle segnalazioni di operazioni sospette, fondata sulla raccolta ed elaborazione di dati tratti da un’ampia gamma di fonti, può essere considerata come un’attività di carattere conoscitivo, che si inserisce all’interno di una fase “pre-istruttoria” precedente la vera e propria attività di investigazione, affidata alla Guardia di Finanza (NSPV) e alla DIA.
Negli ultimi anni si è confermato l’aumento delle segnalazioni registrato negli anni passati.
Le banche si sono confermate la categoria più impegnata nella collaborazione attiva, ma sono aumentate con progressione significativa anche le segnalazioni degli altri intermediari finanziari. La trascurabile quota di segnalazioni ascrivibile agli operatori non finanziari e ai professionisti evidenzia ancora uno scarso coinvolgimento di tali categorie nella conduzione di una efficace azione di contrasto del riciclaggio.
L’incremento delle segnalazioni di operazioni sospette si traduce in un arricchimento della base informativa della UIF, che a sua volta si riflette positivamente sull’intero sistema, anche in termini di scambio di informazioni con le FIU estere e con le autorità di vigilanza di settore. Non vanno tuttavia sottaciute le criticità insite in tale aumento esponenziale. La quantità delle segnalazioni, infatti, non è sempre abbinata alla loro qualità; spesso le segnalazioni traggono origine dalla rilevazione di una singola anomalia piuttosto che da un sospetto qualificato. Sotto tale punto di vista, è possibile che presso taluni intermediari risulti poco selettivo il filtro valutativo sulle segnalazioni che giungono dalla periferia. Parimenti, il timore di incorrere nelle sanzioni previste dalla normativa può spingere alcuni soggetti obbligati a inoltrare segnalazioni in un’ottica di natura più cautelativa che collaborativa.
La mole crescente delle segnalazioni e la scarsa rilevanza di molte di esse inducono a ricercare soluzioni più efficienti, idonee a evitare la dispersione delle risorse a disposizione. Oltre alle già citate iniziative per migliorare la qualità
della collaborazione attiva, è allo studio la definizione di un sistema di valutazione (rating) del grado di rischio associato a ciascuna segnalazione, basato sulle informazioni fornite dal segnalante e su quelle raccolte dalla UIF in sede di approfondimento. Ciò consentirebbe di operare una selezione, concentrando l’attenzione immediata sui casi più significativi. La UIF potrebbe procedere a una prima deliberazione dei fatti riferiti, apprezzandone i contenuti e vagliando, al contempo, i presupposti per l’avvio o meno della vera e propria attività di analisi e di approfondimento finanziario.
D’altra parte, nessuna delle segnalazioni va persa: il d.lgs. n. 231 prevede che anche quelle archiviate restino, per almeno 10 anni, a disposizione degli organi investigativi. Proprio in relazione a ciò, con questi ultimi si sta valutando l’opportunità di individuare una serie di fattispecie che verrebbero accantonate, se ritenute trascurabili sotto il profilo finanziario e prive di riscontri investigativi, per essere eventualmente riprese in esame ove emergano motivi di interesse. Sempre al fine di rendere l’attività di analisi più celere e razionale, verranno inoltre approfondite in forma cumulativa e periodica segnalazioni minori, riferibili a uno stesso fenomeno (individuabile, per esempio, in base alla localizzazione geografica, alla provenienza o destinazione dei flussi, alla riconducibilità a determinate organizzazioni criminali).
Per assicurare omogeneità all’attività di analisi finanziaria è in elaborazione un apposito manuale operativo. Ulteriori opportunità di affinare l’esame delle segnalazioni potranno derivare dalla recente sottoscrizione del protocollo d’intesa tra UIF e Agenzia delle Entrate per l’accesso all’archivio dei rapporti finanziari presso l’Anagrafe tributaria.