Il contributo degli Strumenti finanziari cofinanziati dai Fondi strutturali nel
fronteggiare gli effetti economici della crisi pandemica da Covid-19
Dicembre 2021
Agenzia per la Coesione Territoriale
Area Progetti e Strumenti – Ufficio 5
Direttore Generale: Paolo Esposito
Questo documento è riferibile Ufficio statistico, strumenti innovativi, ingegneria finanziaria (Ufficio 5 APS), retto pro tempore dal Direttore dell’Area Progetti e Strumenti Michele D’Ercole
Coordinamento e redazione dei testi: Salvatore Vescina (esperto tematico) Elaborazione dei dati: Rosanna Romano
Si ringraziano, per il contributo alla redazione del paragrafo 4 (Focus: il Fondo di garanzia per le PMI al 31 maggio 2021) il Direttore Generale della DGIAI del Ministero dello Sviluppo Economico, Dott. Giuseppe Bronzino, l’Autorità di Gestione del PON Imprese e Competitività, Anna Maria Fontana e Silvia Ricci (Invitalia), nonché, per la pronta condivisione dei dati, Mediocredito Centrale (Gruppo Invitalia) nelle persone di Pierpaolo Brunozzi, Paolo Comerci e Gianmichele Di Gilio.
I testi del Documento sono stati ultimati il 10 luglio 2021.
Il presente documento è pubblicato su www.agenziacoesione.gov.it/lacoesione/le-politiche-di- coesione-in-italia-2014-2020/strumenti-e-programmi/strumenti-finanziari.
Per eventuali richieste di informazione, osservazioni e commenti si prega di fare riferimento alla seguente e-mail: area.progetti.uf5@agenziacoesione.gov.it.
Il documento è pubblicato con la licenza Creative Commons 4.0 International con condizioni di utilizzo BY (Attribuzione) e SA (Condividi allo stesso modo). Testi, dati e analisi possono quindi essere condivisi e modificati per qualsiasi fine, anche commerciale, alle seguenti condizioni:
riportando sempre la fonte corretta, indicando se sono state effettuate delle modifiche, e distribuendo lavori derivati da questo con la stessa licenza del materiale originario. Si prega di utilizzare come fonte: Agenzia per la Coesione Territoriale, Il contributo degli Strumenti finanziari cofinanziati dai Fondi strutturali nel fronteggiare gli effetti della crisi pandemica da Covid-19 e nel supportare la ripresa, Luglio 2021.
2
Sommario
1. Introduzione e sintesi ... 5 2. La riprogrammazione dei Fondi strutturali ... 10 3. L’attuazione degli Strumenti finanziari ... 15 3.1. Focus: il flusso della spesa 2020 per gli Strumenti finanziari attivi prima della crisi. 24 3.2. Focus: gli Strumenti finanziari attivati nel 2020 ... 29 4. Focus: il Fondo di garanzia per le PMI (al 31 maggio 2021) ... 31 Appendice: i dati sull’attuazione dei singoli Strumenti finanziari al 31 dicembre 2020 .. 38 Indice delle tavole
Tavola 1 – Gli Strumenti finanziari nei Programmi Operativi 2014-2020 (confronto 2019- 2020) ... 11 Tavola 2 – Importi programmati per Strumenti finanziari nei PO 2014-2020 ripartiti per Obiettivo Tematico (confronto tra il 2019 e il 2020) ... 12 Tavola 3 – Importi programmati per Strumenti finanziari nei PO 2014-2020 ripartiti per forma tecnica (confronto tra il 2019 e il 2020) ... 14 Tavola 4 – Risorse totali impegnate negli Accordi di Finanziamento per Obiettivo tematico e forma tecnica (tutti gli strumenti) ... 21 Tavola 5 - Risorse totali pagate al livello dei destinatari finali per Obiettivo tematico e forma tecnica (tutti gli strumenti) ... 21 Tavola 6 - Numerosità dei destinatari finali raggiunti dagli interventi per Obiettivo tematico e forma tecnica (tutti gli strumenti) ... 22 Tavola 7 - Risorse residue per gli Strumenti finanziari (al 31 dicembre 2020) utilizzabili entro il 31 dicembre 2023 ... 23 Tavola 8 – Strumenti finanziari nei PO 2014-2020 per PO e flusso annualità 2020: focus sugli strumenti già attivi nel 2019 (Milioni di euro) ... 26 Tavola 9 – Destinatari Finali raggiunti dagli interventi attuati tramite Strumenti finanziari per Programma Operativo (strumenti già attivi nel 2019) ... 28 Tavola 10 – Strumenti finanziari nei PO 2014-2020: focus sugli strumenti di nuova attivazione nel 2020. ... 30 Tavola 11 – POR FESR 2014-2020 – SEZIONI SPECIALI del Fondo di garanzia al 31 maggio 2021 (in euro) ... 32 Tavola 12 – PON Imprese e competitività 2014-2020 – Riserve del Fondo di garanzia al 31 maggio 2021 (in euro) ... 33 Tavola 13 – Fondo di garanzia per le PMI, - Operazioni arrivate dal 17.3.2020 e accolte al 31.5.2021. Focus apporti dai PO ... 37 Tavola 13 – Strumenti finanziari nei PO 2014-2020: focus sugli strumenti già attivi nel 2019 ... 38 Indice delle figure
Figura 1 - Quadro di sintesi delle risorse per gli Strumenti finanziari ai diversi livelli del processo di attuazione (valori di stock al 31 dicembre degli anni considerati, milioni di euro) ... 16 Figura 2 - Sezioni speciali del Fondo di garanzia: destinatari finali (dati al 31.05.2021) ... 34 Figura 3 - Andamento operativo delle Sezioni speciali regionali e provinciali (al 31.05.2021) ... 34 Figura 4 - Andamento operativo delle Riserve del PON IC (al 31.05.2021) ... 35
3
4
1. Introduzione e sintesi
La pandemia da Covid-19 ha innescato, su scala globale, una crisi imprevedibile, repentina e di grande intensità. Per le imprese italiane gli effetti sono subito apparsi asimmetrici a seconda dei territori, della loro classe dimensionale e, soprattutto, dei settori1. Per mitigarne le conseguenze i policy maker hanno adottato con grande tempestività una serie di misure, soprattutto per favorire l’afflusso di liquidità verso le imprese2. Principalmente si è sostenuto il credito bancario ricorrendo a garanzie pubbliche e a moratorie (sospensioni temporanee degli obblighi di restituzione, concesse ai soggetti in difficoltà). Tali misure, nell’insieme, hanno prodotto in Italia una significativa interferenza (rispetto a quelle che sarebbero state altrimenti le dinamiche di mercato) se è vero che gli impieghi nelle imprese, dopo anni di declino, sono significativamente cresciuti mentre il tasso annuale di decadimento (l’indicatore più utile a misurare l’andamento delle sofferenze bancarie) risulta basso come non mai. Chiaramente si tratta di effetti temporanei ed è logico attendersi, da qui a breve, una crescita significativa del numero di imprese insolventi e, quindi, dei non performing loan. Questo rende molto probabile un inasprimento dei criteri di selezione dei prenditori, ma l’onda lunga della crisi è stata spostata in avanti -e, pertanto, depotenziata- per fare sì che il maggior numero possibile di operatori economici possa agganciare la ripresa e superare gli effetti negativi della congiuntura.
Per un’analisi più approfondita di questi elementi di scenario e delle dinamiche del credito si fa rinvio al primo capitolo del quarto Rapporto annuale sugli Strumenti finanziari3 che, a sua volta, rinvia ad altre fonti per ulteriori approfondimenti.
In questo documento ci si focalizza sul contributo al contrasto degli effetti economici negativi del Covid-19 offerto dai Fondi strutturali europei (in particolare dal FESR e dal FSE) veicolati attraverso gli Strumenti finanziari (le misure di intervento in forma di prestiti, garanzie, capitale
1 Su questo specifico punto è di grande interesse il documento di Cerved Rating Agency, Evolution and impacts of the covid-19 pandemic emergency on italian non-financial corporates, è stato pubblicato nel giugno 2020 con dati aggiornati al mese di maggio (https://know.cerved.com/wp-content/uploads/2020/05/Evolution-and-impacts-of-the- Covid-19-pandemic-emergency_Cerved-Rating-Agency.pdf).
2 Ne dà atto, con una serie di riferimenti piuttosto dettagliati, il Governatore della Banca d’Italia in questo intervento:
L’economia italiana e le banche: implicazioni della pandemia e prospettive. Intervento di Ignazio Visco, Governatore della Banca d’Italia. Associazione Bancaria Italiana, Comitato esecutivo. Roma, 16 settembre 2020 (https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/interventi-governatore/integov2020/Visco-ABI-16092020.pdf).
3 Disponibile a questa pagina web: https://www.agenziacoesione.gov.it/lacoesione/le-politiche-di-coesione-in-italia- 2014-2020/strumenti-e-programmi/strumenti-finanziari/.
di rischio e altre forme ibride).
Il tema è trattato con riguardo alle risorse del periodo di programmazione 2014-2020 che -giova ricordarlo- vanno utilizzate entro il 31 dicembre 2023.
Il quadro conoscitivo che può essere prodotto nel momento in cui è redatto questo documento si basa su più fonti che hanno un buon grado di affidabilità e riguardano date di osservazione differenti. A tal proposito, per quanto attiene:
• alla programmazione, cioè essenzialmente alla allocazione delle risorse tra obiettivi e strumenti di policy, si dispone di informazioni al 31 dicembre 2020 reperite dal database SFC-2014, la piattaforma digitale tramite la quale le Autorità di Gestione (AdG) veicolano le informazioni alla Commissione europea. Sulla scorta dell’esperienza occorre avvertire che non sempre queste comunicazioni risultano tempestive e, anche in questo lavoro, il lettore più attento potrà notare qualche discrasia tra questi dati e quelli relativi ai fondi in gestione;
• agli Strumenti finanziari affidati ai veri e propri gestori (sulla base di contratti detti Accordi di Finanziamento) sono disponibili le informazioni reperite, per la quasi totalità degli Strumenti finanziari (113/120), in occasione dell’attività di supervisione dei dati svolta dall’Agenzia, prima del loro caricamento sulla piattaforma digitale SFC-2014 (entro il 31 maggio 2021), grazie alla collaborazione volontaria della gran parte delle Autorità di Gestione. Ci si riferisce, quindi, a dati che fotografano la situazione al 31 dicembre 2020.
Essi non hanno carattere definitivo, tuttavia possono essere ritenuti molto affidabili;
• al Fondo di garanzia per le PMI si dispone di informazioni decisamente aggiornate (al 31 maggio 2021) e molto affidabili che scaturiscono dai database del gestore (Mediocredito Centrale) di questo strumento di policy, il quale ha catalizzato gran parte del contributo dei Fondi strutturali europei grazie alle risorse sia del Programma Operativo Nazionale Imprese e Competitività (o PON IC), sia di diverse Amministrazioni regionali (più la provincia di Trento) grazie al meccanismo delle sezioni speciali regionali. Considerata la rilevanza di questo strumento, l’Amministrazione titolare del medesimo (la DGIAI del Ministero dello Sviluppo Economico) ha collaborato alla redazione di questo documento curando lo specifico focus (Cfr. paragrafo 4).
Venendo alla sintesi delle principali evidenze:
1. la riprogrammazione delle risorse realizzata nel corso del 2020 ha:
• rafforzato significativamente (del 46 per cento, con una variazione assoluta di 1.970 milioni di euro) il contributo dei Fondi strutturali (principalmente del FESR) agli Strumenti finanziari, il cui budget complessivo ha raggiunto 6.241 milioni di euro;
• destinato il 76,5 per cento delle risorse (4.773 su 6.241 milioni di euro) all’Obiettivo Tematico 3: Migliorare la competitività delle PMI;
• attribuito il 53,2 per cento di queste risorse (3.326 milioni di euro) alle garanzie e il 41,9 per cento (2.619 milioni di euro) ai prestiti;
2. in fase di attuazione, al 31 dicembre 2020 si sono registrati questi risultati:
• al livello degli Accordi di Finanziamento le risorse assegnate agli Strumenti finanziari hanno totalizzato 5.400 milioni di euro: + 1.869 milioni di euro, rispetto all’anno precedente (variazione del 53 per cento). Le garanzie per le PMI hanno accresciuto il proprio budget di 1.465 milioni di euro e l’Obiettivo Tematico 3 ha registrato una variazione in aumento, rispetto all’anno precedente, di 1.941 milioni di euro;
• i pagamenti al livello dei destinatari finali (dal 2016) hanno raggiunto quota 2.682 milioni di euro. Il solo flusso 2020 è stato di 1.863 milioni di euro, da riferire per i 2/3 (1.236 milioni) agli strumenti anticrisi messi in campo nel medesimo anno.
Coerentemente con quanto segnalato al punto precedente, la forma tecnica prevalente è la garanzia (+1.249 milioni di euro) e l’Obiettivo Tematico 3 è quello che registra la massima variazione assoluta (+ 1.721 milioni di euro) rispetto all’anno precedente. A fronte delle garanzie concesse nell’anno, corrispondono nuovi prestiti erogati per 11.771 milioni di euro;
• il flusso dei destinatari finali raggiunti dagli interventi (per lo più mPMI) è stato di 296.189 unità (+ 943 per cento rispetto all’anno precedente);
• le risorse residue del periodo di programmazione 2014-2020, da utilizzare entro il dicembre 2023 (Cfr. Tavola 7):
i. misurate come differenza tra le risorse che i Programmi Operativi assegnano agli Strumenti finanziari e quelle impegnate negli Accordi di Finanziamento con i gestori in valore assoluto sono pari a 842 milioni di euro (il 13 per cento del budget complessivo);
ii. misurate come differenza tra le risorse che i Programmi Operativi assegnano agli Strumenti finanziari e quelle spese al livello dei destinatari
finali, le risorse residue risultano 3.559 milioni di euro (il 57 per cento di quelle riservate agli Strumenti finanziari nei PO);
3. l’esperienza delle riserve (PON e POR) del Fondo di garanzia per le PMI dimostra che anche se in Italia vi sono 120 Strumenti finanziari, riferibili ai diversi livelli istituzionali, il nostro Paese è capace di realizzare azioni coordinate molto efficaci. Questo strumento di policy è stato prontamente potenziato (in conformità al temporary framework sugli aiuti di Stato), rafforzando le intensità di aiuto e ampliando la platea dei soggetti e delle operazioni ammissibili. Esso, oltre ad avvalersi delle risorse ordinarie nazionali, ha attratto a sé risorse addizionali (per 357 milioni di euro) rivenienti da undici sezioni speciali regionali (inclusa una della provincia Autonoma di Trento) e (per 1.640 milioni di euro) da due riserve del PON Imprese e Competitività. Questo vuol dire che una pluralità di Strumenti finanziari cofinanziati dall’Unione europea (ciascuno dei quali ha la propria autonomia contabile) è stata utilizzata, ancor di più durante la crisi pandemica, attraverso un unico meccanismo agevolativo. Peraltro le modalità di funzionamento del Fondo di garanzia per le PMI sono consolidate da anni sicché esso risulta di facile utilizzo per gli intermediari finanziari e, quindi, per le imprese. Siffatto modus operandi ha reso possibile una forte accelerazione sui tempi di realizzazione dell’intervento pubblico, al punto che diverse sezioni speciali/riserve, con le certificazioni al 31 luglio 2021 dovrebbero già rendicontare alla Commissione europea l’intero budget loro assegnato (Cfr. Tavole 11 e 12 nel Paragrafo 4). Quanto appena segnalato, che è frutto anche di un notevole sforzo del gestore del Fondo, equivale ad affermare che in tempi rapidissimi una moltitudine di destinatari finali, cioè le micro, piccole e medie imprese, sono stati finanziati grazie alle garanzie pubbliche. Si pensi che dal 17 marzo 2020 al 31 maggio 2021 (Cfr. Tavola 13):
• le operazioni ammesse ai benefici del Fondo di garanzie per le PMI sono 1.634.659 di cui 467.781 nel Mezzogiorno, quelle che hanno giovato dei finanziamenti europei sono 304.546 (di cui 280.352 nel Mezzogiorno, pari al 60 per cento del totale delle operazioni ammesse in tale area geografica). Il che riflette i vincoli di destinazione delle risorse utilizzate.
• le garanzie concesse a livello nazionale totalizzano 132,4 miliardi di euro, di cui 13,5 (il 10,2 per cento) è riferibile ai Fondi europei. Nel Mezzogiorno l’importo complessivo delle garanzie pubbliche è stato di 28,3 miliardi di euro, di cui 12,4 (il 44 per cento) riferibile ai Fondi strutturali veicolati dalle sezioni speciali e dalle
riserve riferibili agli Strumenti finanziari dei PO;
• il credito concesso grazie alle garanzie in parola, a livello nazionale è stato complessivamente pari a 152,2 miliardi di euro, dei quali 15,9 riferibili agli Strumenti finanziari nei Programmi Operativi. In particolare la quota del Mezzogiorno è stata di 32,1 miliardi di cui 13,7 (il 43 per cento) grazie ai Programmi Operativi che interessano quest’area del Paese.
L’Agenzia per la Coesione Territoriale ha fondamentalmente compiti di monitoraggio e di coordinamento. Quest’ultimo è per lo più basato su soft power (ad esempio dal giugno 2016 al luglio 2020, l’Agenzia ha riunito 29 volte il Tavolo tecnico permanente sugli Strumenti finanziari intorno al quale il network delle Amministrazioni titolari di questi strumenti di policy discute di best practices e di convergenza strategica e operativa). Non di meno i risultati dimostrano che la P.A. italiana, con in testa il Mise che è titolare del Fondo di garanzia per le PMI, ha saputo agire in tempi rapidissimi e, in molti casi, con soluzioni coordinate. Il che, probabilmente, smentisce molti luoghi comuni.
2. La riprogrammazione dei Fondi strutturali
Sebbene sia del tutto normale che i Programmi Operativi (PO) per la politica di coesione, riferendosi a cicli poliennali, subiscano fisiologiche messe a punto, in condizioni ordinarie questi aggiornamenti hanno sempre richiesto un iter abbastanza complesso. Ai sensi dell'articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, l'epidemia da Covid-19 è stata qualificata come evento eccezionale e di grave turbamento dell'economia. Non stupisce, quindi, che tra le contromisure adottate dalle istituzioni europee vi siano due Regolamenti (il 2020/460 e il 2020/558 del Parlamento europeo e del Consiglio) che hanno introdotto margini di flessibilità per la riprogrammazione dei Fondi strutturali. Su queste basi le Amministrazioni italiane hanno effettivamente proceduto a un’articolata ridefinizione dei PO4. In questo documento, come detto nell’introduzione, si vedrà l’esito di tale attività solo con riguardo agli Strumenti finanziari.
Per questi strumenti di policy, come si evince dalla Tavola 1, al 31 dicembre 2019 i PO prevedevano un budget complessivo di 4.271 milioni di euro (pari all’8 per cento delle risorse totali). Un anno dopo, per effetto delle riprogrammazioni, gli stessi strumenti hanno visto un incremento delle risorse disponibili di 1.970 milioni di euro, con un totale programmato di 6.241 milioni di euro (il 12 per cento del budget complessivo di tutti i PO italiani).
Di questi 6.241 milioni di euro (comprensivi del cofinanziamento nazionale):
• 5,7 miliardi di euro (di cui 3,9 miliardi costituiti da risorse europee) rappresentano il 18,3 per cento del budget totale dei Programmi Operativi FESR (31,2 miliardi di euro);
• 484 milioni di euro (di cui 283 milioni di euro di risorse europee5) rappresentano il 2,5 per cento delle risorse dei Programmi Operativi FSE (19,7 miliardi di euro).
La più significativa riallocazione di risorse è riferibile all’incremento di dotazione del PON Imprese e competitività: 1.661 milioni di euro sui 1.970 complessivi. La quota di 309 milioni è invece imputabile ai Programmi delle Regioni e delle due provincie autonome, con scelte:
• invariate (pari a zero) solo in quattro casi;
• in aumento, in 11 casi (con la più marcata variazione in Toscana: 110 milioni di euro);
• in diminuzione (in 6 casi, con la riduzione più significativa -72 milioni di euro- in Puglia, per le ragioni illustrate in calce alla Tavola 1, che è comunque tra i big spender degli Strumenti finanziari).
4 Per una sintesi di questo processo di fa rinvio alla nota di approfondimento La Coesione nell'emergenza. Il contributo dei Fondi SIE per fronteggiare la crisi e preparare la ripresa reperibile tramite questo link:
http://www.ministroperilsud.gov.it/media/2264/riprogrammazione_fondi_sie_feb2021.pdf.
5 A questo valore si dovrebbero aggiungere, per affinità, circa 53 milioni relativi alle risorse impegnate nell'AF per il PON IOG e PON SPAO per cui non si dispone dei dati di programmazione e per i quali si espongono i soli dati di monitoraggio.
Tavola 1 – Gli Strumenti finanziari nei Programmi Operativi 2014-2020 (confronto 2019-2020) Regione* o
Programma Operativo di
riferimento
Importo totale per
PO di cui: importi previsti per gli Strumenti finanziari
al 31.12 2019 (milioni di
euro)
al 31.12 2020 (milioni di
euro)
2019
(milioni di euro)
incidenza percentual e sul PO
(%)
2020 (C)
milioni di euro) incidenza percentual e sul PO
(%)
variazione
assoluta
2019-2020 (milionidieuro)
variazione percentual
e 2019- 2020 (%)
Abruzzo 414 414 30 7% 59 14% 29 95,0
Basilicata 840 840 42 5% 45 5% 3 6,2
Calabria 2.379 2.261 239 10% 292 13% 53 22,3
Campania 4.951 4.951 87 2% 132 3% 45 51,4
Emilia Romagna 1.268 1.268 78 6% 54 4% -23 -29,8
Friuli Venezia-Giulia 507 507 24 5% 2 0% -22 -91,7
Lazio 1.872 1.872 181 10% 151 8% -30 -16,8
Liguria 747 747 62 8% 62 8% 0 0,0
Lombardia 1.941 1.941 442 23% 442 23% 0 0,0
Marche 873 873 40 5% 59 7% 19 47,0
Molise 129 129 7 5% 3 2% -4 -58,2
Piemonte 1.838 1.838 171 9% 242 13% 72 41,9
P.A. Bolzano 273 273 0 0% 0 0% 0 0,0
P.A. Trento 219 219 0 0% 13 6% 13 n.a.
Puglia** 7.121 4.451 440 6% 368 8% -72 -16,4
Sardegna 1.376 1.376 109 8% 141 10% 32 29,6
Sicilia 5.093 5.093 155 3% 233 5% 78 50,3
Toscana 1.525 1.525 107 7% 216 14% 110 103,1
Umbria 650 650 50 8% 45 7% -5 -10,0
Val d'Aosta 117 117 0 0% 0 0% 0 0,0
Veneto 1.364 1.364 13 1% 26 2% 13 100,0
Regioni più sviluppate 13.195 13.195 1.168 9% 1.314 10% 146 12,5
Regioni in transizione 1.919 1.919 145 8% 202 11% 57 39,0
Regioni meno sviluppate 20.384 17.595 963 5% 1.070 6% 107 11,1
Totale POR 35.498 32.709 2.277 6% 2.586 8% 310 13,6
Cultura e sviluppo 491 491 52 11% 52 11% 0 0,0
Imprese e competitività 3.058 3.338 1.146 37% 2.807 84% 1.661 144,9
Iniziativa PMI 323 323 323 100% 323 100% 0 0,0
IOG 2.785 2.830 53 2% 53 2% 0 0,0
Ricerca e innovazione 1.190 1.190 370 31% 370 31% 0 0,0
SPAO 1.729 1.806 50 3% 50 3% 0 0,0
Altri PON 8.164 7.845 0 0% 0 0% 0 0,0
Regioni più sviluppate 2.322 2.040 14 1% 95 5% 81 582,7
Regioni in transizione 952 870 165 17% 281 32% 116 70,5
Regioni meno sviluppate 13.556 12.549 1.342 10% 3.175 25% 1.833 136,6
Non ripartibile *** 911 2.362 473 52% 103 4% -370 -78,2
Totale PON 17.740 17.821 1.994 11% 3.655 21% 1.661 83,3
Totale risorse nei PO 53.238 50.530 4.271 8% 6.241 12% 1.970 46,1
* Nei dati relativi alle singole Regioni sono cumulati gli importi dei diversi Programmi (FESR ed FSE). Nei casi della Puglia, del Molise e della Calabria, invece, i dati si riferiscono al Programma plurifondo (FESR FSE).
** La riduzione della quota totale di finanziamento del POR Puglia è da attribuire alla decisione della Regione, in conformità alla Delibera Cipe n.10 del 2015, di elevare la quota di cofinanziamento comunitaria giungendo alla predisposizione del POC nel quale è confluita una parte della quota di cofinanziamento nazionale.
***Risorse dei PON nei cui documenti di programmazione non sono specificati gli Strumenti finanziari, e quindi non ripartibili a priori tra le tipologie di Regioni.
Tavola 2 – Importi programmati per Strumenti finanziari nei PO 2014-2020 ripartiti per Obiettivo Tematico (confronto tra il 2019 e il 2020)
Regione* o Programma Operativo di
riferimento
Risorse al 31 dicembre 2020 (milioni di euro) Variazione assoluta 2019-2020 (milioni di euro) Variazione percentuale 2019-2020 (%) OT 1 OT
2 OT 3 OT 4 OT
8 OT 9 OT
10 multi
OT** Totale OT 1 OT
2 OT 3 OT 4 OT
8 OT 9 OT
10 multi
OT** Totale OT
1 OT 2 OT 3 OT
4 OT 8 OT
9 OT 10 multi
OT** Totale
Abruzzo 0 0 59 0 0 0 0 0 59 0 0 32 0 0 0 0 -3 29 -- -- 117 -- -- -- -- -100 95
Basilicata 0 0 21 4 10 10 0 0 45 0 0 4 -1 0 0 0 0 3 -- -- 21 -21 0 0 -- -- 6
Calabria 64 0 128 23 66 12 0 0 292 13 0 49 -15 15 -9 0 0 53 26 -- 62 -40 30 -43 -- -- 22
Campania 0 0 132 0 0 0 0 0 132 -21 0 86 0 0 0 0 -19 45 -100 -- 184 -- -- -- -- -100 51
Emilia
Romagna 0 0 22 32 0 0 0 0 54 0 0 -23 0 0 0 0 0 -23 -- -- -51 0 -- -- -- -- -30
Friuli V.G. 0 0 2 0 0 0 0 0 2 0 0 -18 0 0 -4 0 0 -22 -- -- -90 -- -- -100 -- -- -92
Lazio 0 0 112 4 35 0 0 0 151 -15 0 -9 -6 0 0 0 0 -30 -100 -- -8 -60 0 -- -- -- -17
Liguria 12 0 46 4 0 0 0 0 62 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- 0 0 -- -- -- -- 0
Lombardia 154 20 210 58 0 0 0 0 442 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- -- 0
Marche 0 0 27 16 0 0 0 16 (a) 59 0 0 12 0 0 0 0 7 19 -- -- 81 0 -- -- -- 78 47
Molise 0 0 0 3 0 0 0 0 3 0 0 0 -4 0 0 0 0 -4 -- -- -- -58 -- -- -- -- -58
Piemonte 25 0 146 72 0 0 0 0 242 -22 -9 80 23 0 0 0 0 72 -47 -100 120 48 -- -- -- -- 42
PA Trento 0 0 13 0 0 0 0 0 13 0 0 13 0 0 0 0 0 13 -- -- -- -- -- -- -- -- --
Puglia 0 0 236 0 120 12 0 0 368 0 0 -4 0 -60 -8 0 0 -72 -- -- -2 -- -34 -39 -- -- -16
Sardegna 17 0 117 0 6 0 0 0 141 0 0 57 -23 -3 0 0 0 32 0 -- 96 -100 -29 -- -- -- 30
Sicilia 0 0 183 35 0 14 0 0 233 0 0 80 -2 0 0 0 0 78 -- -- 78 -6 -- -2 -- -- 50
Toscana 6 0 192 14 0 0 0 3 (b) 216 -19 0 127 2 0 0 0 0 110 -75 -- 195 12 -- -- -- 0 103
Umbria 13 0 32 0 0 0 0 0 45 0 0 -2 -4 0 0 0 0 -5 0 -- -5 -100 -- -- -- -- -10
Veneto 0 0 26 0 0 0 0 0 26 0 0 13 0 0 0 0 0 13 -- -- 100 -- -- -- -- -- 100
Totale POR 292 20 1.704 266 237 48 0 19 2.586 -64 -9 496 -29 -48 -21 0 -15 310 -18 -31 41 -10 -17 -30 -- -44 14
Cultura e
sviluppo 0 0 52 0 0 0 0 0 52 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- 0 -- -- -- -- -- 0
Imprese e
competitività 108 0 2.694 5 0 0 0 0 2.807 -244 0 1.971 -67 0 0 0 0 1.661 -69 -- 273 -93 -- -- -- -- 145
Iniziativa PMI 0 0 323 0 0 0 0 0 323 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- 0 -- -- -- -- -- 0
IOG 0 0 0 0 53 0 0 0 53 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- -- 0 -- -- -- 0
Ricerca e
innovazione 270 0 0 0 0 0 100 0 370 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- -- -- 0 -- 0
SPAO 0 0 0 0 50 0 0 0 50 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- -- 0 -- -- -- 0
Totale PON 378 0 3.069 5 103 0 100 0 3.655 -244 0 1.971 -67 0 0 0 0 1.661 -39 -- 180 -93 0 -- 0 -- 83
Totale risorse
programmate 670 20 4.773 271 340 48 100 19 6.241 -308 -9 2.468 -96 -48 -21 0 -15 1.970 -32 -31 107 -26 -12 -30 0 -44 46
*Vedi le note della Tavola 1.
** OT 1 3 4 5 6; OT 4 9
Come è noto, le risorse dei Fondi Strutturali per le politiche di coesione sono finalizzate alla realizzazione di 11 Obiettivi Tematici (OT), cioè di priorità di policy6. I dati riportati nella Tavola 2 danno evidenza del fatto che la riprogrammazione delle risorse si è distinta per una forte concentrazione degli interventi sull’OT3 (Migliorare la competitività delle PMI) che già attraeva più risorse rispetto agli altri. Le disponibilità finanziarie per le PMI sono state incrementate di ben 2.468 milioni di euro, sicché il budget assegnato a questo target ha raggiunto 4.773 milioni di euro (pari al 76,5 per cento dei 6.241 milioni stanziati per gli Strumenti finanziari). Tutti gli altri OT per i quali già vi erano risorse assegnate hanno, invece, registrato riduzioni di varia entità (comprese tra il 12 e il 44 per cento).
I dati nella Tavola 3 consentono di analizzare gli esiti della riprogrammazione intervenuta nel 2020, con riguardo al ciclo 2014-2020, per quanto attiene alle forme tecniche degli interventi. In particolare si osserva che al 31 dicembre 2020 per:
• il capitale di rischio vi è stata una riduzione del 45 per cento delle risorse assegnate (soprattutto dalle Regioni), per un importo di 211 milioni, sicché il totale programmato per questa forma di intervento è pari a 263 milioni di euro;
• i prestiti vi è stato un incremento di 9 punti percentuali, per un importo di 226 milioni di euro. Pertanto l’importo programmato risulta di 2.619 milioni di euro;
• le garanzie si è assistito a una crescita delle disponibilità finanziarie molto consistente:
+143 per cento. La variazione assoluta è stata di 1.958 milioni di euro sicché questa forma di intervento ha un budget di 3.326 milioni di euro;
• gli abbuoni di interessi e commissioni connessi agli Strumenti finanziari vi è stata una riduzione delle risorse del 7 per cento (pari a tre milioni di euro), sicché il loro budget complessivo risulta di 33 milioni di euro.
6 Sono i seguenti: 1. Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l’innovazione; 2. Migliorare l’accesso alle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC), nonché il loro utilizzo e qualità; 3. Migliorare la competitività delle PMI; 4. Sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio; 5. Promuovere l’adattamento ai cambiamenti climatici e la prevenzione e la gestione dei rischi; 6. Preservare e tutelare l’ambiente e promuovere l’efficienza delle risorse; 7. Promuovere il trasporto sostenibile e migliorare le infrastrutture di rete; 8. Promuovere l’occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori; 9. Promuovere l’inclusione sociale e lottare contro la povertà e qualsiasi discriminazione; 10. Investire in istruzione, formazione e apprendimento permanente; 11.
Migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione.
Tavola 3 – Importi programmati per Strumenti finanziari nei PO 2014-2020 ripartiti per forma tecnica (confronto tra il 2019 e il 2020)
Regione* o Programma Operativo di riferimento
al 31.12 2020
(milioni di euro) variazione assoluta 2019-2020
(milioni di euro) variazione percentuale 2019-2020 (%)
Capitale
di rischio Prestiti Garanzie Abbuoni Capitale di
rischio Prestiti Garanzie Abbuoni Capitale
di rischio Prestiti Garanzie Abbuoni
Abruzzo 0 0 59 0 -1 -4 34 0 -100 -100 134 --
Basilicata 11 20 14 0 2 0 1 0 22 0 4 --
Calabria 33 204 56 0 10 37 6 0 42 22 13 --
Campania 0 44 88 0 -41 25 61 0 -100 130 230 --
Emilia Romagna 0 48 7 0 0 5 -28 0 -- 12 -81 --
Friuli V.G. 0 0 2 0 0 -4 -18 0 -- -100 -90 --
Lazio 42 96 13 0 -31 36 -35 0 -43 59 -73 --
Liguria 0 42 16 4 0 30 -14 -16 -- 250 -47 -80
Lombardia 30 364 49 0 0 0 0 0 0 0 0 --
Marche 0 18 24 17 0 2 0 17 -- 12 0 --
Molise 0 3 0 0 0 -4 0 0 -- -58 -- --
Piemonte 0 166 76 1 -14 104 -16 -2 -100 169 -18 -81
PA Bolzano 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- --
PA Trento 0 13 0 0 0 13 0 0 -- -- -- --
Puglia 20 152 197 0 0 -68 -3 0 -2 -31 -2 --
Sardegna 21 98 10 12 0 35 -1 -1 0 55 -10 -11
Sicilia 0 156 77 0 0 104 -26 0 -- 198 -25 --
Toscana 0 207 9 0 0 109 1 0 -- 111 10 --
Umbria 19 14 12 0 0 -3 -2 0 0 -19 -13 --
Val d'Aosta 0 0 0 0 0 0 0 0 -- -- -- --
Veneto 0 0 26 0 0 0 13 0 -- -- 100 --
Regioni più
sviluppate 91 968 233 22 -46 292 -99 -1 -33 43 -30 -5
Regioni in
transizione 21 101 69 12 -1 27 32 -1 -4 37 89 -11
Regioni meno
sviluppate 63 576 431 0 -30 98 39 0 -32 20 10 --
Totale POR 176 1.644 733 33 -77 417 -27 -3 -30 34 -4 -7
Cultura e
sviluppo 0 52 0 0 0 0 0 0 -- -100 -- --
Imprese e
competitività 20 516 2.271 0 0 -323 1.985 0 2.443 170 -- --
Iniziativa PMI 0 0 323 0 0 0 0 0 -- -- -- --
IOG 0 53 0 0 0 0 0 0 -- -100 -- --
Ricerca e
innovazione 67 303 0 0 -133 133 0 0 51 -100 -- --
SPAO 0 50 0 0 0 0 0 0 -- -100 -- --
Regioni più
sviluppate 0 0 95 0 0 -14 95 0 -- 583 -- --
Regioni in
transizione 8 84 190 0 8 -26 134 0 -- 73 -- --
Regioni meno
sviluppate 79 788 2.308 0 59 19 1.756 0 3.779 200 -- --
Non ripartibile** 0 103 0 0 -201 -169 0 0 -49 -100 -- --
Totale PON 87 975 2.593 0 -134 -190 1.985 0 341 123 -- --
Totale risorse
programmate 263 2.619 3.326 33 -211 226 1.958 -3 -45 9 143 -7
* Vedi le note della Tavola 1.
** Risorse dei PON i cui documenti di programmazione non identificano la quota degli Strumenti finanziari consentendo la loro attribuzione alle regioni.
3. L’attuazione degli Strumenti finanziari
Passando dalla programmazione delle risorse per gli Strumenti finanziari alla loro attuazione è utile qui mettere in chiaro alcuni concetti e alcune scelte di impostazione:
• come si evince dalla figura 1, una porzione non trascurabile delle risorse assegnate agli Strumenti finanziari per il periodo di programmazione 2014-2020 è stata spesa (o, comunque, impegnata) già prima della pandemia. Sul punto si rinvia al quarto Rapporto annuale sugli Strumenti finanziari7 che, nel terzo capitolo, offre un quadro di dettaglio dei progressi nell’attuazione al 31 dicembre 2019;
• alla luce del fatto che la gran parte degli interventi già operativi riguardava le PMI, ha continuato a erogare finanza nel 2020 ed ha una valenza anticrisi, in questo documento daremo evidenza dei progressi nella spesa intervenuti nel 2020 per tutti gli Strumenti finanziari. Questo vale anzitutto per lo strumento di policy che ha captato più risorse per effetto della riprogrammazione: il Fondo di garanzia per le PMI (L.662/96). Esso era già strutturato per supportare le imprese esposte al rischio di razionamento del credito sicché nel corso della crisi, tramite alcuni interventi normativi, è stato semplicemente potenziato (sul piano della ampiezza del numero dei beneficiari e delle operazioni ammissibili, delle intensità di aiuto concedibili e del budget di risorse pubbliche);
• vi sono alcune misure di intervento del tutto nuove, varate (soprattutto da alcune Regioni) in funzione anticrisi. Ovviamente ne daremo atto. Ma è chiaro che, normalmente, gli interventi adattivi su meccanismi già operativi hanno tempi di messa a terra, più veloci rispetto agli interventi da implementare ex novo;
• il sistema di monitoraggio dedicato agli Strumenti finanziari, disciplinato dall’allegato al Regolamento 821/2014, consente di osservare diverse grandezze finanziarie rilevanti nell’iter necessario a veicolare le risorse ai destinatari finali (per lo più le PMI). Tra le altre informazioni vi sono le seguenti:
o risorse assegnate nell’Accordo di Finanziamento (il contratto tra la P.A. e il gestore) allo strumento finanziario. In sostanza si tratta del budget del singolo strumento finanziario (il target di spesa da raggiungere entro il 31 dicembre 2023);
7 Disponibile su questa pagina web: https://www.agenziacoesione.gov.it/lacoesione/le-politiche-di-coesione-in-italia- 2014-2020/strumenti-e-programmi/strumenti-finanziari/.
o risorse versate allo strumento finanziario, sono quelle che sono state rese effettivamente disponibili al gestore;
o impegni contrattuali assunti dallo strumento finanziario nei confronti dei dest.ri finali;
o risorse pagate ai destinatari finali (sono i prestiti e il capitale di rischio effettivamente versati e, nel caso delle garanzie pubbliche, gli importi accantonati a fronte del rischio sottostante le garanzie concesse);
o ammontare dei prestiti sottostanti le garanzie concesse, effettivamente versati ai destinatari finali;
o numero dei destinatari finali raggiunti dagli interventi;
• più Strumenti finanziari differenti, previsti da diversi PO e riferibili a diverse Autorità di Gestione, possono essere implementati nel contesto di un unico meccanismo e, quindi, dal medesimo gestore. L’esempio più rilevante è proprio quello del Fondo di garanzia per le PMI (L.662/96) che fa riferimento -come Amministrazione titolare- al Ministero dello Sviluppo Economico (MISE – DGIAI) ed è gestito da un pool di banche (Mediocredito Centrale ha il ruolo di capofila). Esso utilizza risorse ordinarie nazionali, risorse del PO nazionale Imprese e Competitività, risorse di diversi PO regionali e anche risorse di altra diversa fonte. Ovviamente vi sono rendicontazioni ben distinte alle quali sono imputate le singole operazioni garantite.
Svolta questa premessa, è possibile entrare nel merito dei dati.
Figura 1 - Quadro di sintesi delle risorse per gli Strumenti finanziari ai diversi livelli del processo di attuazione (valori di stock al 31 dicembre degli anni considerati, milioni di euro)
Fonte: nostre elaborazioni su dati SFC-2014 e (per i dati di attuazione 2020) su rilevazione diretta ACT.
805
171
21
0,16
1.728
644
333
129
4.579
3.183
1.500
933
447
4.277
3.531
1.815
1.510
820
6.241
5.400
4.005
3.829
2.682
0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 Stanziate nei programmi operativi
Impegnate negli Accordi di Finanziamento
Versate agli strumenti finanziari
Impegnate in contratti con i destinatari finali
Versate ai destinatari finali
2016 2017 2018 2019 2020
Il quadro al 31 dicembre 2020 (sintetizzato nella Figura 1 e arricchito di ulteriori informazioni dalle tavole che seguono) è così riassumibile:
• al livello degli Accordi di Finanziamento le risorse assegnate agli Strumenti finanziari totalizzano un budget di 5.400 milioni di euro. Vi è una crescita significativa, di 1.869 milioni di euro, rispetto all’anno precedente (+53 per cento). Di quest’ultimo importo solo 98 milioni di euro fanno riferimento a strumenti attivi prima della crisi pandemica. E’
chiaro che la gran parte dell’incremento delle risorse vincolate nei contratti tra la P.A. e i gestori è conseguenza della riprogrammazione, cui si è fatto riferimento nel Paragrafo 2, la quale ha portato all’attivazione di 10 nuovi Strumenti finanziari “anticrisi” con risorse per 1.770 milioni di euro. In questo contesto spicca la “Riserva emergenza Covid-19 PON IC del Fondo Centrale di Garanzia” che ha un budget di 1.434 milioni di euro.
Come si evince da quanto appena segnalato e trovando ulteriore riscontro nella Tavola 4, la forma tecnica che capta la maggior parte delle nuove risorse è quella delle garanzie per le PMI (che aumenta di 1.465 milioni di euro). Di conseguenza l’Obiettivo Tematico 3 (considerate anche le altre forme tecniche) è quello che segna la più significativa variazione rispetto all’anno precedente, pari in valore assoluto a 1.941 milioni di euro (cui corrispondono 88 punti percentuali di differenza rispetto allo stock nel 2019);
• al livello delle risorse versate agli Strumenti finanziari il flusso registrato, pari a 2.270 milioni di euro, è stato davvero notevole (+ 125 per cento rispetto alo stock dell’anno precedente), sicché il totale delle risorse rese effettivamente disponibili ai gestori fino alla data considerata ha raggiunto quota 4.005 milioni di euro. Del flusso 2020, 532 milioni di euro (il 23 per cento) sono riferibili agli Strumenti finanziari già attivi nel 2019. Questo vuol dire che l’importo riferibile agli strumenti anticrisi attivati nel 2020 è pari a 1.738 milioni di euro (il 77 per cento del flusso 2020);
• al livello degli impegni nei contratti con i destinatari finali il flusso annuale rendicontato è stato pari a 2.319 milioni di euro, che rappresentano la parte preponderante dei 3.829 milioni di euro degli impregni cumulati a partire dal 2016. Ancora una volta l’apporto al flusso 2020 fornito dai nuovi strumenti, attivati per fare fronte alla crisi pandemica, è quello prevalente: 1.569 milioni di euro, pari al 68 per cento della variazione registrata. In modo speculare, 750 milioni di euro, pari al 32 per cento del flusso 2020 è riferibile agli
strumenti già attivi;
• i pagamenti al livello dei destinatari finali cumulati dal 2016 hanno raggiunto quota 2.682 milioni di euro, per oltre la metà riferibili al flusso annuale (di 1.863 milioni di euro).
Di questo 627 milioni (il 34 per cento) sono da riferire agli strumenti già attivi e 1.236 milioni (il 66 per cento) agli strumenti anticrisi messi in campo nell’ultimo anno. Dalla Tavola 5 si evince che le variazioni di segno positivo più significative per forma tecnica sono quelle delle garanzie (1.249 milioni di euro) e dei prestiti (563). La gran parte della spesa incrementale rispetto all’anno precedente –in coerenza con quanto segnalato a proposito delle scelte allocative compiute con la riprogrammazione e, a valle, al livello degli Accordi di Finanziamento- è sull’Obiettivo Tematico 3, con una variazione assoluta di 1.721 milioni di euro cui corrisponde la variazione percentuale del 381 per cento;
• i prestiti erogati ai destinatari finali a fronte delle garanzie Nel 2020 a fronte delle garanzie accordate (il cui rischio è coperto dagli accantonamenti, che rientrano tra gli importi pagati al livello dei destinatari finali del punto che precede) sono stati erogati prestiti per 11.771 milioni di euro. Questa è la parte preponderante dei 14.393 milioni di euro erogati a partire dal 2016. Del suddetto flusso, 999 milioni di euro fanno riferimento agli strumenti già attivi prima della crisi mentre ben 10.772 sono attribuibili a quelli di nuova attivazione. In realtà, come già anticipato e come si vedrà nel Paragrafo 4, questo risultato (e più in generale la notevole accelerazione della spesa) è stato possibile grazie al Fondo di garanzia per le PMI, il perno della strategia anticrisi attuata in Italia;
• il flusso dei destinatari finali raggiunti dagli interventi è di 296.189 unità, con una crescita del 943 per cento rispetto all’anno precedente. Dalla Tavola 6 si evince che lo stock dei destinatari finali per la programmazione 2014-2020, al 31 dicembre 2020, è di 327.602 unità. La gran parte di questi è costituita da soggetti raggiunti dagli interventi realizzati nel 2020 e ben 274.187 sono i beneficiari di garanzie pubbliche. Ovviamente la parte preponderante del flusso 2020 degli interventi (295.316) è da riferire all’Obiettivo Tematico 3 (Promuovere la competitività delle PMI);
• le risorse residue del periodo di programmazione 2014-2020 (da utilizzare entro il dicembre 2023), nella Tavola 7 sono misurate secondo più criteri:
o come differenza tra gli importi che i Programmi Operativi assegnano agli Strumenti finanziari e gli importi impegnati negli Accordi di Finanziamento con i
