Il pacchetto di primavera 2021 e le per l'Italia

Segreteria Generale

Il pacchetto di primavera 2021 e le raccomandazioni per l'Italia

Ugo Carlone Giugno 2021

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5/2021

Indice

1. Il pacchetto di primavera 2021

2. Il coordinamento delle politiche economiche: la comunicazione di sintesi per gli Stati membri 3. Le valutazioni di politica economica e la proposta di raccomandazione per l'Italia

Sintesi

▪ La Commissione europea ha presentato, il 2 giugno 2020, il pacchetto di primavera del semestre europeo, adottando, insieme ad altri atti, una comunicazione di sintesi per tutti gli Stati membri e gli esami approfonditi e le proposte di raccomandazione per ogni paese.

▪ Nella comunicazione di sintesi, la CE scrive che l'UE ha intrapreso azioni senza precedenti per combattere la pandemia di COVID-19, attutire l'impatto della crisi e avviare l'economia europea su un percorso di crescita solida, sostenibile e inclusiva.

Sostenibilità ambientale, produttività, equità e stabilità macroeconomica

"rimangono i principi guida dell'agenda economica dell'UE". La clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita sarà mantenuta nel 2022 e presumibilmente disattivata dal 2023.

▪ L'Italia presenta squilibri macroeconomici connessi all'elevato debito pubblico e alla protratta debolezza della dinamica della produttività, in un contesto di fragilità del mercato del lavoro e del settore bancario.

▪ Nell'esame approfondito per paese, la CE raccomanda all'Italia: 1. l'attuazione di politiche volte di riduzione del rapporto debito/PIL; 2. l'implementazione di riforme finalizzate ad aumentare la partecipazione al lavoro e la produttività; 3. il rafforzamento del sistema bancario e il miglioramento della qualità degli asset.

▪ Quanto al programma di stabilità 2021, la CE raccomanda all'Italia di: 1.

Utilizzare il dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare nuovi investimenti a sostegno della ripresa nel 2022, perseguendo nel contempo una politica di bilancio prudente; 2. Quando le condizioni economiche lo consentano, perseguire una politica di bilancio volta a conseguire posizioni di bilancio prudenti e sostenibilità a medio termine; incrementare nel contempo gli investimenti per stimolare il potenziale di crescita; 3. Prestare particolare attenzione alla composizione delle finanze pubbliche, tanto sul lato delle entrate quanto su quello della spesa, e alla qualità delle misure di bilancio; dare priorità agli investimenti sostenibili e propizi per la crescita, sostenendo in particolare la transizione verde e digitale; privilegiare le riforme strutturali di bilancio, anche rafforzando la copertura, l'adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi sanitari e di protezione sociale per tutti.

Il pacchetto di primavera 2021 e le raccomandazioni per l'Italia

1. Il pacchetto di primavera 2021

La Commissione europea ha presentato, il 2 giugno 2021, il pacchetto di primavera del semestre europeo, adottando, insieme ad altri atti:

▪ Una comunicazione di sintesi per tutti gli Stati membri;

▪ Gli esami approfonditi di ogni paese;

▪ Le proposte di raccomandazione per ogni paese.

Nel pacchetto di primavera la CE "fornisce orientamenti di bilancio agli Stati membri impegnati nel processo di graduale riapertura delle loro economie", per aiutarli a consolidare la ripresa economica utilizzando al meglio il dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF). Quest'anno il semestre europeo è stato adattato proprio per tenere conto dei collegamenti con i PNRR degli Stati, che definiscono investimenti e riforme finanziati dal dispositivo (Commissione europea). Il Consiglio dell'UE, il 18 giugno, ha adottato le raccomandazioni sui programmi di stabilità e convergenza.

Valdis Dombrovskis, vicepresidente della CE, ha dichiarato che si tratta di una "edizione speciale" del pacchetto di primavera, "in un momento cruciale in cui la ripresa è sì dietro l'angolo, ma la strada per arrivarvi è irta di incertezze". La clausola di salvaguardia generale verrà prorogata nel 2022, "in prospettiva di una sua disattivazione nel 2023"; "un oculato mix di spesa - incentrato sugli investimenti ma tenendo al contempo sotto controllo la spesa - faciliterà il ritorno a posizioni più prudenti nel medio termine, aspetto particolarmente importante per i paesi con un debito elevato" (Comunicato stampa CE).

Paolo Gentiloni, Commissario per l'Economia, ha dichiarato che "a un cupo inverno fa seguito una primavera luminosa per l'economia europea". Tuttavia, "poiché la ripresa rimane disomogenea e l'incertezza ancora elevata, la politica economica deve continuare a sostenere la ripresa nel 2021 come nel 2022. Grazie anche al dispositivo per la ripresa e la resilienza, si prevede che gli investimenti pubblici raggiungeranno il livello più elevato da oltre un decennio". Tutti i paesi "devono mantenere gli investimenti finanziati a livello nazionale. Una volta diminuiti i rischi per la salute, i paesi dell'UE dovrebbero orientarsi gradualmente verso misure maggiormente mirate per aiutare le imprese e i lavoratori a orientarsi nel mondo post-COVID" (Comunicato stampa CE).

Il semestre europeo 2021 è stato temporaneamente adattato per coordinarlo con il dispositivo per la ripresa e la resilienza:

▪ Quest'anno, il ciclo è iniziato con l'adozione della Strategia annuale di crescita sostenibile, "che prosegue sulla scia di quella dell'anno scorso, basata sul Green Deal europeo e sul concetto di sostenibilità competitiva";

▪ Gli Stati membri sono stati invitati a presentare i programmi nazionali di riforme e i PNRR in un unico documento integrato. Questi programmi "forniranno una panoramica delle riforme e degli investimenti che gli Stati membri effettueranno in linea con gli obiettivi del dispositivo";

▪ Successivamente, le valutazioni della CE sui PNRR sostituiranno le relazioni per paese del semestre europeo. Per quanto riguarda le raccomandazioni specifiche per paese, queste saranno limitate alla situazione di bilancio e "non ci saranno raccomandazioni

specifiche per paese strutturali per gli Stati membri che presenteranno i piani per la ripresa e la resilienza".

▪ La CE "continuerà a monitorare e valutare il rischio di squilibri macroeconomici durante il nuovo ciclo del semestre, prestando particolare attenzione ai rischi emergenti associati all'emergenza coronavirus" (Commissione europea).

Fonte: Commissione europea

Il semestre europeo

Il semestre europeo è "un ciclo di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio nell'ambito dell'UE" e rientra nel quadro della sua governance economica. Si concentra sui mesi di inizio anno, durante i quali "gli Stati membri allineano le rispettive politiche economiche e di bilancio agli obiettivi e alle norme convenuti a livello dell'UE" (Consiglio dell'Unione europea).

Normalmente, il semestre:

▪ Si articola intorno a tre nuclei di coordinamento: le riforme strutturali (con un accento sulla promozione della crescita e dell'occupazione), le politiche di bilancio (con l'obiettivo di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche in linea con il patto di stabilità e crescita) e la prevenzione di eccessivi squilibri macroeconomici;

▪ Prevede dapprima una consulenza a livello dell'UE (orientamenti) e successivamente la presentazione da parte degli Stati dei programmi nazionali di riforma e dei programmi di stabilità o di convergenza. Dopo la valutazione dei programmi, gli Stati ricevono le raccomandazioni specifiche per paese, di cui dovrebbero tener conto nella definizione delle politiche economiche, occupazionali, di istruzione, etc. Se necessario, gli Stati "ricevono altresì raccomandazioni per la correzione di squilibri macroeconomici" (Consiglio dell'Unione europea).

In Allegato un'infografica riepilogativa del ciclo del semestre europeo.

La sospensione del Patto di stabilità e crescita

▪ Il 23 marzo 2020, l'Ecofin, che riunisce i ministri delle Finanze di tutti gli Stati membri dell'UE, ha condiviso la proposta della Commissione di attivare la clausola di salvaguardia generale del Patto di stabilità e crescita, sospendendolo. È la prima volta che accade dalla sua istituzione. La conseguenza è che l'incidenza sul bilancio delle misure adottate in risposta all'emergenza Covid-19 viene esclusa dalle valutazioni della Commissione sulla conformità al Patto stesso. La sospensione consente agli Stati membri di adottare misure per reagire alla crisi dovuta alla diffusione del

coronavirus in modo adeguato e di discostarsi dagli obblighi di bilancio che normalmente vengono applicati.

▪ Le motivazioni alla base della decisione sono da rintracciare nel fatto che la pandemia è un evento inconsueto al di fuori del controllo del governo e che si sono verificate le condizioni per ricorrere alla clausola di salvaguardia, cioè la possibilità di una grave recessione economica della zona euro o dell'intera Unione. La Commissione e l'Ecofin hanno ritenuto che fosse necessaria una ben maggiore flessibilità nell'ambito del Patto di stabilità, per proteggere le imprese e i cittadini europei dalle conseguenze della crisi e per sostenere l'economia una volta superata la pandemia. La sospensione del Patto di stabilità è comunque temporanea, anche se la Commissione applicherà la piena flessibilità per tutto il tempo necessario.

▪ Come nota la CE a poco più di un anno di distanza dalla decisione, "la clausola di salvaguardia generale ha permesso agli Stati membri di adottare misure molto consistenti sul fronte della spesa e delle entrate per ridurre al minimo l'impatto economico e sociale della pandemia. Ha inoltre consentito loro di coordinare le proprie politiche di bilancio in modo più flessibile"

(COM/2021/500).

▪ Il Patto di stabilità e crescita è lo strumento fondamentale per la disciplina fiscale nell'Ue. È stato siglato con Accordo nel giugno 1997 dal Consiglio europeo, riformato più volte tra il 2005 e il 2011 e trasformato nel Fiscal Compact nel 2012. I suoi obiettivi generali sono garantire la disciplina di bilancio degli Stati membri per evitare disavanzi pubblici eccessivi e prevenire l’instabilità monetaria e l’inflazione.

2. Il coordinamento delle politiche economiche: la comunicazione di sintesi per gli Stati membri

La comunicazione di sintesi per gli Stati membri è significativamente titolata Coordinamento delle politiche economiche nel 2021: superare la COVID-19, sostenere la ripresa e modernizzare la nostra economia (COM/2021/500). Ne riportiamo sinteticamente i contenuti.

Considerazioni generali

La CE scrive che l'UE "ha intrapreso azioni senza precedenti" per combattere la pandemia di COVID-19, attutire l'impatto della crisi e avviare l'economia europea "su un percorso di crescita solida, sostenibile e inclusiva". Dopo l'autunno, "la svolta nello sviluppo dei vaccini e l'avvio della vaccinazione di massa hanno migliorato le prospettive".

Next Generation EU, poi, con una dotazione di 750 miliardi di EUR, è uno strumento fondamentale per promuovere gli investimenti e la ripresa; il Piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali "definisce azioni concrete per rafforzare la dimensione sociale in tutte le politiche dell'Unione e contribuirà a garantire una ripresa inclusiva".

Sostenibilità ambientale, produttività, equità e stabilità macroeconomica "rimangono i principi guida dell'agenda economica dell'UE". In questo contesto, "garantire un coordinamento efficace delle politiche economiche nel quadro del semestre europeo rimane fondamentale al fine di avviare l'economia dell'UE verso una crescita più solida dopo la crisi".

Situazione e prospettive dell'economia e dell'occupazione

Secondo la CE, l'economia dell'UE "registrerà presumibilmente un forte rimbalzo".

"Misure di bilancio di ampia portata e una vasta gamma di misure monetarie hanno limitato i danni economici e stanno stimolando la ripresa" e grazie agli interventi messi in campo a livello nazionale e dell'UE, "l'impatto della pandemia sui mercati del lavoro europei è stato contenuto". È però vero che "l'impatto della crisi su gruppi sociali, settori e regioni è stato disomogeneo, colpendo più duramente i più vulnerabili".

I rischi che gravano sulle proiezioni di crescita "sono nel complesso sostanzialmente bilanciati" e "la politica economica deve continuare a sostenere la ripresa per tutto il 2021 e il 2022". In questo quadro, "riforme e investimenti costanti degli Stati membri lungo il percorso indicato dagli orientamenti in materia di occupazione saranno cruciali per favorire la ripresa sostenendo la creazione di posti di lavoro di qualità e transizioni agevoli nel mercato del lavoro, con il coinvolgimento attivo delle parti sociali".

Coordinamento delle politiche di bilancio e dispositivo per la ripresa e la resilienza È fondamentale "un'attuazione rapida" dei PNRR, così come il coordinamento delle politiche di bilancio nazionali. La clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita "sarà mantenuta nel 2022 e presumibilmente disattivata a partire dal 2023". Nel 2022, "l'orientamento di bilancio, dato dai bilanci nazionali e dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, deve continuare a sostenere la ripresa". Per il periodo successivo, "le politiche di bilancio dovrebbero continuare a tenere conto della forza della ripresa, del grado di incertezza economica e delle considerazioni relative alla sostenibilità".

Squilibri macroeconomici negli Stati membri e in Italia

La Commissione ha individuato vulnerabilità macroeconomiche per 12 Stati membri:

tre continuano a presentare squilibri eccessivi (Cipro, Grecia e Italia) e nove presentano squilibri (Croazia, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Romania, Spagna e Svezia).

La CE scrive che le vulnerabilità dell'Italia "sono connesse all'elevato debito pubblico e alla protratta debolezza della dinamica della produttività, che hanno rilevanza transfrontaliera in un contesto di fragilità del mercato del lavoro e del settore bancario".

3. Le valutazioni di politica economica e la proposta di raccomandazione per l'Italia

Le valutazioni di politica economica per l'Italia

I servizi della CE hanno elaborato un esame approfondito per ciascun Paese, in relazione alla situazione del debito pubblico, del mercato del lavoro e del settore finanziario. Come scrive il Servizio del bilancio del Senato, nel documento dedicato all'Italia (In-Depth Review for Italy. Economic policy coordination in 2021: overcoming COVID-19, supporting the recovery and modernising our economy – SWD/2021/407), la CE premette alcune osservazioni:

▪ Si prevede che le previsioni di ripresa del PIL italiano saranno del +4,2% nel 2021 e +4,4% nel 2022, il che comporterà il ritorno al livello pre-pandemico alla fine del prossimo anno;

▪ Il rapporto debito/PIL del nostro paese è aumentato fino al 155,8% nel 2020 e la previsione è di un ulteriore aumento fino al 159,8% nel 2021, per poi decrescere al 156,6% nel 2022;

▪ Si prevede che il PIL potenziale, "storicamente stagnante per un decennio", aumenterà fino allo 0,9% nel 2022;

▪ Il settore bancario, "rafforzato dopo la recessione 2008-2013, resta vulnerabile". Lo stock di NPL "si è ridotto ad un rapporto lordo di 5,7%, ma tuttora sopra la media europea del 2,7%";

▪ Infine, il tasso di occupazione è diminuito del 2,8% nel 2020, "ma al contempo anche il tasso di disoccupazione è diminuito, evidenziando come un elevato numero di persone siano uscite dal mercato del lavoro".

Più nello specifico, nel documento della CE si raccomanda all'Italia:

1. L'attuazione di politiche volte di riduzione del rapporto debito/PIL attraverso riforme orientate alla crescita con un efficiente utilizzo delle risorse nazionali ed europee;

2. L'implementazione di riforme finalizzate ad aumentare la partecipazione al lavoro e la produttività;

3. Il rafforzamento del sistema bancario e il miglioramento della qualità degli asset.

Per quanto riguarda la riduzione del rapporto debito/PIL, la Commissione "invita a proseguire ed aumentare gli investimenti innovativi e digitali, favorendo anche l’aumento del numero delle imprese in questi settori. Sul lato delle entrate, l’Italia è invitata a riformare complessivamente il sistema della tassazione ed a contrastare l’evasione fiscale. In questa direzione, l’utilizzo della fatturazione elettronica e della digitalizzazione delle ricevute sono provvedimenti utili. Tra le misure efficaci, la Commissione suggerisce la riduzione della tassazione sul lavoro, tra le più alte in UE, spostando il peso del carico fiscale dalle persone fisiche ai beni mobili e immobili".

Sul tema dell'occupazione e della produttività, la Commissione "rileva come la partecipazione al lavoro rimane bassa, con speciale riferimento a giovani e donne. Sono necessari una riforma delle politiche attive

del lavoro ed il rafforzamento dell’ambito della formazione e dell’apprendistato. Il miglioramento delle politiche di formazione e di aggiornamento aiuterà la forza lavoro a riconvertirsi nella fase post pandemica. Anche la crescita della produttività è un fattore cruciale, la cui debolezza è dovuta a bassi investimenti, barriere nella competizione, un ambiente poco orientato allo sviluppo degli investimenti nel settore privato. La Commissione suggerisce di adottare riforme per rimuovere gli ostacoli al libero mercato ed a snellire le procedure burocratiche. Va anche ridotto il gap infrastrutturale tra nord e sud Italia, in particolare dal punto di vista dei trasporti per aumentare la competitività delle regioni meridionali".

Sul sistema bancario, la Commissione "riconosce lo sforzo nella riduzione degli NPL negli ultimi anni ed incoraggia la prosecuzione di tale percorso. Il rafforzamento dei requisiti patrimoniali delle banche risulta fondamentale a causa del rischio del deterioramento del credito nella fase pandemica. Si raccomanda di prestare una particolare attenzione soprattutto nella fase di graduale uscita dalle misure di sostegno pubblico e dalla moratoria sui prestiti. Si raccomanda infine di ridurre il quantitativo di obbligazioni statali detenute dalle banche, significativamente maggiore della media nell’area euro" (Servizio del bilancio del Senato).

Le proposte di raccomandazione per l'Italia

Nella proposta di raccomandazione del Consiglio che formula un parere del Consiglio sul programma di stabilità 2021 dell'Italia (COM/2021/512), la Commissione mette in luce come il nostro paese si troverà ad affrontare rischi elevati per la sostenibilità di bilancio nel medio periodo. Pertanto, sono necessarie riforme strutturali di bilancio finalizzate a migliorare la composizione e la crescita potenziale, creando un margine in grado di garantire la sostenibilità nel lungo periodo. La Commissione evidenzia che occorre orientarsi anche nella prospettiva dei cambiamenti climatici e delle sfide sanitarie.

Le misure di bilancio "dovrebbero massimizzare il sostegno alla ripresa senza pregiudicare la futura traiettoria di bilancio. Esse dovrebbero pertanto evitare di creare un onere permanente sulle finanze pubbliche. Qualora introducano misure permanenti, gli Stati membri dovrebbero finanziarle adeguatamente in modo da garantire la neutralità di bilancio a medio termine".

Le proposte di raccomandazioni per il Consiglio sul programma di stabilità 2021 dell'Italia sono perciò le seguenti:

1. Utilizzare il dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare nuovi investimenti a sostegno della ripresa nel 2022, perseguendo nel contempo una politica di bilancio prudente; preservare gli investimenti finanziati a livello nazionale; limitare l'aumento della spesa corrente finanziata a livello nazionale;

2. Quando le condizioni economiche lo consentano, perseguire una politica di bilancio volta a conseguire posizioni di bilancio prudenti e sostenibilità a medio termine;

incrementare nel contempo gli investimenti per stimolare il potenziale di crescita;

3. Prestare particolare attenzione alla composizione delle finanze pubbliche, tanto sul lato delle entrate quanto su quello della spesa, e alla qualità delle misure di bilancio, al fine di garantire una ripresa sostenibile e inclusiva; dare priorità agli investimenti sostenibili e propizi per la crescita, sostenendo in particolare la transizione verde e digitale; privilegiare le riforme strutturali di bilancio che contribuiranno al finanziamento delle priorità delle politiche pubbliche e alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, anche rafforzando la copertura, l'adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi sanitari e di protezione sociale per tutti.

Allegato – Il ciclo del semestre europeo*

Fonte: Consiglio dell'Unione europea

* Nel 2021, il ciclo è stato adattato, come descritto nel testo

Note Informative Politiche Europee già pubblicate 2020

▪ 1/2020: Emergenza Covid-19. La sospensione del Patto di stabilità e le iniziative a livello europeo, aprile.

▪ 2/2020: Emergenza Covid-19. Recovery fund, MES, SURE e altre iniziative a livello europeo, maggio.

▪ 3/2020: Emergenza Covid-19. Piano per la ripresa e condizioni socio-economiche, giugno.

▪ 4/2020: Il Programma di lavoro 2020 della Commissione europea adattato, luglio.

▪ 5/2020: Il piano per la ripresa: l'accordo in Consiglio europeo e le reazioni del Parlamento europeo, agosto.

▪ 6/2020: Lo strumento SURE dell'Unione Europea: 27,4 miliardi per l'Italia, settembre.

▪ 7/2020: Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Linee guida e posizione delle Regioni, ottobre.

▪ 8/2020: Le Linee Guida della Commissione europea per i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza, ottobre.

▪ 9/2020: Le obbligazioni SURE: la prima forma di debito comune sociale dell'UE, novembre.

▪ 10/2020: Il Salario minimo adeguato. La proposta della Commissione europea, novembre.

▪ 11/2020: Il Programma 2021 della Commissione europea. Elementi principali, dicembre.

2021

▪ 1/2021: Agenda delle competenze, Spazio europeo dell'istruzione e Piano per l'istruzione digitale: le iniziative della Commissione europea, gennaio.

▪ 2/2021: La ripresa dell'Europa: lo strumento Next Generation EU e il Recovery Plan italiano, marzo.

▪ 3/2021: La Conferenza sul futuro dell'Europa, marzo.

▪ 4/2021: Il Piano d'azione per l'attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali, aprile.