Capitolo 8 – Prescrizione della pretesa risarcitoria
8.1- Decorrenza della prescrizione: durata e dies a quo
La variabile temporale assume un’ importanza fondamentale in ogni tipo di rapporto giuridico. Il decorso del tempo, in connessione all'inerzia o alla necessità di
compimento di un atto entro un preciso limite temporale, determina infatti la perdita di tutta una serie di diritti del titolare attribuitigli per previsione di legge. La
prescrizione658 nel diritto civile indica quindi quel fenomeno che porta all'estinzione di
un diritto soggettivo non esercitato dal titolare per un periodo di tempo indicato dalla legge. La ratio della norma è individuabile nell'esigenza di certezza dei rapporti
giuridici. Se quindi un diritto non è esercitato per un periodo di tempo notevolmente
lungo, deve considerarsi come rinunciato dal titolare659, tutelando pertanto l'interesse
del soggetto passivo a non rimanere obbligato per un periodo indefinito di tempo. Il termine prescrizionale da applicare in materia di responsabilità civile è diverso a seconda che la fattispecie in esame rientri nell’ambito della responsabilità
contrattuale, o nell’ambito della responsabilità extracontrattuale. Le due diverse ipotesi di responsabilità civile, infatti, prevedono una disciplina differente in merito al termine prescrizionale del diritto al risarcimento del danno. Per la responsabilità
extracontrattuale o aquiliana660, il termine di prescrizionedel diritto al risarcimento del
danno è di cinque anni661. Esso è previsto dall’articolo 2947 c.c.662. Per la
658 Disciplinata dall’art. 2934 c.c.:” Ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo
esercita per il tempo determinato dalla legge. Non sono soggetti alla prescrizione i diritti indisponibili e gli altri diritti indicati dalla legge.”
659 Cassano G., Trattato di infortunistica stradale, Maggioni Editore, Santarcangelo Di Romagna, 2008,
pag. 987
660 Responsabilità per fatto illecito prevista dall’art. 2043 c.c. Si fà riferimento alla violazione del
principio del “neminem laedere”, principio secondo il quale tutti sono tenuti al dovere di non ledere l’altrui sfera giuridica.
661 Per i danni da circolazione di veicoli la prescrizione è di soli due anni.
662 Art. 2947 c.c.:”Il diritto al risarcimento del danno derivante da fatto illecito si prescrive in cinque anni
dal giorno in cui il fatto si è verificato. Per il risarcimento del danno prodotto dalla circolazione dei veicoli di ogni specie il diritto si prescrive in due anni. In ogni caso, se il fatto è considerato dalla legge come reato e per il reato è stabilita una prescrizione più lunga, questa si applica anche all'azione civile. Tuttavia, se il reato è estinto per causa diversa dalla prescrizione o è intervenuta sentenza irrevocabile nel giudizio penale, il diritto al risarcimento del danno si prescrive nei termini indicati dai primi due commi, con decorrenza dalla data di estinzione del reato o dalla data in cui la sentenza è divenuta irrevocabile.”
responsabilità contrattuale viene invece applicato l'art. 2946 c.c.663 che prevede il
termine ordinario di decorrenza decennale, salvo i tempi più brevi previsti per specifiche tipologie di contratti.
Parlando della responsabilità dell’Amministrazione finanziaria, questa viene
ricondotta, come visto nei capitoli precedenti, prevalentemente alla responsabilità extracontrattuale. Questo risulta infatti conforme all’orientamento della
giurisprudenza dominante e principalmente a quanto disposto dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 500 del 22 luglio 1999. Inoltre, anche l’attuale formulazione dell’art. 30 del Codice del Processo amministrativo riecheggia la formulazione prevista dall’art. 2043 c.c. nel caso del fatto illecito. Tale norma stabilisce che può essere richiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio
dell’attività amministrativa664. Tuttavia questo orientamento non è l’unico
prospettabile. In dottrina e in giurisprudenza665, questa responsabilità è stata anche
ricondotta alla responsabilità di natura contrattuale. Si fa riferimento in questo senso al “contatto sociale qualificato”, ovvero ad un rapporto "sociale", idoneo ad ingenerare l'affidamento dei soggetti coinvolti. Tutto questo in virtù del fatto che si tratta di un rapporto "qualificato" dall'ordinamento giuridico, idoneo a determinare specifici doveri comportamentali. Questo rapporto prescinde dall'esistenza di un contratto, in quanto tra il danneggiato e il danneggiante sussiste una particolare relazione sociale.
Seguendo l’orientamento della giurisprudenza dominante666 e considerando quindi la
responsabilità dell’amministrazione finanziaria come una responsabilità
extracontrattuale il termine di prescrizione per proporre l’azione risarcitoria sarà quello previsto dall’art. 2947 c.c., cioè di cinque anni.
663 Art. 2946 c.c.:” Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione
con il decorso di dieci anni”.
664 Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, Roma, 2012, pag. 182
665 Randazzo F., Le rivalse tributarie, Giuffrè Editore, Milano, 2012, pag. 221. Questo tipo di
responsabilità viene ricondotta principalmente al medico nei confronti del paziente affidato alle sue cure sent. Cass. n. 16394 del 13 luglio 2010 in Rep. Foro it. Voce Professioni intellettuali n. 101, sent. Cass. Sez. III n. 1538 del 26 gennaio 2010 in Diritto & Giustizia 2010. Questa responsabilità è stata trasposta alla materia tributaria con riferimento alla responsabilità civile dell’amministrazione finanziaria nei confronti del contribuente in conseguenza del cattivo esercizio dei poteri impositivi. In tal senso Salvati A., La responsabilità da atto impositivo illegittimo, in La Responsabilità Civile dell'Amministrazione Finanziaria, Questioni teoriche e politiche, a cura di Rossi P., Giuffrè Editore, Milano, 2009, pag. 70. In giurisprudenza favorevole anche sent. n. 157 del 10 gennaio 2003 in Danno e Resp., 2003, pag. 447
E’ poi importante capire quale sia il dies a quo, cioè il momento a partire dal quale inizia a decorrere il termine di prescrizione. Il dies a quo, viene fatto coincidere, a norma dell’art. 2947 c.c., con il momento in cui il fatto si è verificato e non con il momento della percezione del danno. Questo può da una parte porre significativi
problemi interpretativi per il danneggiato nel caso di c.d. danni lungolatenti667. La
verificazione del danno infatti in questi casi è temporalmente sfalsata rispetto alla condotta antigiuridica, con la conseguenza che lo stesso danneggiato, laddove abbia la percezione del danno in un momento di gran lunga successivo alla sua causazione, rischierebbe di non poter più far valere la pretesa risarcitoria perchè l’azione sarebbe prescritta. Dall’altra parte, laddove si consideri il dies a quo coincidente nel momento della percezione del danno, il danneggiante correrebbe il rischio di restare esposto all’azione risarcitoria altrui sine die, in contrasto con l’esigenza generalizzata di certezza del diritto668.
Secondo l’impostazione tradizionale669, l’art. 2947 c.c. dovrebbe essere interpretato in
senso garantista verso il danneggiato. Il dies a quo, rilevante ai fini della decorrenza della prescrizione dell’illecito aquiliano, sarebbe riferibile al momento in cui il danneggiato subisce gli effetti della condotta altrui, ovvero il danno, poichè solo da questo momento il soggetto leso può decidere liberamente se agire o meno in via
risarcitoria, secondo lo schema dell’art. 2935670 c.c.. A sostegno di tale tesi, si
sottolinea come lo stesso istituto giuridico della prescrizione vada analizzato in modo sistematico, collegando l’art. 2947 c.c. con gli artt. 2935 e 2043 c.c.. Se infatti, si opta per un’interpretazione sistematica, l’art. 2947 c.c. depone esclusivamente nel senso di far coincidere il dies a quo con il momento della percezione del danno, poichè sarebbe lo stesso art. 2935 c.c. ad imporlo. L’art. 2935 c.c., dunque, laddove spiega come la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere, sembra imporre all’interprete una strada ben precisa, poichè il diritto può essere fatto
667 S’intende un effetto dannoso che si può verificare a distanza di tempo, anche notevole, rispetto al
momento in cui si è prodotto.
668 Viola L., La prescrizione dei danni lungolatenti, in portale giuridico online Filodiritto 669 Gazzoni F., Manuale di diritto privato, Napoli, 2001, Panza G., Contributo allo studio della
prescrizione, Jovene, 1984, Righetti I, Prescrizione e danno lungolatene, in Danno e resp., 2003 pag. 847.
670 Art. 2935 c.c.:” La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto
valere, evidentemente, solo nel caso in cui si abbia consapevolezza del diritto nascente
dall’illecito dannoso671.
Anche l’art. 2043 c.c. sembrerebbe poi deporre nello stesso senso. Infatti esso si riferisce al danno ingiusto, non alla condotta; con la conseguenza che il danneggiato dovrà essere messo in condizioni tali da poter percepire la lesività della condotta,
ovvero, più in particolare l’ingiustizia672.
Secondo altra impostazione673, invece, l’art. 2947 c.c. andrebbe interpretato in modo
tale da individuare il dies a quo nel momento in cui è stata tenuta la condotta illecita, anche nel caso in cui il danno sia stato scoperto dal danneggiato in epoca successiva in modo incolpevole. Diversamente opinando, si andrebbe in contrasto con la lettera della legge che all’art. 2947 c.c. parla di verificazione e non di manifestazione del fatto
antigiuridico nel senso della percepibilità del danno674.
Tuttavia, sembra maggiormente condivisibile la tesi c.d. garantista, in quanto l’illecito aquiliano, per la sua applicazione, richiede la sussistenza di un danno e sarebbe incoerente ed illogico far decorrere la prescrizione da un momento in cui tale danno ancora non sì è manifestato. In altri termini, la natura giuridica dell’illecito
extracontrattuale, richiedendo ai fini applicativi una serie di elementi strutturali (dolo o colpa, condotta antigiuridica, danno ingiusto), impone all’interprete di far decorrere la prescrizione dal giorno in cui si verifica l’illecito nella sua completezza, e non
parzialmente675. Il dies a quo va individuato quando si esteriorizza e diventa
conoscibile l’evento dannoso676. Solo in questo modo si eviterebbe poi l’ipotesi
“assurda” in cui se tra il fatto ed il danno intercorresse un periodo superiore ai cinque anni, il danneggiato in effetti sarebbe privo di tutela in quanto, prima del danno non
671 Rubino L., Danno da emotrasfusioni (e da somministrazione di emoderivati), Ipsoa,2008, pag. 199 e
seg.; Viola L., La prescrizione dei danni lungolatenti, in portale giuridico online Filodiritto.
672 Solo in tal senso, infatti, il danneggiato potrà decidere liberamente se intraprendere la via giudiziaria
o meno, in pieno rispetto dell’art. 24 Cost.; diversamente argomentando, nei danni lungolatenti il danneggiato resterebbe in una posizione giuridica sprovvista di tutela, in contrasto, tra l’altro, con la lettera della legge e con il suo spirito garantista.
673 Monateri P. G., La prescrizione e la sua decorrenza dal fatto: una sentenza da elogiare in Danno e
resp., 2004, pag. 389
674 Rubino L., Danno da emotrasfusioni (e da somministrazione di emoderivati), Ipsoa,2008, pag. 199 e
seg.; Viola L., La prescrizione dei danni lungolatenti, in portale giuridico online Filodiritto.
675 Viola L., La prescrizione dei danni lungolatenti, in portale giuridico online Filodiritto 676 Cass., Sez. III, 24 febbraio 1983, n. 1442, in Resp. Civ. Prev., 1983, pag. 627
avrebbe diritto al risarcimento, proprio per l'assenza del danno, nonostante il fatto illecito, e dopo l'insorgenza del danno, egli si troverebbe con il diritto al risarcimento
già estinto per prescrizione677.
Dopo aver analizzato in termini generali la disciplina della prescrizione e il dies a quo, è necessario ora riferire tale disciplina, considerando le varie ipotesi che possono far nascere il diritto al risarcimento del danno da parte dell’Amministrazione finanziaria, ai casi in cui a giudicare sul risarcimento del danno è competente il giudice ordinario, il giudice amministrativo o quello tributario.
Come visto nei capitoli precedenti, a seguito di un’attività illegittima
dell’amministrazione finanziaria, il giudice competente a giudicare sul risarcimento del danno patito dal contribuente può essere quello ordinario.
In questi casi quindi il contribuente potrà, di fronte al giudice ordinario, proporre un’azione di risarcimento danni e questa azione sarà indipendente dall'azione di
annullamento678.
L’azione risarcitoria risulta infatti un’azione autonoma fondata sulla produzione del danno rispetto all’azione di annullamento che fa riferimento alla l’illegittimità dell’atto. Il termine prescrizionale sarà quindi di cinque anni come previsto dall’art. 2947 c.c.. Nei casi in cui invece si riconosce la competenza del giudice amministrativo, come ad esempio nel caso dello svolgimento dell’attività istruttoria illegittima (caso in cui il potere esiste ma viene esercitato illegittimamente), vi sono alcune differenze in termini di prescrizione e dies a quo rispetto ai casi nei quali la competenza è del
giudice ordinario. Con l’art. 7 della legge 205/2000679 viene sottratto alla competenza
del giudice ordinario la cognizione delle domande risarcitorie. Con riferimento alle sole controversie sul risarcimento del danno, conseguente all’annullamento di atti
677 Ai fini della decorrenza della prescrizione del diritto al risarcimento del danno, si deve tenere conto
anche della conoscibilità del danno e, quindi, della sua addebitabilità ad un terzo. Cass. civ., Sez. III, 21 febbraio 2003, n. 2645 in Danno e resp., 2003, pag. 845 .Il danneggiato deve pertanto essere in grado di riferire il pregiudizio subito all’autore della condotta che lo ha causato. Solo a partire da questo momento il danneggiato ha la piena conoscenza del fatto illecito Cass., Sez. II, 6 febbraio 1982, n. 658 in Giust. Civ., 1982, pag. 2781.
678 Porcu M., La prescrizione dell'azione risarcitoria nei confronti della P.A., in Diritto 24, Il sole 24 ore
del 1 settembre 2015.
679 Con l’art. 7 della legge 205/2000 è attribuito al giudice amministrativo la competenza a decidere sulle
amministrativi, infatti, tale tutela viene concentrata nelle mani del giudice
amministrativo680.
Considerando la competenza del giudice amministrativo viene in rilievo la c.d. “pregiudiziale amministrativa”. Con “pregiudiziale amministrativa” si intende la necessità di impugnare ed ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo prima di poter esperire l’azione risarcitoria. L’azione risarcitoria poteva essere infatti azionata
solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza di annullamento681.
Il superamento della teoria della pregiudiziale amministrativa si ha prima con la
sentenza delle Sezioni Unite n. 500/1999682 e successivamente in modo definitivo con
l’entrata in vigore del Codice del Processo Amministrativo. Con la sentenza n.
500/99683 si accoglie una visione ispirata all’assoluta autonomia delle due azioni684,
ammettendo che il danneggiato possa direttamente chiedere il risarcimento del danno
anche senza la previa impugnazione dell’atto amministrativo illegittimo685.
Dal superamento della teoria in esame discendono alcune conseguenze in rapporto alla decorrenza del termine di prescrizione.
La giurisprudenza, infatti, ha osservato che la possibilità di agire per il risarcimento del danno ingiusto, causato da un atto illegittimo senza la necessaria pregiudiziale
impugnazione dell’atto lesivo, modifica il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria che decorre dalla data dell’illecito e non da quella del passaggio in giudicato della
680 Questo per ragioni di connessione e economia processuale
681 Cingano V., Il risarcimento del danno in un sistema a pluralità di giurisdizioni. Osservazioni sulla
responsabilità dell’amministrazione finanziaria per adozione di un provvedimento di fermo illegittimo, in Diritto e pratica Trib., n. 6/2000, pag. 1002
682 Sent. Cass. Sez. Unite 500/99 in foro it., note di A.Palmieri, R.Pardolesi 683 Cass. Sez. Unite n. 500/1999 punto n. 11 della motivazione
684 Successivamente la pregiudiziale amministrativa è stata riproposta a seguito anche dell’entrata in
vigore dell’art. 7 della L. 205/2000 con cui si è attribuito al giudice amministrativo la competenza a decidere sulle domande di risarcimento del danno anche nei casi di giurisdizione generale di legittimità. La riproposizione della pregiudiziale amministrativa ora si ricaverebbe dalla subordinazione e dall’accessorietà della tutela risarcitoria rispetto alla tutela impugnatoria. Le argomentazioni alla base della pregiudiziale amministrativa non sono però condivisibile in quanto le due azioni sono distinte sul piano sostanziale. In questo senso: Travi, Lezioni di giustizia
amministrativa, Torino, 2005, pag. 206.
685 Ad avviso delle Sez. unite con la sent. 550/99 l’illegittimità del provvedimento amministrativo integra
uno degli elementi costitutivi della fattispecie di cui all’art. 2043 c.c. cosicchè anche il giudice ordinario può autonomamente conoscere di tale illegittimità, nell’ambito del giudizio civile, al solo fine di verificare la sussistenza di questo, come degli altri elementi, che concorrono a determinare la fattispecie risarcitoria.
sentenza di annullamento, poiché l’esistenza dell’atto amministrativo non costituisce
un impedimento all’esercizio dell’azione risarcitoria686.
Tuttavia, l’atto che dà inizio al giudizio sull’atto vale come interruttivo del termine di prescrizione dell’azione risarcitoria e il termine non decorre fino al passaggio in giudicato della decisione caducatoria. La domanda di annullamento dell’atto proposta al giudice amministrativo, infatti, pur non costituendo il prodromo necessario per conseguire il ristoro dei danni, dimostra la volontà della parte di reagire all’azione amministrativa reputata illegittima ed è idonea ad interrompere per tutta la durata di quel processo il termine di prescrizione dell’azione risarcitoria. In tal modo, viene
tutelata la posizione del privato687.
Ammettere infatti la “pregiudiziale amministrativa”, significherebbe sottoporre l’azione risarcitoria al breve termine di decadenza previsto per l’impugnazione degli atti dinanzi al giudice amministrativo. Ciò risulterebbe in contrasto con il sistema di garanzie previsto dall’ordinamento civilistico. Tale ordinamento concede ampio spazio al diritto di ottenere il risarcimento del danno da illecito sottoponendolo soltanto al
termine di prescrizione quinquennale688. Una diversa impostazione, potrebbe dar
luogo ad ingiuste disparità di trattamento dei soggetti danneggiati. Infatti l’attività amministrativa illegittima potrebbe causare un danno risarcibile pur in assenza di un provvedimento. In questo caso quindi, ammettendo la pregiudiziale amministrativa, il soggetto, non avendo alcun provvedimento da impugnare, avrebbe la possibilità di proporre l’azione risarcitoria entro il termine di prescrizione di cui all’art. 2947 c.c. Tale possibilità sarebbe invece negata al soggetto danneggiato dallo stesso tipo di attività illegittima, la quale attività illegittima si concludesse con l’emissione di un
provvedimento.
686 Cingano V., Il risarcimento del danno in un sistema a pluralità di giurisdizioni. Osservazioni sulla
responsabilità dell’amministrazione finanziaria per adozione di un provvedimento di fermo illegittimo., in Diritto e pratica Trib., n. 6/2000, pag. 1002
687 Cingano V., Il risarcimento del danno in un sistema a pluralità di giurisdizioni. Osservazioni sulla
responsabilità dell’amministrazione finanziaria per adozione di un provvedimento di fermo illegittimo., in Diritto e pratica Trib., n. 6/2000, pag. 1003
688 Burelli S., La responsabilità civile da atto o da attività istruttoria illegittima, in La responsabilità civile
dell’amministrazione finanziaria, Questioni teoriche e pratiche, a cura di Rossi P., Giuffrè Editore, Milano, 2009, pag. 53 e seg., Gioè C., Profili di responsabilità civile dell’amministrazione finanziaria, Cedam, Padova, 2007, pag. 54 e seg.
Successivamente, con l’entrata in vigore del Codice del Processo Amministrativo,
l’articolo 30 del d.lgs. n. 104 del 2010689 non solo contempla la possibilità che la
domanda risarcitoria possa essere azionata anche in via autonoma a prescindere da un pregiudiziale annullamento dell’atto lesivo, ma introduce anche un breve termine di decadenza per la proposizione della domanda in questione.
Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. Nel caso, invece, in cui la domanda sia presentata in via autonoma, il termine di decadenza decorre dal giorno in cui il fatto si è verificato, ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva
direttamente da questo. È fatta in ogni caso salva la possibilità per il giudice, nel
determinare il risarcimento, di valutare tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, di escludere il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento
degli strumenti di tutela previsti690.
689 Il D.lgs. 104/2010 codice del processo amministrativo in attuazione dell'art. 44 della legge 18 giugno
2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo all’art. 30 stabilisce che :”L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i
presupposti previsti dall’articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti. Per il risarcimento dell’eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l’inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.”
690 Cingano V., Il risarcimento del danno in un sistema a pluralità di giurisdizioni. Osservazioni sulla
responsabilità dell’amministrazione finanziaria per adozione di un provvedimento di fermo illegittimo., in Diritto e pratica Trib., n. 6/2000, pag. 1002 e seg.
Riferendosi invece alla competenza del giudice tributario circa il risarcimento del
danno, come visto in precedenza, questa viene ammessa, da parte della dottrina691,
nel caso in cui anche l’impugnazione del diniego di autotutela quale domanda principale sia di competenza delle Commissioni Tributarie. La giurisdizione delle
Commissioni Tributarie sul risarcimento del danno è poi ammessa692, in modo pacifico,
nel caso di danno al contribuente causato da ritardato rimborso riguardo la condanna alla corresponsione degli interessi. La competenza del giudice tributario è poi anche
ammessa, da prevalente dottrina693, nel caso di risarcimento per il maggior danno a
seguito di ritardato o mancato rimborso.
La competenza del giudice tributario nei suddetti casi sarebbe sostenuta dal fatto che la richiesta di risarcimento danni è legata alla causa principale da un rapporto di connessione per accessorietà. L’art. 31 c.p.c. sarebbe quindi, secondo questa teoria, applicabile al diritto tributario. In questo modo la domanda di risarcimento danni, seppur autonoma, avrebbe la sua ragion d’essere nella domanda principale. Rispetto a quest’ultima sarebbe subordinata, con la conseguenza che se venisse respinta la domanda principale cadrebbe anche la domanda accessoria.
Ammettendo la competenza del giudice tributario riguardo la domanda di risarcimento dei danni, è da rilevare che in generale non verrebbe preso in considerazione il termine di prescrizione.
Infatti la domanda risarcitoria, dovendo essere proposta insieme alla domanda principale, deve rispettare il termine decadenziale previsto per l’impugnazione
dell’atto, cioè sessanta giorni stabilito dall’art. 21 del D.lgs. 546/1992694 .
Alcuni problemi potrebbero porsi però nel caso specifico di diniego tacito di rimborso.
691 Giovannini A., Processo tributario e risarcimento del danno (sulla pienezza ed esclusività della
giurisdizione speciale), in Riv. Dir. Fin., 1999, I pag. 200 e seg., Boletto G., Responsabilità per danni dell’amministrazione finanziaria, in Riv. Dir. Trib., 2003, I, pag 69 e seg.. Si veda comunque il capitolo 3.
692 Sentenza 722 del 15 ottobre 1999, in Riv. Dir. Trib., 2001 II, in quanto costituiscono prestazione
accessoria al rimborso del tributo.
693 Sent. Cass. n. 8277 del 10 ottobre 1994 in www.utetgiuridica.it e sent. Sez. Unite n. 16871 del 31
luglio 2007 in bancadati fisconline
694 Art. 21 D.lgs. 546/1992 I comma: ”Il ricorso deve essere proposto a pena d'inammissibilità entro
sessanta giorni dalla data di notificazione dell'atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo.”
A seguito dell’istanza di rimborso presentata all’Amministrazione Finanziaria dal contribuente, questa può presentare il diniego espresso entro 60 giorni dalla presentazione dell’istanza. Nel caso in cui ciò non avvenga e il silenzio
dell’amministrazione si protragga per ulteriori 30 giorni, si determina il caso specifico del diniego tacito al rimborso.
Qualora una delle due ipotesi si verificasse il contribuente ha la possibilità di fare
ricorso695 a norma dell’art. 19 del D.lgs. 546/1992 punto g)696. Nel caso di rifiuto
espresso di rimborso, il contribuente può proporre ricorso entro 60 giorni697 dal rifiuto
secondo quanto disposto dall’art. 21 del D.lgs. 546/1992 primo comma698. In questo
caso, come visto in generale, se il contribuente intende presentare anche la domanda di risarcimento danni, anch’essa, essendo una domanda accessoria, poiché connessa alla domanda principale, deve essere presentata entro il termine previsto per
l’impugnazione della domanda principale, cioè 60 giorni.
Nel caso di rifiuto tacito di rimborso invece, il ricorso può essere presentato dal
contribuente, secondo l’art. 21, comma 2 del D.lgs. 546/1992 II comma699, dopo il
novantesimo giorno, a partire dal giorno in cui è stata presentata la domanda di rimborso e fino a quando il diritto alla restituzione non sia prescritto.
In questo ultimo specifico caso, il termine per la proposizione del ricorso corrisponde al termine prescrizionale del diritto alla restituzione, che in assenza di specifiche
695 Il riscorso giurisdizionale è ammesso solo se il contribuente ha già presentato richiesta di rimborso
all’ufficio competente e questo l’ha rifiutata: non si può agire direttamente in giudizio se prima non si è chiesto il rimborso in via di autotutela.
696 Art. 19 Dlgs 546/1992:” Sono impugnabili innanzi alle Commissioni Tributarie i seguenti atti: g) il
rifiuto espresso o tacito della restituzione di tributi, sanzioni pecuniarie ed interessi o altri accessori non dovuti
697 Tale termine, da computarsi, a norma dell'articolo 2963 C.c., non tenendo conto del giorno in cui si è
ricevuta la notifica ma computando il sessantesimo sino alla mezzanotte, è prorogato al primo giorno feriale successivo se cade in un giorno festivo. Allo stesso modo risulta applicabile la disciplina della sospensione dei termini processuali, fissata dalla L. n. 742/69, che va dal 1° agosto al 15 settembre.
698 Art. 21 D.lgs. 546/1992 I comma:” Il ricorso deve essere proposto a pena d'inammissibilità entro
sessanta giorni dalla data di notificazione dell'atto impugnato. La notificazione della cartella di pagamento vale anche come notificazione del ruolo”
699 Art. 21 D.lgs. 546/1992 II comma: ”Il ricorso avverso il rifiuto tacito della restituzione di cui
all'articolo 19, comma 1, lettera g), può essere proposto dopo il novantesimo giorno dalla domanda di restituzione presentata entro i termini previsti da ciascuna legge d'imposta e fino a quando il diritto alla restituzione non è prescritto. La domanda di restituzione, in mancanza di disposizioni specifiche, non può essere presentata dopo due anni dal pagamento ovvero, se posteriore, dal giorno in cui si è verificato il presupposto per la restituzione.”
disposizioni, è quello decennale previsto dall’art. 2946700 c.c.701. Il silenzio tacito non è
quindi soggetto al termine decadenziale cui è soggetta l’impugnazione dei provvedimenti, in quanto il ricorso contro il silenzio è esercizio di un’azione di accertamento negativo del debito (e di condanna al rimborso). Il ricorso contro il silenzio non ha ad oggetto l’annullamento di un provvedimento, ma ha ad oggetto l’accertamento del credito del ricorrente, affinchè esso ottenga una pronuncia di
condanna dell’amministrazione finanziaria702.
Considerando per questa suddetta ipotesi un termine di prescrizione decennale e non considerando, come nei casi visti in precedenza, un termine decadenziale di 60 giorni, ritengo che per la proposizione della domanda di risarcimento dei danni valga il termine generale di prescrizione quinquennale previsto per la responsabilità extracontrattuale dall’art. 2947 c.c..
Il dies a quo per la proposizione del ricorso da parte del contribuente contro diniego di rimborso, sarà individuato nel caso di diniego espresso nel momento in cui al
contribuente viene notificato tale diniego. Nel caso di diniego tacito invece, poiché non c’è materialmente un atto, la norma individua il dies a quo nel momento
corrispondente al novantesimo giorno dalla presentazione dell’istanza di rimborso703.
700 Art. 2946 c.c.:” Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione
con il decorso di dieci anni”. Questo termine è stato anche chiarito dall’amministrazione finanziaria con la circolare n. 98 del 23 aprile 1996
701 Corte di Cassazione, Sezione V civile, sent. n. 11511 del 07 settembre 2001 in Banca Dati Big,
IPSOA e n. 11416 del 05 settembre 2000
702 Tesauro F., Manuale del processo tributario: Seconda edizione. Ristampa aggiornata, Giappichelli
Editore, Torino, 2014, pag. 115 e seg. L’autore nella nota n. 43 afferma che:” l’equiparazione del silenzio ad un provvedimento espresso è avvenuta nel processo amministrativo per dar modo ( in un processo attivabile solo con l’impugnazione di un atto dell’amministrazione) di adire il giudice anche a chi ha da lamentarsi dell’inerzia dell’amministrazione. Si è perciò dato valore di provvedimento ( con una fictio) al silenzio. Dove però l’accesso al giudizio è espressamente previsto anche in caso di silenzio, l’equiparazione del silenzio ad un provvedimento è un artificio, arbitrario sul piano teorico, inutile dal punto di vista pratico.
703 Trattandosi di un atto che non ha una sua reale esistenza e tanto meno, quindi, una data di
notificazione da utilizzare come giorno da cui computare i termini per la proposizione del ricorso, il Legislatore si è preoccupato di fissare anzitutto il dies a quo.
